I GSK 930/21

I GSK 930/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Bogdan Fischer /sprawozdawca/
Michał Kowalski /przewodniczący/
Piotr Kraczowski
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 752/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-01-18
Skarżony organ
Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1505
art. 29 ust. 1 ust. 1
Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant starszy asystent sędziego Agnieszka Cudna po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. Sp. z o.o. w upadłości w D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 752/20 w sprawie ze skargi S. Sp. z o.o. w upadłości w D. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków z tytułu pomocy finansowej dla wstępnie uznanej grupy producentów 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od S. Sp. z o.o. w upadłości w D. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 18.750 (osiemnaście tysięcy siedemset pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 stycznia 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 752/20 oddalił skargę S. Sp. z o.o. (dalej: "GPOiW", "Grupa", "skarżąca", "spółka") w upadłości z/s w D. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności oddala skargę.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.
W dniu [...] grudnia 2009 r. Marszałek Województwa Kujawsko-Pomorskiego wydał decyzję nr [...] o wstępnym uznaniu G. Sp. z o.o. za grupę producentów dla grupy produktów: owoce, warzywa, inne. Wobec powyższego Grupa składała wnioski o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania. Następnie, na podstawie decyzji z [...] marca 2015 r. nr [...], [...] września 2015 r. nr [...] oraz z [...] lutego 2016 r. nr [...] Grupie została wypłacona pomoc finansowa w wysokości 60 153 136,21 zł.
W dniu [...] września 2019 r. Dyrektor OR ARiMR wydał decyzję, w której ustalił kwotę nienależnie pobranych środków finansowych z tytułu pomocy finansowej dla wstępnie uznanych grup producentów owoców i warzyw w wysokości 65 902 920,96 zł. Powyższe rozstrzygnięcie zostało następnie utrzymane w mocy decyzją Prezesa ARiMR z 28 stycznia 2020 r. Organ podkreślił, że ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji nie wynika aby wszyscy członkowie Grupy byli producentami w dniu wstępnego uznania Grupy za grupę producentów owoców i warzyw. Ponadto podkreślono, że istotą pomocy było zrzeszenie niezależnych producentów działających na rynku w zakresie produkcji rolnej, którzy w celu uzyskania odpowiedniej pozycji na rynku mogą łączyć się w Grupy producenckie. W przedmiotowym przypadku nie można mówić o niezależnych od siebie rolnikach gdy tuż przed wpisem Grupy do KRS (26 listopada 2009 r.) I. O. oraz S. O. podpisali umowę o ustaleniu rozdzielności majątkowej (28 października 2009 r.), a zatem do 28 października 2009 r. prowadzili wspólne gospodarstwo rolne, zaś M. G. oraz G. K. prowadzenie działalności gospodarczej mogą potwierdzić dopiero od 2010 r. W ocenie Prezesa ARiMR brak prowadzenia działalności w zakresie w jakim Grupa została utworzona, przez 3 z 5 członków Grupy dowodzi, że w istocie chodziło nie o samą produkcję i możliwość współpracy podmiotów tworzących Grupę w ramach wspólnego działania określonego w treści planu dochodzenia do uznania wpisującego się w art. 122 rozporządzenia 1234/2007, ale o stworzenie sztucznych warunków umożliwiających uzyskanie płatności finansowej dla wstępnie uznanej grupy producentów. Nie jest bowiem możliwym dostosowanie produkcji i ustabilizowanie cen w sytuacji, gdy taka produkcja nie była wcześniej prowadzona. Jednocześnie zaznaczono, że podpisanie umowy o ustaleniu rozdzielności majątkowej przez I. O. oraz S. O. było działaniem świadomym, mającym na celu ominięcie limitu określonego w § 1 rozporządzenia o wstępnym uznaniu, który stanowi, że podmiot zrzeszający producentów owoców i warzyw może zostać wstępnie uznany za grupę producentów owoców i warzyw, jeżeli jest utworzony przez co najmniej 5 producentów. Bez ustalenia rozdzielności majątkowej ww. prowadziliby jedno gospodarstwo rolne i tylko jedno z nich mogłoby się wykazać numerem producenta i wstąpić do Grupy. Mając na uwadze powyższe Prezes ARiMR stwierdził, że w roku 2009 oraz na dzień utworzenia Grupy 3 członków Grupy nie było producentami produktu w ramach, którego Grupa została utworzona, co oznacza działanie sprzecznie z celami prawa unijnego i jest podstawą do zastosowania art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (DZ.U.UE.L.1995.312.1), dalej "rozporządzenie nr 2988/95".
Skarżąca zaskarżyła tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 18 stycznia 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 752/20 ją oddalił. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, iż stwierdzenie, że działania Grupy wskazują na stworzenie sztucznych warunków, mających na celu wyłącznie uzyskanie pomocy finansowej, może mieć miejsce nie tylko na etapie wypłaty tych środków ale również w późniejszym okresie. Ponadto, w toku postępowania ustalono, że w 2009 r. oraz na dzień utworzenia Grupy trzech członków Grupy nie było producentami produktu w ramach, którego Grupa została utworzona. Stanowi to naruszenie § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków wstępnego uznawania grup producentów owoców i warzyw. Trzech z pięciu członków Grupy: I. O., M. G., G. K. w 2008 r. nie produkowało warzyw, ponieważ w tamtym czasie nie prowadzili gospodarstw rolnych. Numery indentyfikacyjne producenta rolnego zostały im nadane w 2009 r. i od tego czasu prowadzą gospodarstwa rolne. Sąd I instancji w pełni zgodził się z argumentacją organu odwoławczego wskazującą, że struktura organizacyjna Grupy, jak i poszczególnych jej członków oraz ewidentne powiązania osobowo-kapitałowe ułatwiły członkom Grupy porozumienie w zakresie obejścia przepisów prawa. Chronologia zdarzeń poprzedzająca utworzenie Grupy wykazuje, że zamiarem członków Grupy było jedynie otrzymanie pomocy w ramach działania Grupy Producentów Owoców i Warzyw. Celem tych działań było ominięcie przepisów prawa w zakresie minimalnego limitu członków w Grupie, a w konsekwencji uzyskanie nienależnych płatności. Grupa nie osiągnęła określonego w Planie Dochodzenia do Uznania celu polegającego na centralizacji sprzedaży. Podział jednego gospodarstwa rolnego na dwa, spowodował efekt przeciwny - decentralizację produkcji i sprzedaży. Oprócz wyżej wskazanych powiązań kapitałowo-osobowych, także pozostałe ustalenia ewidentnie wskazują, że strona w sposób sztuczny stworzyła określony stan faktyczny, którego celem było uzyskanie pomocy. Świadczy o tym również zawarta pomiędzy Syndykiem masy upadłościowej spółki GPOiW N. sp. z o. o. w upadłości, a przedsiębiorstwem działającym pod firmą Gujo Food Sp. z o. o. została zawarta umowa dzierżawy, co potwierdza fakt udostępnienia innemu podmiotowi inwestycji zrealizowanych przez skarżącą w ramach PDU. Zdaniem Sądu I instancji, działania podjęte przez Grupę dowodzą, że skarżąca wypełniła, zarówno obiektywny warunek wskazujący na stworzenie sztucznych warunków do otrzymania pomocy, poprzez utworzenie Grupy niezgodnie z celami wskazanymi w art. 122 rozporządzenia 1234/2007, jak również warunek subiektywny poprzez widoczny zamiar uzyskania korzyści (płatności) sprzecznych z celami systemu.
Jednocześnie Sąd I instancji nie uznał za zasadne uwzględnienie zawartych w skardze wniosków dowodowych, bowiem zgłoszone wnioski dowodowe nie były niezbędne do wyjaśnienia sprawy i z tego względu nie zasługiwały na uwzględnienie.
Następne skarżący wniósł od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 752/20. doręczonego z uzasadnieniem w dniu 7 kwietnia 2021 r., oddalającego skargę na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] .01.2020 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności skargę kasacyjną.
I. Na podstawie art. 173 § 1 i art. 177 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej "p.p.s.a.", zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 752/20, oddalający skargę na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia .2020 r. Nr [...] o utrzymaniu w mocy decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2019 r. nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych środków finansowych z tytułu pomocy finansowej dla wstępnie uznanej grupy producentów.
II. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
a) naruszenie przepisów prawa materialnego:
1) art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia nr 2988/95 - poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, iż:
1. przepis ten ma zastosowanie do programów, w ramach których jest udzielane wsparcie finansowe dla sektora owoców i warzyw oraz, że
2. termin przedawnienia w przypadku programów wieloletnich należy liczyć w ten sposób, że od momentu ostatecznego zakończenia programu wieloletniego rozpoczyna bieg 4-letni okres przedawnienia,
a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie ww. przepisu w związku z uznaniem, że w okolicznościach niniejszej sprawy mamy do czynienia z programem wieloletnim, którego ostateczne zakończenie miało miejsce w 2018 r., a zatem 4-letni okres przedawnienia należy liczyć od 2018 r.;
2) § 1 ust. 4 w zw. z ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 lipca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania pomocy finansowej wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw oraz wykazu kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania (dalej "rozporządzenie z dnia 12.07.2013 r.") w zw. art. 71 ust. 1 i 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (dalej "rozporządzenie nr 1303/2013") - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w związku z uznaniem, iż w niniejszej sprawie doszło do udostępnienia inwestycji w warunkach uzasadniających zwrot kwoty pomocy finansowej przyznanej na inwestycję oraz pominięciem, iż w wydzierżawienie przedsiębiorstwa GPOIW N. Sp. z o.o. miało miejsce w związku z upadłością tej spółki i nastąpiło już po ogłoszeniu upadłości, co powinno powodować wyłączenie obowiązku zwrotu kwoty pomocy finansowej;
3) § 1 ust. 4 w zw. z ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 12.07.2013 r. w zw. z art. 5 k.c. - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie (pominięcie) w związku z uznaniem, iż w okolicznościach niniejszej sprawy zwrotowi podlega cała kwota pomocy finansowej przyznanej na inwestycję realizowaną przez GPOIW N. Sp. z o.o. i zaniechanie oceny żądania Organu z perspektywy nadużycia prawa, adekwatności i proporcjonalności żądania zwrotu do charakteru i wagi stwierdzonego naruszenia;
4) art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 - poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie miało miejsce stworzenie sztucznych warunków przez GPOIW N. Sp. z o.o. w celu uzyskania płatności.
b) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137), dalej "p.u.s.a." i art. 151 w zw. 145 § 1 pkt 1 lit, c p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8 § 1 i 16 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 2 Konstytucji - poprzez oddalenie skargi administracyjnej na decyzję Organu skutkującą doprowadzeniem do uchylenia praw Strony wynikających z ostatecznej decyzji Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...], w sprawie wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw, a tym samym naruszającej zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz pewności prawa;
2) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 i art. 141 § 4, 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit, c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 § 1, 75 § 1, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez nieprawidłową kontrolę procesu ustalania stanu faktycznego przez Organ i oddalenie skargi administracyjnej na decyzję Organu błędnie ustalającą, że:
1. w niniejszej sprawie nie doszło do przedawnienia,
2. w niniejszej prawie doszło do stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego,
pomimo niewyjaśnienia przez Organ wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy oraz zaniechania zebrania przez Organ w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w tym braku wprowadzenia przez Organ do materiału dowodowego dokumentów i wyjaśnień złożonych przez Stronę 1 czerwca 2015 r. i 8 czerwca 2015 r., jak również brak przesłuchania w charakterze świadków nabywców produktów rolnych wytworzonych przez członków Grupy;
3) art. 106 § 3 p.p.s.a. - poprzez uznanie za niezasadne uwzględnienie zawartych w skardze administracyjnej wniosków dowodowych skarżącej, a to:
1. decyzji Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] marca 2015 r. przyznającej GPOIW N. Sp. z o.o. status uznanej grupy producentów,
2. decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] .05.2019 r., Nr [...], o stwierdzeniu, że decyzja Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 30 grudnia 2009 r. została wydana z naruszeniem prawa z uwagi na nieodwracalne skutki prawne;
4) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez:
1. zaniechanie odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej i niedokonanie ich oceny, tj.:
-zarzutu nadużycia prawa,
-zarzutu nieadekwatności i nieproporcjonalności żądania zwrotu kwot pomocy finansowej do charakteru i wagi stwierdzonego naruszenia oraz
-zarzutu naruszenia art. 115 ust.1 lit. b oraz art. 123 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. polegającego na błędnym zastosowaniu ww. przepisów w niniejszej sprawie a niezastosowaniu art. 59, ewentualnie art. 60 w zw. z art. 79 pkt 3 w zw. z art. 80 ust. 3 rozporządzenia Nr 2017/891 z dnia 13 marca 2017 r., w sytuacji gdy z przepisów przejściowych rozporządzenia Nr 2017/891 wynika, że od 1 czerwca 2017 r. art. 115 ust. 2 rozporządzenia Nr 543/2011 nie obowiązuje, a zamiast niego zastosowanie winien znaleźć art. 59 ww. rozporządzenia Nr 2017/891, czym Organ doprowadził do utrzymania w mocy decyzji Organu I instancji wydanej bez podstawy prawnej - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;
2. zaniechanie pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, z odwołaniem się do przepisów prawa, w zakresie:
-braku wyjaśnienia przyczyn, z powodu których przyjęto, że mamy do czynienia z programem wieloletnim,
-braku wyjaśnienia przyczyn, z powodu których ustalono, że momentem ostatecznego zakończenia programu wieloletniego (Europejski Fundusz Rolny Gwarancji) jest rok 2018,
-braku wyjaśnienia przyczyn, z powodu których przedawnienie jest liczone w ten sposób, że od momentu ostatecznego zakończenia programu wieloletniego rozpoczyna bieg 4-letni okres przedawnienia,
-braku wskazania, który konkretnie przepis spośród wymienionych na str. 9 uzasadnienia wyroku ma zastosowanie w niniejszej sprawie (§ 1 ust. 4 pkt 1, § 1 ust. 4 pkt 2 lit. a czy § 1 ust. 4 pkt 2 lit. b rozporządzenia z dnia 12.07.2013 r.),
-braku uzasadnienia, na jakiej podstawie przyjęto, że zwrotowi winno podlegać 100% kwoty pomocy finansowej (w sytuacji gdy § 1 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia z dnia 12.07.2013 r. różnicuje procentowo zakres zwrotu w zależności od okresu, w którym wystąpiło naruszenie).
III. W związku z przytoczonymi podstawami kasacyjnymi, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., wniósł o:
1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;
2) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Względnie - o ile Naczelny Sąd Administracyjny uzna, że zostały spełnione przesłanki z art. 188 p.p.s.a. - o:
1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa;
2) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
IV. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. wnoszę o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ w pełni poparł stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji i wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu, które w sprawie nie wystąpiły. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a., terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze.
Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędna wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny dopiero wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.
W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 1 § 2 p.u.s.a. w związku z art. 3 § 1) p.p.s.a., w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a.; art. 151 p.p.s.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz przepisów postępowania administracyjnego odnoszącymi się ogólnych jego zasad oraz postępowania dowodowego i naruszenie przepisu art. 2 i 7 Konstytucji RP (pkt b ppkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej).
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Według art. 3 § 2 pkt 1) p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Wskazane przepisy ustrojowe sąd administracyjny może naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W tej sprawie Sąd I instancji rozpoznał skargę na decyzję ostateczną oraz ocenił ją pod kątem legalności w zakresie zastosowanych przepisów.
Również za bezskuteczne Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. Należy wskazać, że przepis art. 151 p.p.s.a. jest przepisem wynikowym i kompetencyjnym; na jego podstawie sąd administracyjny oddala skargę w przypadku niestwierdzenia podstaw do jej uwzględnienia. Skoro zatem skarżąca kasacyjnie wskazuje wadliwe skorzystanie przez Sąd I instancji z kompetencji określonej w art. 151 p.p.s.a., to rozstrzygająca dla oceny jego zasadności jest ocena jego trafności w powiązaniu ze stawianymi zarzutami naruszenia art. 8 i 107 § 3, art. 7, 75 § 1, 77 i 80 k.p.a.
Obowiązujący standard proceduralny podejmowania przez organy czynności z zakresu administracji publicznej pozostaje w dużej części zbieżny z regulacją zawartą w przepisach dotyczących sformalizowanego postępowania administracyjnego (k.p.a.), jednakże jego pierwotnym źródłem pozostają zasady konstytucyjne na czele z zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji RP) oraz demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), a także wyprowadzoną z ostatniej z nich zasadą ochrony zaufania obywatela do państwa. To w oparciu o m.in. te zasady następuje ocena legalności zaskarżonej decyzji. Prowadzi to do wniosku, że w sprawie niniejszej słusznie Sąd I instancji uznał, że organ należycie uzasadnił swoje rozstrzygnięcie ujętego w ramy czynności z zakresu administracji publicznej. Wziął pod uwagę istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne, co pozwala zarówno adresatowi tej czynności, jak i Sądowi, na odkodowanie motywów, jakimi kierował się organ podejmując to rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu, działanie organu uzewnętrznione w zaskarżonej decyzji te standardy spełniało, albowiem organ rozpoznał sprawę w uwzględnieniem wszystkich istotnych okoliczności przedmiotowej sprawy.
Organ uzasadnił swoje stanowisko wskazując, że za ustaleniem kwoty nienależnie pobranej płatności przemawia zarówno stwierdzona okoliczność stworzenia sztucznych warunków, jak i brak przedawnienia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, słusznie Sąd I instancji uznał, że organ miał w polu widzenia obiektywny i wyczerpujący stan sprawy, który wnikliwie i wszechstronnie rozważył, a podjęta czynność stanowi jedyną logiczną konsekwencję, służącą realizacji ustawowych zadań organu. W rezultacie postępowanie organu odpowiada standardom wyznaczonym przez ustawodawcę w art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 k.p.a. w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP.
W ocenie NSA, Sąd I instancji prawidłowo przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, bowiem oddalając skargę wyraźnie odniósł się do zarzutów dotyczących ustalenia stanu faktycznego w sprawie. W tym zakresie nie można zarzucić sądowi, że wadliwie oddalił skargę, zamiast uchylić zaskarżoną decyzję z powodu naruszenia przez organy art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 78 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, orzekanie na podstawie niekompletnego materiału dowodowego oraz brak rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący.
Odnosząc się do zarzutu zawartego w pkt b ppkt 4 petitum skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku zgodnie z którym zarzut ten jest pozbawiony podstaw prawnych.
Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa formalne warunki, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku sądowego. Na podstawie tego przepisu można zatem kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną. Sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy, a jedynie ocenia jak z obowiązku ustalenia stanu faktycznego wywiązał się organ administracji. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji odniósł się do niezbędnych zarzutów skargi, które były związane z przedmiotem sprawy i były najistotniejsze dla jej rozstrzygnięcia. Wobec powyższego uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiadało wymogom wynikającym z art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji wskazał w nim, jaki stan faktyczny przyjmuje za podstawę rozstrzygnięcia i przekonująco uzasadnił swoje stanowisko co do oceny przeprowadzonego postępowania i spornej kwestii kosztów niekwalifikowanych. To zaś, że w skardze kasacyjnej nie zgodzono się z tak wyrażoną oceną, nie mogło być skuteczną podstawą do postawienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. zawarty w pkt b ppkt 3 petitum skargi kasacyjnej, w którym autor skargi kasacyjnej wskazuje na niezasadne odmówienie przez Sąd I instancji przeprowadzenie postępowania dowodowego w oparciu o załączone do skargi dowody.
Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. stanowi, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. pozwala zatem jedynie w drodze wyjątku przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe w razie wystąpienia istotnych wątpliwości co do zgodności z prawem zaskarżonego aktu - a nie co do prawidłowości poczynionych w postępowaniu administracyjnym ustaleń faktycznych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 września 2008 r., sygn. akt II GSK 318/08, dostępna na: www.orzeczenia.nsa.gov.p.; dalej powoływane orzeczenia tamże). Ponadto możliwość jego przeprowadzenia uzależniona jest od uznania Sądu, który postępowanie takie przeprowadzić może, lecz nie musi. Powyższy przepis należy bowiem odczytywać z uwzględnieniem generalnej zasady, wyrażonej w art. 133 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którą sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Zasada ta oznacza, że sąd administracyjny nie prowadzi we własnym zakresie postępowania dowodowego i nie ustala samodzielnie stanu faktycznego sprawy, lecz ocenia jedynie, czy organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, w tym także czy w sposób wyczerpujący rozpatrzyły materiał dowodowy i czy właściwie oceniły zebrane dowody. Sąd administracyjny, który jest co do zasady sądem prawa, a nie faktu, może dokonywać jedynie ustaleń, służących mu przy ocenie zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności.
Podkreślić należy, że postępowanie dowodowe, jakie sąd może przeprowadzić na podstawie wskazanego przepisu służyć ma celowi postępowania sądowoadministracyjnego, określonemu w art. 1 § 1 i § 2 p.p.s.a., a więc kontroli legalności działania organów administracji publicznej. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej lecz ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjne. Sąd nie może zatem jak wskazano powyżej, w ramach postępowania dowodowego ustalać stanu faktycznego niezbędnego do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a może jedynie dokonywać takich ustaleń, które przyczynić się mają do prawidłowej oceny legalności zaskarżonego aktu (por. H.Knysiak-Molczyk w T.Woś, H.Knysiak-Molczyk, M.Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2005, s. 357-369 i powołana tam literatura oraz orzecznictwo).
Ponadto w sytuacji, gdy Sąd I instancji nie uzupełniał postępowania dowodowego - jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - nie mógł naruszyć art. 106 § 3 p.p.s.a. Z tych samych względów nie mogło dojść do naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 maja 2009 r., sygn. akt II FSK 1886/07, tamże). Zarzut naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. może być bowiem skutecznie podnoszony w skardze kasacyjnej jedynie wtedy, gdy sąd administracyjny prowadził postępowanie dowodowe w zakresie wynikającym z treści art. 106 § 3 p.p.s.a. Natomiast w sytuacji, gdy sąd I instancji takiego uzupełniającego postępowania dowodowego nie przeprowadził, nie mógł naruszyć art. 106 § 5 p.p.s.a.
Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie służy przy tym do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza (por. wyrok NSA z 25 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1592/14; wyrok NSA z 25 października 2015 r. sygn. akt I OSK 300/14; wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r. sygn. akt II FSK 1306/08, tamże), a tym bardziej ustaleń faktycznych, które nie są kwestionowane, lecz odmiennie oceniane (por. wyrok NSA z 25 września 2012 r. sygn. akt II OSK 840/11, wyrok NSA z 17 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2501/15, tamże).
Wobec powyższego, wbrew stanowisku zawartemu w skardze kasacyjnej Sąd I instancji nie miał zatem obowiązku przeprowadzania uzupełniającego postępowania dowodowego.
Odnosząc się do zarzutów prawa materialnego należy wskazać, że z uwagi na ich kompleksowy charakter zostaną rozpoznane przez Naczelny Sąd Administracyjny łącznie.
Na wstępie należy wskazać, że postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym prowadzonym w trybie art. 29 ust. 1 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2019 r., poz. 1505), w którym następuje określenie nienależnie pobranych środków finansowych pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy. Co istotne, dla ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności nie jest konieczne wzruszanie decyzji przyznających płatność i dopuszczalne jest uznanie za nienależnie pobrane płatności za ten okres nawet w sytuacji, gdy w porządku prawnym pozostaje ostateczna decyzja przyznająca płatność (por. wyrok NSA z 28 czerwca 2019 r., I GSK 192/18, wyrok WSA w Olsztynie z 5 lutego 2020 r., I SA/Ol 567/19, tamże). Ważne jest również, że w przedmiotowym postępowaniu organy nie dokonują już ponownej oceny podstaw do przyznania płatności na rzecz beneficjenta (por. wyrok WSA w Kielcach z 20 sierpnia 2020 r., I SA/Ke 128/20, tamże). Wskazać należy również, że nienależnie pobrana płatność, o której mowa w art. 29 ust. 1 ww. ustawy, to wypłacona rolnikowi przez organ administracji kwota nienależnie pobranych środków, które jako świadczenie dokonane przestało być należnym na skutek wygaśnięcia obowiązku jego wypłacenia z powodu późniejszego zaistnienia okoliczności przewidzianych w przepisach regulujących pomoc finansową.
Stosownie do art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95, działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego, mającymi zastosowanie w danym przypadku, przez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. W orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wskazuje się, że obejście prawa dotyczy sytuacji, gdy działanie danej osoby zmierza do innego niż typowe w danych okolicznościach, wynikających z przepisów prawa, ukształtowania stosunków faktycznych lub prawnych po to tylko, by osiągnąć zamierzony przez taką osobę skutek prawny. Obejście prawa czy też jego nadużycie nie może skutkować ochroną prawną podmiotu, który sztucznie kreuje okoliczności uzasadniające stosowanie danej normy przyznającej określoną korzyść finansową i wiąże się to z sankcją wykluczenia możliwości skorzystania z tego prawa przez ten podmiot (pkt 52-53 wyroku ETS z 16 marca 2006 r. sygn. C-94/05 Emsland-Stärke GmbH przeciwko Landwirtschaftskammer Hannover; LEXIS.pl nr 405322).
Wbrew stanowisku skarżącej, w takim przypadku przepis art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2889/95 stanowi samodzielną podstawę do wycofania korzyści, czyli do jej odzyskania w drodze decyzji o zwrocie, bez konieczności uprzedniego wyeliminowania z obrotu prawnego formalnej decyzji o wstępnym uznaniu, czy też decyzji o przyznaniu poszczególnych płatności z tego tytułu. Przepis ten wymaga jednak od organu wykazania, że sztuczne warunki w istocie zostały stworzone przez Grupę.
Należy przypomnieć, że w rozpoznawanej sprawie, Grupa została wstępnie uznana za grupę producentów dla grup produktów owoce, warzywa i inne. Z Planu Dochodzenia do Uznania wynika, że celem Grupy było dostosowanie produkcji rolnej do warunków rynkowych, w szczególności w zakresie jakości i ilości, poprawa efektywności gospodarowania, obniżenia kosztów produkcji i stabilizacja cen produktów.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo wskazał za organem, co należy rozumieć poprzez "sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego", a następnie wykazał zaistnienie obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach – cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty (element obiektywny), a także wykazał wolę Grupy do uzyskania korzyści wynikających z uregulowań Unii poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek (element subiektywny). Ustalone przez organ i uznane za prawidłowe przez Sąd I instancji powiązania osobowe, struktura organizacyjna Grupy, jak i poszczególnych jej członków oraz ewidentne powiązania osobowo-kapitałowe, chronologia podejmowanych decyzji i intencjonalnych działań pozwoliła organom przyjąć wystąpienie "sztuczności warunków", a autor skargi kasacyjnej nie zdołał wykazać ani błędnej wykładni, ani wadliwego zastosowania art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 na gruncie niniejszej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji, który przyjął za organem, że działania podjęte przez Grupę dowodzą, że skarżąca wypełniła, zarówno obiektywny warunek wskazujący na stworzenie sztucznych warunków do otrzymania pomocy, poprzez utworzenie Grupy niezgodnie z celami wskazanymi w art. 122 rozporządzenia 1234/2007, jak również warunek subiektywny poprzez widoczny zamiar uzyskania korzyści (płatności) sprzecznych z celami systemu. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku, iż w przedmiotowej sprawie nie zostały osiągnięte cele określone w Planie Dochodzenia do Uznania wpisujące się w treść art. 122 rozporządzenia 1234/2007.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że w tej sprawie nie doszło do przedawnienia oraz podziela zaprezentowaną argumentację z powołaniem się na art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 2988/95 przewidujący jako zasadę czteroletni okres przedawnienia liczony od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1.
Artykuł 3 ust. 1 akapit pierwszy zdanie pierwsze rozporządzenia nr 2988/95 odwołuje się do przesłanki czasowej dopuszczenia się nieprawidłowości. Nieprawidłowością zgodnie z art. 1 ust. 2 ww. rozporządzenia jest jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem. Tym samym, dla wystąpienia nieprawidłowości w podanym rozumieniu niezbędne jest, aby zachowanie wnioskodawcy (beneficjenta), będące naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, stwarzało ryzyko szkody w budżecie unijnym poprzez obciążenie go nieuzasadnionym wydatkiem. Powstanie takiego ryzyka wiąże się ze złożeniem w Agencji obarczonych nieprawidłowością dokumentów aplikacyjnych (np. wniosku o przyznanie pomocy) jednakże w ocenie organu w takim przypadku nieprawidłowość trwa tak długo, jak długo toczy się obarczony nieprawidłowością proces ubiegania się o przyznanie pomocy, a następnie o jej wypłatę.
Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się w kwestii przedawnienia prawa żądania zwrotu dofinansowania ze środków europejskich m.in. w wyrokach: z 26 listopada 2020 r., sygn. akt I GSK 379/18; z 27 lutego 2019 r., sygn. akt I GSK 744/18; z 16 października 2019 r., sygn. akt I GSK 1537/18; 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I GSK 1573/18; 28 maja 2020 r., sygn. akt I GSK 1909/19, tamże). W tym ostatnim wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zaprezentował istotę omawianej instytucji przedawnienia z powołaniem się na orzecznictwo TSUE, którą w całości skład orzekający w niniejszej sprawie podziela i akceptuje: Artykuł 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 stanowi, że "Okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata. W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Upływ przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1." (...) Nieprawidłowość ma charakter "ciągły lub powtarzający się" w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 2988/95 w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, jeżeli popełniana jest przez podmiot, który czerpie korzyści ekonomiczne z całokształtu podobnych operacji, które naruszają ten sam przepis prawa Unii. W tym względzie, w zakresie dotyczącym związku czasowego, w jakim winny pozostawać nieprawidłowości, aby można je było uznać za "nieprawidłowość powtarzającą się" w rozumieniu tego przepisu, konieczne jest jedynie, by okres czasu, jaki upłynął pomiędzy poszczególnymi nieprawidłowościami, był krótszy od terminu przedawnienia przewidzianego w akapicie pierwszym tego ustępu. Nieprawidłowość ma także charakter powtarzający się, jeżeli została popełniona przez podmiot, który czerpał korzyści ekonomiczne z ogółu podobnych transakcji naruszających ten sam przepis prawa (zob. wyroki TSUE C-279/05 Vonk Dairy Products, C-52/14 Pfeifer & Langen, C-465/10 Chambre de commerce).
W wyroku C-436/15 Alytaus regiono atliekų tvarkymo centras Trybunał Sprawiedliwości wyjaśnił, że ostateczne zakończenie programu w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia nr 2988/95 nie oznacza upływu terminu przedawnienia nieprawidłowości, których dopuszczono się w toku jego realizacji. W terminie tym przedawniają się jedynie te nieprawidłowości, które popełniono cztery lata przed ostatecznym zakończeniem programu, jeżeli termin przedawnienia nie został przerwany wcześniej z powodów przewidzianych w art. 3 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia nr 2988/95. Innymi słowy, termin przedawnienia nieprawidłowości popełnianych w toku wdrażania programów wieloletnich (art. 3 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia nr 2988/95) pozwala na wydłużenie terminu przedawnienia, a nie na jego skrócenie. Jak wyżej wskazano stosownie do art. 3 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia nr 2988/95 termin przedawnienia nieprawidłowości przerywa każdy akt właściwego organu władzy odnoszący się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości, o którym zawiadamia się właściwą osobę i organ nie musi być tożsamy z organem uprawnionym do przydzielania dotacji lub odzyskiwania kwot wydatkowanych lub pobranych w wyniku nieprawidłowości. Jeżeli zaś chodzi o wymogi, które powinno spełniać zawiadomienie w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia nr 2988/95, informujące o czynności odnoszącej się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości, aby skutecznie przerwać bieg terminu przedawnienia nieprawidłowości, to musi ono w wystarczająco dokładny sposób określać transakcje, wobec których istnieje podejrzenie wystąpienia nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. W przywołanym wyżej wyroku C-52/14 Pfeifer & Langen Trybunał Sprawiedliwości wskazał, że "Przede wszystkim zarówno z brzmienia, jak i struktury art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 wynika, że w czwartym akapicie tego przepisu ustanowiony został mający zastosowanie do przedawnienia nieprawidłowości nieprzekraczalny termin upływający najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi przedawnienia określonemu w akapicie pierwszym tego ustępu, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1 tego samego rozporządzenia" (pkt 63 wyroku)".
Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z 15 czerwca 2017 r., sygn. akt C-436/15, zauważył, że rozporządzenie Rady (WE) nr 2988/95 nie przewiduje konkretnego wiążącego momentu w odniesieniu do "ostatecznego zakończenia programu", ponieważ (...) moment ten różni się nieuchronnie w zależności od poszczególnych etapów i procesów przewidzianych w celu zakończenia każdego wdrożonego programu wieloletniego (punkt 60). Ustalenie momentu "ostatecznego zakończenia programu" w celu stosowania zasady przedawnienia właściwej dla "programów wieloletnich", przewidzianej w art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95, zależy zatem od przepisów, które normują każdy program wieloletni (punkt 61). W celu ustalenia momentu "ostatecznego zakończenia programu" w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95, należy uwzględnić cel terminu przedawnienia, o którym mowa w owym przepisie. Przedawnienie przewidziane bowiem w owym przepisie pozwala po pierwsze zagwarantować, że dopóki program nie jest ostatecznie zakończony, dopóty właściwy organ może nadal podejmować czynności w sprawie nieprawidłowości, których dopuszczono się w ramach wykonywania tego programu, w celu ułatwienia ochrony interesów finansowych Unii. Po drugie celem tego przepisu jest zapewnienie pewności prawa da podmiotów gospodarczych. Podmioty te powinny być bowiem w stanie określić, które z dokonywanych przez nie czynności można uznać za ostateczne, a które mogą być jeszcze przedmiotem dochodzenia (punkt 62). Ze względu na ten podwójny cel, aby określić datę "ostatecznego zakończenia programu", do której biegnie okres przedawnienia w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95, należy uwzględnić dzień zakończenia danego "programu wieloletniego" (punkt 63). Po upływie nieprzekraczalnego terminu określonego przez Komisję dla zakończenia prac i dokonania płatności z tytułu związanych z tymi pracami wydatków kwalifikowalnych, projekt taki należy uznać za ostatecznie zakończony w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95, bez uszczerbku dla ewentualnego przedłużenia na mocy nowej decyzji Komisji w tym zakresie (punkt 66).
Zaznaczyć także należy, że w wyroku z dnia 2 marca 2017r. w sprawie C-584/15, ZOTSiS 2017/3/I-160 3, TSUE stwierdził, że artykuł 3 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 2988/95 należy interpretować w ten sposób, iż w odniesieniu do postępowań prowadzących do przyjęcia środków administracyjnych mających na celu ściągnięcie wierzytelności z tytułu odsetek, takich jak te będące przedmiotem postępowania głównego, termin przedawnienia przewidziany w rzeczonym art. 3 ust. 1 akapit pierwszy rozpoczyna bieg od dnia, w którym doszło do naruszenia skutkującego odzyskaniem pomocy i kwot nienależnych, na podstawie których obliczono odsetki, to jest w dniu wystąpienia czynnika świadczącego o naruszeniu, czyli albo czynności, albo zaniechania, albo szkody, które następują jako ostatnie.
Również w wyroku z 6 października 2015r., w sprawie C-59/14 TSUE stwierdził, że artykuł 1 ust. 2 i art. 3 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 2988/95 należy interpretować w ten sposób, że w okolicznościach gdzie naruszenie przepisu prawa Unii zostało wykryte dopiero po powstaniu szkody, termin przedawnienia rozpoczyna bieg z chwilą, w której wystąpiły zarówno działanie lub zaniechanie podmiotu gospodarczego stanowiące naruszenie prawa Unii, jak i szkoda w budżecie Unii lub w zarządzanych przez nią budżetach. Dalej wskazał, że wniosek taki jest zgodny z celem owego rozporządzenia, który to akt zgodnie ze swoim art. 1 ust. 1 zmierza do ochrony interesów finansowych Unii. W istocie dies a quo znajduje się w chwili zdarzenia, które miało miejsce jako ostatnie, to znaczy albo w dacie wystąpienia szkody, jeżeli szkoda ta powstała po działaniu lub zaniechaniu stanowiącym naruszenie prawa Unii, albo w dacie tego działania lub zaniechania, jeżeli dana korzyść została przyznana przed owym działaniem lub zaniechaniem. Ponadto wniosku tego nie podważa argument, zgodnie z którym dies a quo stanowi dzień wykrycia nieprawidłowości, ponieważ chwila, w której organy dowiedziały się o nieprawidłowości, jest bez znaczenia dla momentu rozpoczęcia biegu terminu przedawnienia. Dodatkowo organy administracji mają ogólny obowiązek staranności w badaniu prawidłowości dokonywanych przez siebie płatności, które ciążą na budżecie Unii.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z ustaleniami poczynionymi przez Sąd I instancji, który stwierdził, ż skoro płatności dla skarżącej były realizowane w ramach programu wieloletniego w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia nr 2988/95, to okres przedawnienia zwrotu środków udzielonych skarżącej, biegnie do ostatecznego zakończenia programu. Pomoc dla grup producentów owoców i warzyw finansowana jest z Europejskiego Funduszu Rolnego Gwarancji, a zatem 4 letni okres przedawnienia liczony jest od 2018 r. Wobec powyższego, prawidłowo Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, iż przedawnienie w niniejszej sprawie nie nastąpiło.
Końcowo należy wskazać, że wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, w sprawie niniejszej nie ma zastosowania przepis art. 5 kodeksu cywilnego. Jak wskazano wyżej zgodnie z przepisem art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Słusznie zatem Sąd I instancji uznał za organem, że w przypadku tworzenia sztucznych warunków celu uzyskania wsparcia zwrot dotyczy całej kwoty pomocy. Nie jest zatem możliwe miarkowanie kwoty przypadającej do zwrotu, bowiem ta podlega zwrotowi w całości, jako nienależnie pobrana.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w związku z § 2 pkt 9 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).