I GSK 923/25

I GSK 923/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-06-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Sobocha-Holc /przewodniczący/
Monika Krzyżaniak /sprawozdawca/
Tomasz Smoleń
Symbol z opisem
6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne
Ubezpieczenie społeczne
Sygn. powiązane
III SA/Kr 1642/24 - Wyrok WSA w Krakowie z 2025-02-18
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1230
art. 29 ust. 1, art. 83 ust. 4
Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Beata Sobocha-Holc sędzia NSA Tomasz Smoleń sędzia del. WSA Monika Krzyżaniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 lutego 2025 r. sygn. akt III SA/Kr 1642/24 w sprawie ze skargi G. Sp. z o.o. w K. na akt Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 1 grudnia 2021 r. nr 180000/71/441524/2021-RED-KS w przedmiocie odroczenia terminu płatności składek na ubezpieczenie społeczne oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 18 lutego 2025 r., sygn. akt III SA/Kr 1642/24, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.), uwzględnił skargę G Sp. z o.o. z siedzibą w K. i uchylił akt Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 1 grudnia 2021 r., nr 180000/71/441524/2021-RED-KS w przedmiocie odroczenia terminu płatności składek na ubezpieczenie społeczne za wrzesień 2021 r. Sąd postanowił również o kosztach postępowania.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z 13 października 2021 r. spółka zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Oddział w Krakowie o odroczenie terminu płatności składki za wrzesień 2021 r. W uzasadnieniu podniosła, że działa w branży gastronomicznej i boryka się ze skutkami obostrzeń w gospodarce spowodowanych COVID-19. Wskazała, że pandemia spowodowała spadek obrotów i pogorszenie sytuacji finansowej, a odroczenie terminu płatności pozwoliłoby utrzymać płynność finansową. Dodała ponadto, że sprawozdania finansowe złożyła wraz z wnioskiem za lipiec 2021 r.
ZUS pismem z 1 grudnia 2021 r. poinformował spółkę, że: "nie wyrażono zgody na odroczenie terminu płatności składki za miesiąc wrzesień 2021 r." W piśmie tym zawarto pouczenie o możliwości złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w terminie 7 dni od dnia odebrania pisma.
Spółka, stosując się do powyższego pouczenia, pismem z 9 grudnia 2021 r. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Następnie, pismem z 5 stycznia 2022 r., spółka wniosła za pośrednictwem ZUS, Oddział w Krakowie odwołanie "od decyzji ZUS z dn. 1.12.2021 roku" do Sądu Okręgowego w Krakowie VII Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych.
ZUS przy piśmie z 21 marca 2022 r. przekazał ww. odwołanie do Sądu Okręgowego Wydział VII Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Krakowie, wnosząc o odrzucenie pisma zatytułowanego jako "odwołanie od decyzji ZUS z dn. 1.12.2021", z uwagi niewydanie przez organ rentowy decyzji o wskazanym numerze, tym samym brak jest drogi sądowej.
Sąd Okręgowy w Krakowie VII Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych postanowieniem z 24 czerwca 2022 r., sygn. akt VII U 739/22 stwierdził niewłaściwość rzeczową Sądu Okręgowego w Krakowie i sprawę przekazał do rozpoznania właściwemu rzeczowo i miejscowo Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Sąd Okręgowy w Krakowie przy piśmie z 6 września 2022 r. przekazał akta sprawy o sygn. VII U 739/22, zgodnie z prawomocnym postanowieniem z 24 czerwca 2022 r. Sprawa została zarejestrowana Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Krakowie pod sygn. akt I SA/Kr 1094/22.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 12 stycznia 2023 r., sygn. akt I SA/Kr 1094/22, uchylił zaskarżoną decyzję ZUS z 1 grudnia 2021 r.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 13 czerwca 2024 r., sygn. akt I GSK 804/23, uchylił ww. wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że kiedy organ administracji publicznej wykonuje określone ustawą zadania publiczne wydaje decyzje administracyjne, gdy istnieje ku temu wyraźnie wskazana ustawowa podstawa prawna w przepisach administracyjnego prawa materialnego. Podkreślił, że ustawa z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1230, dalej: u.s.u.s.) nie zawiera takiej podstawy prawnej, jeśli chodzi o odmowę zawarcia umowy, o jakiej mowa w art. 29 ust. 1a. Pisemna informacja ZUS o nieprzyjęciu oferty zawarcia umowy jest oświadczeniem woli i nie rozstrzyga indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, załatwianej w formie decyzji administracyjnej. Wskazał, że informacja ZUS, o jakiej mowa jest aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnienia wynikającego z przepisu prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4) p.p.s.a. Jest zewnętrznym działaniem władczym o charakterze publicznoprawnym skierowanym do indywidualnego adresata dotyczącym uprawnienia określonego w prawie powszechnie obowiązującym (uzyskanie ulgi), podlegającym kontroli sądów administracyjnych. Sąd administracyjny sprawujący tę kontrolę stosuje środki określone w ustawie: art. 151 p.p.s.a. lub art. 146 § 1 p.p.s.a. (Sąd, uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4) uchyla ten akt. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio.).
NSA wskazał również, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie jest właściwy do merytorycznego rozpoznania sprawy, która należy do właściwości sądów administracyjnych. Podkreślił, iż postępowanie sądowoadministracyjne nie zostało zainicjowane złożeniem skargi przez stronę postępowania, lecz zostało zainicjowane postanowieniem sądu powszechnego o przekazaniu sprawy według właściwości. Postanowienie sądu powszechnego wydane w trybie art. 200 § 1 k.p.c. przekazujące sprawę sądowi administracyjnemu spowodowało, że odwołanie strony wniesione od do właściwego sądu powszechnego z chwilą przekazania sprawy sądowi administracyjnemu staje się skargą w rozumieniu przepisów Rozdziału 2 Skarga (p.p.s.a.), która może podlegać odrzuceniu.
Z uwagi na powyższe, w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. akt I GSK 804/23 Sąd uznał, że skarga kasacyjna organu ma usprawiedliwioną podstawę z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie bezzasadnie stwierdził "inne naruszenie przepisów postępowania" z art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a., polegające na braku uzasadnienia decyzji ZUS z 1 grudnia 2021 r., zgodnego z wymogami z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. - co było konsekwencją błędnego ustalenia przez Sąd I instancji, że pismo ZUS z 1 grudnia 2021 r. jest decyzją administracyjną, a nie aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4) p.p.s.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, ponownie rozpoznając sprawę, uchylił zaskarżonym wyrokiem z 18 lutego 2025 r. akt Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 1 grudnia 2021 r. stwierdzając, że ZUS dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy, co skutkować musiało uchyleniem kontrolowanego aktu. Sąd wskazał, że podstawą uwzględnienia skargi na akt lub czynność o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. może być zarówno uchybienie przez organ przepisom procesowym (o ile mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy), jak i materialnoprawnym (jeżeli miało wpływ na wynik sprawy). Art. 146 § 1 in fine p.p.s.a. odsyła do odpowiedniego stosowania art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a w sprawach skarg na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że wniosek o odroczenie terminu płatności należności z tytułu składek oraz rozłożenia należności na raty musi zawierać wszystkie elementy wskazane w art. 63 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 572), tj.: wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres, również w przypadku złożenia podania w postaci elektronicznej (wniosek taki może być złożony na piśmie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu, w postaci elektronicznej na adres do doręczeń elektronicznych lub za pośrednictwem konta w systemie teleinformatycznym udostępnionym przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych). Obowiązkiem natomiast dłużnika jest przede wszystkim wykazanie swoich możliwości płatniczych uzasadniających zastosowanie ulgi.
WSA dokonując kontroli zaskarżonego aktu stwierdził, że ZUS nie zawarł w nim analizy, czy wniosek spółki spełniał określone ustawą i innymi przepisami (k.p.a.) wymogi. Nie jest wiadome, czy skarżąca przedstawiła wszystkie niezbędne dokumenty na poparcie swego żądania i twierdzeń zawartych we wniosku, czy posiada zadłużenie w opłacaniu składek i w jakiej wysokości zarówno tych które mają być objęte umową, jak i tych nieobjętych umową, a więc czy wykazała przesłanki do odroczenia terminu płatności składki za wrzesień 2021 r. ZUS nie zawarł w ogóle rozważań dotyczących fundamentalnych kwestii dla wydania tego rodzaju aktu – mianowicie możliwości płatniczych dłużnika, w tym wypadku strony skarżącej – w dacie złożenia wniosku oraz stanu finansów ubezpieczeń społecznych, stanu aktualnego. Ograniczył się natomiast jedynie do stwierdzenia, że wniosek strony skarżącej był świadomym działaniem polegającym na nieopłacaniu bieżących składek, a następnie występowaniu o ich odroczenie i z kolei o raty tego samego okresu, które to działanie ZUS uznał za działanie "na zwłokę". Sąd podniósł, że żadna inna analiza nie znalazła się w treści kwestionowanego skargą aktu. Brak jest w niej dokonania przez ZUS oceny materiału dowodowego – dokumentów przedstawionych wraz z wnioskiem strony skarżącej.
Zakład Ubezpieczeń Społecznych w skardze kasacyjnej zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania:
1. art. 29 ust. 1 u.s.u.s. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że odmowa udzielenia zgody na odroczenie termin płatności należności z tytułu składek następuje w formie decyzji administracyjnej;
2. art. 83 ust. 4 u.s.u.s. poprzez błędne uznanie, że sprawa będąca przedmiotem niniejszego postępowania winna być rozpoznawana jako sprawa administracyjna w rozumieniu materialnym.
Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego:
1. § 1 ust. 2 lit. a rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 lutego 2017 r. w sprawie przekazania rozpoznawania innym wojewódzkim sądom administracyjnym niektórych spraw z zakresu działania dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej, Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1773, ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię skutkującą nieuzasadnionym przyjęciem, że sprawy z zakresu art. 29 u.s.u.s., w przypadku odmowy skorzystania z ulgi, Zakład Ubezpieczeń Społecznych winien rozpoznawać w ramach decyzji administracyjnej;
2. art. 61 § 3 i 3a k.p.a. w zw. z art. 123 u.s.u.s. i w zw. z art. 180 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że wniosek płatnika składek o odroczenie terminu płatności składki stanowi zainicjowanie postępowania administracyjnego w sprawie zastosowania preferencji w zapłacie należności składkowych;
3. art. 57 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne zakwalifikowanie odwołania spółki jako skargi na rozstrzygnięcie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.
Strona przeciwna nie skorzystała z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest bezzasadna.
Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - zwanej dalej: p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie niniejszej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się okoliczności uzasadniających nieważność postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) i rozpoznał skargę kasacyjną w podstawach w niej wskazanych.
Zarzuty skargi kasacyjnej - zarówno z zakresu naruszenia przepisów postępowania, jak i naruszenia prawa materialnego - dotyczą następujących zagadnień:
1) błędnego przyjęcia, że odmowa udzielenia zgody na odroczenie termin płatności należności z tytułu składek następuje w formie decyzji administracyjnej;
2) błędnego uznania, że sprawa udzielenia zgody na odroczenie termin płatności należności z tytułu składek winna być rozpoznawana przez sąd administracyjny, jako sprawa administracyjna w rozumieniu materialnym;
3) błędnego zakwalifikowania wniosku płatnika składek o odroczenie terminu płatności składki jako wszczynającego postępowanie administracyjne w sprawie zastosowania preferencji w zapłacie należności składkowych, a w dalszej kolejności - odwołania spółki jako skargi na rozstrzygnięcie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.
Z uwagi na podniesienie w skardze kasacyjnej zarzutów obu kategorii określonych w art. 174 p.p.s.a., zarówno w zakresie prawa materialnego, jak też i przepisów prawa procesowego, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty drugiej z wymienionych kategorii, przy czym pozostająca w bezpośrednim powiązaniu treść wszystkich tych zarzutów, uprawnia Naczelny Sąd Administracyjny do ich łącznego rozpoznania.
Na wstępie należy przypomnieć, że sprawa dotycząca wniosku G. Sp. z o.o. z siedzibą w K. z 13 października 2021 r. o odroczenie terminu płatności składki za wrzesień 2021 r., skierowanego do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Krakowie, była już przedmiotem kontroli kasacyjnej dokonanej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 czerwca 2024 r., o sygn. akt I GSK 804/23, mocą którego uchylono wcześniejszy wyrok WSA w Krakowie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania. W wyroku tym zostało wyrażone stanowisko odnośnie do wszystkich kwestii podniesionych przez organ w obecnie rozpoznawanej skardze kasacyjnej.
Stosownie natomiast do art. 190 p.p.s.a., sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i przepisy postępowania. Wykładnia prawa dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny nie może wykraczać poza zakres kognicji i orzekania, wyznaczony zasadą związania granicami skargi kasacyjnej. Jednocześnie przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny granice sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną. Wydanie wyroku przez wojewódzki sąd administracyjny z pominięciem wykładni dokonanej w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, przy sformułowaniu takiego zarzutu w skardze kasacyjnej prowadzi do jej uwzględnienia. Adresatem normy z art. 190 p.p.s.a. jest sąd, któremu sprawa została przekazana, a zastosowanie wskazanego przepisu w konkretnej sprawie przyspiesza postępowanie sądowoadministracyjne przez ostateczne przesądzenie pewnych kwestii spornych jeszcze przed przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania. Wykładnia prawa dokonana w trybie art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a., wiąże nie tylko sąd pierwszej instancji i skarżących kasacyjnie, ale także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od wyroku wydanego w tej sprawie po ponownym jej rozpatrzeniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, będąc z mocy art. 190 p.p.s.a., związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (dokonaną w wyroku z 13 czerwca 2024 r., sygn. akt I GSK 804/23) wyrokiem z 18 lutego 2025 r., sygn. akt I SA/Kr 1642/24 uwzględnił tę wykładnię i wyraził w trybie art. 153 p.p.s.a. ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, wiążące w sprawie organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia.
Naczelny Sąd Administracyjny, orzekający w składzie obecnym w sprawie ze skargi kasacyjnej od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego wydanego po przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, jest zobowiązany zbadać zgodność podstaw kasacyjnych z ocenę prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi we wskazanym wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tej sprawie, związany jest wykładnią prawa dokonaną w trybie art. 190 zd. pierwsze p.p.s.a., przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 czerwca 2024 r., sygn. akt I GSK 804/23. W tym wypadku wykładnia ta obejmuje zarówno prawo materialne, jak i przepisy postępowania, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną opartą na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. Przyjmuje się, że Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu kasatoryjnym może nie tylko przeprowadzić krytykę orzeczenia sądu pierwszej instancji w kontekście zarzutów skargi kasacyjnej, dokonując prawidłowej wykładni prawa na tle przyjętego przez sąd pierwszej instancji stanu faktycznego, ale także narzucić temu sądowi określony sposób postępowania, który wyeliminuje powstałe w toku rozpoznania sprawy uchybienia i wątpliwości. Obowiązkiem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego skargę kasacyjną w sprawie, która była wcześniej przedmiotem rozstrzygnięcia przez ten sąd, jest najpierw ustalenie, jaką wykładnię prawa zawiera wcześniejsze orzeczenie, jakich norm prawnych dotyczy oraz ocena zarzutów skargi kasacyjnej przez pryzmat tej wykładni.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego obecnie sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił wykładnię prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 czerwca 2024 r., sygn. akt I GSK 804/24, co wynika wprost z poszczególnych fragmentów uzasadnienia wyroku tego Sądu z 18 lutego 2025 r. Związanie wykładnią prawa dokonaną we wskazanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego spowodowało, że sąd administracyjny ponownie rozpoznając sprawę, która została mu przekazana przez sąd kasacyjny na podstawie art. 185 p.p.s.a., nie mógł już zastosować art. 134 § 1 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu granice sprawy podlegają bowiem zawężeniu do granic, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną. Oznacza to, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy wojewódzki sąd administracyjny jest związany zarzutami i wnioskami skargi i nie bada już w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, lecz w zakresie wytyczonym przepisem art. 190 p.p.s.a. Inaczej mówiąc, prawodawca założył, że Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając skargę kasacyjną, będąc związany przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a., dostrzegł już wszystkie naruszenia prawa, a w uzasadnieniu wyroku wyraził kompletną wykładnię prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Z mocy art. 170 p.p.s.a. (orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby) wskazany prawomocny wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 czerwca 2024 r. wytyczył granice rozpoznania sprawy po uchyleniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 12 stycznia 2023 r., sygn. akt I SA/Kr 1094/22.
Zgodnie z art. 190 zdanie drugie p.p.s.a., nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oparcie skargi kasacyjnej wbrew temu zakazowi na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa, ustaloną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny zawsze powoduje oddalenie skargi kasacyjnej. Skoro w rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 czerwca 2024 r. jednoznacznie przedstawił prawidłową procedurę rozpoznania wniosku G. Sp. z o.o. w K. z 13 października 2021 r. o odroczenie terminu płatności składki za wrzesień 2021 r., to jest to wykładnia niepodważalna. Wykładnia prawa dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku wydanym na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. musi być uznana za jedynie słuszną, nawet gdyby sąd I instancji i strony miały odmienne stanowisko (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 kwietnia 2016 r., sygn. akt I GSK 1088/14, LEX nr 2081039). Gdyby Sąd I instancji pominął w swym ponownym orzeczeniu wykładnię prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, byłoby to istotne uchybienie uzasadniające wniesienie skargi kasacyjnej zawierającej zarzut naruszenia art. 190 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w składzie obecnym w sprawie ze skargi kasacyjnej od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, wydanego po przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, jest zobowiązany zbadać zgodność podstaw kasacyjnych z treścią wykładni prawa dokonanej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 czerwca 2024 r., którą jest związany. Zarzuty skargi kasacyjnej podważają i naruszają stanowisko interpretacyjne zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanym wyroku, wydanym na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 czerwca 2024 r. wyraził bowiem następujący pogląd: "Wniosek o odroczenie terminu płatności należności z tytułu składek oraz rozłożenia należności na raty musi zawierać wszystkie elementy wskazane w art. 63 § 2 kpa: wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres, również w przypadku złożenia podania w postaci elektronicznej. Wymagań szczególnych wniosku w art. 29 ust. 1 usus nie ustalono, podobnie jak i terminu załatwienia sprawy. Wniosek dłużnika składek nie wszczyna ogólnego postępowania administracyjnego, tylko postępowanie administracyjne, do którego stosuje się dział III "Przepisy szczególne w sprawach ubezpieczeń społecznych" kpa. Termin załatwienia sprawy wynika z art. 35 § 1 i 2 kpa - bez zbędnej zwłoki, ponieważ nie ma zastosowania art. 35 § 3 kpa, Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie prowadzi postępowania wyjaśniającego, to dłużnik jest zobowiązany do przedstawiania stanu faktycznego mającego wpływ na prawo do ulgi. Zakład Ubezpieczeń Społecznych załatwia sprawę bez zbędnej zwłoki w formie umowy. Drugim sposobem zakończenia postępowania w sprawie zwolnienia jest odmowa zawarcia umowy. Skoro ustawodawca nie wskazał wprost podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej odmawiającej zawarcie umowy, to nie było to zaniechanie, lecz racjonalny zabieg ustawodawcy. Każda umowa zawierana jest bowiem w ramach zasady swobody umów, w tych też ramach strony nie zawierają umów. Skoro wniosek dłużnika złożony w trybie art. 29 ust. 1 usus jest ofertą, to pisemna informacja ZUS o nie przyjęciu tej oferty jest oświadczeniem woli o nie przyjęciu oferty (art. 60 kc)" (...) "Reasumując, kiedy organ administracji publicznej wykonuje określone ustawą zadania publiczne decyzje administracyjne wydaje, kiedy istnieje ku temu wyraźnie wskazana ustawowa podstawa prawna w przepisach administracyjnego prawa materialnego. Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych nie zawiera takiej podstawy prawnej, jeśli chodzi o odmowę zawarcia umowy, o jakiej mowa w art. 29 ust. 1a. Pisemna informacja ZUS o nie przyjęciu oferty zawarcia umowy jest oświadczeniem woli i nie rozstrzyga indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego załatwianej w formie decyzji administracyjnej.
Informacja ZUS, o jakiej mowa jest aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnienia wynikającego z przepisu prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4) p.p.s.a. Jest zewnętrznym działaniem władczym o charakterze publicznoprawnym skierowanym do indywidualnego adresata dotyczącym uprawnienia określonego w prawie powszechnie obowiązującym (uzyskanie ulgi), podlegającym kontroli sądów administracyjnych. Sąd administracyjny sprawujący tę kontrolę stosuje środki określone w ustawie: art. 151 p.p.s.a. lub art. 146 § 1 p.p.s.a. (Sąd, uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4) uchyla ten akt. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio.)."
Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 13 czerwca 2024 r. wskazał również, iż: "Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie jest właściwy do merytorycznego rozpoznania sprawy, która należy do właściwości sądów administracyjnych. Należy podkreślić, że postępowanie sądowoadministracyjne nie zostało zainicjowane złożeniem skargi przez stronę postępowania, lecz zostało zainicjowane postanowieniem sądu powszechnego o przekazaniu sprawy według właściwości. Postanowienie sądu powszechnego wydane w trybie art. 200 § 1 kpc przekazujące sprawę sądowi administracyjnemu spowodowało, że odwołanie strony wniesione od do właściwego sądu powszechnego z chwilą przekazania sprawy sądowi administracyjnemu staje się skargą w rozumieniu przepisów Rozdziału 2 Skarga (p.p.s.a.), która może podlegać odrzuceniu."
Nie ulega zatem wątpliwości, iż w wyroku z 13 czerwca 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w sposób jednoznaczny przesądził, iż:
1) odmowa udzielenia zgody na odroczenie termin płatności należności z tytułu składek jest aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnienia wynikającego z przepisu prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4) p.p.s.a.;
2) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie jest właściwy do merytorycznego rozpoznania sprawy w przedmiocie odroczenia terminu płatności należności z tytułu składek, która należy do właściwości sądów administracyjnych;
3) wniosek płatnika składek o odroczenie terminu płatności składki wszczyna postępowanie administracyjne, do którego stosuje się dział III "Przepisy szczególne w sprawach ubezpieczeń społecznych" Kodeksu postępowania administracyjnego, a odwołanie strony wniesione do właściwego sądu powszechnego z chwilą przekazania sprawy sądowi administracyjnemu stało się skargą w rozumieniu przepisów Rozdziału 2 Skarga (p.p.s.a.).
Podkreślić jednocześnie należy, iż zarzut skarżącego kasacyjnie organu dotyczący błędnego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że odmowa udzielenia zgody na odroczenie termin płatności należności z tytułu składek następuje w formie decyzji administracyjnej pozostaje w sprzeczności z treścią rozstrzygnięcia i uzasadnienia wyroku tego sądu, który w sentencji wyroku orzekł o uchyleniu zaskarżonego aktu, a w czwartym akapicie uzasadnienia w części rozważań wyraźnie zaznaczył, iż "Kwestia charakteru kwestionowanego skargą aktu została więc przesądzona. Sąd, jak i organy są bowiem związane oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2024 r., sygn. akt I GSK 804/23, wobec postanowień art. 190 p.p.s.a. Informacja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o nie przyjęciu oferty zawarcia umowy o jakiej mowa w art. 29 ust. 1a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2022 r. poz.1009, ze zm. dalej: ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych), jest aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnienia wynikającego z przepisu prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Przeprowadzona w ponownym rozpatrzeniu tej sprawy kontrola według wyżej wskazanych kryteriów wydanego aktu z zakresu administracji publicznej wykazała, że ZUS dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy, co skutkować musiało uchyleniem kontrolowanego aktu. Podstawą bowiem uwzględnienia skargi na akt lub czynność o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. może być zarówno uchybienie przez organ przepisom procesowym (o ile mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy), jak i materialnoprawnym (jeżeli miało wpływ na wynik sprawy). Art. 146 § 1 in fine p.p.s.a. odsyła bowiem do odpowiedniego stosowania art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a w sprawach skarg na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a."
Powyższy zarzut pełnomocnika ZUS, podobnie jak cztery pozostałe zawarte w petitum skargi kasacyjnej, są w istocie tożsame z zarzutami zawartymi w skardze kasacyjnej tego organu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 12 stycznia 2023 r., sygn. akt I SA/Kr 1094/22, zatem sformułowane zostały z pominięciem tego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wydał nowy wyrok, będąc z mocy art. 190 p.p.s.a., związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zauważyć również wypada, iż w skardze kasacyjnej od wyroku WSA z 18 lutego 2025 r. kasator nie postawił zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 190 p.p.s.a. Skarżący obecnie kasacyjnie organ sformułował zarzuty kasacyjne w taki sposób, jakby w obrocie prawnym nie istniał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 czerwca 2024 r., sygn. akt I GSK 804/23 i tym samym nie zostały przesądzone kwestie dotyczące wykładni i zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do wniosku Spółki z 13 października 2021 r. o odroczenie terminu płatności składki za wrzesień 2021 r.
Wbrew przywołanym wyżej przepisom prawa, skarżący organ dąży w skardze kasacyjnej do ponownego rozpoznania sprawy w szczególności w zakresie dokonanej już przez NSA wykładni prawa. Tymczasem, jak wynika z przywołanych powyżej przepisów p.p.s.a., wyrokiem w sprawie o sygn. akt I GSK 804/23 związany jest nie tylko Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznający sprawę, ale też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od wyroku wydanego w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy. Dlatego postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego dotyczące kwestii już rozstrzygniętych prawomocnym wyrokiem, uchylają się spod kontroli orzekającego w niniejszej sprawie Sądu kasacyjnego, z uwagi na jednoznaczne brzmienie art. 190 zdanie 2 p.p.s.a.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.