I GSK 956/22

I GSK 956/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Korycińska
Marek Krawczak
Michał Kowalski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I SA/Op 499/21 - Wyrok WSA w Opolu z 2022-01-19
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 133 § 1 i art. 134 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 1341
art. 3
Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant asystent sędziego Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 19 stycznia 2022 r. sygn. akt I SA/Op 499/21 w sprawie ze skargi K. P. na decyzję Dyrektora Opolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia 17 sierpnia 2021 r. nr 138/2021 w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 19 stycznia 2022 r., sygn. akt I SA/Op 499/21 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2024 poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę K. P. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu z dnia 17 sierpnia 2021 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2019 r. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W dniu 5 maja 2019 r. skarżąca, za pomocą aplikacji eWniosek, zwróciła się do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Opolu z wnioskiem, o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności za zielenienie płatności dodatkowej oraz płatności dla młodych rolników.
W sekcji VII. Oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych wniosku strona zadeklarowała sześćset osiemdziesiąt dwie działki ewidencyjne (682), natomiast w sekcji VlII. Oświadczenie o sposobie wykorzystywania działek rolnych strona zgłosiła do jednolitej płatności obszarowej działki rolne o łącznym areale 239,44 ha.
Na wezwanie organu strona uzupełniła braki formalne wniosku. Ponadto dodała dwieście trzydzieści siedem działek ewidencyjnych (237), zwiększając tym samym areał wnioskowany do płatności do powierzchni 256,73 ha. Po uwzględnieniu zmiany do wniosku liczba działek ewidencyjnych zgłoszonych do płatności wynosiła dziewięćset dziewiętnaście (919).
W dniu 2 lipca 2019 r. strona za pomocą aplikacji eWniosek złożyła kolejną zmianę do wniosku, na mocy której liczba zadeklarowanych działek ewidencyjnych do płatności uległa zmianie i wynosiła dziewięćset szesnaście (916), natomiast wnioskowany areał do płatności wynosił 256,36 ha.
Skarżąca w dniu 31 lipca .2019 r., za pomocą aplikacji eWniosek, złożyła zmianę do wniosku, zmniejszając liczbę działek ewidencyjnych do liczby osiemset siedemnaście (817). Liczba zgłoszonych działek ewidencyjnych zmniejszyła się o 99. Na podstawie zgłoszonej zmiany do wniosku deklarowany areał do płatności wynosił 230,66 ha.
W dniu 13 września 2019 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Opolu, wezwał stronę do złożenia wyjaśnień dotyczących działek ewidencyjnych znajdujących się w rejestrze ZWRSP, dla których na dzień 31 maja 2019 r. nie została zawarta umowa dzierżawy. W odpowiedzi na powyższe strona w dniu 1 października 2019 r. złożyła oświadczenie, w którym poinformowała że działki zostały zadeklarowane przez pomyłkę. Na podstawie złożonego oświadczenia, działki znajdujące się w rejestrze ZWRSP zostały wykluczone z płatności (15 działek ewidencyjnych).
W dniu 25 maja 2020 roku do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Opolu wpłynął raport z kontroli na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Kontrola w gospodarstwie strony odbyła się w dniach między 3 marca, a 4 maja 2020 roku. Strona nie była obecna podczas kontroli. W raporcie z kontroli na miejscu stwierdzono szereg nieprawidłowości, w tym dla 10 działek ewidencyjnych został nałożony kod DR 18 (zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej) oraz dla 18 działek nadano kod DR14 (brak przeprowadzenia w bieżącym sezonie wegetacyjnym zabiegów agrotechnicznych).
Po uwzględnieniu wyników z kontroli na miejscu oraz kontroli administracyjnej (wykluczeniu 15 działek z rejestru ZWRSP), łączna powierzchnia obszaru wykluczonego wyniosła 40,85 ha. W dniu 16 czerwca 2020 roku do strony zostało wysłane wezwanie do osobistego stawienia się w Biurze Powiatowym celem złożenia wyjaśnień czy wnioskodawca nie stworzył sztucznych warunków do przyznania pomocy, o którą ubiega się we wniosku o przyznanie płatności na rok 2019.
W odpowiedzi na wezwanie skarżąca przesłała w dniu 22 czerwca 2020 roku pismo, w którym zarzuca brak sformułowania zarzutów wobec swojej osoby. Ponadto, poinformowała że grunty użytkowane są na podstawie ustnych umów dzierżawy oraz ze względu na RODO nie przedstawiła danych osób wydzierżawiających. Oświadczyła także, że nie widzi podstaw do osobistego stawienia się w Biurze Powiatowym.
W dniu 8 lipca 2020 roku do Biura Powiatowego ARiMR w Opolu wpłynęła skarga ponaglająca na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego ARiMR. Dyrektor Opolskiego Oddziału Regionalnego postanowieniem z dnia 20 lipca 2020 roku stwierdził, że prowadzone, postępowanie przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Opolu nie nosi znamion bezczynności lub przewlekłości.
W dniu 10 lipca 2020 roku Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Opolu zwrócił się z pismem do Starostwa Powiatowego w Będzinie, Starostwa Powiatowego w Gliwicach oraz do Starostwa Powiatowego w Myszkowie z prośbą o udostępnienie danych osobowych i adresowych właścicieli działek ewidencyjnych zadeklarowanych przez skarżącą we wniosku o przyznanie płatności w roku 2019. Działanie miało na celu umożliwienie wezwania właścicieli działek ewidencyjnych zadeklarowanych we wniosku w celu uzyskania informacji czy doszło do zawarcia umowy dzierżawy oraz ustalenia kto jest użytkownikiem przedmiotowych działek ewidencyjnych.
Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Opolu, w związku z otrzymanymi danymi właścicieli działek ewidencyjnych zgłoszonych we wniosku, kierując się zasadą swobodnej oceny dowodów, ograniczył postępowanie wyjaśniające do losowo wybranej liczby właścicieli działek (próba dotyczyła 39 właścicieli) i wysłał do nich wezwanie do złożenia wyjaśnień. W związku z otrzymanymi oświadczeniami od właścicieli działek ewidencyjnych oraz uzyskaną od nich informacją o osobistym użytkowaniu działek w dniu 28 października 2020 roku zostało wysłane ponownie wezwanie do Z. B., W. K., R. U., J. U., A oraz K. P.
Pismem z dnia 28 października 2020 roku Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Opolu wezwał stronę do złożenia wyjaśnień w zakresie weryfikacji posiadania i użytkowania wszystkich działek zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności na dokumentów potwierdzających powyższe okoliczności.
W piśmie, które wpłynęło do Opolskiego Biura Powiatowego ARiMR w dniu 13 listopada 2020 roku strona w odpowiedzi na wezwanie oznajmiła, że nie jest właścicielem gospodarstwa lecz jego posiadaczem. Powierzchnia gospodarstwa została wykazana we wniosku. Podniosła, że przymiot posiadacza przysługuje posiadaczowi bez tytułu prawnego. Odnośnie kwestii wynagrodzenia dla właścicieli działek ewidencyjnych, skarżąca wskazała, że należność odnosi się do nawiązania stosunku prawnego. Strona nie opłaca podatku rolnego, nie przedstawiła również dowodów na posiadanie parku maszynowego oraz budynków gospodarczych. W gospodarstwie nie posiada zwierząt. W odpowiedzi na wezwanie nie udzieliła informacji, kto wykonuje zabiegi agrotechniczne, nie przedstawiła żadnych dowodów, tj. rachunki, faktury, protokoły wykonanych prac. Strona poinformowała, że działki zgłoszone we wniosku nie są koszone a mulczowane i nie pozyskuje z nich siana.
W dniu 30 listopada 2020 roku do Opolskiego Biura Powiatowego wpłynęło oświadczenie J. i R. U., w którym podnoszą, że wskazane działki ewidencyjne są przez nich osobiście użytkowane. Do pisma zostały dołączone dowody poświadczające fakt użytkowania tj. umowa dzierżawy oraz oświadczenie świadka J. B. W związku z faktem że strona nie przedstawiła stosownych dowodów, wskazane działki ewidencyjne zostały wykluczone z płatności.
Po przeprowadzeniu kontroli administracyjnej Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Opolu decyzją z dnia 21 stycznia 2021 roku odmówił stronie przyznania jednolitej płatności obszarowej, płatności redystrybucyjnej, płatności za zazielenienie oraz płatności dla młodych rolników na rok 2019.
Dyrektor Opolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia 9 kwietnia 2021 roku uchylił decyzję z 21 stycznia 2021 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Opolu na mocy decyzji z dnia 31 maja 2021 roku odmówił skarżącej jednolitej płatności obszarowej, płatności redystrybucyjnej, płatności za zazielenienie oraz płatności dla młodych rolników. Następnie decyzja został utrzymana w mocy przez organ drugiej instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie stworzenie sztucznych warunków polegało na tym, że skarżąca ubiegała się o płatności bezpośrednie do określonych gruntów, na których jedynie pozorowała prowadzenie działalności rolniczej, w tym bezprawnie wykonywała lub pozorowała wykonywanie zbiegu agrotechnicznego polegającego na mulczowaniu. Czynności te wykonywała bez tytułu prawnego, często wbrew wiedzy, czy też woli podmiotów, do których te grunty należały.
W ocenie Sądu, organy administracji wykazały, że działania skarżącej sprowadzały się w istocie do pozorowania działalności rolniczej, nawet jeśli skarżąca w pewnym zakresie wykonywała, a w zasadzie zlecała podmiotom trzecim wykonanie na danym terenie pewnych prostych zabiegów agrotechnicznych. W ocenie Sądu, organy prawidłowo uznały, że samowolne objęcie w posiadanie gruntów (świadomie i bezprawne wtargnięcie na grunty) przed datą 31 maja w celu wykonania zabiegu mulczowania gruntu, z jednoczesnym stwierdzeniem, ze dany podmiot faktycznie nie prowadził działalności rolniczej, tylko stwarza pozory jej prowadzenia w celu uzyskania płatności jest niezgodne z celami danego systemu wsparcia. W toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, że strona nie prowadziła rzeczywistej działalności rolniczej.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu prawidłowo przeprowadzone przez organy postępowanie doprowadziło do uzasadnionego wniosku, że skarżąca wytworzyła sztuczne warunki do uzyskania wsparcia finansowego. Jak wynika bowiem z akt sprawy strona pozornie prowadziła działalność rolniczą (pozorowała użytkowanie gruntów, w tym poprzez przeprowadzenie zabiegu mulczowania), bez zamiaru osiągnięcia celu, dla jakiego dane wsparcie finansowe zostało stworzone. Tytułem przykładu przywołać można kilka zasadniczych z okoliczności podnoszonych przez organy w zaskarżonych decyzjach, a mianowicie fakt, że działki zgłaszane przez skarżącą miały, co do zasady bardzo małe powierzchnie, były położone w rozproszeniu, nie łączyły się w jakiś zwarty obszar rolny. Były jedynie sztucznie przyporządkowywane do gospodarstwa kreowanego przez skarżącą, którego prowadzenie pozorowała. Były to przypadkowe działki, na których skarżąca podejmowała jeden rodzaj najprostszego zabiegu agrotechnicznego, jednak jego wykonanie nie było poprzedzone jakąkolwiek analizą przydatności tego zabiegu.
W skardze kasacyjnej zaskarżono powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i uchylenie decyzji organów obu instancji, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 3 § 1 i § 2 pkt 1), art. 133 § 1 i art. 134 § 1 art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 kpa, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2021 r. poz. 2114 ze zm.) przejawiające się w tym, że Sąd wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do formułowania szeregu wniosków przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia w ramach ustalonego stanu faktycznego, w szczególności w zakresie przyjęcia braku trwałości władztwa skarżącej nad deklarowanymi gruntami, incydentalnego charakteru jej działania, naruszania posiadania innych uprawionych podmiotów, pozorowania prowadzenia działalności rolniczej przez skarżącą czy też wykonywania jednego zabiegu mulczowania na wszystkich działkach zgłoszonych we wniosku, a także istnienia tzw. elementu obiektywnego w ramach oceny tzw. "sztucznych warunków" tj. działania w sposób sprzeczny z celami wsparcia, przy jednocześnie wybiórczym zestawieniu działań Skarżącej z celami wspólnej polityki rolnej wynikającymi z art. 39 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.
Strona przeciwna nie skorzystała z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40).
Zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego w zakresie art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 133 § 1 i art. 134 § 1 art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z 7 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t. j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2114 ze zm.) przejawiającego się w tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie mimo, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do formułowania szeregu wniosków przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia w ramach ustalonego stanu faktycznego, nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem kontrolowany Sąd niewadliwie stwierdził, że okoliczności dotyczące odmowy przyznania stronie skarżącej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zostały wyjaśnione i dostatecznie rozważone przez skarżony organ, natomiast ocena stanowisk stron postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie kwalifikacji prawnej powyższych okoliczności należy do sfery weryfikacji prawidłowości wykładni i zastosowania regulacji stanowiącej podstawę oceny, że w sprawie wystąpiły przesłanki świadczące o stworzenia sztucznych warunków do uzyskania wsparcia (art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady(UE) nr 1306/2013).
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., wskazać należy, że zgodnie z tym przepisem sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (§ 1). Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjny obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (§ 2 pkt 1). Regulacja ta nie wskazuje kryteriów kontroli aktów lub czynności organów administracji publicznej ani w szczególności środków prawnych przysługujących sądom administracyjnym w tejże kontroli (odsyłając do innych przepisów ustawy procesowej w tym zakresie). Reguluje natomiast właściwość sądów administracyjnych i wskazuje co należy do zakresu kontroli sądowoadministracyjnej. Wobec tego przytoczone przepisy mogłyby zostać naruszone np. wtedy, gdyby sąd wojewódzki wbrew swojej właściwości sprawy w ogóle nie rozpoznał (a nie byłoby przy tym przeszkód natury formalnej) lub rozpoznał sprawę nie należącą do swojej właściwości (por. wyroki NSA z: 28 marca 2008 r., sygn. akt II FSK 239/07, 21 maja 2009 r. sygn. akt II FSK 193/08 - te i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepisy te mogą być naruszone przez wadliwe dokonanie kontroli działania administracji publicznej, lecz przez przekroczenie przez sąd administracyjny kompetencji albo przez zastosowanie środka lub kryterium kontroli nieprzewidzianego w ustawie. Natomiast to, czy dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena legalności decyzji była prawidłowa nie może być utożsamiane z naruszeniem art. 3 § 1 oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.
Z kolei przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. reguluje dwa zagadnienia. Według zdania pierwszego tego przepisu sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Według zdania drugiego, wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Z treści skargi kasacyjnej wynika, że skarżącemu kasacyjnie chodzi o naruszenie art. 133 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić podstawę kasacyjną np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r. sygn. akt I FSK 497/09). Żadna z wyżej wymienionych sytuacji w tej sprawie nie zaistniała. Zarzut naruszenia art. 133 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego ani zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone z materiału aktowego, o ile sąd nie wykroczył poza akta sprawy, czego w rozpoznawanej sprawie nie można Sądowi pierwszej instancji zarzucić.
Skutecznie podważyć prawidłowości wydanego w sprawie rozstrzygnięcia nie mógł też podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Przypomnieć w tym miejscu należy, że zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (wyrok NSA z dnia 27 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 628/04). Przyjmuje się, że zarzut skargi kasacyjnej oparty na tym przepisie jest skuteczny, gdy sąd pierwszej instancji powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2014 r. sygn. akt II GSK 1560/12). Natomiast z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji ocenił w całości sprawę i potwierdził stanowisko organów administracji publicznej.
Wskazać przy tym należy, że rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, by skarżąca zarzucała Sądowi pierwszej instancji tak rozumiane wyjście poza granice sprawy. W istocie z uzasadnienia tego zarzutu wynika, że strona skarżąca nie zgadza się z wykładnią i zastosowaniem przepisów prawa materialnego oraz z brakiem niektórych ustaleń w postępowaniu wyjaśniającym a także stanowiskiem zajętym w tym zakresie przez Sąd pierwszej instancji, co jednak nie oznacza, nawet gdyby uzasadnienie zarzutu było słuszne co do meritum, że doszło do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Sąd administracyjny, oceniając sprawę w jej granicach w oparciu o akta administracyjne, nie kontroluje postępowania administracyjnego w sposób analogiczny, jak czynią to organy administracyjne w toku kontroli instancyjnej, lecz bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego, to jest jego zgodność z prawem. Nie może w tym zakresie sam dokonywać merytorycznej oceny sprawy co do jej całości i istoty, lecz kontroluje, czy oceny w takim zakresie prawidłowo dokonały organy administracji publicznej. Ocenić może jedynie, czy takiej oceny dokonał organ i czy jej ewentualny brak miał wpływ na wynik sprawy. Takich uchybień w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie stwierdził.
Nie ma także podstaw prawnych do uwzględnienia zarzutów, w których wskazuje się na naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.
W art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach, ustawodawca postanowił, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Z kolei stanowiąc w art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w części drugiej art. 7 k.p.a., nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego wyrażonej w art. 77 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2019 r., sygn. akt I GSK 1538/18, LEX nr 2771551, a także wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt II GSK 710/17, LEX nr 2424917). Skoro obowiązek zebrania materiału dowodowego został przerzucony na strony postępowania oraz inne osoby uczestniczące w tym postępowaniu, organ nie jest obowiązany do podjęcia z urzędu (lub na wniosek strony) wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także - do zebrania materiału dowodowego w sposób kompletny i wszechstronny (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2019 r., sygn. akt I GSK 1331/18, LEX nr 2725735). Organ nie jest obowiązany do podjęcia wszechstronnych czynności dowodowych w celu załatwienia sprawy ani też z własnej inicjatywy pouczania strony czy też informowania strony o przysługujących jej prawach. Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) została bowiem w postępowaniu o przyznanie płatności zredukowana do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2019 r., sygn. akt I GSK 1367/18, LEX nr 2725693).
Tym samym z postępowania dotyczącego przyznania płatności bezpośrednich zostały wyłączone art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Zatem przepisy te dotyczące ustaleń faktycznych na gruncie ogólnego postępowania administracyjnego nie znajdują zastosowania w sprawach dotyczących płatności. Ustaleń faktycznych w tych postępowaniach organy dokonują na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę postępowania, bowiem to na niej spoczywa obowiązek zaprezentowania dowodów dotyczących wnioskowanych płatności oraz dowodów zgromadzonych przez organ, z których to dowodów organ wywodzi skutki prane, np. w zakresie przedstawienia dowodów świadczących o uprawnieniu strony do wnioskowanych płatności. Nie mogły zatem w przedmiotowym postępowaniu zostać przez organy naruszone wskazane w zarzutach kasacyjnych art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., stanowiące podstawę prawną ustaleń faktycznych w ogólnym postępowaniu administracyjnym. Zatem postawiony w skardze kasacyjnej zarzut w części dotyczącej naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. należało uznać w sprawie za nieskuteczny.
Za chybiony Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia art. 80 k.p.a., formułującego zasadę swobodnej oceny dowodów, ponieważ organy prawidłowo dokonały oceny stanu faktycznego sprawy w pełni respektując tą regulację.
Analiza akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do przekonania, że w zakresie wskazanym w skardze kasacyjnej nie doszło do naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy w zakresie rozpoznania wniosku o płatności stał się podstawą dokonania niewadliwej jego subsumpcji m.in. w świetle przepisów prawa unijnego i krajowego dotyczącego zasad i form udzielenia płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Organy prawidłowo uznały, że działania skarżącej ukierunkowane były tylko i wyłącznie na chęć uzyskania środków finansowych z dopłat i w sposób sztuczny stworzono warunki do otrzymania korzyści. W toku postępowania przeanalizowano wszystkie okoliczności w kontekście stworzenia sztucznych warunków i zasadnie stwierdzono, że stronie nie zależało na zabezpieczeniu swoich praw i tym samym na zabezpieczeniu ewentualnych nakładów poniesionych na spornych działkach, jej działania nie miały na celu ani w sensie obiektywnym, ani w subiektywnym, utrzymania użytków rolnych w dobrej kulturze agrarnej, w oparciu o obowiązujące kryteria. Strona deklarowała jedynie działki rolne z deklaracją TUZ (trwałe użytki zielone) lub trawy na gruntach rolnych. Jednocześnie były do działki o stosunkowo małej powierzchni jednostkowej, często bez wyznaczonej powierzchni MKO, co pozwalało skarżącej przypuszczać, że nie są one zgłaszane do płatności przez ich właścicieli. Pozwalało to skarżącej na niejako fikcyjne włączanie tych gruntów do gospodarstwa rolnego w celu pozyskania płatności.
Trafnie zauważył Sąd I instancji, że działki ewidencyjne zgłoszone do płatności przez skarżącą położone są daleko od jej miejsca zamieszkania, nie łączą się też w żadne zwarte kompleksy, są silne rozproszone, nie wykazują też żadnego związku gospodarczego, ani z pozostałymi działkami objętymi wnioskiem, ani z jakąkolwiek inną działalnością skarżącej. Jedyny zabieg przeprowadzony na tych gruntach to zabieg mulczowania. Strona nie prowadzi produkcji zwierzęcej ani roślinnej. Nie posiada parku maszynowego oraz budynków gospodarczych. W tych okolicznościach organy słusznie przyjęły, że strona stworzyła jedynie pozory prowadzenia działalności rolnej, a jednym celem było otrzymanie płatności. Wszystkie powyższe okoliczności oceniane we wzajemnym powiązaniu świadczą o braku uprawnień do ubiegania się o przyznanie płatności.
Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, nie został naruszony art. 107 § 3 k.p.a. WSA w Opolu prawidłowo uznał, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi określone tym przepisem, tj. zawiera opis dowodów zgromadzonych w sprawie, ustalenia faktyczne i wskazanie, które dowody stanowiły o ustalonych faktach. Organ odniósł się do okoliczności świadczących o sposobie zarządzania gospodarstwem. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szeroko przedstawił te elementy stanu faktycznego, które wpływały na kreowanie sztucznych warunków.
Biorąc pod uwagę omówione wyżej okoliczności i stwierdzając, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się bezzasadne, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.