I GSK 920/23

I GSK 920/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-02-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Artur Adamiec
Beata Sobocha-Holc /przewodniczący/
Bogdan Fischer /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
V SA/Wa 706/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-04-04
Skarżony organ
Rada Lekarska
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 141 § 4, art. 185 § 1, art. 207 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia del. WSA Artur Adamiec Protokolant Andrzej Wojdalski po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Naczelnej Rady Lekarskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 706/22 w sprawie ze skargi I. D. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 706/22 po rozpoznaniu skargi I. D. (dalej "skarżąca") uchylił uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] i poprzedzającą uchwałę nr [...] Prezydium Okręgowej Rady Lekarskiej w Katowicach z [...] lipca 2021 r. oraz zasądzono od Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej na rzecz skarżącej kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.
Okręgowa Izba Lekarska w Katowicach wystawiła w dniu [...]maja 2021 r. tytuł wykonawczy o nr [...], w którym jako zobowiązanego wskazała skarżącą. Tytuł ten obejmuje należność w kwocie 3.998,30 zł z tytułu niezapłaconych składek członkowskich za okres 01.05.2016 r. - 31.01.2021 r.
Następnie Naczelnik Urzędu Skarbowego w Myszkowie przesłał Okręgowej Izbie Lekarskiej w Katowicach pismo skarżącej z dnia 16 czerwca 2021 r. zawierające zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego sygn. akt TW/51/2021 w celu ich rozpatrzenia zgodnie z art. 34 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2020 r., poz. 1427 z późn zm.), dalej "u.p.e.a.".
W dniu 14 lipca 2021 r. Prezydium Okręgowej Rady Lekarskiej w Katowicach uchwałą Nr [...] oddaliło wskazany wyżej zarzut, wskazując, że jest on nieuzasadniony. Odnosząc się do kwestii skutecznego złożenia przez skarżącą oświadczenia, o którym mowa w § 3 pkt 1 ust. 3 uchwały nr [...] z dnia [...] września 2014 r. w sprawie wysokości składki członkowskiej, organ I instancji wskazał, że w aktach Śląskiej Izby Lekarskiej brak jest pism z dnia 20 maja 2013 r., których kopie zostały załączone do zarzutu. Także w dzienniku podawczym nie ma odnotowanej informacji, że takie dokumenty wpłynęły do Śląskiej Izby Lekarskiej. Ponadto na załączonej kopii nadania przesyłki widnieje data 19 sierpnia 2013 r. Jedynym zaś pismem, jakie Śląska Izba Lekarska otrzymała od zobowiązanej w okresie sierpnia 2013 r., było pismo z dnia 15 sierpnia 2013 r., które wpłynęło do Okręgowej Izby Lekarskiej w Katowicach 21 sierpnia 2013 r., informujące o uzyskaniu przez skarżącą decyzji o emeryturze. Zobowiązana w trakcie wieloletniej korespondencji ze Śląską Izbą Lekarską nigdy wcześniej nie powoływała się na pismo z dnia 20 maja 2013 r. W uzasadnieniu uchwały wskazano też, że z uwagi na datę wniesienia pisma z dnia 20 maja 2013 r. w niniejszej sprawie zastosowanie winna mieć uchwała nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. w sprawie wysokości składki członkowskiej obowiązująca od 1 października 2008 r. do 31 grudnia 2014 r., a nie wskazywana w zarzucie uchwała nr [...] z dnia [...] września 2014 r. Dlatego też organ uznał zarzuty podniesione w postępowaniu egzekucyjnym za nieuzasadnione.
Od uchwały Okręgowej Rady Lekarskiej w Katowicach Nr [...] skarżąca złożyła zażalenie. Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej uchwalą Nr [...] z dnia [...] stycznia 2022 roku orzekło o utrzymaniu w mocy uchwały Nr [...] Prezydium Okręgowej Rady Lekarskiej w Katowicach z dnia [...] lipca 2021 r. Organ wskazał, że skarżąca od co najmniej 2008 r. miała ustalaną na określony okres rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy w związku z chorobą zawodową, a decyzją ZUS z dnia 15 maja 2013 r. została jej przyznana emerytura. Organ zauważył, że zgodnie z przepisami uchwały nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. w sprawie wysokości składki członkowskiej, aby uzyskać zwolnienie z opłacania składki członkowskiej lub jej zmniejszenie do kwoty 10 zł, konieczne było nie tylko poinformowanie przez zobowiązanego izby o otrzymywaniu renty lub emerytury i nie osiąganiu innych dochodów, ale złożenie przez zobowiązanego stosownego wniosku oraz podjęcie przez okręgową radę lekarską uchwały zwalniającej wnioskodawcę z obowiązku opłacania składki lub ustalającej jej wysokość w kwocie 10 zł. Z akt sprawy wynika natomiast, że 23 maja 2012 r. Prezydium Okręgowej Rady Lekarskiej w Katowicach wyraziło zgodę na obniżenie skarżącej składki do wysokości 10 zł miesięcznie, ale jedynie okresie od 1 maja 2012 do 31 lipca 2013 r. Zobowiązana nie przedstawiła żadnego dokumentu potwierdzającego, że w dacie wejścia w życie uchwały nr [...] z dnia 5 września 2014 r. w sprawie wysokości składki członkowskiej wydana była zgoda na obniżenie jej składki członkowskiej do kwoty 10 zł, w szczególności nie wskazała uchwały okręgowej rady lekarskiej ustalającej składkę w tej wysokości. W związku z tym twierdzenie, że zobowiązana nabyła prawo do ulgowej składki w kwocie 10 zł na podstawie § 4 uchwały nr [...] z dnia [...] września 2014 r. nie znajduje uzasadnienia.
Następnie skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 4 kwietnia 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 706/22 uchylił uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] i poprzedzającą uchwałę nr [...] Prezydium Okręgowej Rady Lekarskiej w Katowicach z [...] lipca 2021 r.
Sąd I instancji wskazał, że z dniem 30 lipca 2020 r. zmianie uległy przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie. Zmiany te zostały wprowadzone ustawą z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 2070). Zmianie uległy m.in. przepisy art. 26, art. 27, art. 33 i art. 34 u.p.e.a. Zgodnie z art. 13 ust. 1 powyższej ustawy, do postępowań egzekucyjnych wszczętych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Nie ulega zatem wątpliwości, iż w niniejszej sprawie zastosowanie mają już znowelizowane przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Sąd I instancji podkreślił, że bezsporne jest, że w rozpoznawanej sprawie obowiązek określony w tytule wykonawczym nie wynikał "z decyzji lub postanowienia właściwego organu", zatem zarówno wierzyciel, jak i organy obu instancji (egzekucyjny oraz nadzoru) wskazywały, iż obowiązek ten wynikał "bezpośrednio z przepisu prawa" - mimo, że wskazywany jako podstawę roszczenia przepis 3 § 1 u.p.e.a wyraźnie ogranicza możliwość prowadzenia egzekucji administracyjnej na tej podstawie wyłącznie do obowiązków "z zakresu administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego". Zdaniem Sądu I instancji egzekwowany w przedmiotowej sprawie obowiązek, wobec którego ewentualny spór co do jego istnienia lub wysokości powinien być rozstrzygany przed sądem powszechnym, bowiem obowiązek ten (opłacanie składek członkowskich na rzecz samorządu lekarskiego), ma charakter cywilnoprawny.
Następnie na podstawie art. 173 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. ż 2023 r. poz. 259), dalej "p.p.s.a.", Naczelna Rada Lekarska zaskarżyła w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia2023 r., sygn. akt V SA/Wa 706/22. Wskazanemu wyżej wyrokowi zarzucił:
1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania:
a) art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a., w związku z art. 135 p.p.s.a poprzez uznanie, że zaskarżona uchwała oraz poprzedzająca ją uchwała Prezydium Okręgowej Rady Lekarskiej w Katowicach z dnia 14 lipca 2021 r. naruszają przepisy postępowania w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ zarzut nieistnienia obowiązku objętego tytułem wykonawczym powinien doprowadzić wierzyciela do wniosku, że egzekucja administracyjna jest niedopuszczalna ze względu na brak orzeczenia określającego egzekwowany obowiązek, podczas gdy organy te prawidłowo wskazały, że podstawą prawną egzekwowanego obowiązku jest przepis prawa tj. art. 8 pkt 3 i art. 25 pkt 7 oraz art. 39 ust. 1 pkt 11 ustawy o izbach lekarskich, a organ egzekucyjny nie stwierdził niedopuszczalności egzekucji - co skutkowało uchyleniem zaskarżonej uchwały, mimo że skarga winna być oddalona;
b) art. 4 w zw. z art. 3 § 1 i art. 2 § 3 u.p.e.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu, że art. 3 § 1 u.p.e.a. ogranicza możliwość prowadzenia egzekucji obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa do obowiązków z zakresu administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego, a w związku z tym egzekucja administracyjna obowiązku płacenia składek na rzecz samorządu lekarskiego może być prowadzona wyłącznie na podstawie "innego orzeczenia, o którym mowa w art. 4 u.p.e.a., a którym jest orzeczenie sądu powszechnego, podczas gdy z uwagi na publicznoprawny charakter tego obowiązku spór co do jego istnienia lub wysokości nie podlega rozpoznaniu przed sądem powszechnym, a egzekucja administracyjna obowiązku wynikającego w niniejszej sprawie z przepisu prawa jest dopuszczalna;
c) art. 141 § 4 ust. 1 p.p.s.a. poprzez:
- zaniechanie wyjaśnienia podstaw faktycznych i prawnych, które doprowadziły Wojewódzki Sąd Administracyjny do stwierdzenia, że obowiązek opłacania składek członkowskich na rzecz samorządu lekarskiego ma charakter cywilnoprawny, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało uznaniem, że egzekucja była niedopuszczalna ze względu na brak orzeczenia sądu powszechnego określającego egzekwowany obowiązek,
- brak odniesienia się do ustaleń i argumentów organów oraz dokumentów zawartych w aktach sprawy wskazujących, że w okresie objętym tytułem wykonawczym skarżąca nie dokonała czynności skutkujących zwolnieniem jej z obowiązku opłacania składek na rzecz samorządu lekarskiego, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie, że organ odwoławczy nie orzekał na podstawie pełnego materiału dowodowego, a postępowanie odnośnie ustalenia wysokości należnych składek powinno być przeprowadzone w oparciu o dokumenty zgromadzone przed różnymi wyspecjalizowanymi komórkami organizacyjnymi okręgowej izby lekarskiej oraz w oparciu o postępowanie prowadzone przez organy Prokuratury Rejonowej Katowice-Północ w Katowicach;
d) art. 133 § 1 p.p.s.a. polegające na samodzielnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy na podstawie dowodów i faktów, które nastąpiły po wydaniu zaskarżonej uchwały, tj. na podstawie oświadczenia skarżącej złożonego na rozprawie, że w sprawie jej składek w Śląskiej Izbie Lekarskiej toczy się postępowanie prowadzone przez Prokuraturę Rejonową Katowice- Północ w Katowicach, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało uznaniem, że z akt sprawy nie wynika, że skarżąca nie złożyła wniosku o zwolnienie ze składek członkowskich;
e) art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 34 § 2 ust.1 u.p.e.a. poprzez uwzględnienie skargi, mimo że zaskarżona uchwała oraz poprzedzającą ją uchwała nie naruszały przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i prawidłowo oddaliły podniesiony przez skarżącą zarzut nieistnienia obowiązku w sprawie egzekucji administracyjnej.
2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 8 pkt 3, art. 25 pkt 7 i art. 39 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (Dz. U. z 2021 r. poz. 1342) i Uchwały Nr [...] Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia 5 września 2014 r w sprawie wysokości składki członkowskiej poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że obowiązek opłacania składek członkowskich na rzecz samorządu lekarskiego ma charakter cywilnoprawny, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów powinna doprowadzić do wniosku, że obowiązek ten ma charakter publicznoprawny i wynika z przepisów prawa;
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawiła argumentację wniesionych zarzutów i wniosła o:
1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. i o jej oddalenie;
2) zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie, na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a., kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
3) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09; dostępna na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże).
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień.
W myśl przytoczonej wyżej regulacji granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z zasadą dyspozycyjności postępowania kasacyjnego, zakreślają, co do zasady, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, zdefiniowane poprzez wskazanie przez jej autora konkretnych jednostek redakcyjnych przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone, a także oparte na tych przepisach twierdzenia, dotyczące mających według skarżącego kasacyjnie miejsce uchybień regulacjom prawa materialnego czy procesowego.
W związku ze związaniem granicami skargi Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony ani tym bardziej zobowiązany do modyfikowania czy też uzupełniania za strony wadliwie skonstruowanych zarzutów skargi kasacyjnej. Nie może także domniemywać ich pełnej treści czy postaci, jak również intencji stron, które przyświecały im przy ich formułowaniu.
Autor skargi kasacyjnej złożoną skargę kasacyjną oparł na zarzutach zarówno prawa procesowego, jak i materialnego. Rozpoznanie tych zarzutów należy rozpocząć od najdalej idącego – tj. naruszenia przez Sąd pierwszej instancji 141 § 4 p.p.s.a. (pkt 1c petitum skargi kasacyjnej), gdyż jego uwzględnienie powoduje, że pozostałe zarzuty okazałyby się przedwczesne.
Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeśli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Oznacza to, że sąd administracyjny ma nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia (wypowiedzenia się w przedmiocie zgodności z prawem skarżonego aktu administracyjnego), ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. Argumentacja uzasadnienia musi umożliwiać stronie zrozumienie racji, jakimi kierował się Sąd I instancji badając legalność zaskarżonego działania/zaniechania organu, a w przypadku, gdy strona z wyrokiem się nie zgadza, uzasadnienie wyroku musi umożliwić jej merytoryczną polemikę z argumentacją sądu, a sądowi odwoławczemu kontrolę instancyjną (por. np. wyroki NSA z: 15 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 1931/11; 27 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1771/06; 20 stycznia 2009 r., sygn. akt I GSK 1185/07; 17 lipca 2009 r., sygn. akt II FSK 592/08; 10 października 2007 r., sygn. akt II GSK 204/07; 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 601/10 te orzeczenia oraz powoływane dalej dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Motywy wyroku muszą być przy tym jasne i przekonujące, stanowić konsekwentną i logiczną całość (por. wyrok NSA z 9 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 632/05, czy wyrok NSA z 4 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2304/13, tamże). Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera ono stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia, jak również, gdy jest ono sporządzone w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z 19 września 2018 r., sygn. akt II OSK 63/18, tamże). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony w sprawie niniejszej wyrok nie spełnia tych wymogów.
Szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku zajmuje wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Podstawa prawna rozstrzygnięcia obejmuje podanie zastosowanych przepisów oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Powołanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia powinno mieć charakter zwięzły, ale pozwalający na skontrolowanie przez stronę postępowania i ewentualnie przez sąd wyższej instancji czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów. Znaczenie procesowe uzasadnienia wyroku uwidacznia się bowiem w tym, że:
— ma ono dać rękojmię, iż sąd dołoży należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia,
— ma umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne,
— ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku (por. W. Siedlecki, Postępowanie cywilne, Zarys wykładu, Warszawa 2003, s. 282).
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że ograniczenie się w uzasadnieniu wyroku do przytoczenia przepisu prawnego, czy też ogólnikowego powoływania się na poglądy doktryny czy judykatury, bez gruntownego odniesienia się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego sprawy, nie może zastąpić opisu przebiegu operacji logicznej, rezultatem której jest przyjęty konkretny kierunek interpretacji i zastosowanie konkretnego przepisu prawnego w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego sprawy (por. wyroki NSA z 11 stycznia 2011 r. sygn. akt I GSK 685/09, z 9 stycznia 2013 r. sygn. akt II GSK 1934/11, tamże). Sądowa kontroli administracji publicznej obejmuje: kontrolę rekonstrukcji norm proceduralnych stanowiących podstawę oceny realizacji przez organ administracji prawnych wymogów ustalania faktów; kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym również w zakresie dotyczącym kontroli wykładni prawa przeprowadzonej przez organ; przez pryzmat zaś przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2010 nr 5–6, s.267 i nast.).
Z uwagi, na wynikający z art. 141 § 4 p.p.s.a. obowiązek wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, sąd administracyjny nie może uchylając zaskarżoną uchwałę bez uprzedniego dokonania wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie i przeprowadzenia kontroli ich zastosowania przez organ (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1934/11, tamże). Uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, w którym nie została właściwie wyjaśniona podstawa prawna rozstrzygnięcia nie realizuje ani funkcji dokumentacyjnej, ani funkcji kontroli jego trafności, ani też funkcji perswazyjnej. Jeżeli w uzasadnieniu wyroku wojewódzki sąd administracyjny ogranicza się w dużym stopniu do powielenia stanowiska zajętego w sprawie przez organy administracji lub jego prostej akceptacji, to nie są realizowane wymienione wcześniej cele sądowej kontroli administracji publicznej.
W sytuacji gdy skarżący, dowodząc swoich racji, wspiera je konkretnymi argumentami, to sąd powinien uczynić je przedmiotem oceny i weryfikacji, dając temu stosowny wyraz w dostatecznie szczegółowym uzasadnieniu obejmującym istotne dla rozstrzygnięcia sprawy elementy jej stanu faktycznego i prawnego. Zaniechanie jej przeprowadzenia stanowi wadliwość polegającą na niedostatecznym wyjaśnieniu przez sąd administracyjny pierwszej instancji stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy, a więc uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik (por. wyrok NSA z 15 lutego 2011 r., sygn. akt II FSK 1832/09; wyrok NSA z 25 listopada 2010 r., sygn. akt I GSK 1215/09 - tamże).
Odnosząc powyższe rozważania do stanu rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w szczególności w zakresie odnoszącym się do podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, uzasadnia twierdzenie o występowaniu w nim przedstawionych powyżej wadliwości. Wyrażają się one, najogólniej rzecz ujmując, w zaniechaniu przez Sąd I instancji wskazania podstawy prawnej przyjętego stanowiska uzasadniającego, że obowiązek opłacania składek członkowskich na rzecz samorządu lekarskiego ma charakter cywilnoprawny, a nie publicznoprawny.
Podkreślenia wymaga, że w sprawie poddanej ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie wyroku Sądu I instancji sprowadza się do wskazania przepisów u.p.e.a. oraz konkluzji, iż w przedmiotowej sprawie sporny obowiązek wynika z zakresu przepisu art. 2 § 3 u.p.e.a., a co zatem idzie, spór co do jego istnienia lub wysokości powinien być rozstrzygany przed sądem powszechnym i ma charakter cywilnoprawny. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji ograniczył się do powołania komentarza do ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, pod redakcją Dariusza R. Kijowskiego, Wyd. LEX Warszawa 2010, str. 113, pkt 3.7.3.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rację ma kasator, że uzasadnienie wyroku nie zawiera przedstawienia własnej argumentacji Sądu. W rozstrzygnięciu Sądu I instancji nie wyjaśniono podstaw faktycznych i prawnych, które doprowadziły go do stwierdzenia, że obowiązek opłacania składek członkowskich na rzecz samorządu lekarskiego ma charakter cywilnoprawny, a nie jak wskazuje kasator, publicznoprawny. Należy bowiem z całą mocą podkreślić, że rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny i właściwe uzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia, nie polega na bezrefleksyjnym przytoczeniu jednego z kierunków reprezentowanych przez doktrynę w oderwaniu od stanu faktycznego i prawnego badanej sprawy.
Sąd I instancji nie dokonał szczegółowej analizy przepisów regulujących ten obowiązek, naruszając tym samym art. 141 § 4 p.p.s.a. Brak takich rozważań uniemożliwia dokonanie jednoznacznej rekonstrukcji podstawy przyjętego w tym zakresie rozstrzygnięcia i ustalenia przesłanek, którymi kierował się Sąd I instancji zajmując to stanowisko, a tym samym odniesienie się do podjętego rozstrzygnięcia wskazującego na cywilnoprawny charakter obowiązku opłacania składek członkowskich na rzecz samorządu lekarskiego. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji nie przedstawił argumentacji pozwalającej na ocenę prawidłowości zajętego stanowiska. Za takie nie można uznać jedynie przytoczenie jednego ze stanowisk doktryny, bez odniesienia się do argumentów prezentowanych zarówno przez organ, jak i przez skarżącą bez wyjaśnienia, dlaczego argumenty jednej ze stron uznaje za prawidłowe, a inne nie. Takie uzasadnienie nie pozwala na odtworzenie przebiegu operacji logicznej, rezultatem której Sąd I instancji uznał, że przedmiotowa sprawa ma charakter cywilnoprawny. W tej sytuacji nie jest możliwa kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku, gdyż jego uzasadnienie nie zawiera wszystkich niezbędnych elementów, o których stanowi art. 141 § 4 p.p.s.a. Tym samym doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.
Mając powyższe na uwadze, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedwczesne byłoby wypowiedzenie się w toku kontroli instancyjnej w sposób oczekiwany przez autora skargi kasacyjnej w ramach pozostałych zarzutów kasacyjnych. Przesądzanie tego rodzaju racji materialnoprawnych będzie możliwe dopiero wtedy, gdy Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku da temu wyraz, dokonując oceny ustalonego stanu faktycznego sprawy z zastosowaniem właściwych przepisów prawnych oraz przedstawiając ich wykładnię. Jednocześnie, jeżeli w wyniku analizy stanu prawnego dojdzie do rozstrzygających wniosków co do charakteru prawnego sprawy niniejszej, przedstawi tok rozumowania, który doprowadził do podjęcia takiego rozstrzygnięcia, w tym wskaże przyczyny zajęcia takiego stanowiska. Argumentacja uzasadnienia powinna umożliwiać stronom postępowania zrozumienie racji, jakimi kierował się Sąd I instancji badając legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia od skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości uznając, że zachodzi przypadek szczególny, o którym mowa w tym przepisie.