I GSK 92/24

I GSK 92/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-04-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Sobocha-Holc
Grzegorz Dudar /sprawozdawca/
Joanna Wegner /przewodniczący/
Symbol z opisem
6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Budżetowe prawo
Sygn. powiązane
V SA/Wa 749/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-06-30
Skarżony organ
Minister Sportu i Turystyki
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 135, art. 190
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Beata Sobocha- Holc Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) Protokolant Jarosław Lubryczyński po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Sportu i Turystyki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 749/23 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej K. na decyzję Ministra Sportu i Turystyki z dnia 16 grudnia 2014 r. nr 22/2014/DWM w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dotacji celowej do budżetu państwa 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Sportu i Turystyki na rzecz Gminy Miejskiej K. kwotę 15 000 (piętnaście tysięcy) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 30 czerwca 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 749/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu po raz trzeci skargi Gminy Miejskiej K. (dalej powoływana również jako "skarżąca", "gmina", "miasto K.", na decyzję Ministra Sportu i Turystyki (dalej powoływany także jako "organ", "Minister") z dnia 16 grudnia 2014 r. nr 11/2014/DWM w przedmiocie zwrotu dotacji celowej do budżetu państwa, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą jej wydanie decyzję Ministra z 3 września 2014 r., umorzył postępowanie administracyjne i orzekł o kosztach postępowania sądowego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 28 lutego 2014 r. skarżąca zawarła umowę ze Skarbem Państwa – Ministrem Sportu i Turystyki nr [...], dotyczącą dofinansowania ze środków budżetu państwa zadania publicznego, związanego z ubieganiem się w fazach aplikacji oraz kandydatury, przez miasto K. wspólnie z regionem tatrzańskim, po stronie polskiej i słowackiej o przyznanie roli gospodarza Z. [...] w [...] r. (dalej: umowa). Umowę zawarto na podstawie art. 31 ustawy z dnia 8 listopada 2013 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z realizacją ustawy budżetowej (Dz.U. z 2013 r. poz. 1645) oraz art. 47 i 150 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 1634 z późn. zm., zwana dalej u.f.p.). Termin realizacji zadania wyznaczono na dzień 31 grudnia 2014 r. Całkowity koszt zadania określono na kwotę 22 789 905,74 zł, z tego ze środków dotacji przyznano 12 772 000,00 zł. Szczegółowy podział kosztów, jak również zakres rzeczowy zadania, w tym wydatki, które wskazano jako możliwe do pokrycia ze środków dotacji, został określony w załączniku nr 1 do umowy. Realizacja zadania objętego opisaną wyżej umową została podzielona na dwa etapy: fazę aplikacji (od 1 stycznia do 31 lipca 2014 r.) i fazę kandydatury (od 1 sierpnia do 31 grudnia 2014 r.). Przystąpienie do drugiej fazy uwarunkowane było uprzednim zakwalifikowaniem się gminy do fazy kandydatury na podstawie decyzji M. [...](dalej: "M.").
W ramach realizowanego zadania gmina zobowiązała się m.in. do: opracowania dokumentacji aplikacyjnej (wniosku aplikacyjnego [...] wraz z listami gwarancyjnymi) oraz przekazania jej do M., do dnia 14 marca 2014 r., opracowania strategii głównej i technicznej projektu, studium wykonalności i biznesplanów dla obiektów sportowych oraz pozasportowych, obowiązkowych wizyt M., uczestnictwa w seminariach informacyjnych i studyjnych, opracowania i rejestracji logotypu miasta wnioskującego oraz projektu materiałów wizualnych, tłumaczeń niezbędnej dokumentacji aplikacyjnej, zakupu domeny, stworzenia multimedialnej, interaktywnej strony internetowej, obsługi technicznej, zarządzania aplikacjami itp., promocyjnej kampanii krajowej (internet, telewizja, prasa, outdoor) oraz do bieżącego doradztwa specjalistycznego i współpracy z ekspertami branżowymi, a Minister do sukcesywnej wypłaty na ten cel środków dotacji budżetowej.
Zgodnie z § 3 ust. 6 umowy, w dniu 4 marca 2014 r. Minister przekazał gminie środki finansowe w wysokości 3 970 000 zł. tytułem pierwszej transzy dofinansowania. W dniu 13 marca 2014 r., przedstawiciele P. [...], miasta K. oraz Komitetu Konkursowego K. 2022 przedłożyli w siedzibie M. wniosek aplikacyjny ([...] – zgłaszający oficjalnie gminę do konkursu dotyczącego ubiegania się o rolę gospodarza Z. [...] w [...] r.
W dniu 25 maja 2014 r. przeprowadzone zostało na terenie gminy referendum lokalne, w którym frekwencja wyniosła 35,96%. Uczestniczący w nim mieszkańcy w większości (69,72%) opowiedzieli się przeciwko organizacji przez gminę Z. [...] w [...] r.
W związku z wiążącym wynikiem referendum, Rada Miasta K. dnia 11 czerwca 2014 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie rezygnacji K. z procesu ubiegania się o prawo do organizacji Z. [...] w [...] r. Następnie gmina zrezygnowała w organizacji Z. [...] w [...] r. Rezygnacja została wyrażona w piśmie Prezydenta Miasta K. z dnia 18 czerwca 2014 r., adresowanym do M.
W dniu 12 czerwca 2014 r. Minister wezwał skarżącą do zwrotu przekazanej w ramach umowy części środków dotacji w wysokości 3 970 000 zł, a następnie, z uwagi na brak zwrotu ww. środków, w dniu 3 lipca 2014 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia zwrotu udzielonej dotacji.
Decyzją z 3 września 2014 r. Minister, na podstawie art. 169 ust. 1 pkt 2 u.f.p., zobowiązał gminę do zwrotu kwoty 3 970 000 zł, z tytułu pobrania dotacji w nadmiernej wysokości wraz z odsetkami. Na skutek rozpoznania wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister decyzją z 16 grudnia 2014 r. utrzymał w mocy swoją decyzję.
W uzasadnieniu decyzji Minister stwierdził, że skarżąca, zawierając przedmiotową umowę ze Skarbem Państwa, przyjęła zobowiązanie do realizacji zadania publicznego, związanego z ubieganiem się w fazach aplikacji oraz kandydatury przez miasto K. wspólnie z regionem tatrzańskim po stronie polskiej i słowackiej, o przyznanie roli gospodarza Z. w roku [...]. Zadanie to, z technicznego punktu widzenia, z uwagi na fakultatywność wystąpienia drugiego etapu, który uzależniony był od decyzji podejmowanej przez M., podzielone zostało na dwie części, tj. dofinansowanie fazy aplikacji i dofinansowanie fazy kandydatury. W ocenie organu, dopiero obie te części stanowiły o istocie zadania publicznego, która polegała na podejmowaniu wszelkich starań (działań), zgodnie z postanowieniami umowy, dla uzyskania przez miasto K. roli gospodarza Z. [...] w [...] r.
Zdaniem organu, zaprzestanie działań zmierzających do realizacji określonego celu, przesądza o tym, iż gmina nie zrealizowała zadania, i to nawet w sytuacji, prawidłowego wydatkowania pozyskanych na ten cel środków. Nie zasługuje zatem na uwzględnienie jej argumentacja, zgodnie z którą wykonała ona zlecone zadanie publiczne w całości poprzez przygotowanie, opracowanie i w dalszej kolejności złożenie w terminie wniosku aplikacyjnego w M. Nawet bowiem w swoim stanowisku gmina określa zlecone zadanie jako znamienne celem twierdząc, iż treścią zadania publicznego jest przygotowanie, opracowanie i złożenie wniosku aplikacyjnego w fazie aplikacji oraz wniosku kandydackiego w fazie kandydatury, zgodnie z zasadami i wytycznymi M. celem uzyskania prawa do organizacji [...] Z. w roku [...].
Organ stwierdził, że odstąpienie przez gminę od dążenia do organizacji Z. [...] w [...] r. czyni dotychczas poniesione na ten cel wydatki publiczne bezcelowymi. Przyjęcie odmiennego założenia, a więc takiego, zgodnie z którym wydatki w ramach zadania publicznego pozostają zasadnie poniesione nawet w sytuacji, gdy strona zaprzestała realizacji zadania, pozbawiałby organ rzeczywistego wpływu na kształt zlecanego zadania, ponieważ strona mogłaby zakończyć zadanie w dowolnym momencie.
Minister podkreślił, że odrębną kwestią, która nie podlega ocenie w przedmiotowej sprawie, jest prawidłowość wydatkowania i rozliczania środków przekazanych gminie w ramach dotacji na realizację zadania publicznego. Ustalenie tego rodzaju miałyby znaczenie dopiero w sytuacji należytego wykonania całej umowy i konieczności oceny prawidłowości wydatkowania całości środków dotacji. Organ nie kwestionował prawidłowości wydatkowania środków dotacji przekazanych w ramach pierwszej transzy, ani też ustaleń własnej kontroli doraźnej. Jednak w toku całego postępowania administracyjnego podnosił, że jest to okoliczność nieposiadająca znaczenia dla tego postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 5 grudnia 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 830/15, po rozpoznaniu skargi gminy, uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd ten stwierdził bowiem, że żądanie zwrotu ww. kwoty od gminy nie znajduje uzasadnienia prawnego. Wynika to zaś z tego, że domagając się zwrotu tychże środków organ nie wykazał, iż skarżąca nie wykonała w całości bądź w części zobowiązania związanego z pierwszym etapem zadania. Organ nie wykazał, iż wykonanie to było sprzeczne z umową, bądź też, że niosło za sobą poniesienie wydatków, które nie były związane z jej realizacją.
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Ministra od wyroku WSA w Warszawie z 5 grudnia 2017 r., wyrokiem z 9 lutego 2022 r., sygn. akt I GSK 2150/18, uchylił zaskarżony wyrok sądu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. NSA stanął na stanowisku, że uzasadnienie zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku, nie spełnia wymogów stawianych przez art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a). Sąd pierwszej instancji nie wskazał, która z podstaw zwrotu dotacji (art. 169 ust. 1 pkt 1 czy art. 169 ust. 1 pkt 2 u.f.p.) była – w jego ocenie – niewłaściwie zastosowana przez organ, tym samym nie wyjaśnił podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Oprócz tego NSA przyjął, że WSA w Warszawie nie dokonał pełnej analizy akt sprawy, w szczególności treści umowy dotyczącej udzielenia dotacji.
W ponownie przeprowadzonym postępowaniu NSA nakazał sądowi pierwszej instancji dokonanie analizy całości umowy w sprawie dotacji w celu zweryfikowania poprawności twierdzeń Ministra o niezrealizowaniu wszystkich zadań fazy aplikacji, a następnie oceny tego czy przy uwzględnieniu przepisów u.s.g. i przepisów ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 741, zwanej dalej u.r.l.), wynik referendum gminnego był przyczyną niezależną od gminy, usprawiedliwiającą jej zaprzestanie starań o organizację igrzysk. Nakazał mu również dokonanie wykładni art. 169 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p., w szczególności w zakresie tego czy niezrealizowanie celu umowy dotyczącej dotacji pozwala na uznanie, że dotacja w realiach sprawy został pobrana nienależnie lub w nadmiernej wysokości.
Rozpoznając ponownie sprawę, WSA w Warszawie wyrokiem z 11 maja 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 462/22, ponownie uchylił zaskarżoną decyzję.
W przedmiotowym aspekcie sąd zauważył, że szczegółowe zestawienie zadań (publicznych) zawiera oferta wraz z załącznikami, które stanowią integralną część umowy – załącznik nr 1 (§ 2 ust. 2 umowy). W ofercie z dnia 31 stycznia 2014 r., w pkt II.6 "Opis poszczególnych działań w zakresie realizacji zadania publicznego" zawarto opis działań prowadzących do realizacji celu: etap I: faza aplikacji (1 stycznia- 31 lipca 2014) i etap II: faza kandydatury (1 sierpnia - 31 grudnia 2014). Faza aplikacji obejmowała w szczególności opracowanie wniosku aplikacyjnego, przygotowanie i złożenie do M. dokumentów aplikacyjnych K., opracowanie dokumentów analitycznych, prace eksperckie, opracowanie dokumentacji związanej z procesem ubiegania się o prawo organizacji igrzysk oraz szereg działań promocyjnych i konsultacje społeczne. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że poniesione przez skarżącą w tym zakresie wydatki zostały poddane weryfikacji w trakcie kontroli (sprawozdanie z kontroli z dnia 16 maja 2014 r.) i zostały uznane za uzasadnione. Z przyznanej kwoty dotacji celowej w wysokości 3 mln 970 tys. zł gmina miejska K. wydatkowała 99,46% na przygotowanie wniosku aplikacyjnego. Gmina prowadziła wyodrębnioną ewidencję księgową środków otrzymanych i wydatkowanych zgodnie z zasadami wynikającymi z ustawy o rachunkowości. Środki finansowe zostały wykorzystane w terminie, tj. do dnia 31 marca 2014 r. Wydatki poniesione w ramach dotacji zostały właściwie udokumentowane. Uzasadnienia w rozpoznawanej sprawie nie znajduje zatem zarzut naruszenia przez skarżącą art. 44 ust. 3 pkt 1 u.f.p., zgodnie z którym wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów.
Sąd podzielił stanowisko gminy odnośnie tego, że przyznanie i wydatkowanie dotacji w określonej transzy nie było uzależnione od realizacji całego zadania, czyli od wyboru K. na organizatora igrzysk, a prawidłowa realizacja fazy aplikacji nakładała na zleceniodawcę obowiązek uruchomienia środków dotacyjnych. Jednocześnie sąd pierwszej instancji stwierdził, iż organ domagając się zwrotu środków nie wykazał, iż którekolwiek z działań fazy aplikacji nie zostało zrealizowane, w szczególności nie wykazał, iż gmina nie wykonała w całości bądź w części zobowiązania objętego fazą aplikacji jak również tego, iż wykonanie tej części zadań było sprzeczne z umową, bądź też, że poniesiono wydatki nie związane z realizacją umowy. Przeciwnie, po dokonaniu weryfikacji w trakcie kontroli (sprawozdanie z kontroli z dnia 16 maja 2014 r.) organ uznał poniesione przez skarżącą w tym zakresie wydatki za uzasadnione.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że umowa łącząca strony nie była umową rezultatu w znaczeniu konieczności uzyskania przez skarżącą prawa do organizacji I. [...]. Nie uzależniała ona bowiem wypłaty środków związanych z realizacją fazy aplikacji i kandydatury od uzyskania tego prawa. W uzasadnieniu wyroku zaznaczono również, że w chwili zawarcia umowy gmina miejska Kraków nie mogła posiadać wiedzy i przewidzieć, iż w tak krótkim czasie nastroje społeczne ulegną zdecydowanej zmianie. Decyzja o przeprowadzeniu referendum podjęta została na skutek zmiany nastrojów społecznych i nasilającej się w późniejszym okresie dyskusji medialnej w sprawie organizacji Z. w [...] r.
Zdaniem sądu pierwszej instancji wynik referendum gminnego był przyczyną usprawiedliwiającą zaprzestanie starań o organizację igrzysk niezależną od gminy. Podkreślił, że umowa dotacyjna nie zawierała klauzuli umożliwiającej rozwiązanie umowy na skutek referendum. Sąd przyjął więc, że w sprawie zaistniała okoliczność przewidziana w § 11 pkt 3 umowy dotacyjnej, za którą żadna ze stron odpowiedzialności nie ponosi. Zgodnie z powołanym postanowieniem, umowa może być również rozwiązana na mocy porozumienia stron w przypadku wystąpienia okoliczności, za które Zleceniobiorca i Zleceniodawca nie ponoszą odpowiedzialności, a które uniemożliwiają wykonanie umowy. W takiej sytuacji skutki finansowe i ewentualny zwrot środków zleceniobiorca i zleceniodawca określą w sporządzonym protokole.
Mając na względzie stan faktyczny sprawy sąd pierwszej instancji stwierdził, że zadanie publiczne związane z ubieganiem się w fazach aplikacji oraz kandydatury, przez miasto K. wspólnie z regionem tatrzańskim po stronie polskiej i słowackiej o przyznanie roli gospodarza Z. [...] w [...] r., na które przyznano dotację, zostało zrealizowane w fazie aplikacji czyli niewątpliwie kwota wypłaconej dotacji została spożytkowana zgodnie z celem określonym umową.
Sąd uznał także, że żądanie zwrotu wypłaconej transzy dotacji pozostaje w sprzeczności z celem umowy, którym – co wynika wprost z § 1 ust. 1 umowy - jest ubieganie się w fazach aplikacji oraz kandydatury, przez skarżącą o przyznanie roli gospodarza ww. igrzysk. Sąd podkreślił, że z postanowień umowy nie wynika, że w przypadku wykonania tylko części dotowanego zadania, cześć wykorzystana zgodnie z umową będzie podlegała zwrotowi. Tak więc żądanie zwrotu dotacji przyznanej i wykorzystanej na realizację fazy aplikacji, tj. części zadania określonego w § 1 ust. 1 umowy, którą wydatkowano zgodnie z przeznaczeniem, należy uznać za nieracjonalne. Tym bardziej, że z samej umowy dotacyjnej, a mianowicie z jej § 11 pkt 3 wynika, że umowa może być rozwiązana na mocy porozumienia stron w przypadku wystąpienia okoliczności, za które zleceniobiorca i zleceniodawca nie ponoszą odpowiedzialności, a które uniemożliwiają wykonanie umowy.
Wyrok ten, w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Ministra, został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 10 stycznia 2023 r., sygn. akt I GSK 1783/22, w którym NSA wytknął sądowi pierwszej instancji jedynie częściowe wypełnienie wskazań sądu drugiej instancji zawartych w poprzednio wydanym wyroku.
W uzasadnieniu wyroku z 10 stycznia 2023 r. NSA podkreślił, że rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy sprowadza się do dokonania oceny, czy I faza realizacji zadania została przez skarżącą gminę wykonana. W ocenie NSA, oceniając zakres realizacji I fazy zadania, tj. fazy aplikacji, nie można poprzestać jedynie na rozważeniu realizacji czynności wymienionym w załączniku do umowy. W tym aspekcie uwzględnić należy zapisy umowy, w szczególności postanowienia § 3 ust. 10, które wprost odnoszą się do uzgodnionego przez strony umowy sformalizowanego sposobu zakończenia fazy aplikacji. Istotne jest jedynie zweryfikowanie tego, czy sfinalizowana została I faza aplikacji, a nie uzyskanie prawa do organizacji I.
Wskazanym na wstępie wyrokiem z 30 czerwca 2023 r., WSA w Warszawie wskazując, że jest związany wykładnią prawa dokonaną przez NSA, ponownie uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą jej wydanie decyzję Ministra z 3 września 2014 r., dodatkowo zaś umorzył postępowanie administracyjne w sprawie. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu orzeczenia dokonał oceny kwestii zrealizowania przez gminę I fazy zadania, tj. fazy aplikacji w kontekście postanowień § 3 pkt 10 umowy, który to zapis normuje zbliżoną do niniejszej sprawy sytuację, tj. niezakwalifikowania się skarżącej do fazy kandydatury. Mimo, iż powyższy zapis umowy dotyczy odmownej decyzji M. sąd pierwszej instancji przyjął, że przedmiotowe niezakwalifikowanie się należy zinterpretować szerzej i odnieść także do innych sytuacji niż tylko do tej konkretnej tam wskazanej, skoro w żadnym innym zapisie umowy nie przewidziano innej sytuacji, która odnosiłaby się do niezakwalifikowania się skarżącej do drugiej fazy zadania. Zdaniem WSA takie stanowisko jest zgodne z wytycznymi NSA, istotne jest bowiem czy skarżąca zrealizowała fazę aplikacji i odpowiednio ją udokumentowała, natomiast drugorzędne jest to, z jakiego powodu nie zakwalifikowała się do kolejnej fazy.
Sąd pierwszej instancji odnosząc się do szczegółowego zakresu i opisu realizowanych zadań zawartych w ofercie wraz z załącznikami wskazał, że bezspornym w sprawie jest to, że skarżąca otrzymała dotację tylko w ramach I transzy, jak również bezsporne jest, że złożyła sprawozdanie częściowe z realizacji tego zadania do dnia 31 marca 2014 r. Skarżąca z uwagi na wynik referendum nie mogła w pełni, w terminie do 31 lipca 2014 r. zrealizować całej I fazy aplikacji, dlatego też była zobowiązana do przedłożenia sprawozdania końcowego, które przedłożyła 20 października 2014 r. Z tegoż sprawozdania wynika, że przekazana w ramach I transzy dotacja w kwocie 3 970 000 zł została w pełni wykorzystana w związku ze zrealizowaniem przez skarżącą I fazy zadania za okres od 1 stycznia do 25 maja 2014 r. Dotacja ta nie obejmowała całej I fazy aplikacji, lecz jedynie jej pierwszą część, którą skarżąca w pełni zrealizowała, jak również prawidłowo udokumentowała. Tym samym skarżąca gmina wypełniła wszystkie kryteria dotyczące realizacji I fazy zadania na którą pobrała dotacje, zarówno w zakresie zadań jakie ona obejmowała, a także terminu ich realizacji, jak również przewidzianego przez strony umowy sposobu jej zakończenia i udokumentowania tego faktu, o czym świadczy przedłożone przez skarżącą sprawozdanie końcowe z wykonania ww. zadania.
W konsekwencji powyższego, sąd pierwszej instancji przyjął, że organ naruszył art. 169 ust. 1 pkt 2 u.f.p., żądając od skarżącej zwrotu dotacji celowej przyznanej w ramach I transzy fazy aplikacji, uznając, że dotacja ta została pobrana w nadmiernej wysokości. W ocenie sądu pierwszej instancji, przyznana dotacja celowa nie jest dotacją otrzymaną z budżetu państwa w wysokości wyższej niż określona w przedmiotowej umowie. Skarżąca nie naruszyła w tym zakresie warunków umowy i wykorzystała dotację zgodnie z celem określonym w umowie.
Skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA w Warszawie z 30 czerwca 2023 r. wniósł Minister, zaskarżając go w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 190 p.p.s.a., poprzez niezastosowanie się przez sąd pierwszej instancji do wskazówek Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 10 stycznia 2023 r., sygn. akt I GSK 1783/22, polegającym na:
a) dokonaniu analizy umowy dotacyjnej w sposób niezupełny, a także sprzeczny z wytycznymi NSA, zgodnie z którymi istotne jest jedynie zweryfikowanie przez WSA w Warszawie tego, czy sfinalizowana została I faza aplikacji, w tym jaki zakres zadań obejmowała, z uwzględnieniem uzgodnionego przez strony w umowie sposobu zakończenia przedmiotowej fazy oraz w kontekście całokształtu postanowień umowy o dofinansowanie, a w szczególności § 3 ust. 10 tej umowy, co skutkowało dokonaniem przez sąd pierwszej instancji niepełnych oraz błędnych ustaleń faktycznych, nie znajdujących oparcia w materiale dowodowym, polegających na nieustaleniu wszystkich zadań i czynności składających się na fazę aplikacyjną, jak również pominięciu przy analizie treści § 3 ust. 10 tej umowy okoliczności, że sporządzenie i złożenie sprawozdania końcowego w oparciu o to postanowienie umowne, warunkowane było terminem jego przygotowania i przedstawienia Ministrowi w nim określonym, jak również niezakwalifikowaniem się miasta K. do fazy kandydatury wyłącznie na podstawie decyzji M., nie zaś innej przesłanki, za którą WSA w Warszawie w sposób nieuprawniony uznał negatywny wynik referendum lokalnego, a także pominięciem przy wyrokowaniu kwestii, jaki wpływ na skuteczność wykonania fazy aplikacji miało wycofanie przez gminę wniosku aplikacyjnego przed poddaniem go ocenie merytorycznej podczas Seminarium dla Miast Aplikujących w L. w dniach [...] lipca 2014 r., przez co wyrok sądu pierwszej instancji nie poddaje się kontroli instancyjnej;
b) dokonania przez WSA w Warszawie oceny prawnej kwestii negatywnego wyniku referendum lokalnego, w sposób sprzeczny z poglądem prawnym NSA, w którym zwrócono uwagę na brak wpływu tego wyniku na ustanie bytu prawnego umowy, a to z tej przyczyny, iż umowa dotacyjna nie zawiera klauzuli, uprawniającej gminę K. do rezygnacji z dalszego wykonywania zadania dotacyjnego, w przypadku negatywnego wyniku referendum, podczas gdy sąd pierwszej instancji w sposób nieprawidłowy i sprzeczny z zasadami logiki, jak również wytycznymi NSA, poczynił nieprawidłowe ustalenia faktyczne, nadinterpretowując § 3 ust. 10 umowy dotacyjnej w ten sposób, że niezakwalifikowanie się do fazy kandydatury można utożsamić z przyczyną inną niż wprost wyrażoną w tym postanowieniu, przez co wyrok WSA w Warszawie nie poddaje się kontroli instancyjnej;
2. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz 135 p.p.s.a. polegające na sporządzeniu uzasadnienia wyroku w zakresie dotyczącym oceny okoliczności faktycznych sprawy, w sprzeczności do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, poprzez uchylenie się przez WSA w Warszawie od ustalenia pełnego katalogu czynności i zadań, składających się na fazę aplikacji, niedokonania analizy skutku wycofania wniosku aplikacyjnego przez gminę w relacji do zrealizowania całego etapu aplikacyjnego, jak również nieustaleniu przez ten sąd, że to wyłącznie negatywna decyzja M. o niezakwalifikowaniu miasta K. do fazy kandydatury, nie zaś jak błędnie WSA w Warszawie wywiódł - negatywny wynik referendum lokalnego, zobowiązywał gminę do złożenia sprawozdania końcowego z realizacji zadania, jak również nie wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, poprzez lakoniczną wykładnię art. 169 ust. 1 pkt 2 u.f.p., jak również wbrew wyrokowi NSA - niepowołaniem w podstawie prawnej orzeczenia, a w konsekwencji niedokonaniem wykładni art. 169 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, co ma niewątpliwie istotny wpływ na treść wyroku, bowiem sporządzone uzasadnienie nie zawiera wszystkich przewidzianych prawem elementów, jak i wyklucza możliwość ustalenia rozumowania sądu.
Na wypadek uznania przez Naczelny Sad Administracyjny, że pierwsza podstawa skargi kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie, zaskarżonemu wyrokowi zarzucono
II: na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:
1. art. 65 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przy interpretacji zapisów umowy dotacyjnej, skutkujące nieprawidłową wykładnią § 1 i 2 ust. 2 w zw. z § 3 ust. 10 umowy, polegające na przyjęciu, że gmina zrealizowała I fazę aplikacji pomimo wycofania wniosku aplikacyjnego przed jego merytorycznym rozpoznaniem przez M. oraz niewykonaniem pozostałych zadań z fazy aplikacji, jak również nieuprawnionym oraz nieznajdującym potwierdzenia w treści postanowień umowy poglądem tego sądu, że skutki prawne niezakwalifikowania się przez gminę do fazy kandydatury w kontekście rozliczenia zadania dotacyjnego, o którym mowa w § 3 ust. 10 umowy, powinny być o rozpatrywane w oparciu o przesłankę negatywnego wyniku referendum lokalnego, podczas gdy we wskazanym postanowieniu umownym jest mowa wyłącznie o jednej przyczynie zaprzestania realizacji dotowanego zadania, tj. decyzji M. [...] o niezakwalifikowaniu miasta K. do fazy kandydatury, zaistnienie której warunkowało sporządzenie i przedłożenie stosownej dokumentacji sprawozdawczej dla Ministra w sposób i terminach wskazanym w tym postanowieniu umownym;
2) błędną wykładnię art. 169 ust. 1 pkt 2 u.f.p., polegającą na niezasadnym przyjęciu, że pomimo niezrealizowania przez gminę dotowanego zadania, z uwagi na cofnięcie wniosku aplikacyjnego przed jego merytorycznym rozpoznaniem przez M., jak również w sytuacji niewykonania wszystkich działań i czynności składających się na fazę aplikacji, gmina miejska K. nie naruszyła warunków umowy i wykorzystała dotację zgodnie z celem określonym w umowie, co sprowadza się do uznania przez ten sąd, iż brak jest podstaw prawnych do żądania przez Ministra zwrotu kwoty 3 970 000,00 zł, tj., I transzy udzielonej dotacji, jak również niepowołaniem w podstawie prawnej orzeczenia, a w konsekwencji zaniechaniem dokonania wykładni przepisu art. 169 ust. 1 pkt 1 tej ustawy.
Wskazując na powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. W przypadku nieuwzględnienia zarzutów dotyczących naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisów prawa procesowego, na podstawie art. 188 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi gminy, poprzez jej oddalenie. Skarżący kasacyjnie organ wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną gmina miasto Kraków wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40).
Skargę kasacyjną, w granicach której orzeka Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Pierwszeństwo w rozpoznaniu mają, co do zasady, zarzuty naruszenia przepisów o postępowaniu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarysowała się linia orzekania, z której wynika, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (wyrok NSA z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11 oraz wyrok NSA z 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, wszystkie orzeczenia wskazane w uzasadnieniu dostępne w bazie CBOSA).
Istota sporu w niniejszej sprawie, pomiędzy Ministrem i miastem K. dotyczy rozliczenia umowy z dnia 28 lutego 2014 r. na dofinansowanie zadania publicznego ze środków budżetu państwa związanego z ubieganiem się miasta K. wspólnie z regionem tatrzańskim po stronie polskiej i słowackiej o organizację Z. [...] w [...] r. na podstawie której to umowy miastu K. została wypłacona kwota 3 970 000 zł tytułem I transzy. Zdaniem Ministra celem zawartej umowy i zleconego zadania publicznego było dążenie do organizacji I., a skoro miasto K. nie zrealizowało powyższego celu, z uwagi na wynik przeprowadzonego w maju 2014 r. referendum lokalnego, w którym mieszkańcy sprzeciwili się organizacji I. i wycofało w czerwcu 2014 r. swoją kandydaturę, cel nie został osiągnięty. Oznacza to, zdaniem Ministra, że miasto nie zrealizowało powierzonego zadania, dlatego też powinno zwrócić całą przekazaną kwotę. W takich okolicznościach nie ma znaczenia to, że miasto prawidłowo wydatkowało przekazane środki, co potwierdziła przeprowadzona kontrola. Z kolei zdaniem miasta K. brak było podstaw prawnych i faktycznych domagania się zwrotu przekazanej kwoty, bowiem celem umowy nie była organizacja Z. [...] w [...] r. a jedynie pokrycie wydatków na czynności konieczne celem ubiegania się organizację Igrzysk, a przekazane środki w ramach I transzy zostały wydatkowane zgodnie z zawartą umową.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przed szczegółowym odniesieniem się do podniesionych podstaw kasacyjnych, kluczowym jest prawidłowe odczytanie zadania publicznego i celu w jakim została zawarta sporna umowa pomiędzy Ministrem Sportu i Turystyki i Miastem K. NSA nie podziela stanowiska Ministra, zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji jak i późniejszych pismach procesowych, że celem umowy i zleconego na jej podstawie zadania publicznego było dążenie do organizacji Z. w [...] r. podzielone na dwa etapy – fazę aplikacji i fazę kandydatury, a w konsekwencji, że niezrealizowanie w pełni pierwszej fazy aplikacji, w związku z wycofaniem przez miasto K. kandydatury i nie poddanie kandydatury K. ocenie M. w L., co miało nastąpić w dniach [...] lipca 2014 r. stanowi podstawę do żądania od miasta K. zwrotu kwoty 3 970 000 zł i w tym zakresie nie ma znaczenia czy środki te były wydatkowane przez gminę prawidłowo czy też nie. Szczegółowa analiza zawartej umowy, w tym również treści oferty będącej jej załącznikiem prowadzi do wniosku, że celem zleconego zadania publicznego było przygotowanie, opracowanie i złożenie wniosku aplikacyjnego w fazie aplikacji oraz wniosku kandydackiego w fazie kandydatury zgodnie z zasadami i wytycznymi M. a w konsekwencji środki publiczne z budżetu państwa przekazane na podstawie zawartej umowy miały stanowić dofinansowanie wydatków poniesionych przez miasto Kraków w związku z aplikowaniem o organizację Igrzysk. W tym zakresie należy podkreślić, że dokonany na podstawie powyższej umowy podział na fazę aplikacji i fazę kandydatury, jak sam stwierdził Minister w swej decyzji z 16 grudnia 2014 r. miał charakter wyłącznie techniczny, dlatego też zasadnym jest przyjęcie, że wykładnia § 3 pkt 10 w zw. z § 1 pkt 1 umowy dokonana przez WSA w Warszawie w zaskarżonym wyroku była prawidłowa. Powyższe wynika nie tylko z treści § 1 pkt 1 i § 2 pkt 1 umowy ale również treści art. 31 ustawy z dnia 8 listopada 2013 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z realizacją ustawy budżetowej (Dz.U. z 2013 r. poz. 1645).
Mając na uwadze powyższe rozumienie zadania publicznego i celu w jakim została zawarta sporna umowa, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie podważyły skutecznie legalności zaskarżonego wyroku.
Wśród zarzutów kasacyjnych podniesionych w pkt I. petitum skargi kasacyjnej – naruszenia przepisów postępowania, skarżący kasacyjnie organ w pierwszej kolejności podniósł uchybienie przez sąd pierwszej instancji art. 190 p.p.s.a., poprzez niezastosowanie się do wskazań NSA zawartych w wyroku z 10 stycznia 2023 r., sygn. akt I GSK 1783/22 w zakresie prawidłowej analizy umowy dotacyjnej, a ponadto błędną ocenę prawną negatywnego wyniku referendum lokalnego.
Stosownie do treści art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie powołane podstawy kasacyjne nie wykraczają poza granice określone w art. 190 p.p.s.a.
Jak wskazano na wstępie skarga kasacyjna organu zmierzała do wykazania, że nieprawidłowo sąd pierwszej instancji dokonał analizy umowy dotacyjnej w sposób sprzeczny z wytycznymi NSA, w szczególności w zakresie sfinalizowania I fazy aplikacji oraz nieustalenia wszystkich zadań i czynności składających się na fazę aplikacyjną. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew argumentacji skargi kasacyjnej, NSA we wcześniejszym wyroku z 10 stycznia 2023 r. nie przesądził, że tylko sfinalizowanie całej fazy aplikacji, jej terminowe zakończenie i rozliczenie poniesionych wydatków, w świetle § 3 pkt 10 umowy miało istotne znaczenie w sprawie. NSA nakazał sądowi pierwszej instancji jedynie ocenić I fazę zadania realizowaną przez miasto K. w kontekście postanowień całej umowy, w szczególności § 3 pkt 10, której to oceny dokonał sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę. Na tej podstawie przyjął, mając na uwadze że celem umowy było dofinansowanie poszczególnych wydatków składających się na realizację fazy aplikacji, w szczególności opracowanie wniosku aplikacyjnego oraz przygotowanie i złożenie do M. dokumentów aplikacyjnych K. oraz prawidłowe rozliczenie otrzymanej I transzy dotacji przeznaczonej na ten cel, że brak było podstaw do domagania się od miasta K. zwrotu środków, które przez to miasto zostały wydatkowane w sposób prawidłowy, zgodnie z zawartą umową. Miasto K., z uwagi na wiążący wynik referendum było zobowiązane do wycofania złożonej do M. swojej kandydatury, co nastąpiło przed zakończeniem realizacji I fazy aplikacji wynikającej z umowy, dlatego też w tym zakresie zasadnie sąd pierwszej instancji przyjął, zgodnie zresztą z zaleceniem NSA zawartym w wyroku z 10 stycznia 2023 r. sygn. akt I GSK 1783/22, że odpowiednio powinien być zastosowany § 3 pkt 10 umowy. Skoro w sprawie nie było kwestionowane, że miasto K. zrealizowało prawidłowo poszczególne kryteria związane z realizacją I fazy aplikacji i zasadnie wydatkowało wypłaconą mu I transzę dotacji z wysokości 3 970 000 zł, która to kwota została wydatkowana przede wszystkim na złożenie wniosku aplikacyjnego w marcu 2014 r. zgodzić się należało z WSA w Warszawie, że brak było podstaw do zastosowania w sprawie art. 169 ust. 1 pkt 2 u.f.p.
Wskazać przy tym należy, na niekonsekwencję Ministra w niniejszej sprawie. Z treści § 11 ust. 1 spornej umowy wynika, że umowa może być wypowiedziana w trybie natychmiastowym przez Ministra w przypadku wykorzystania udzielonej dotacji lub jej części niezgodnie z przeznaczeniem. Z akt sprawy nie wynika, aby Minister po uzyskaniu informacji o podjęciu przez Radę Miasta K. uchwały o rezygnacji K. z procesu ubiegania się o prawo organizacji Z. [...] w [...] r. wypowiedział zawartą umowę, wystąpił jedynie do miasta K. o zwrot wypłaconej I transzy dotacji. Zatem z jednej strony Minister stoi na stanowisku, że dotacja w kwocie 3 970 000 zł została wydatkowana niezgodnie z celem zawartej umowy i domaga się jej zwrotu, z drugiej zaś strony, mimo takiej możliwości, nie wypowiedział zawartej umowy.
Nie można również zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie Ministrem, że ponownie rozpoznając sprawę sąd pierwszej instancji w sposób naruszający art. 190 p.p.s.a. dokonał oceny prawnej negatywnego wyniku referendum lokalnego. We wskazanym wyroku z 10 stycznia 2023 r. sygn. akt I GSK 1783/22, NSA stwierdził, że referendum jest jedną z form (obok podejmowania decyzji za pośrednictwem organów przedstawicielskich) podejmowania przez mieszkańców decyzji, wobec tego brak jest podstaw do oceniania jego rezultatów w kategoriach przyczyny pozostającej poza sposobem funkcjonowania gminy. Powyższa ocena nie stoi w sprzeczności ze stanowiskiem zaprezentowanym w zaskarżonym wyroku, z którego wynika, że zapis § 3 pkt 10 umowy należy odczytywać w kontekście niezakwalifikowania się skarżącej gminy do fazy kandydatury z uwagi także na inną okoliczność niż ta, która została w zapisie tym wprost opisana, czyli z uwagi na negatywny wynik referendum lokalnego, który zobligował skarżącą do rezygnacji z dalszej fazy zadania. Okoliczność, że sporna umowa nie zawierała klauzuli uprawniającej gminę K. do rezygnacji z dalszego wykonywania zadania dotacyjnego w przypadku negatywnego wyniku referendum, nie oznacza, że takie zdarzenie, nie mogło mieć wpływu na zakres realizacji zawartej umowy. Podkreślić należy, że w chwili zawierania spornej umowy, tj. 28 lutego 2014 r., obowiązywały już przepisy, na podstawie których istniała możliwość przeprowadzenia referendum lokalnego w sprawie istotnej dla wspólnoty, a niewątpliwie taką sprawą była organizacja I. Na istnienie takich przepisów wskazywało samo miasto K. w dokumentach aplikacyjnych złożonych do M. Nieuwzględnienie powyższej okoliczności w treści zawartej umowy o dofinansowanie, która mogła ale nie musiała zaistnieć na etapie aplikowania gminy miasto K. o organizację I., nie może obciążać wyłącznie miasta K., bowiem to skarżący kasacyjnie Minister przygotował i zatwierdził projekt umowy, zaś miasto K. jedynie do niej przystąpiło. To Minister jako zleceniodawca i dysponent środków budżetu państwa powinien przygotować projekt umowy w sposób na tyle precyzyjny, aby uwzględniała ewentualne wszystkie mogące pojawić się przeszkody w prawidłowym jej realizowaniu, czego w niniejszej sprawie nie uczynił. Tym samym skarżący kasacyjnie organ nie może obecnie zasłaniać się literalnym brzmieniem § 3 pkt. 10 spornej umowy, jako podstawy żądania zwrotu przekazanych środków tytułem niewywiązania się miasta K. z zawartej umowy.
Przyjmując za słuszne stanowisko Ministra, miasto K. aby nie narazić się na konieczność zwrotu przekazanej I transzy dotacji, mimo negatywnego wyniku referendum lokalnego dotyczącego organizacji Igrzysk, nie powinno wycofywać swojej kandydatury w M. lecz pozostać bierne, aby jego kandydatura została formalnie, w sposób negatywny, oceniona przez M. podczas Seminarium dla Miast Aplikujących w L. w dniach [...] lipca 2014 r. Wówczas spełnione byłyby wszystkie formalne warunki wynikające z § 3 pkt 10 spornej umowy, zakończona zostałaby faza aplikacji i po sporządzeniu sprawozdania końcowego w odpowiednich terminach, nastąpiłoby zakończenie realizacji zadania. Przyjęcie takiego stanowiska pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z podstawową zasadą wydatkowania środków publicznych – dokonywania wydatków w sposób celowy i oszczędny (art. 44 ust. 3 u.f.p.) oraz treścią zawartej umowy o dofinansowanie - § 1 pkt 5 umowy, która nakazywała miastu K. wydatkowanie przyznanych środków finansowych zgodnie z celem, w sposób efektywny, oszczędny i terminowy.
Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie przyjmuje w swym orzecznictwie, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, opubl. ONSAiWSA z 2010 r. Nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. W rozpoznawanej sprawie nie występuje żaden z wymienionych przypadków.
Uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie, w szczególności sąd pierwszej instancji przedstawił opis tego, co działo się w sprawie, zarówno w postępowaniu przed organami jak i sądami administracyjnymi, w szczególności to, że w sprawie zostały już wydane wcześniejsze wyroki NSA oraz zakres związania dokonaną w nich oceną prawną. Okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie podziela stanowiska sądu, czy też jego ocena, iż uzasadnienie wyroku pozostaje w sprzeczności ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym czy też zaleceniami wynikającymi z wcześniejszych wyroków NSA, nie może stanowić skutecznej przesłanki uwzględnienia tego zarzutu. Pamiętać bowiem należy, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować merytorycznej poprawności uzasadnienia. Brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa - którego prawidłowość, aby mogła być oceniona wymaga postawienia innych zarzutów kasacyjnych - czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.
Podobnie należało ocenić, podniesione alternatywnie w pkt II skargi kasacyjnej, zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 65 § 1 i 2 k.c. oraz art. 169 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Mając na uwadze cel i zadanie publiczne jaki przyświecał zwartej umowie – dofinansowanie wydatków ponoszonych przez miasto K. w fazie aplikacji i fazie kandydatury w związku z ubieganiem się o organizację Z.- sąd pierwszej instancji dokonując interpretacji oświadczenia woli zawartego w treści § 1 i 2 pkt 2 oraz § 3 pkt 10 umowy nie naruszył art. 65 § 1 i 2 k.c., bowiem uwzględnił okoliczności, w których zostały one złożone. Wbrew stanowisku Ministra, sąd pierwszej instancji nie przyjął, że gmina zrealizowała I fazę aplikacji w całości, lecz stwierdził jedynie, że zrealizowała I fazę aplikacji w zakresie, w jakim otrzymała I transzę dotacji. Przypomnieć bowiem należy, że Minister na fazę aplikacji zgodnie z zawartą umową (§ 3 pkt 6 umowy) przewidział dwie transze dotacji, ale wypłacona została jedynie pierwsza z nich. Nie jest sporne w sprawie, że cała kwota z pierwszej transzy dotacji została prawidłowo wydatkowana przez gminę, co znajduje potwierdzenie w przeprowadzonych kontrolach.
W świetle ustalonego celu i zdania publicznego jaki miał być zrealizowany sporną umową nie można zgodzić się z Ministrem, że sąd pierwszej instancji zastosował błędną wykładnię art. 169 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Cofnięcie wniosku aplikacyjnego przez miasto K. przed jego merytoryczną oceną przez M. nie świadczyło o niezrealizowaniu dotowanego zadania, bowiem jak wskazano powyżej było nim dofinansowanie wydatków związanych z przygotowaniem, opracowaniem i złożeniem wniosku aplikacyjnego w fazie aplikacji oraz wniosku kandydackiego w fazie kandydatury. Te zadania, w zakresie pierwszej z czterech przewidzianych transz dotacji zostały przez gminę zrealizowane, w związku z tym przyjąć należało, że kwota tejże transzy w wysokości 3 970 000 zł została wydatkowana zgodnie z celem określonym w umowie.
Końcowo wskazać należy, mimo że nie wpływa to bezpośrednio na ocenę legalności zaskarżonego wyroku jak i prawidłowości wydanej w sprawie decyzji, że skarżąca gmina wystąpiła w drodze procesu cywilnego o zapłatę kwoty blisko 1 000 000 zł stanowiącej część II transzy dotacji związanej z realizacją fazy aplikacji, a która nie została uruchomiona przez Ministra. Sąd Apelacyjny w Warszawie, po dokonaniu analizy zawartej umowy, prawomocnym wyrokiem z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt [...], zasądził od Skarbu Państwa – Ministra Sportu i Turystyki na rzecz gminy K. ww. kwotę w całości. Tym samym z powyższego wyroku wynika, że gmina K. wydatkowała środki publiczne zgodnie z zawartą umową, realizując określony w niej cel, dlatego też, część wydatków do pokrycia których zobowiązał się Minister, a które nie zostały przez niego sfinansowane, zostały zasądzone od Ministra w drodze powództwa cywilnego.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b i c w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 8 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935), na które złożyło się wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika skarżącej gminy za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz reprezentowanie gminy na rozprawie (15 000 zł).