I GSK 929/21

I GSK 929/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Dudar /sprawozdawca/
Małgorzata Grzelak
Michał Kowalski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I SA/Rz 222/20 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2021-04-15
I GZ 347/20 - Postanowienie NSA z 2020-12-15
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 8, art. 9, art. 6, art. 11, art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2019 poz 1505
art. 29 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 141 § 4, art. 119 ust. 3, art. 90 § 1, art. 10
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) Protokolant asystent sędziego Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 kwietnia 2021 r. sygn. akt I SA/Rz 222/20 w sprawie ze skargi J.M. na decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia 3 lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2021 r. sygn. akt I SA/Rz 222/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę J. M. (dalej powoływana także jako skarżąca, wnioskodawczyni) na decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie (dalej powoływany także jako Dyrektor ARiMR) z dnia 3 lutego 2020 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu działania rolno-środowiskowo-klimatycznego na 2015 r.
Z akt sprawy wynika, że na mocy decyzji z 21 czerwca 2016 r. Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ustrzykach Dolnych przyznano skarżącej płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną na 2015 r. w wysokości 102.777,03 zł. Płatność ta została wypłacona skarżącej. Na skutek odwołania wnioskodawczyni Dyrektor ARiMR w Rzeszowie uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji z uwagi na to, że nie uzasadniono w sposób niebudzący wątpliwości, jak uzyskano wartości zmniejszenia płatności ze względu na stwierdzone uchybienia, co spowodowało brak możliwości sprawdzenia przez rolnika poprawności uwzględnionych pomniejszeń do poszczególnych działek rolnych.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z 21 lipca 2017 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ustrzykach Dolnych przyznał wnioskodawczyni płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną na 2015 r. w łącznej wysokości 95 831,27 zł w tym do Wariantu: 4.5 Półnaturalne łąki świeże, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 32.757,05 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia. Z uwagi, że skarżąca nie złożyła odwołania, powyższa decyzja stała się ostateczna.
W dniu 4 grudnia 2019 r. organ pierwszej instancji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków, a następnie decyzją z dnia 17 grudnia 2019 r. ustalił skarżącej kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolno-środowiskowo-klimatycznego w łącznej wysokości 6.945,76 zł. Powyższa decyzja, w wyniku rozpoznania odwołania skarżącej, decyzją Dyrektora ARiMR w Rzeszowie z 3 lutego 2020 r. została utrzymana w mocy.
Wskazanym na wstępie wyrokiem WSA w Rzeszowie oddalił skargę skarżącej od powyższej decyzji. Sąd odwołując się do treści art. 44 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2018 r., poz.627 ze zm., dalej: ustawa o wspieraniu) oraz art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2019 r. poz. 1505 – dalej: ustawa o Agencji), podkreślił że nie ulega wątpliwości, że przekazane na rachunek bankowy skarżącej w dniu 30 czerwca 2016 r. środki finansowe w wysokości 102 777,03 zł nie były w całości należne, bo decyzja przyznająca te środki została uchylona, a przyznana ostatecznie płatność wyniosła 95 831,27 zł. Różnica wynosząca 6 945,76 zł stanowiła zatem nienależną kwotę płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że dla ustalenia, czy skarżąca była zobowiązana do zwrotu nienależnie pobranych z tego tytułu środków kluczowe było ustalenie, czy dokonane płatności stanowiły "płatności nienależne" w rozumieniu przepisów ustawy o Agencji i czy nie wystąpiły przesłanki odstąpienia od żądania zwrotu. Przepisy powołanej wyżej ustawy o Agencji nie definiują tego pojęcia, dlatego jego znaczenie wywodzić trzeba z ustalenia warunków i podstaw do przyznania "płatności należnej". W takich okolicznościach płatnością nienależną jest taka płatność, która została przyznana niezgodnie z przepisami prawa i wbrew warunkom przewidzianym dla danej płatności. Płatności nienależne to również te należności, które powstały z przyczyn leżących po stronie rolnika (producenta rolnego), także wówczas, gdy nie była to wyłączna przyczyna wypłaty dokonanej w nieprawidłowej wysokości, czyli sytuacje, w których stwierdzono nawet po przyznaniu płatności jakiekolwiek nieprawidłowości w działaniu lub zaniechaniu rolnika, które wpłynęły na ocenę realizacji programu wieloletniego. Podejmując się bowiem udziału w programie rolnośrodowiskowym beneficjent z zasady ma świadomość, że jest to program wieloletni, zobowiązujący do prowadzenia działalności rolniczej zgodnie z wymogami w ramach określonych pakietów i wariantów.
Podczas przeprowadzonej kontroli na miejscu w dniach od 9 grudnia 2015 r. do 17 grudnia 2015 r., stwierdzono że wnioskodawczyni nie przestrzega wymogów, które są określone dla poszczególnych pakietów i ich wariantów oraz wykazano rozbieżności między powierzchnią zadeklarowaną, a powierzchnią użytkowaną rolniczo użytków rolnych objętych zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym, co skutkowało przyznaniem płatności w mniejszej niż pierwotnie wysokości. Powyższe zobowiązywało organ do wszczęcia postępowania i w rezultacie wydania decyzji w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu rolno-środowiskowo-klimatycznego.
W ocenie sądu pierwszej instancji, organy nie dopuściły się sugerowanych w skardze uchybień procesowych w zakresie kwestionowanego przede wszystkim sposobu gromadzenia i oceny materiału dowodowego, wymienionych w art. 7, art. 8, art. 77 w zw. z art. 84 § 1 i art. 85 § 1 k.p.a. a także w art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. Zarzuty podnoszone przez skarżącą odnośnie nieczytelności protokołu kontroli czy też konieczności powołania biegłego nie mogą być uwzględnione w odniesieniu do postępowania o ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu rolno-środowiskowo-klimatycznego. Skarżąca nie sprecyzowała, jakie konkretnie okoliczności miałby stwierdzić biegły i na jaką okoliczność miały być przeprowadzone oględziny, jednak wszelkie wnioski dowodowe i zarzuty związane z nieprzeprowadzeniem przez organ dowodów z urzędu, czy też odnoszące się do niewyjaśnienia okoliczności związanych ze stwierdzonymi nieprawidłowościami w realizacji zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego skarżąca mogła podnosić w postępowaniu dotyczącym przyznania płatności. Skarżąca w tym postępowaniu brała udział, lecz zarzutów takich nie podniosła, nie składała też odwołania od decyzji ustalającej płatność, w związku z czym stała się ona ostateczna i prawomocna. Formułowanie powyższych zarzutów na obecnym etapie jest spóźnione. Obecne postępowanie w sprawie zwrotu nienależnie przyznanych płatności ma charakter odrębny i opiera się na odmiennych uregulowaniach.
W niniejszej sprawie organy ustaliły nie tylko to, czy skarżąca pobrała nienależnie płatności, ale również to, czy w sprawie zaistniały przesłanki pozwalające na odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Zasadnie w tym zakresie uznano, że nie wystąpiły przesłanki uzasadniające odstąpienie od obowiązku zwrotu nienależnych płatności na podstawie art. 7 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności. W myśl tego przepisu, obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwej władzy lub innej władzy oraz jeśli błąd nie mógł w zwykłych okolicznościach zostać wykryty przez rolnika. W ocenie sądu, zasadnie uznały orzekające organy, że wypłacenie skarżącej w dniu 30 czerwca 2016 r. płatności nienależnych nie było spowodowane pomyłką organu, lecz wynikało z nieprawidłowej deklaracji wnioskodawczyni co do podjętego zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego i nieprawidłowej realizacji tego zobowiązania, a które to nieprawidłowości stwierdzono podczas kontroli na miejscu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wskazując na treść art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej powoływana jako p.p.s.a.) wywiodła skarżąca, zaskarżając go w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 44 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 - 2020; § 2 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 - 2020; art. 28 ust. 2 i 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005; art. 7 ust. 1-3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) Nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności w zw. z art. 47 par. 1, art. 51 par. 1, art. 52 par. 1, art. 53 par. 1 i4 , art. 54, art. 56 i 56d ustawy Ordynacja podatkowa poprzez błędne i niezasadne uznanie, że skarżąca nienależnie pobrała płatności z tytułu działania rolnośrodowiskowo-klimatycznego, a nadto błędne nakazanie zwrotu pobranych środków w kwocie 6.945,76 zł, podczas gdy wszelkie pobrane przez skarżącą środki były pobrane w pełni należnie;
II. Naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a., a to poprzez prowadzenie postępowania w sposób budzący wątpliwości i brak wyjaśnienia uczestniczce postępowania istotnych dla niej kwestii;
III. Naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a. a to poprzez niezastosowanie się do przepisu w postaci braku podjęcia wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego i brak podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy;
IV. Naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 k.p.a., w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 85 § 1 k.p.a., a to poprzez brak działania które ma na celu wyczerpujące zebranie i przeprowadzenie materiału dowodowego, brak podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy; poprzez nieuwzględnienie wniosku skarżącej o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego;
V. Naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 k.p.a. a to poprzez działanie organu administracyjnego niemieszczące się w granicach prawa oraz naruszające przepisy prawa, a tym samym naruszenie zasady praworządności;
VI. Naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. art. 107 § 3 k.p.a. i art. 11 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie szeregu okoliczności natury faktycznej i prawnej, w szczególności nieodniesienie się do zarzutów wskazanych w odwołaniu od decyzji organu I instancji;
VII. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a mianowicie art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nienależyte wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności nieodniesienie się do szeregu zarzutów wskazanych w skardze;
VIII. Naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polski oraz art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej poprzez pozbawienie skarżącej prawa do sądu;
IX. Naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polski poprzez narażenie skarżącej na naruszenie jej prawa własności;
X. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a mianowicie art. 119 ust. 3 p.p.s.a., art. 90 § 1 p.p.s.a. poprzez brak rozpoznania sprawy na rozprawie pomimo złożenia przez skarżącą wniosku o skierowanie sprawy na rozprawę co w istotny sposób ograniczyło prawo do sądu skarżącej oraz uniemożliwiło rozpoznanie istoty sprawy.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie zmianę wyroku poprzez uwzględnienie skargi oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania przed organem II instancji oraz przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Rzeszowie a także zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych oraz kosztów postępowania administracyjnego. Skarżąca stosownie do art. 176 § 2 p.p.s.a. wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Dyrektor ARiMR nie skorzystał z możliwości złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, bo zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieuzasadnione.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zaznaczenia wymaga, że zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej.
Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Pierwszeństwo w rozpoznaniu mają, co do zasady, zarzuty naruszenia przepisów o postępowaniu. W orzecznictwie NSA zarysowała się linia orzekania, z której wynika, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11 oraz wyrok z 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, wszystkie przywołane wyroki dostępne w bazie CBOSA).
Zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do przepisów postępowania sprowadzały się do istocie do czterech zasadniczych kwestii: nieprawidłowego rozpoznania sprawy przez sąd pierwszej instancji na posiedzeniu niejawnym, mimo żądania przeprowadzenia rozprawy (zarzut X i VIII petitum skargi kasacyjnej), nieprawidłowego uzasadnienia zaskarżonego wyroku (zarzut VII petitum skargi kasacyjnej), nieprawidłowym wyjaśnieniu stanu sprawy poprzez brak podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i nieprawidłowej ocenie zgromadzonych dowodów (zarzuty III i IV petitum skargi kasacyjnej) oraz naruszeniu szeregu zasad ogólnych rządzących postępowaniem administracyjnym (zarzuty z pkt II, V i VI petitum skargi kasacyjnej).
Wobec powyższego w pierwszej kolejności należało ocenić najdalej idący zarzut – naruszenia art. 119 ust. 3 p.p.s.a. i art. 90 § 1 p.p.s.a. poprzez brak rozpoznania sprawy na rozprawie pomimo złożenia przez skarżącą wniosku w tym przedmiocie, co zdaniem skarżącej w istotny sposób ograniczyło jej prawo do sądu.
Powyższy zarzut należało uznać za nieusprawiedliwiony. Przede wszystkim należy podkreślić, że wskazany art. 119 ust. 3 p.p.s.a. (powinien być pkt 3 – dopisek sądu) nie miał w sprawie zastosowania, bowiem przedmiotowa sprawa została rozpoznania przez sąd pierwszej instancji nie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, ale na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm., dalej jako: "ustawa COVID-19"). Przepis ten stanowił, że przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Tym samym sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć przepisu, którego nie stosował. Dodatkowo wskazać należy, że art. 119 pkt 3 p.p.s.a dotyczy skarg na postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym, zaś przedmiotem skargi skarżącej w niniejszej sprawie była decyzja, a zatem również z tego powodu przedstawiony zarzut był nieprawidłowy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia funkcjonalna ww. przepisu ustawy COVID-19 nakazuje opowiedzieć się za dopuszczalnością zastosowania konstrukcji zawartej w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy w przedmiotowej sprawie. Uwzględniając zasady jawności posiedzeń sądowych (art. 10 p.p.s.a.) i rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych na rozprawie (art. 90 § 1 p.p.s.a.), przy jednoczesnym zastrzeżeniu wyjątku od nich, gdy przewiduje to "przepis szczególny" i zastosowaniu rozwiązań przewidzianych w art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ustawy COVID-19, istniały w tej sprawie podstawy do rozpoznania skargi na posiedzeniu niejawnym przez WSA. NSA podziela stanowisko przedstawione w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020 r., sygn. II OPS 6/19 i II OPS 1/20, zgodnie z którym art. 15zzs4 ust. 3 cyt. ustawy należy traktować jako "przepis szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a.
Skład orzekający podtrzymuje pogląd, że regulacja powyższa - sama w sobie - nie narusza podstawowych uprawnień procesowych strony. Okoliczność, że sprawa ma zostać rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, nie oznacza zatem, że strona nie może przed wydaniem wyroku bronić swoich praw. Rzeczą sądu jest jednak takie zorganizowanie postępowania, aby to uprawnienie strony w sposób należyty zapewnić (zob. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2021 r., sygn. akt III FSK 3585/21).
Odnosząc powyższe rozważana do realiów niniejszej sprawy, należy wskazać, że zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 30 marca 2021 r. na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19 sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzenie niejawne, z jednoczesnym poinformowaniem stron, że w terminie 7 dni od doręczenia zarządzenia, mają możliwość przedstawienia swoich stanowisk na piśmie. Powyższe zarządzenie zostało doręczone skarżącej 7 kwietnia 2021 r. Pismem z dnia 13 kwietnia 2021 r., które wpłynęło do sądu pierwszej instancji w dniu 15 kwietnia 2021 r. (w dniu posiedzenia niejawnego, na którym zapadł zaskarżony wyrok) skarżąca wniosła o skierowania sprawy na rozprawę, nie podnosząc żadnych dodatkowych merytorycznych argumentów za zasadnością wywiedzionej skargi. Nadmienić przy tym należy, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie ustawy COVID-19 nie było uzależnione od wniosku czy też zgody stron postępowania, dokonywane było jednoosobowo przez Przewodniczącego Wydziału. Oznacza to, że złożenie wniosku przez skarżącą o rozpoznanie sprawy na rozprawie nie mogło automatycznie oznaczać, że sprawa nie mogła być rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
W świetle powyższego rozpoznanie przez sąd pierwszej instancji sprawy na posiedzeniu niejawnym nie pozbawiło skarżącej możliwości obrony swych praw przed sądem, bowiem miała możliwość zajęcia stanowiska w sprawie. Tym samym za niezasadny należało także uznać zarzut zawarty w pkt VIII petitum skargi kasacyjnej – naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej.
Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie podstaw rozstrzygnięcia i nieodniesienie się do szeregu zarzutów wskazanych w skardze. Wyjaśnić należy, że art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazuje podstawowe elementy konstrukcyjne, które musi zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Naruszenie tego przepisu może zatem mieć miejsce wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera tych elementów, w tym także gdy nie zawiera stanowiska co do przyjętego przez sąd stanu faktycznego, a więc gdy zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej z powodu wadliwości sporządzonego uzasadnienia (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09).
W niniejszej sprawie, uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji zawiera wszystkie elementy, odnosi się do istotnych dla sprawy kwestii spornych, a tym samym poddaje się kontroli instancyjnej. Wskazać należy, że WSA w Rzeszowie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnił przyczyny, dla których nie uwzględnił skargi skarżącej. To, że skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z powyższą oceną nie przesądza jeszcze o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości stanowiska sądu co przyjętego do wyrokowania stanu faktycznego czy też do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Wbrew stanowisku skarżącej, sąd pierwszej instancji wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia, zaś w uzasadnieniu odniósł się do istotnych zarzutów skargi. Podkreślić należy, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca nie uzasadniła szerzej postawionego zarzutu, w szczególności nie wskazała do jakich konkretnie zarzutów skargi, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, nie odniósł się sąd pierwszej instancji.
Brak było również podstaw do uznania zasadności zarzutów odnoszących się niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, niewyjaśnienia dokładnego stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w szczególności nieprzeprowadzenia wnioskowanych dowodów w tym dowodu z opinii biegłego.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kontrolowane przez sąd pierwszej instancji decyzje zostały wydane w postępowaniu, które zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. NSA nie podzielił zarzutów skargi kasacyjnej akcentujących niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego. Stan faktyczny zaakceptowany przez sąd pierwszej instancji nie został przez skarżącą kasacyjnie skutecznie podważony, ponieważ ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanych w tej sprawie decyzji wynika, że zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego.
Wskazać przede wszystkim należy, że w świetle art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR organ w drodze decyzji administracyjnej, ustala kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej lub krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej i finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej. Właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych. Przesłanką działania organów ARiMR w tym trybie jest fakt ustalenia, że beneficjent otrzymujący dopłaty realizowane z funduszy unijnych otrzymał pomoc w sposób nienależny lub też otrzymał ją w nadmiernej wielkości.
Podzielić należy stanowisko, zgodnie z którym płatności rolne są wypłacane na wniosek beneficjenta i to wniosek o przyznanie danej płatności uruchamia postępowanie administracyjne. Natomiast, postępowanie w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych płatności nie jest kontynuacją postępowania, które zostało wszczęte na wniosek beneficjenta. Jest to odrębne postępowanie, które jest inicjowane z urzędu, w formie zawiadomienia o wszczęciu postępowania w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych kwot płatności. Brak jest zatem podstaw prawnych do uznania, że zachodzi tożsamość pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawy administracyjnej dotyczącej przyznania płatności rolnych oraz dotyczącej ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnych.
W niniejszej sprawie organy administracji prowadziły postępowanie na podstawie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR. Podkreślenia wymaga, że jest to samodzielne postępowanie administracyjne, którego przedmiotem jest ustalenie czy doszło do pobrania nienależnych środków publicznych oraz czy nie zachodzą przesłanki zwalniające beneficjenta z obowiązku zwrotu takich środków. Płatnością nienależnie pobraną jest płatność, która została przyznana niezgodnie z przepisami prawa i wbrew warunkom przewidzianym dla danej płatności. Ustalenie czy przyznane uprzednio płatności zostały pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości może wynikać m.in. z ostatecznych decyzji wydanych w postępowaniach wymiarowych bądź też w postępowaniach nadzwyczajnych w przedmiocie przyznania płatności lub pomocy.
W niniejszej sprawie kwota nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolno-środowiskowo-klimatycznego w łącznej wysokości 6.945,76 zł wynikała z treści ostatecznej decyzji Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ustrzykach Dolnych z 21 lipca 2017 r., na mocy której przyznano skarżącej płatność w wysokości 95 831,27 zł, mimo iż przelano na rachunek bankowy skarżącej kwotę 102.777,03 zł. Powyższa różnica prawidłowo została uznana przez organy, co zaakceptował sąd pierwszej instancji, za nienależnie pobraną płatność. Oznacza to, że w ramach obecnie prowadzonego postępowania – dotyczącego ustalenia nienależnie pobranych płatności – skarżąca nie może skutecznie kwestionować ustaleń organów związanych ze stwierdzonymi nieprawidłowościami przy realizacji programu rolno-środowiskowo-klimatycznego na 2015 r. a w konsekwencji zasadnością przyznania skarżącej płatności w pomniejszonej wysokości 95 831,27 zł. Dlatego też, prawidłowo sąd pierwszej instancji przyjął, że w ramach postępowania dotyczącego ustalenia nienależnie pobranych płatności, skarżąca nie może skutecznie kwestionować okoliczności odnoszących się do nieprawidłowości czy też błędnego ustalenia stanu faktycznego w postępowaniu wymiarowym, dotyczącym przyznania wnioskowanej płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej. Formułowanie tego typu zarzutów w niniejszym postępowaniu jest spóźnione, dlatego też za nieusprawiedliwione należało uznać zarzuty kasacyjne wskazane w pkt III, IV i VI petitum skargi kasacyjnej.
W świetle powyższych rozważań za niezasadne należało także uznać zarzuty odnoszące się do naruszenia art. 8 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a., art. 6 k.p.a. czy też art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Wbrew stanowisku skarżącej, organy co zaaprobował sąd pierwszej instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, przyjmując że skarżącej została wypłacona nienależna płatność za rok 2015 r. w wysokości 6 945,76 zł jednocześnie rozważając ewentualne zastosowanie w sprawie art. 7 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r., (Dz. Urz. UE.L. Nr 227, str. 69). Ustalenia faktyczne oraz ocena prawna wraz z jej uzasadnieniem nie budzą, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zastrzeżeń bowiem sąd pierwszej instancji w sposób należyty skontrolował legalność zaskarżonych decyzji, prawidłowo przyjmując, że organy administracji nie dopuściły się żadnego ze wskazanych naruszeń prawa.
Przechodząc do oceny zasadności zarzutów opartych na podstawie kasacyjnej opisanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszenia przepisów prawa materialnego, przypomnieć należy, że zarzuty oparte na wskazanej podstawie kasacyjnej powinny wykazać, że sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc kasator powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego, bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, dlaczego powinien być zastosowany (wyrok NSA z 1 kwietnia 2022 r., sygn. akt II GSK 1899/18).
Podniesione przez skarżącą zarzuty, wskazane jako naruszenie przepisów prawa materialnego (w pkt I i IX petitum skargi kasacyjnej) nie zawierają wskazanych form naruszenia przytoczonych przepisów prawa materialnego, a więc określenia czy ich naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie nastąpiło przez błędną wykładnię, czy też ich niewłaściwe zastosowanie. W tym zakresie skarżąca wskazuje na błędne przyjęcie, że pobrała nienależne płatności z tytułu działania rolno-środowiskowo-klimatycznego oraz błędne nakazanie zwrotu pobranych środków w kwocie 6 945,76 zł., a zatem w istocie kwestionuje błędną ocenę ustalonego stanu faktycznego. Tymczasem próba zwalczenia poczynionych przez sąd pierwszej instancji ustaleń faktycznych nie może następować przez zarzut naruszenia prawa materialnego (por. wyroki NSA z dnia: 29 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2747/12 i 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2327/11). Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyroki NSA z dnia: 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 717/12, 4 lipca 2013 r., sygn. akt I GSK 934/12, 13 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 250/15 oraz 1 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 721/15). Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może bowiem opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2391/11). Niewłaściwe zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych (również jako następstwo ich błędnej wykładni) zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej – dowiedzenia ich wadliwości (por. wyroki NSA z dnia: 4 lipca 2013 r., sygn. akt I FSK 1092/12, 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1506/09, 11 października 2012 r., sygn. akt I FSK 1972/11 oraz 3 listopada 2011 r., sygn. akt I FSK 2071/09). Zauważyć również należy, iż uzasadnienie skargi kasacyjnej nie odnosi się do naruszenia powołanych przez autora skargi kasacyjnej przepisów prawa materialnego.
Końcowo odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 21 ust. 1 Konstytucji RP (zarzut z pkt IX petitum skargi kasacyjnej) wskazać należy, że nie został on w ogóle uzasadniony. W tym zakresie skarżąca wskazuje ogólnie na naruszenie jej prawa własności, jednakże w żadnym fragmencie uzasadnienia skargi kasacyjnej nie rozwija ani nie uzasadnia tak postawionego zarzutu. Brak uzasadnienia zarzutu w istocie zwalnia sąd kasacyjny z obowiązku jego rozpatrzenia.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.