I GSK 940/24

I GSK 940/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-09-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Salachna /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Bejgerowska
Małgorzata Grzelak
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 732/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-05-23
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 1079
art. 45 ust. 1 i 2, art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 73 ust. 8 pkt 1 lit. a
Ustawa z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska Protokolant asystent sędziego Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 11 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Centrum Projektów Polska Cyfrowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 732/24 w sprawie ze skargi S. Sp. z o.o. w W. na rozstrzygnięcie Centrum Projektów Polska Cyfrowa z dnia 28 lutego 2024 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny projektu 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od S. Sp. z o.o. w W. na rzecz Centrum Projektów Polska Cyfrowa 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 23 maja 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 732/24 – w sprawie ze skargi S. Sp. z o.o. w W. (dalej: skarżąca lub Spółka) na informację Centrum Projektów Polska Cyfrowa (dalej: organ lub CPPC) z dnia 28 lutego 2024 r., nr [...], w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu – uwzględnił skargę i stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.
Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco.
W dniu 17 października 2023 r. Spółka złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pn. "Budowa przyłączy telekomunikacyjnych do zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej na terenie obszaru [...], pow. [...], woj. [...]", w ramach Programu Fundusze Europejskie na Rozwój Cyfrowy 2021-2027, Priorytetu FERC.01 "Zwiększenie dostępu do ultra-szybkiego internetu szerokopasmowego", Działania FERC.01.01 "Zwiększenie dostępu do ultra-szybkiego internetu szerokopasmowego".
Pismem z 29 stycznia 2024 r. organ, na podstawie art. 56 ust. 4 ustawy z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027 (Dz. U. z 2022 r., poz. 1079 ze zm.; dalej: ustawa wdrożeniowa), poinformował Spółkę, że jej wniosek o dofinansowanie uzyskał ocenę negatywną i tym samym nie został wybrany do dofinansowania przez Komisję Oceny Projektów (dalej jako: KOP). Wyjaśniono, że wniosek o dofinansowanie nie spełnił warunku określonego w § 9 ust. 4 pkt 1 Regulaminu wyboru - kryterium merytorycznego nr 2 "Wykonalność finansowa projektu". Do aktu załączono indywidualną kartę oceny merytorycznej projektu, w której przy ocenie powyższego kryterium stwierdzono m.in., że – "(...) Wnioskodawca jest spółką celową, która została powołana w celu realizacji projektów związanych z budową sieci szerokopasmowych. Ponadto, Wnioskodawca zadeklarował, że na potrzeby projektu planuje outsourcing zasobów projektowo-wykonawczych, a (...) podatek VAT, wkład własny i kwota na inwestycje zostaną sfinansowane przez A. sp. z o.o. - podmiot nadrzędny". Do wniosku o dofinansowanie Spółka załączyła sprawozdania finansowe firmy A. sp. z o.o. i wyjaśniła, że finansowanie z tej firmy ma mieć formę pożyczek, bądź podnoszenia kapitału zakładowego, a w trakcie realizacji inwestycji Spółka bierze pod uwagę również pozyskanie dodatkowych źródeł finansowania - zewnętrznego kredytowania lub gwarancji bankowych/ubezpieczeniowych, "(...) o ile wystąpią takie potrzeby, szczególnie w sytuacji operacyjnego przejmowania wybudowanej sieci do eksploatacji oraz rozpoczęcia świadczenia usług, w tym hurtowego dostępu OK i ISP". Zwrócono uwagę, że Strona jako podmiot celowy nie generuje w chwili obecnej przychodów oraz zysku, co wpływa na ograniczoną zdolność pozyskania dodatkowych źródeł finansowania np. z instytucji bankowych, ubezpieczeniowych. Spółka w naborze 1.1 FERC złożyła wnioski o dofinansowanie na 39 obszarów. Ich łączna kwota ogółem wynosi ponad [...] mld zł, wymagany wkład własny stanowi powyżej [...] mln zł + podatek VAT dot. wydatków kwalifikowanych. Wobec powyższego uznano, że pomiędzy zdolnością finansową skarżącej a wnioskowanymi dofinansowaniami oraz zabezpieczeniem wkładów własnych występuje znacząca dysproporcja. Zwrócono uwagę, że Spółka nie posiada doświadczenia w realizacji inwestycji w zakresie budowy/rozbudowy infrastruktury szerokopasmowej, stąd zostałaby zobowiązana do rozliczenia projektów w formie refundacji, co oznacza, że musiałaby w pierwszej kolejności ponieść nakłady finansowe, tak aby zrealizować część projektów, a w kolejnym kroku je rozliczyć, aby otrzymać zwrot w formie refundacji. Opisano także możliwość wnioskowania o zaliczkę, co wymagałoby złożenia gwarancji ubezpieczeniowej, bądź bankowej, a proces ten w przypadku spółek celowych uznano za obarczony ryzykiem. Zdaniem CPPC finansowanie skarżącej przez podmiot nadrzędny (tj. A. sp. z o.o.) nie zapewnia płynności w kontekście finansowania całej inwestycji. Reasumując przyjęto, że zarówno zdolności organizacyjne (brak doświadczenia inwestycyjnego, powołanie Spółki do realizacji projektów, outsourcing zasobów i niezbędne finansowanie outsourcingu), jak i zdolność finansowa skarżącej nie są wystarczające oraz nie gwarantują ukończenia projektów w wyznaczonym terminie. Kryterium pn. "Wykonalność finansowa projektu" uznano zatem za niespełnione, z uwagi na niewystarczającą zdolność finansową oraz organizacyjną Spółki, która nie gwarantuje ukończenia projektów w określonej perspektywie czasu.
Rozpatrując protest Spółki od powyższej oceny, organ rozstrzygnięciem z 28 lutego 2024 r. poinformował skarżącą, powołując się na te same argumenty, że negatywna ocena zostaje podtrzymana i dlatego protest nie został uwzględniony.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w opisanym na wstępie wyroku uwzględnił skargę Spółki, uznając że przy ocenie spornego Kryterium merytorycznego nr 2 "Wykonalność finansowa projektu" doszło do naruszenia art. 45 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej. Zwrócono uwagę, że w kryteriach wyboru projektów - w zakresie tego ww. kryterium wskazano, że "w ramach kryterium oceniana będzie wykonalność projektu w zadeklarowanym czasie z uwzględnieniem warunków ekonomicznych, weryfikowana na dzień złożenia wniosku o dofinansowanie". Kluczowe zatem znaczenie dla zbadania spornego kryterium winno być opisanie przez Spółkę we wniosku sytuacji finansowej. Podniesiono przy tym brak obowiązku załączenia do wniosku dodatkowych dokumentów potwierdzających zdolność do realizacji projektu, za wyjątkiem wymienionych obligatoryjnych załączników do wniosku, np. dotyczących analizy sytuacji ekonomicznej przedsiębiorcy: "Formularz oceny sytuacji ekonomicznej" (zał. nr 2) i "Dodatkowe oświadczenie o sytuacji ekonomicznej" (zał. nr 2a). WSA za niezasadne uznał wątpliwości CPPC dotyczące możliwości finansowo-operacyjnych skarżącej z tego powodu, że jest to Spółka celowa (spółki z o.o. A.), która została powołana do realizacji projektów związanych z budową sieci szerokopasmowych. Nie ma bowiem zakazu przyznania dofinansowania spółkom celowym, które zostały zawiązane także wyłącznie w celu realizacji konkretnego przedsięwzięcia objętego wnioskiem o dofinansowanie i nie ma zakazu także przyznawania dofinansowania podmiotom, które według stanu na dzień złożenia wniosku nie generują bądź generują niewielkie przychody lub zyski oraz nie jest wymagane, aby Strona wnioskująca o refundację (a nie o zaliczkę) miała obowiązek przedstawienia gwarancji bankowej lub ubezpieczeniowej. Za wiadome Sądowi I instancji z urzędu uznano zawiązywanie podmiotów celowych jako powszechnej praktyki rynkowej wśród firm operatorskich. Jako najczęstszy model wykazywania możliwości finansowych spółek celowych uznano bazowanie – na etapie składania i rozpatrywania wniosku – na samej wiarygodności dużego i wypłacalnego udziałowca. Sąd I instancji zwrócił uwagę na konsekwentne wskazywanie, że skarżąca jest spółką celową utworzoną przez A. sp. z o.o. w W. i ten ostatni podmiot ma 100% głosu w roli bezpośredniego udziałowca i w 100% należy do jednej osoby fizycznej. Bezsporne jest także, że do wniosku o dofinansowanie załączono sprawozdanie finansowe spółki A. za lata 2020-2022. Zdaniem Sądu pierwszej instancji CPPC winno odnieść się do tego sprawozdania finansowego spółki A. jako kluczowego dokumentu, mającego znaczenie dla zapewnienia finansowania projektu.
Wątpliwości Sądu I instancji wzbudziła poprawność przedstawionej przez CPPC symulacji wielkości dofinansowania, o jakie ubiegła się skarżąca w zestawieniu z prawną możliwością jej przyznania. Zwrócono uwagę, że skoro kwota środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów w naborze wynosi ponad [...] mld zł, to Strona może uzyskać 20 %, czyli maksymalną kwotę dofinansowania w wysokości ok. [...] mln zł (z pewnym zastrzeżeniem), a nie, jak wskazał organ [...] mld zł. Zatem wartość ok. [...] mln zł powinna być, zdaniem WSA, brana pod uwagę pod kątem obliczenia wkładu własnego i obliczenia wydatków kwalifikowanych. Organ powinien wyjaśnić kwestię oceny wykonalności finansowej całości złożonych przez Stronę projektów, nie zaś pojedynczego projektu w ramach jednego obszaru, skoro w informacji rozstrzygającej wniosek organ odnosi się do wszystkich 39 wniosków Spółki. Zdaniem Sądu I instancji w chwili rozpoznawania protestu organ musiał wiedzieć, że 19 projektów złożonych przez skarżącą na innych obszarach nie zostało wybranych do dofinansowania, dlatego całościowa ocena projektu powinna dotyczyć mniejszej liczby projektów Spółki (ok. 20). Skoro w przypadku 12 wniosków o dofinansowanie uznano, że Spółka spełnia warunki formalne i merytoryczne oraz wybrano je do dofinansowań, na podstawie tożsamej dokumentacji formalnej i merytorycznej, to należy dokonać całościowej oceny w zakresie pozostałych wniosków Spółki. W konkluzji uznano, że CPPC dokonał nieprawidłowej oceny kryterium merytorycznego nr 2 "Wykonalność finansowa projektu" i ocena ta powinna zostać powtórzona z uwzględnieniem okoliczności, że realizacja projektu następuje na zasadzie refundacji i możliwości zrealizowania projektu (projektów) na podstawie prawidłowo przyjętych symulacji finansowych.
Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wniosło CPPC, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 934; dalej: p.p.s.a.), zarzucono naruszenie:
1) art. 73 ust. 8 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 45 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej wyrażające się w uwzględnieniu skargi, pomimo braku zaistnienia okoliczności wskazujących na dokonanie przez organ naruszenia zasady przejrzystości, rzetelności jak i innych zasad, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, z uwagi na fakt, że ocena projektu nie została przeprowadzona z naruszeniem zasad normatywnych określonych przepisem art. 45 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej, a tylko takie stwierdzenie uprawniało WSA do zastosowania art. 73 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej;
2) art. 73 ust. 8 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 45 ust. 1 i 2 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy wdrożeniowej w zw. z § 9 ust. 14 Regulaminu wyboru projektów dla naboru nr FERC.01.01-IP.01-001/23 (dalej: Regulamin) w zw. z załącznikiem Nr 5 Kryteria wyboru projektów dla działania FERC.01.01, załącznikiem nr 1 Wzór wniosku o dofinansowanie i Załącznikiem nr 2 Instrukcja wypełnienia wniosku o dofinansowanie, poprzez uwzględnienie skargi, pomimo braku przeprowadzenia przez WSA kontroli zgodności dokonanej przez organ oceny merytorycznej, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., z uwagi na fakt, że ocena projektu jest przeprowadzona w sposób naruszający prawo w stopniu mającym istotny wpływ na wynik oceny tylko wtedy, gdy organ naruszył ogłoszone w trybie art. 51 ust. 1 ustawy wdrożeniowej postanowienia Regulaminu wyboru projektów, w tym kryteria wyboru projektów, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca;
3) art. 73 ust. 8 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 43 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy wdrożeniowej poprzez uznanie, że organ nie ma prawa dokonywać oceny kryterium wykonalności finansowej na etapie oceny merytorycznej projektu, a tym samym badać zdolności finansowej wnioskodawcy, bowiem jego ocena powinna zostać przeprowadzona dopiero przed ewentualnym zawarciem umowy o dofinansowanie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., bowiem zgodnie ww. przepisami postępowanie w sprawie wyboru projektów do dofinansowania ma zapewnić wybór projektów, które spełniają kryteria wyboru projektów weryfikowane przed dokonaniem pozytywnej oceny w oparciu o dokumentację projektu;
4) art. 73 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej w zw. z § 9 ust. 14 Regulaminu w zw. z załącznikiem Nr 5 Kryteria wyboru projektów dla działania FERC.01.01, Załącznikiem nr 1 Wzór wniosku o dofinansowanie i Załącznikiem nr 2 Instrukcja wypełnienia wniosku o dofinansowanie, sprowadzające się do chybionego stwierdzenia, że organ nie miał prawa dokonywać oceny zdolności finansowej wnioskodawcy, lub też, że miał obowiązek uwzględnić z urzędu, jako przysługujące wnioskodawcy doświadczenie i środki spółki władnącej, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., z uwagi na fakt, iż w ramach kryterium wykonalności finansowej organ zobowiązany był ocenić zdolność finansową wnioskodawcy na podstawie sporządzonej przez wnioskodawcę analizy finansowej, z uwzględnieniem źródeł finansowania projektu, a wnioskodawca określił te źródła zarówno w pierwotnie złożonym wniosku jak i w uzupełnieniu, w sposób nie pozwalający na pozytywną ocenę spełnienia kryterium;
5) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli przez Sąd I instancji, polegające na wadliwym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, które nie odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., co wyraża się w:
a) braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej z odniesieniem się do właściwych przepisów ustawy wdrożeniowej oraz Regulaminu, w tym jego załączników bez precyzyjnego określenia, który z przepisów w ocenie Sądu I instancji organ naruszył i jak powyższego dokonał, a także braku precyzyjnego wskazania dalszego postępowania organu w związku ze skierowaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia, co skutkuje brakiem możliwości dokonania kontroli kasacyjnej orzeczenia w powyższym zakresie;
b) pominięciu w ramach rozstrzygnięcia przez Sąd I instancji wskazanych w ramach ustalonego stanu faktycznego okoliczności związanych z oceną zdolności finansowej wnioskodawcy dokonanej przez organ, a mianowicie przedstawianych przez Spółkę informacji finansowych jej niedotyczących (a dotyczących A. Sp. z o.o.) z jednoczesnym niewykazaniem ich relewantności.
Podnosząc powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Alternatywnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Wniesiono też o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Podczas rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnicy stron podtrzymali stanowiska i argumenty podniesione w powyższych pismach procesowych.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zawiera uzasadnione podstawy i z tego względu została uwzględniona, jakkolwiek nie wszystkie stawiane w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie ujawniono okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi żadna z przesłanek, o których stanowi art. 189 p.p.s.a., a które podlegają rozważeniu z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego wyroku, Sąd odwoławczy wziął pod uwagę zakres wyznaczony podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zawartymi w skardze kasacyjnej podstawami i wnioskami (w myśl art. 174 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 176 p.p.s.a.). Związanie wnioskami skargi kasacyjnej oznacza niemożność wyjścia poza tę część wyroku sądu pierwszej instancji, której strona nie zaskarżyła. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega z kolei na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie i precyzyjnie wskazane przez skarżącą kasacyjnie stronę.
W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się do zarzutu najdalej idącego, tj. naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Jest on nieskuteczny.
Naczelny Sąd Administracyjny, w odniesieniu do podnoszonych w ramach skargi kasacyjnej twierdzeń (skądinąd w niepełnym zakresie rozwiniętych w uzasadnieniu), wskazuje że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż jedynie niezajęcie przez Sąd I instancji stanowiska co do zarzutów mających znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, może prowadzić do stwierdzenia, że doszło do istotnego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., co z kolei mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku z tego powodu (por. np. wyrok NSA z 17 maja 2019 r., II OSK 1683/17). Nadto wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wzorcowi formalnemu określonemu w art. 141 § 4 p.p.s.a., pozwalając na odtworzenie toku myślowego sądu i kontrolę instancyjną orzeczenia.
Pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego sformułowane w skardze kasacyjnej mają względem siebie komplementarny charakter (co potwierdza także konstrukcja i treść ich uzasadnienia). Taki sposób sformułowania zarzutów uprawnia Naczelny Sąd Administracyjny do łącznego ich rozpoznania.
Spór w niniejszej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości oceny wniosku o dofinansowanie projektu - kryterium merytorycznego nr 2 "Wykonalność finansowa projektu". Pierwszoplanowe znaczenie w realiach sprawy ma ustalenie czy przedstawione przez Spółkę dane finansowe wynikające ze sprawozdania finansowego innego podmiotu - spółki A., która została określona jako nadrzędna wobec skarżącej – podlegać powinny analizie i ocenie w świetle powyższego kryterium merytorycznego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, mając na uwadze uwarunkowania prawne oraz dokumentację przedstawioną przez Spółkę, nieuprawnione jest twierdzenie Sądu I instancji, że organ winien dokonywać oceny zdolności finansowej skarżącej na podstawie sprawozdania finansowego innego podmiotu, tj. spółki A. (nie będącą stroną w niniejszym postępowaniu). Szczególnie w sytuacji, gdy Spółka w żaden sposób nie uprawdopodobniła (co mogła uczynić i co było w jej interesie jako wnioskującej o udzielenie finansowania), że ów inny podmiot skłonny będzie do zapewnienia bieżącego finansowania realizacji projektu. W zaskarżonym wyroku nie wskazano, w odniesieniu do treści i zawartości złożonego przez Spółkę wniosku w zakresie "Wykonalności finansowej projektu", regulacji prawnej nakładającej na organ obowiązek analizy sytuacji finansowej innego podmiotu niż skarżąca będąca wnioskodawcą, a powołanie się na reguły przeprowadzenia postępowania w zakresie wyboru projektów do dofinansowania uznać należy za zbyt ogólnikowe.
Stosownie do art. 45 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja: - przeprowadza postępowanie w zakresie wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny (ust. 1); - zapewnia równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania oraz równe traktowanie wnioskodawców (ust. 2). Zgodnie z art. 46 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja może wymagać od wnioskodawców wyłącznie informacji i dokumentów niezbędnych do oceny projektu lub objęcia projektu dofinansowaniem. W art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy wdrożeniowej wskazano, że w toku postępowania w zakresie wyboru projektów do dofinansowania, w toku procedury odwoławczej oraz przy udzielaniu dofinansowania właściwa instytucja nie może żądać zaświadczeń oraz dokumentów na potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, jeżeli są one znane instytucji z urzędu albo są możliwe do ustalenia na podstawie m.in. posiadanych przez nią ewidencji.
Uwzględniając powyższe uregulowania zbyt daleko idący jest wniosek, że CPPC winno odnieść się do sprawozdania finansowego spółki A. jako kluczowego dokumentu, mającego znaczenie dla zapewnienia finansowania projektu oraz dokonać oceny wykonalności finansowej, uwzględniając nadto całość złożonych przez Spółkę projektów, nie zaś pojedynczego projektu w ramach jednego obszaru. Podkreślenia w tym względzie wymaga, że sformułowanie przywołanej wyżej zasady równości (art. 45 ust. 2 ustawy wdrożeniowej) wprost wskazuje, że odnoszona jest ona do traktowania (równego) różnych podmiotów występujących o dofinansowanie w ramach tego samego konkursu.
Poza sporem w sprawie jest, że realizacja projektu ma nastąpić na zasadzie refundacji, zatem rozważania organu w kontekście zaliczki były jedynie wskazaniem innej możliwości finansowania i nie sposób czynić organowi z tego powodu zarzutów. Rację należy przyznać skarżącemu kasacyjnie organowi, że art. 45 ust. 1, art. 46 i art. 47 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej nie nakładają na właściwą instytucję, przeprowadzającą wybór projektów do dofinansowania, obowiązku odniesienia się merytorycznego do sprawozdania finansowego innego podmiotu niż Spółka, w interesie której - co już wyżej zaznaczono - było wykazanie posiadania dostatecznych środków na realizację danego projektu. Ewentualnego rozszerzania obowiązków organu nie można usprawiedliwiać respektowaniem zasad przejrzystości, rzetelności i bezstronności wyboru projektów, a także równości traktowania wszystkich wnioskodawców aplikujących w ramach danego konkursu. Wspomniane zasady mają charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej, w znaczeniu o jakim była mowa wcześniej (tj. równego traktowania różnych podmiotów), znajdując umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z traktatowej zasady równości, a także z ustawowej zasady powszechności dostępu do realizacji zadań publicznych finansowanych ze środków publicznych (art. 43 ustawy o finansach publicznych). Zasada przejrzystości reguł oceny projektów ma charakter instrumentalny w relacji do zasady równości, formułując wobec właściwej instytucji przeprowadzającej wybór projektów do dofinansowania obowiązek jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów.
Wymogi stawiane wnioskującym o udzielenie wsparcia, które po dokonaniu oceny ich spełnienia, skutkowały w niniejszej sprawie negatywnymi konsekwencjami, zostały formułowane w sposób jednoznaczny, jasny i precyzyjny, a więc tak, że nie pozostawiało żadnych wątpliwości, że w danym postępowaniu konkursowym kryterium oceny projektu merytoryczne nr 2 "Wykonalność finansowa projektu" było znane wszystkim. W niniejszej sprawie nie doszło również do uchybienia zasadzie rzetelności, polegającej na ustanowieniu jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru (por. np. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2020 r., sygn. akt I GSK 2063/19). CPPC precyzyjnie wyjaśniło, że zbadało i oceniło każdy element sytuacji skarżącej, czyli zarówno zdolności organizacyjne jako spółki celowej, brak doświadczenia w przedmiocie projektu, planowane korzystanie z outsourcingu oraz brak zdolności finansowej skarżącej (a nie spółki A.).
Zdaniem WSA negatywna ocena projektu przez CPPC została podyktowana tym, że:
- skarżąca, jako spółka celowa, nie generuje przychodów i zysku, co wpływa na ograniczoną zdolność pozyskania dodatkowych źródeł finansowania np. z instytucji bankowych, ubezpieczeniowych;
- skarżąca w naborze FERC.01.01 złożyła wnioski o dofinansowanie na 39 obszarów, ich łączna kwota wynosi ponad [...] mld zł, wymagany wkład własny stanowi powyżej [...] mln zł + podatek VAT dotyczący wydatków kwalifikowanych, co oznacza, że pomiędzy zdolnością finansową Spółki a wnioskowanymi dofinansowaniami oraz zabezpieczeniem wkładów własnych występuje znacząca dysproporcja;
- skarżąca nie posiada doświadczenia w realizacji inwestycji w zakresie budowy/rozbudowy infrastruktury szerokopasmowej co oznacza rozliczenia projektów w formie refundacji, a ewentualna zaliczka wymagałaby złożenie dodatkowych gwarancji finansowych, a przez to proces dotyczący spółek celowych może być obarczony ryzykiem;
- finansowanie skarżącej przez podmiot nadrzędny (A. sp. z o.o.) nie zapewnia płynności w kontekście finansowania całej inwestycji.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe argumenty uwzględnione w całokształcie okoliczności sprawy i wnikliwie ocenione nie dawały jednoznacznych podstaw do pozytywnej oceny wniosku Spółki. Za uzasadnione uznać należy wątpliwości CPPC dotyczące zdolności organizacyjnych skarżącej (brak doświadczenia inwestycyjnego, powołanie Spółki celowej do realizacji projektów, outsourcing zasobów i niezbędne finansowanie outsourcingu), a w szczególności brak jednoznacznego wykazania posiadania zdolności finansowej skarżącej (a nie spółki A.). Powyższe okoliczności dawały podstawę do uznania braku gwarancji ukończenia projektów w wyznaczonym terminie.
Reasumując, rację ma skarżący kasacyjnie organ, że brak jest podstaw do obligowania go do dokonywania oceny zdolności finansowej innego podmiotu niż tylko strony postępowania. W konsekwencji CPPC nie miało obowiązku bezkrytycznego uwzględniania doświadczenia i sytuacji finansowej innej spółki. Jak wspomniano, WSA nie podał także podstawy prawnej, z której wynikałby obowiązek organu odniesienia się do sprawozdania finansowego innego podmiotu w sprawie - spółki A. za lata 2020-2022. Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji na organie nie ciążył obowiązek analizy i oceny dokumentów finansowych podmiotu, który nie jest stroną postępowania zainicjowanego wnioskiem Spółki, szczególnie wówczas gdy sama skarżąca zaniechała wykazania takich okoliczności, które wskazywałyby na to że ów inny podmiot "jest zainteresowany" finansowaniem wnioskowanego przez Spółkę projektu. Okoliczności tego rodzaju nie można domniemywać i wywodzić z tego tylko podniesionego faktu, że skoro Spółka - wnioskodawca została utworzona przez inny podmiot, to ów inny podmiot zapewni zdolność finansową do realizacji projektu przez wnioskodawcę.
Bezsporne w sprawie jest, że dane zawarte we wspomnianym sprawozdaniu, dotyczą sytuacji finansowej innego podmiotu, który wprawdzie według - co należy podkreślić - jedynie deklaracji skarżącej, ma zapewniać finansowanie jej projektu, ale podmiot ten nie może być adresatem praw i obowiązków w niniejszej sprawie. Wobec powyższego na uwzględnienie zasługują zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 73 ust. 8 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 45 ust. 1 i 2 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy wdrożeniowej w zw. z § 9 ust. 14 Regulaminu.
Sąd I instancji słusznie zauważył, że skoro wnioskodawca zakłada realizację projektu w drodze refundacji, to oznacza to, że zanim środki zostaną mu przekazane, to z własnych środków musi zrealizować projekt, a płatność refundacyjna ma miejsce dopiero po odbiorze wykonanej infrastruktury. Niemniej jednak powyższe nie zwalnia organu z czuwania nad prawidłowością realizacji zadań finansowych ze środków europejskich. Oznacza to, że CPPC jest zobligowany do wszechstronnej weryfikacji danych zawartych we wniosku pod względem przedmiotowym, jak i podmiotowym. Trafnie zatem skupił się na ocenie pojedynczego projektu, oczekując przedstawienia sytuacji finansowej skarżącej. Okoliczność złożenia przez Spółkę wielu wniosków o dofinansowanie podobnych projektów nie nakłada na organ wymogu "całościowej" oceny wszystkich wniosków w jednym postępowaniu, bez względu na sposób finansowania projektów z określeniem symulacji dofinansowania, która może podlegać dynamicznym zmianom. Takie bowiem ewentualne postępowanie podważałoby bowiem stosowanie zasady równości we wcześniej wskazanym rozumieniu. Nieuprawnione jest wskazywanie na uchybienie zasadzie równości w związku z odmienną oceną projektów tego samego podmiotu. Instytucja dokonująca oceny nie jest zobligowana do powielania oceny projektów danej strony (w tym w sytuacji w której następczo stwierdziła pewne nieprawidłowości, jakich nie dostrzegła poprzednio). Jakkolwiek uznać jednocześnie trzeba, że realizacja zasady rzetelności wymaga uwzględnienia przez organ samej okoliczności o wielości wniosków składanych przez Spółkę, co wpływało na zdolność finansową strony do realizacji wnioskowanego projektu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie Sąd I instancji nie wykazał w sposób przekonujący i jednoznaczny, że ocena danego projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny. CPPC miało podstawy do powzięcia opisanych powyżej wątpliwości i uznając je za uzasadnione, za nieuprawnione uznać należy przekazanie przez WSA sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę Spółki, uznając istotę sprawy za dostatecznie wyjaśnioną.
O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi kasacyjnej oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964).