I GSK 923/19

I GSK 923/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-05-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-05-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Henryk Wach /sprawozdawca/
Marek Sachajko
Michał Kowalski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6550
Sygn. powiązane
III SA/Gd 742/18 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2019-01-30
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia del. WSA Marek Sachajko Protokolant Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej F. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 stycznia 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 742/18 w sprawie ze skargi F. L. na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 27 lipca 2018 r. nr 007/64090/OR11/2018 w przedmiocie ustalenia kwoty nadmiernie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od F. L. na rzecz Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwotę 2400 (słownie: dwa tysiące czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 30 stycznia 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 742/18 oddalił skargę [...] na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARMiR) w Gdyni z dnia 27 lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nadmiernie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.
[...] – dalej: skarżący, strona lub wnioskodawca - wnioskiem z dnia 11 maja 2007 r. zwrócił się o przyznanie płatności do gruntów rolnych z tytułu jednolitej płatności obszarowej do powierzchni [...] ha, uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych do powierzchni [...] ha, uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatności zwierzęcej) do powierzchni 1,02 ha oraz płatności do upraw roślin energetycznych do powierzchni [...] ha. Do wniosku strona załączyła umowę dostawy z dnia 10 maja 2007 r. zawartą pomiędzy [...].
Następnie wnioskodawca, po uprzednim wezwaniu organu, przedłożył oświadczenie, w którym poinformował, że zgodnym zamiarem i celem umowy było wykorzystanie ekwiwalentu ilościowego surowca objętego umową, tj. wierzby energetycznej ([...]do wykorzystania na terytorium Wspólnoty do produkcji energii cieplnej.
Do organu wpłynęły również Informacje o ilościach energetycznych (surowców) odebranych od wnioskodawcy, z których wynika, że w okresie od dnia 21 listopada, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności, do dnia 1 maja następnego roku skarżący dostarczył [...] kg wierzby. Do organu wpłynęło Oświadczenie o dostawie roślin energetycznych do zatwierdzonej pierwszej jednostki przetwórczej, w którym w sekcji VIII. Informacje dotyczące ilości dostarczonych roślin energetycznych wnioskodawca podał masę netto w m3. W związku z tym organ wezwał rolnika do poprawy błędnie wypełnionej sekcji VIII, po czym [...] złożył Deklarację o ilości zebranych i dostarczonych roślin energetycznych do zatwierdzonej pierwszej jednostki przetwórczej, w której wskazał masę zebranej wierzby energetycznej w decytonach (dt) w ilości 790,45 dt.
Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Chojnicach decyzją z dnia 4 września 2008 r. przyznał skarżącemu płatności do gruntów rolnych na rok 2007, w tym: -jednolitą płatność obszarową w wysokości [...] zł, - uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości [...] zł, - uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych w wysokości [...] zł oraz - płatność do uprawy roślin energetycznych w wysokości [...] zł.
Płatności zostały w dniu 19 września 2008 r. przekazane na rachunek bankowy wskazany przez stronę we wniosku o wpis do ewidencji producentów.
Dyrektor Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia 23 stycznia 2015 r. stwierdził w trybie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa) nieważność decyzji z dnia 4 września 2008 r.
W uzasadnieniu wskazał, że organ przyznając w/w płatności rażąco naruszył przepisy prawa, bowiem skarżący nie osiągnął wymaganej wielkości plonu reprezentatywnego, który wynosi 80 dt suchej masy na 1 ha uprawy wierzby energetycznej.
Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Chojnicach decyzją z dnia 19 marca 2015 r. przyznał stronie płatności do gruntów rolnych na rok 2007, w tym: -jednolitą płatność obszarową w wysokości [...] zł, - uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości [...] zł, - uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych w wysokości [...] zł oraz odmówił przyznania płatności do uprawy roślin energetycznych, gdyż skarżący nie osiągnął wymaganej wielkości plonu reprezentatywnego, który wynosi 80 dt suchej masy na 1 ha uprawy wierzby energetycznej.
Orzekając na skutek odwołania strony Dyrektor Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z 15 czerwca 2015 r. uchylił decyzję z dnia 19 marca 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Chojnicach rozpatrując sprawę ponownie winien przeanalizować zasadność zastosowania wobec rolnika sankcji wynikających z art.
51 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.U.UE.L.04.141.18 dalej: rozporządzenie nr 796/2004).
Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Chojnicach decyzją z dnia 17 sierpnia 2015 r. odmówił przyznania płatności do gruntów rolnych na rok 2007, nakładając jednocześnie na wnioskodawcę sankcje wynikające z treści art. 51 rozporządzenia nr 796/2004.
Orzekając na skutek odwołania strony Dyrektor Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z 9 grudnia 2015 r. uchylił decyzję z dnia 17 sierpnia 2015 r. i odmowie przyznania płatności do gruntów rolnych na rok 2007 z sankcjami wieloletnimi.
Na wydaną decyzję strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który w dniu 24 maja 2016 r. wyrokiem o sygn. akt I SA/Gd 214/16 - oddalił ją. Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę kasacyjną wnioskodawcy.
Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Chojnicach decyzja z dnia 20 września 2017 r. ustalił skarżącemu kwotę nadmiernie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w łącznej wysokości [...]zł.
W uzasadnieniu organ wskazał, że kwota ta stanowi różnicę pomiędzy kwotą płatności wypłaconą w dniu 19 września 2008 r. w wysokości [...] zł na mocy decyzji w sprawie płatności do gruntów rolnych na rok 2007 wydaną przez organ w dniu 4 września 2008 r., a kwotą płatności w wysokości [...] zł ustaloną na mocy decyzji o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i odmowie przyznania płatności do gruntów rolnych na rok 2007 z sankcjami wieloletnimi wydaną przez organ II instancji w dniu 9 grudnia 2015 r. W sprawie nie wystąpiły przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu.
Orzekając na skutek odwołania strony Dyrektor Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia 2 lutego 2018 r. uchylił skarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując w uzasadnieniu, iż organ ten zobligowany jest zbadać kwestię przesłanek umożliwiających ewentualne wykluczenie obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności określonych w art. 73 ust. 4 i 5 rozporządzenia nr 796/2004, ustalić prawidłową kwotę do zwrotu wynikającą z powyższych ustaleń, a następnie wydać decyzję w sprawie w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy oraz obowiązujące przepisy prawa.
Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Chojnicach decyzją z dnia 10 maja 2018 r. ustalił stronie kwotę nadmiernie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w łącznej wysokości [...] zł.
W uzasadnieniu organ wskazał, że kwota ta stanowi różnicę pomiędzy kwotą płatności wypłaconą w dniu 19 września 2008 r. w wysokości [...] zł na mocy decyzji w sprawie płatności do gruntów rolnych na rok 2007 wydaną przez organ w dniu 4 września 2008 r., a kwotą płatności w wysokości [...] zł ustaloną na mocy decyzji o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i odmowie przyznania płatności do gruntów rolnych na rok 2007 z sankcjami wieloletnimi wydaną przez organ II instancji w dniu 9 grudnia 2015 r. W sprawie nie wystąpiły przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu.
Orzekając na skutek odwołania skarżącego Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia 27 lipca 2018 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wypłacone w dniu 19 września 2008 r., na podstawie decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Chojnicach z dnia 4 września 2008 r., wynikały z pomyłki ARiMR, bowiem w dniu wydawania w/w decyzji Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Chojnicach posiadał informację, że skarżący nie dopełnił koniecznych formalności do uzyskania prawa do płatności do upraw roślin energetycznych. Niemniej w przypadku stwierdzenia, iż płatność została dokonana na skutek błędu Agencji, dla zastosowania przytoczonej powyżej regulacji konieczne jest jednoczesne stwierdzenie, że błąd ten nie mógł w zwykłych okolicznościach zostać wykryty przez stronę. W sprawie nie można uznać, że błąd ten nie mógł w zwykłych okolicznościach zostać wykryty przez stronę, bowiem skarżący składając wniosek o przyznanie płatności na rok 2007 miał świadomość, że może nie wywiązać się z obowiązku dostarczenia plonu reprezentatywnego wierzby energetycznej w ilości 80 dt, co wynika z jego wyjaśnień w piśmie odwoławczym od decyzji z dnia 17 sierpnia 2015 r.
Uzasadniając oddalenie skargi wnioskodawcy na powyższą decyzję WSA w Gdańsku podkreślił, że w dniu złożenia wniosku o przyznanie płatności
obowiązywało Rozporządzenie nr 796/2004. Zgodnie z art. 73 ust. 1 w zw. z ust. 3 tego rozporządzenia w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki obliczone za okres między powiadomieniem o obowiązku rolnika do zwrotu oraz zwrotem lub potrąceniem. Zgodnie z art. 73 ust. 4 ww. rozporządzenia, obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Jednakże w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności. Ust. 5 zaś stanowi, że obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Jednakże jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, okres wskazany akapicie pierwszym jest ograniczony do czterech lat.
Sąd I instancji podkreślił, że w sprawie nie zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004, skutkujące brakiem obowiązku zwrotu przez skarżącego nienależnie pobranych płatności. Jak wynika z akt sprawy płatności wypłacone w dniu 19 września 2008 r. na podstawie decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Chojnicach z dnia 4 września 2008 r., wynikały z pomyłki ARiMR, gdyż w dniu wydawania decyzji Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Chojnicach posiadał informację, z których wynikało, że skarżący nie dopełnił koniecznych formalności do uzyskania prawa do płatności do upraw roślin energetycznych. Nie można uznać, iż błąd ten nie mógł w zwykłych okolicznościach zostać wykryty przez stronę, bowiem skarżący składając wniosek o przyznanie płatności na rok 2007 miał świadomość, że może nie wywiązać się z obowiązku dostarczenia plonu reprezentatywnego wierzby energetycznej w ilości 80 dt. Również z tego powodu nie można uznać, że w świetle art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004 strona działała w dobrej wierze, co skutkowałoby przyjęciem krótszego okresu między data płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności, wykluczającego obowiązek zwrotu płatności pobranej nadmiernie. Zwrócić należy uwagę, że skarżący posiadał wiedzę o stanie swojej plantacji wierzby energetycznej i mógł przewidzieć, że ilość zebranego plonu reprezentatywnego może nie
przekroczyć 80 dt. W deklaracji skarżący wskazał, że z powierzchni 19,80 ha uprawy roślin energetycznych zebrał 790,45 dt wierzby energetycznej, co oznacza, że wielkość suchej masy uzyskanej przez niego w przeliczeniu na 1 ha wyniosła jedynie 39,92 dt (790,45 dt /19,80 ha). Powyższe znajduje odzwierciedlenie w wyjaśnieniach skarżącego w piśmie odwoławczym od decyzji z dnia 17 sierpnia 2015 r.
W ocenie WSA niezasadny jest zarzut skarżącego dotyczący braku stosownych pouczeń o skutkach niewywiązania się z przewidywanego plonu. Rolnik ubiegając się o płatności obowiązany był znać zasady przyznawania płatności oraz pomocy finansowej objętych wnioskiem. Nadto, skarżący w dniu 11 maja 2007 r. podpisał oświadczenie o znajomości zasad programu. Wnioskodawca zatem ponosi konsekwencje nie wywiązania się z przyjętych na siebie zobowiązań wynikających z braku wiedzy.
[...] wniósł skargę kasacyjna od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
I. Prawa materialnego tj.:
1) art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 9 maja 2008 r. (Dz.U. Z 2017 r. , poz. 2137 ze zm,) w związku z :
a) art. 73 ust. 1 i art. 73 ust. 4 Rozporządzenia nr 796/2004 przez nie uwzględnienie okoliczności, że płatność została dokonana wskutek bezspornej pomyłki skarżącego nie powiadomiono o konieczności zwrotu w terminie 12 miesięcy od płatności ( która miała miejsce 04.09.2008 r.), tylko z przekroczeniem tego terminu t.j. decyzją Kierownika BP ARiMR Chojnice z dnia 10.05.2018 r.
b) art. 73 ust. 1 i art. 73 ust. 5 Rozporządzenia nr 796/2004 przez niezastosowanie 4-ro letniego ukresu w związku z bezsporna okolicznością, że beneficjent zgodności, modulacji [...] występując o dopłaty w 2007 r. oraz uzupełniając wniosek w 2008 r. działał w dobrej wierze - informując pracowników BP ARiMR Chojnice oraz Pomorskiego Oddziału Regionalnego AR i MR Gdynia (ustnie jak też pisemnie - okoliczność bezsporna - dokumenty w aktach sprawy), że przekroczy w 2007 r. 80 dt/ha suchej masy (m.in. I rok uprawy, susza w powiecie Chojnickim) jeszcze przed wydaniem decyzji BP ARiMR Chojnice o płatności w dniu 04.09.2008 r
2) art. 2 Konstytucji RP przy uwzględnieniu pkt. 1.1 niniejszej skargi – poprzez jego niezastosowanie, gdzie przy wykładni przepisów prawa należy mieć na uwadze zmienność wykładni uregulowań prawnych oraz brak rzetelności i kompetencji Organu państwowego, t.j. ARiMR Gdynia nie może skutkować obowiązkiem ponoszenia wszelkich negatywnych konsekwencji przez beneficjenta. Zinterpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść strony stanowi naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony oraz zasady ochrony jaką powinno zapewnić obywatelom państwo prawa, gdzie na skutek oczywistych zaniedbań po stronie organu (trzykrotne uchylanie decyzji ARiMR w zakresie przyznania środków finansowych skarżącemu) wyłącznie strona ponosi negatywne konsekwencje. Ewentualny brak uprawnienia skarżącego do otrzymania pełnej płatności do upraw roślin energetycznych do działek rolnych z uprawą wierzba energetyczna [...] ha, gdzie warunek uzyskania płatności w świetle obiektywnych okoliczności był niemożliwy do spełnienia, a niezależnie od niespełnienia warunku uzyskania plonu w wysokości min. 80 dt z 1 ha, grunt ten użytkowany był rolniczo - skutkuje brakiem uprawnienia skarżącego do otrzymania jednolitej płatności obszarowej do powierzchni [...] ha, uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych [...] ha, uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni przeznaczonej na paszę 1,02 ha.
3) art. 4 ust. 1 pkt. 8, ust. 2 pkt. 5, ust. 5 Ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w zw. z art. 8 § 1 k.p.a , poprzez bezkrytyczne przyjęcie przez WSA w Gdańsku ustaleń ARiMR Gdynia z jednoczesnym przemilczeniem nieprawidłowości. Zgodnie z w/w ustawą działalność ARiMR polega w dużej mierze na działalności szkoleniowej i pomocniczej dla rolników - tym samym pracownicy Organu stanowią swego rodzaju autorytet dla rolników, w tym autorytet merytoryczno - prawny. Skarżący zgłaszając wniosek o dopłatę do upraw roślin energetycznych w 2007 r. nie miał doświadczenia w zakresie uprawy tych roślin, a także tego że w pierwszym roku nie dają one pełnych plonów (dając plon reprezentatywny w II i III roku) - korzystał w tym zakresie z wiedzy pracowników ARiMR. Całokształt późniejszych działań organów ARiMR (wznawianie i uchylanie decyzji na niekorzyść skarżącego na przestrzeni blisko 10 lat), zdaniem strony wskazuje, że organ naruszył zaufanie skarżącego do organów państwowych. Skarżący wystąpił o dopłatę w dniu 11.05.2007 r. a decyzja o ustaleniu kwoty nadmiernie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego Nr [...] została wydana
w dniu 10.05.2018 r., gdzie ARMIR do 2017r. uważał, że kwotą nadmiernie pobraną jest wyłącznie kwota dopłaty do upraw energetycznych (vide: decyzja BP ARMIR Chojnice z dnia 20.09.2017r. Nr [...] - uchylona w całości wyłącznie na skutek działania skarżącego).
II. Przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a, art. 6 k.p.a, art. 8 k.p.a oraz art. 16 k.p.a, poprzez wyłączne skupienie się przez Sąd I instancji na zarzutach skarżącego zgłoszonych w skardze, reprezentowanego dotychczas przez nieprofesjonalnego pełnomocnika (małżonka skarżącego), bez zbadania przez Sąd meriti całokształtu sprawy, w tym w szczególności prawidłowości i zasadności wydania skarżonej decyzji przez organ Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARMiR z siedzibą w Gdyni z dnia 27.07.2018 r. Nr [...], która poprzedzona była uchyleniem wcześniejszej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Chojnicach z dnia 20.09.2017 r. w sprawie (w dniu 02.02.2018 r.), co wskazuje na:
- brak kompetencji do wydawania poprawnych merytorycznie oraz zgodnych z prawem decyzji przez organ ARiMR na szczeblu powiatowym, gdzie odpowiedzialność za brak
kompetencji organu (błędne prowadzenie sprawy od momentu informowania skarżącego o możliwości składania wniosków o dotacje) przerzucona została na skarżącego kasacyjnie, lub;
- brak rzetelności organu w analizowaniu informacji uzyskiwanych od skarżącego, gdzie skarżący "Deklarację o ilości zebranych i dostarczonych roślin energetycznych do zatwierdzonej pierwszej jednostki przetwórczej" ze wskazaniem zebranej suchej masy złożył w dniu 10 czerwca 2008 r. (a decyzję pozytywną o płatności na rzecz skarżącego wydano po 4 miesiącach w dniu 04.09.2008 r. pomimo wiedzy o nie uzyskaniu 80 dt/ha), lub;
- zmienność przepisów w przedmiotowym zakresie (niepewność prawa), powodująca różnice interpretacyjne oraz przeciwstawną wykładnię prawa pomiędzy Dyrektorem Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARMiR a z siedzibą w Gdyni, a Kierownikiem Biura Powiatowego ARiMR w Chojnicach, w wyniku czego doszło do nadużycia instytucji prawa, przewidzianej w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a , a tym samym naruszona została zasada praworządności organów publicznych, zasada trwałości decyzji
administracyjnej, a w konsekwencji - zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwowych. Organy administracji nie mogą bowiem przerzucać na obywateli skutków swoich działań bądź zaniechań, zwłaszcza takich, które są lub mogą być konsekwencją nierzetelności, bądź braku kompetencji.
- art. 3 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 135 p.p.s.a i art. 127 § 1 k.p.a, poprzez brak kontroli Sądu meriti nad działalnością administracji publicznej w sprawie wskazuje, że skarżącemu odmówiono prawa odwołania się od decyzji administracyjnej- w ten sposób, że każdorazowo odwoływanie się skarżącego powodowało dla niego zwiększenie reperkusji - kolejne zmiany decyzji na coraz bardziej niekorzystne, w ten sposób, że:
a) Pierwotna decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Chojnicach z dnia 04.09.2008 r. przyznawała płatność na rzecz skarżącego w wysokości [...] zł
b) Decyzją Dyrektora ARiMR w Gdyni z dnia 23.01.2015 r. stwierdzono nieważność powyższej decyzji;
c) kolejna decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Chojnicach z dnia 19.03.2015 r. przyznawała płatność na rzecz skarżącego w wysokości [...] zł
d) skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji:
e) Decyzją Dyrektora ARiMR w Gdyni z dnia 15.06.2015 r. uchylono powyższą decyzję i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia;
f) Trzecią decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Chojnicach odmówiono skarżącemu jakichkolwiek płatności oraz nałożono na niego sankcję w łącznej wysokości [...] zł.
g) skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji:
h) Trzecią decyzją Dyrektora ARiMR w Gdyni z dnia 9.12.2015 r. uchylono powyższą decyzję i odmówiono przyznania skarżącemu jakichkolwiek płatności oraz nałożono na niego sankcje wieloletnie ( na 3 lata); II etap (obejmujący niniejszą skargę )
i) Kierownik BP ARiMR w Chojnicach w dniu 20.09.2017 r. wydal decyzję Nr [...] o ustaleniu kwoty nadmiernie pobranej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (pozbawiono beneficjenta jedynie części dopłaty przyznanej decyzją z dnia 04.09.2008 r. w zakresie uprawy roślin energetycznych)
j) skarżący w dniu 09.10.2017 r. wniósł odwołanie w powyższym zakresie od decyzji z dnia 20.09.2017 r.
k) Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR Gdynia decyzją z dnia 02.02.2018 r. uchylił w całości decyzję z 20.09.2017 r. Nr [...] o ustaleniu kwoty nadmiernie pobranej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
l) Kierownik BP ARiMR w Chojnicach w dniu 10.05.2018 r. wydaje kolejną decyzję Nr [...] , gdzie ustala kwotę nadmiernie pobraną stosownie do decyzji z dnia 04.09.2008 r., t.j. [...] zł. w całości
m) Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR Gdynia decyzją z dnia 27.07.2018 r. utrzymuje powyższą decyzję w mocy.
Strona skarżąca wskazuje, że od dnia 10 czerwca 2008r. do chwili obecnej (tj. po zgłoszeniu faktycznie zebranej masy roślin energetycznych, a przed wydaniem pierwszej decyzji Kierownika Powiatowego ARiMR w Chojnicach w dniu 04.09.2008 r.) skarżący nie podejmował żadnych czynności faktycznych jak też dorozumianych, które mogłyby wprowadzić w błąd ARMIR; a tym samym należy zadać pytanie czy skarżący, w sytuacji gdyby nie skorzystał ze swojego konstytucyjnego prawa kontroli decyzji administracyjnej byłby obecnie w korzystniejszej sytuacji.
- art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a, poprzez błąd w ustaleniach faktycznych a zasadniczo ich nie przeanalizowaniu poza przytoczeniem argumentacji ARiMR Gdynia, polegający na przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ prawidłowo nie zastosował art. 73 ust. 1 i art.73 ust. 4 i ust. 5 Rozporządzenia nr 796/2004 t.j. braku dobrej wiary skarżącego oraz upływu okresu pozwalającego na wydanie zaskarżonej do WSA w Gdańsku decyzji z dnia 27.07.2018 r.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie postawionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi kasacyjnej. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też
procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem to sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.
Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień. O ile zarzut naruszenia prawa procesowego ma na celu najczęściej wykazanie, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest nieprawidłowy, o tyle przy ocenie zarzutu naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, ocenie podlega, między innymi proces subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego.
Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega zatem na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Natomiast przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie prawa polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu oraz wskazanie, jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy tj. na treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia.
Przystępując do rozpoznania skargi kasacyjnej należy ze względu na kilka wydanych w sprawie rozstrzygnięć administracyjnych i postępowania sądowoadministracyjne wskazać na zakres rozpoznania sprawy.
Istotą sprawy jest decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Chojnicach (dalej: Kierownik Biura Powiatowego ARiMR) z 10 maja 2018 r. w sprawie ustalenia kwoty nadmiernie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Ta decyzja była utrzymana w mocy decyzją Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 27 lipca 2018 r.
Nie było więc przedmiotem rozpoznania w tej sprawie przed Sądem I instancji, ani w postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną rozpatrywanie zasadności odmowy przyznania płatności do gruntów rolnych oraz nałożenie sankcji. Ustalenia w tym zakresie nie mogą być skutecznie podważone w ramach postępowania w sprawie nadmiernie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, stanowią natomiast podstawę do wszczęcia postępowania i ustalenia kwoty nadmiernie pobranych płatności.
Decyzja Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni z 9 grudnia 2015 r. o uchyleniu decyzji z 17 sierpnia 2015 r. i odmowie przyznania płatności do gruntów rolnych na rok 2007 z sankcjami wieloletnimi została już prawomocnie rozstrzygnięta wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 stycznia 2019 r., I GSK 1119/18, którym oddalono skargę strony skarżącej. W świetle art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Przepis ten gwarantuje zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy. W sposób wiążący wydane orzeczenie z 31 stycznia 2019 r. wiąże sądy administracyjne obu instancji. Ustalenia zawarte zatem w decyzji Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni z 9 grudnia 2015 r. nie mogą podlegać podważeniu w ramach postępowania w sprawie ustalenia kwoty
nadmiernie pobranych płatności. Argumentacja zarzutów skargi kasacyjnej zmierzająca do podważenia ustaleń będących podstawą odmowy przyznania płatności do gruntów rolnych nie mogła być skuteczna w rozpoznawanej sprawie.
Zarzuty skargi kasacyjnej podniesione w pkt I ppkt 1 petitum skargi kasacyjnej dotyczą kwestii tego, czy płatność została dokonana wskutek bezspornej pomyłki organu. Zarzuty te ze względu na ich komplementarny charakter należało rozpoznać łącznie.
W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zarzut oparty na naruszeniu art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR (pkt I ppkt 1 petitum skargi kasacyjnej) jest oczywiście nieuzasadniony. Przepis ten stanowi, że ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej, 2) krajowych, przeznaczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - następuje w drodze decyzji administracyjnej. Określa więc kompetencję ARiMR do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych lub nadmiernie pobranych środków publicznych, takich między innymi jak przedmiotowe w sprawie niniejszej płatności. Jest to więc przepis określający kompetencję organów ARiMR do wydania decyzji takich jak przedmiotowe w sprawie niniejszej, której to kompetencji Skarżący przecież nie kwestionuje. W postępowaniu uregulowanym w art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR organ ma za zadanie zbadać czy dana kwota stanowi kwotę nienależnie pobranych lub nadmiernie pobranych środków, co ma miejsce w postępowaniu odrębnym od postępowania o przyznanie danej płatności i w tym zakresie ARiMR opiera się na ustaleniu w odrębnym postępowaniu co do kwoty należnej płatności i porównuje to z płatnością rzeczywiście otrzymaną, co prowadzi do ustalenia wysokości płatności pobranej nadmiernie. Naruszenie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w związku z art. 73 ust. 1 i art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 autor skargi kasacyjnej upatruje w okoliczności braku powiadomienia skarżącego o konieczności zwrotu w terminie 12 miesięcy od płatności tj. 4 września 2008 r., tylko z przekroczeniem tego terminu decyzją Kierownika BP ARiMR w Chojnicach z 10 maja 2018 r. Wskazać należy, że działanie organu nie było tego rodzaju błędem, który dotyczyłby elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, a polegał na przyznaniu płatności pomimo dysponowania materiałem wskazującym
na to, że skarżący nie spełnił warunków uzyskania płatności. Wniosek z tego, że art. 73 ust. 4 zdanie drugie nie ma zastosowania w tej sprawie. Istotnie, skarżącego powiadomiono o nieuzasadnionym charakterze płatności decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Chojnicach z 19 marca 2015 r. w sprawie przyznania płatności do gruntów rolnych na rok 2007 doręczonej stronie 23 maja 2015 r., na mocy której odmówiono przyznania płatności do upraw roślin energetycznych, a nie w decyzją z 10 maja 2018 r.
Odnosząc się do naruszenia art. 73 ust. 1 i art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 poprzez niezastosowanie 4-letniego okresu w związku z okolicznością, że beneficjent występując o dopłaty w 2007 r. oraz uzupełniając wniosek w 2008 r. działał w dobrej wierze należy podkreślić, że wnioskodawca ubiegając się o płatności obowiązany jest znać zasady przyznawania płatności oraz pomocy finansowej objętych wnioskiem. Dobra lub zła wiara beneficjenta płatności wiąże się ze sferą faktów i ich oceną, a dla oceny dobrej lub złej wiary istotna jest świadomość beneficjenta. Dobra wiara polega na usprawiedliwionym w danych okolicznościach przekonaniu, że podmiotowi przysługuje prawo, czyli że działa zgodnie z prawem. Może to być więc błędne, ale w danych okolicznościach usprawiedliwione przekonanie, że działa zgodnie z prawem. Dobra wiara jest oparta na przesłankach obiektywnych, wywodzących się ze stosunku będącego podstawą i przyczyną konkretnego stanu faktycznego. W dobrej wierze jest ten, kto powołuje się na pewne prawo lub stosunek prawny mniemając, że to prawo istnieje, choćby mniemanie to było błędne, jeżeli tylko błędność mniemania należy w danych okolicznościach uznać za usprawiedliwioną. W złej wierze jest ten, kto powołując się na pewne prawo lub stosunek prawny wie, że owo prawo lub stosunek prawny nie istnieje, albo też wprawdzie tego nie wie, ale jego braku wiedzy w danych okolicznościach nie można uznać za usprawiedliwiony. Zła wiara występuje, gdy brak świadomości o nieistnieniu pewnego prawa lub stosunku jest "wynikiem niedbalstwa, niezachowania normalnej w danych okolicznościach staranności". W złej wierze działa ten, kto nie wie o prawie, ale przyjąć należy, że wiedziałby gdyby się zachował należycie, a więc gdyby w konkretnej sytuacji postępował rozsądnie i zgodnie z zasadami współżycia społecznego.
Rację miał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznając, że strona nie działała w dobrej wierze, co skutkowało przyjęciem krótszego okresu między datą płatności pomocy, a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności, wykluczającego obowiązek zwrotu płatności pobranej nadmiernie. Skarżący miał świadomość nieuprawnionego ubiegania się o płatności w tym, że nie spełnia warunków przyznania pomocy. Powoływanie się na długotrwałość prowadzonego postępowania w sprawie przyznania płatności do upraw roślin energetycznych jest całkowicie nieuzasadnione. W okresie ponad roku od złożenia wniosku tj. 11 maja 2007 r. do wydania decyzji merytorycznej o przyznaniu płatności do upraw roślin energetycznych 4 września 2008 r., skarżący mógł rozpoznać, że nie będzie w stanie dostarczyć plonu reprezentatywnego wierzby energetycznej w odpowiedniej ilości. Pomimo tej wiedzy i świadomości nieprawidłowości, nie wycofał wniosku o przyznanie wsparcia finansowego. Właściwie Sąd I instancji uznał, że strona nie działała w dobrej wierze. Tym samym należało uznać, że organy i Sąd I instancji dokonały prawidłowej wykładni i zastosowania art. 73 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego
Odnosząc się do zarzutu podniesionego w pkt I ppkt 2 petitum skargi kasacyjnej nie sposób przyjąć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie zastosował art. 2 Konstytucji RP bowiem stan faktyczny sprawy nie był sporny, nie budzą wątpliwości interpretacyjnych przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2007 r. w sprawie plonów reprezentatywnych roślin energetycznych, przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2007r., NR 35, poz. 217), czy też przepisy rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Sytuacje w jakich doszło do kolejnego uchylania decyzji o przyznaniu płatności przez organ odwoławczy nie ma istotnego znaczenia dla sprawy, bowiem przyczyną eliminowania decyzji z obrotu prawnego nie była kwestia przyznania, czy też odmowy przyznania płatności do roślin energetycznych.
Całkowicie bezpodstawny jest także zarzut dotyczący naruszenia art. 4 ust. 1 pkt. 8, ust. 2 pkt. 5, ust. 5 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa podniesiony w pkt I ppkt 3 petitum skargi kasacyjnej. Przepisy te regulują ogólnie zakres zadań ARiMR i nie wynikają z nich żadne prawa podmiotowe dla występujących o uzyskanie płatności na podstawie stosownych przepisów prawa materialnego. Dlatego też przestrzeganie wymienionych wyżej przepisów kompetencyjnych nie może podlegać ocenie w ramach kontroli prawidłowości decyzji
indywidualnych. Zatem również zarzut naruszenia tych przepisów jest nieuzasadniony.
Ponieważ zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają zarówno zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, jak i objętych kontrolą sądowoadministracyjną decyzji organów ARiMR obu instancji, to w konsekwencji należało uznać, że nie było podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji z w postępowaniu odwoławczym zakończonym decyzją Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 27 lipca 2018 r., a więc zasadne było zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 1 k.p.a. i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. W tej sytuacji Sąd I instancji słusznie nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a., co czyni pozbawionym usprawiedliwionych podstaw zarzuty naruszenia przez WSA art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) petitum skargi kasacyjnej. Ponieważ Sąd I instancji zasadnie nie dopatrzył się w objętych kontrolą sądu rozstrzygnięciach organów administracji, nie miał też podstaw do zastosowania art. 135 p.p.s.a. wobec zgodnych z prawem rozstrzygnięć, co czyni niezasadnym zarzuty naruszenia przepisów postępowania sformułowanie w pkt II petitum skargi kasacyjnej.
Biorąc to wszystko pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, zatem należało ją oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1) p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. 10 oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804).