I GSK 91/23

I GSK 91/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-02-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Dudar /sprawozdawca/
Joanna Wegner
Piotr Piszczek /przewodniczący/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I SA/Bd 166/22 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2022-09-20
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1026
art 9 ust. 1, art 7 ust. 1
Ustawa z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw.
Dz.U. 2021 poz 2114
art. 23 ust. 1
Ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 106 § 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U.UE.L 2014 nr 227 poz 69 art. 7 ust. 1, 2 i 3
Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu  Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich  oraz zasady wzajemnej zgodności.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 20 września 2022 r. sygn. akt I SA/Bd 166/22 w sprawie ze skargi S. K. na decyzję Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu z dnia 23 grudnia 2021 r. nr BDSPB02-157/2021 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2018 r. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od S. K. na rzecz Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu kwotę 8100 (osiem tysięcy sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 20 września 2022 r., sygn. akt I SA/Bd 166/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę SK (dalej powoływany jako skarżący) na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu z 23 grudnia 2021 r. w przedmiocie nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2018 rok.
Z akt sprawy wynika, że wskazaną decyzją z 23 grudnia 2021 r., Dyrektor OR ARiMR w Toruniu utrzymał w mocy decyzję z 22 października 2021 r. Kierownika BP ARiMR w Toruniu ustającą skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności w wysokości 328 756,12 zł (w tym kwotę 324 321,04 zł z tytułu płatności do powierzchni uprawy buraków cukrowych oraz 4 435,08 zł z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej). Przyczyną ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności było stwierdzenie, że skarżący nie spełniał warunków do uzyskania płatności cukrowej za 2018. Wynikało to z faktu, że wnioskodawca nie zawarł umowy kontraktacyjnej z uznaną grupą producentów rolnych, uznaną organizacją producentów lub uznanym zrzeszeniem organizacji producentów, której był członkiem. Spółdzielnia Rolników A, z którą skarżący zawarł umowę kontraktacji dołączoną do wniosków, została wykreślona z rejestru grup producentów rolnych w dniu 17 marca 2017 r. na podstawie decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w Bydgoszczy. Jednocześnie organ nie stwierdził, aby w sprawie zaistniały podstawy do odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności lub przesłanki uzasadniające odstąpienie od dochodzenia zwrotu.
Sąd pierwszej instancji oddalając skargę skarżącego podkreślił, że spór w sprawie sprowadzał się do oceny zasadności ustalenia stronie skarżącej kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach wsparcia bezpośredniego na 2018 r. z tytułu płatności do buraków cukrowych do powierzchni deklarowanej, w szczególności ocena, czy umowa kontraktacji zawarta przez skarżącego ze Spółdzielnią Rolników A dawała podstawę do uzyskania płatności cukrowej. Zdaniem skarżącego nie było podstaw do przyjęcia, że przedłożona umowa kontraktacji buraków cukrowych nie spełniała ustawowych wymogów z art. 15 ust. 6 ustawy dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2021 r. poz. 2114 z późn. zm., dalej powoływana jako ustawa o płatnościach). Ponadto, w ocenie skarżącego, wobec zaistnienia okoliczności określonych w art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L227 z dnia 31.07.2014 r., str. 69, z póżn.zm., dalej powoływane jako rozporządzenie nr 809/2014) zaskarżona decyzja winna zostać uchylona, a postępowanie w sprawie zwrotu nienależnie pobranych kwot - umorzone.
Sąd pierwszej instancji odwołując się do treści art. 15 ust. 6 ustawy o płatnościach stwierdził, że w sprawie nie zostały spełnione warunki, aby przyjąć, że umowa zawarta przez skarżącego ze Spółdzielnią Rolników A uprawniała do przyznania płatności. Ponieważ Spółdzielnia Rolników A, zgodnie z decyzją Dyrektora ARR nie posiada statusu uznania oraz nie figuruje w Rejestrze grup producentów rolnych - to zasadnie organy stwierdziły, że nie jest spełniony warunek określony w art. 15 ust. 6 pkt 1 lit. b ustawy o płatnościach. Spółdzielnia nie jest więc od tego momentu (i nie była w roku 2018, którego dotyczy spór) "grupą producentów" w rozumieniu wskazanego przepisu ustawy o płatnościach. Nie ma znaczenia data uprawomocnienia się decyzji. Sąd stwierdził, że w powszechnie dostępnym rejestrze grup producentów rolnych w województwie kujawsko-pomorskim Spółdzielnia A figuruje pod poz. 123, gdzie datę 17 marca 2017 r. podano jako datę wydania decyzji o cofnięciu grupie uznania i skreśleniu jej z rejestru grup producentów.
Zdaniem sądu pierwszej instancji organy właściwie rozważyły przesłankę wynikającą z art. 7 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia 809/2014, zgodnie z którym obowiązek zwrotu, o którym mowa w ust. 1, nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. Sąd pierwszej instancji nie miał wątpliwości, że - tak jak to zresztą przyznaje organ - przyznanie i wypłata skarżącemu płatności, uznanych następnie za nienależnie pobrane, nastąpiła na skutek pomyłki ARiMR, gdyż w dniu wydania decyzji przyznającej płatność cukrową Spółdzielnia Rolników A nie spełniała warunków uznania, bowiem decyzją z 17 marca 2017 r. cofnięto grupie uznanie za grupę producentów. Zarazem jednak zdaniem sądu organ zasadnie stoi na stanowisku, że błąd mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. Złożona przez skarżącego deklaracja płatności cukrowej w roku 2018 była błędna z przyczyn leżących po stronie wnioskodawcy. Już w momencie składania wniosku o płatność Spółdzielnia była wykreślona z rejestru grup producentów rolnych. Kluczowe zdaniem sądu było to, że skarżący był członkiem Spółdzielni A i że okoliczność jej wykreślenia z rejestru grup producentów rolnych była mu z tej racji znana lub też z łatwością mógł tę informację pozyskać. Zatem, błąd mógł być w zwykłych okolicznościach wykryty przez wnioskodawcę ubiegającego się o płatność, informacja o wykreśleniu Spółdzielni z rejestru producentów była dostępna w publicznym rejestrze, a nadto skarżący jako członek Spółdzielni z łatwością mógł pozyskać wiedzę o wykreśleniu Spółdzielni z rejestru grup producentów. Sąd podkreślił, że skarżący ani w toku postępowania, ani w skardze nie twierdził, że nie wiedział o cofnięciu Spółdzielni (której przecież był członkiem) uznania za grupę producentów rolnych.
Skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł skargę kasacyjną od ww. wyroku, zaskarżając to orzeczenie w całości.
Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tj. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej powoływana jako p.p.s.a.) zarzucił naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj.:
1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. poprzez ich zastosowanie i zobowiązanie skarżącego do zwrotu płatności, pomimo iż w sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania art. 7 ust. 3 w/w rozporządzenia i zaniechania żądania zwrotu nienależnie pobranych płatności;
2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. poprzez jego niezastosowanie i odstąpienie od zaniechania żądania zwrotu płatności, gdyż pomimo uznania, że płatność została dokonana na skutek pomyłki organu, sąd błędnie ustalił, że nie została spełniona druga przesłanka zaniechania zwrotu, tzn. że błąd mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach, pomimo iż nie przeprowadził żadnej analizy w tym zakresie i nie umotywował dostatecznie w uzasadnieniu wyroku, dlaczego uznał, że skarżący, który nie widział o cofnięciu uznania jako grupy Spółdzielni Rolników A z siedzibą w A, istotnie miał możliwość "w zwykłych okolicznościach" wykryć pomyłkę Kierownika BP ARiMR;
3) art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. poprzez błędne uznanie, że w sprawie nie doszło do przedawnienia możliwości wydania decyzji określającej obowiązek zwrotu środków, podczas gdy od dnia wypłaty środków do dnia wydania zaskarżonej decyzji organu I i II instancji minęło ponad 12 miesięcy i spełnione zostały obydwie przesłanki do zaniechania żądania zwrotu wynikające ze zdania pierwszego art. 7 ust. 3 w/w rozporządzenia;
4) art.151 p.p.s.a. w zw. z art. 9 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 15 września o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie niektórych ustaw oraz art. 14 pkt 1) i 3) ustawy z dnia 10 lutego 2017 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Ośrodku Wsparcia Rolnictwa, przez pominięcie tego od 1.09.2017 r. to Dyrektor Oddziału Regionalnego ARMIR prowadzi rejestr grup producentów rolnych oraz wydaje decyzje o cofnięciu grupie uznania i skreśleniu jej z rejestru, a zatem wiedza o statusie takiej grupy jest faktem znanym temu Dyrektorowi z urzędu.
Ponadto skarżący zarzucił naruszenie prawa procesowego mającego wpływ na wynik sprawy:
5) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 23 ust. 1 ustawy o płatnościach poprzez nie skontrolowanie zaskarżonej decyzji Dyrektora OR ARiMR w Toruniu poza granice określone w skardze do WSA, i pominięcie okoliczności, że w procesie składania wniosku o płatność organ miał obowiązek zastosowania się do przepisu art. 23 ust. 1 ustawy o płatnościach i posiadał w niniejszej sprawie normatywny obowiązek poinformowania strony o brakach wniosku (polegających na dołączeniu niewłaściwej umowy z grupą producentów, której cofnięto uznanie) niezwłocznie po wpływie wniosku do organu, umożliwiając stronie uzupełnienie braków, a czego organ zaniechał, co obecnie nie może skutkować niekorzystnymi konsekwencjami dla strony;
6) art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 113 p.p.s.a. poprzez oddalenie wniosków dowodowych z nowych dokumentów złożonych w skardze do WSA, podczas gdy dokumenty te były istotne o rozstrzygnięciu sprawy, gdyż świadczą o tym, że skarżący, który nie wiedział o cofnięciu uznania statusu grupy producentów Spółdzielni Rolników A z siedzibą w A w rozumieniu art. 15 ust. 6 pkt 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich, nie miał żadnych podstaw by sądzić, że grupa ten status utraciła, skoro nie poinformował go o tym Zarząd spółdzielni, a żadne organy ani instytucje państwowe nie dostrzegły, że grupie cofnięto uznanie, co uzasadniało przekonanie skarżącego, że Spółdzielnia Rolników A nadal ten status posiada.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 188 § 1 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie i uchylenie zaskarżonej decyzji Dyrektora OR ARiMR w Toruniu, ewentualnie na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor OR ARiMR w Toruniu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40).
Skarżący kasacyjnie jak i organ zrzekli się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z dyspozycją art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.
W myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw, albowiem podniesione w jej ramach zarzuty wraz z ich argumentacją nie podważają prawidłowości kontroli decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR wydanej w przedmiotowej sprawie, jakiej dokonał sąd pierwszej instancji.
Podkreślić przede wszystkim należy, że w podniesionych zarzutach kasacyjnych skarżący nie zarzucił błędnego ustalenia stanu faktycznego jak i nie podniósł zarzutu naruszenia art. 15 ust. 6 pkt 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich. Przyjąć zatem należy, że skarżący nie kwestionuje faktu, że umowa zawarta ze Spółdzielnią Rolników A nie spełniała warunków do przyznania mu płatności do powierzchni upraw buraków cukrowych, a zatem że przyznana mu płatność była nienależna. Koncentrując się na zarzucie naruszenia art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 809/2014 poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie i jednoczesne niezasadne zastosowanie art. 7 ust. 1 i 2 tegoż rozporządzenia, zdaniem skarżącego sąd pierwszej instancji błędnie zaakceptował stanowisko organów, że błąd organów w przyznaniu i wypłacie skarżącemu płatności mógł zostać wykryty przez skarżącego w zwykłych okolicznościach, pomimo że nie przeprowadził żadnej analizy w tym zakresie i uznał, że skarżący wiedział o cofnięciu uznania jako grupy producentów Spółdzielni Rolników A lub też, że miał możliwość w zwykłych okolicznościach wykryć pomyłkę organu w tym zakresie. Dodatkowo skarżący wskazywał, że w sprawie nastąpiło przedawnienie możliwości wydania decyzji określającej obowiązek zwrotu środków.
Powyższe zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014 obowiązek zwrotu, o którym mowa w ust. 1, nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. Jednak w przypadku, gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego istotnych dla obliczania przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności. W orzecznictwie wskazuje się, że celem, określonego w art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 809/2014, wyjątku od zasady, że płatności nienależnie lub nadmiernie pobrane powinny zostać zwrócone, jest zwolnienie z obowiązku zwrotu tylko w takich sytuacjach, w których to błąd organu spowodował wypłatę nienależnej płatności. Chodzić tu będzie o tą część rozstrzygnięcia, za którą w całości i niezależnie od rolnika odpowiada organ. Ocenę taką dodatkowo uzasadnia odwołanie się do reguł wykładni językowej. Przepis art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 809/2014 stanowi, że nienależna płatność ma zostać dokonana "na skutek" pomyłki organu. Zwrot ten wskazuje, że chodzi tu o takie działanie organu, które jest czynnikiem sprawczym bezpodstawnego przyznania rolnikowi płatności. Przyjąć, zatem należało, że możność wykrycia błędu organu, o której mowa w art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 809/2014 to nie tylko sytuacja, w której beneficjent posiada wiedzę o rzeczywistym stanie prawnym i faktycznym w zakresie braku podstaw do dokonania płatności, ale również stan, w którym rolnik – przy dołożeniu należytej staranności - mógł się dowiedzieć, że część wypłacanych mu płatności kwalifikuje się jako nienależna (wyroki NSA z 22 listopada 2018 r., I GSK 2071/18, z 18 grudnia 2020 r., I GSK 1191/20). Podkreśla się także, że możliwość wyłączenia zwrotu nienależnie dokonanej płatności wymaga spełnienia dwóch przesłanek – płatność musi być dokonana na skutek błędu organu, a błąd jest tego rodzaju, że nie mógł zostać wykryty przez rolnika (wyroki NSA z 15 czerwca 2011 r., II GSK 594/10, z dnia 24 kwietnia 2013 r., II GSK 315/13, z 22 września 2023 r., I GSK 1315/22).
Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę sądu pierwszej instancji, zgodnie którą skarżący miał możliwość uzyskania od Spółdzielni, której był członkiem informacji o tym, czy figuruje ona w rejestrze uznanych grup producentów rolnych, lub zweryfikowania zapisów w rejestrze. Nie ma podstaw do uwzględnienia twierdzenia, że skarżący nie mógł wykryć błędu, skoro rejestr ten jest powszechnie dostępny i znajduje się na stronach internetowych ARiMR. Dodatkowo wskazać należy, na co zwrócił uwagę sąd pierwszej instancji, że umowa kontraktacyjna na dostawy buraków cukrowych została zwarta przez skarżącego w dniu 23 lutego 2018 r., czyli po wykreśleniu Spółdzielni z rejestru grup producentów rolnych, które nastąpiło na mocy decyzji z dnia 17 marca 2017 r. odebranej przez prezesa Spółdzielni w dniu 27 marca 2017 r. Obowiązkiem skarżącego było zatem zweryfikowanie, czy podmiot z którym zawierał umowę, na dzień 23 lutego 2018 r. spełniał kryteria określone w ustawie o płatnościach.
Nie jest także zasadny zarzut podniesiony w pkt 3 skargi kasacyjnej, odnoszący się do błędnej wykładni art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 809/2014 w zakresie przedawnienia możliwości wydania decyzji określającej zwrot płatności z uwagi na upływ 12 miesięcy od dnia wypłaty płatności. Szczegółowej wykładni wskazanego artykułu, w aspekcie przedawnienia, dokonał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 maja 2020 r., I GSK 1954/19, wskazując, że akapit pierwszy art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 809/2014 wprowadza wyjątek od zasady przewidzianej w art. 7 ust. 1 tego rozporządzenia polegającej na obowiązku zwrotu nienależnej płatności beneficjentowi. Sens art. 7 ust. 3 akapit drugi jest natomiast taki, że w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego istotnych dla obliczania przedmiotowej płatności, akapit pierwszy (a zatem wyjątek od zasady z art. 7 ust. 1) stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności. Oznacza to, że przed upływem tego terminu art. 7 ust. 3 akapit pierwszy nie ma w ogóle zastosowania, a w konsekwencji w tym okresie obowiązuje zasada z art. 7 ust. 1 rozporządzenia nr 809/2014. Art. 7 ust. 3 akapit drugi ogranicza działanie akapitu pierwszego tego przepisu, a zatem ogranicza zastosowanie wyjątku od zasady wynikającej z art. 7 ust. 1 rozporządzenia nr 809/2014.
Powyższe oznacza, że wydanie w tej sprawie decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności - wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej - nie nastąpiło z naruszeniem art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 809/2014. Słusznie sąd pierwszej instancji wskazał zatem, że w tej kwestii będzie miała zastosowanie ogólna zasada przedawnień obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności zawarta w art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18.12.1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE L 312, s. 1 z dnia 23.12.1995 r., z późn. zm.).
Podobnie należało ocenić zarzut nr 4 skargi kasacyjnej, naruszenia art. 9 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 15 września o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie niektórych ustaw oraz art. 14 pkt 1) i 3) ustawy z dnia 10 lutego 2017 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Ośrodku Wsparcia Rolnictwa. Wbrew stanowisko autora skargi kasacyjnej, organy jak i sąd pierwszej instancji nie kwestionowały tego, że organy ARiMR z dniem 31 sierpnia 2017 r. przejęły obowiązki Agencji Rynku Rolnego, w tym prowadzone przez tę agencję rejestry, spisy i wykazy. Przejęcie z tym dniem rejestru producentów rolnych, w którym jeszcze właściwe organy Agencji Rynku Rolnego dokonały wykreślenia Spółdzielni Rolniczej A, skutkowało tym, że właściwy Dyrektor OR ARiMR powinien był na podstawie tegoż rejestru odmówić przyznania skarżącemu wnioskowanej płatności. Tak się jednak nie stało, co zostało zakwalifikowane w sprawie jako błąd organu, o którym skarżący przy dołożeniu należytej staranności - mógł się dowiedzieć. Dlatego też powyższy zarzut w żadnym zakresie nie podważa legalności wydanych w sprawie decyzji jak i prawidłowości ich kontroli dokonanej przez sąd pierwszej instancji.
Na uwzględnienie nie zasługiwał także piąty z zarzutów kasacyjnych, a mianowicie zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 23 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich, bowiem okazał się on nieskuteczny.
W myśl art. 23 ust. 1 ww. ustawy, w przypadku gdy wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich lub płatności niezwiązanej do tytoniu nie czyni zadość wymaganiom innym niż wskazane w art. 64 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, kierownik biura powiatowego Agencji, niezwłocznie po otrzymaniu tego wniosku, informuje rolnika o stwierdzonych brakach oraz o skutkach ich nieusunięcia w terminie, w jakim można dokonać poprawek zgodnie z przepisami, o których mowa w art. 1 pkt 1, chyba że ten termin upłynął. Przepisu art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Jednakże, na co słusznie zwrócił uwagę organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną, powyższy przepis nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem ta nie dotyczyła odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego lecz ustalenia nienależnie pobranych płatności i obowiązku jej zwrotu. Niniejsze postępowanie toczyło się w oparciu o art. 29 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2019 r. poz. 1505 z późn. zm.) w zw. z art. 7 rozporządzenia Komisji z 17 lipca 2014 r. (UE) nr 809/2014. Dlatego też, w ramach tego postępowania nie można skutecznie zarzucać organom naruszenia art. 23 ust. 1 ustawy o płatnościach, bowiem przepis ten nie miał zastosowania. Wskazywane w skardze kasacyjnej okoliczności związane z kompletnością wniosku złożonego przez skarżącego przy ubieganiu się o przyznanie płatności, czy też braku właściwej reakcji organu na tenże wniosek, powinny być powiązane z ewentualnym zarzutem naruszenia art. 7 ust. 3 ww. rozporządzenia Komisji z 17 lipca 2014 r. (UE) nr 809/2014, którego to zarzutu zabrakło w złożonej skardze kasacyjnej. Ponadto należy wskazać, że kontrola wniosku o przyznanie płatności w oparciu o art. 23 ust. 1 ustawy o płatnościach dokonywana jest pod względem formalnym a nie merytorycznym, a skarżący nie kwestionował, że dołączył do wniosku o przyznanie płatności za 2018 r. umowę zawartą w dniu w 23 lutego 2018 r. ze Spółdzielnią. Tym samym, wbrew stanowisku skarżącego, sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a., bowiem w sprawie dotyczącej zwrotu nienależnie pobranych płatności, przepis art. 23 ust. 1 ustawy o płatnościach nie miał zastosowania.
Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 113 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez sąd pierwszej instancji złożonych przez skarżącego wniosków dowodowych. W myśl art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z powyższego przepisu wynik po pierwsze, że przeprowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym jest dopuszczalne wyjątkowo, jedynie w sytuacji wystąpienia wskazanych wyżej przesłanek. Po drugie, możliwość jego przeprowadzenia uzależniona jest od uznania sądu, który postępowanie takie przeprowadzić może, lecz nie musi. Art. 106 § 3 należy odczytywać z uwzględnieniem generalnej zasady, wyrażonej w art. 133 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którą sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Zasada ta oznacza, że sąd administracyjny nie prowadzi we własnym zakresie postępowania dowodowego i nie ustala samodzielnie stanu faktycznego sprawy. Celem postępowania dowodowego, prowadzonego przed sądem administracyjnym, nie jest zatem ponowne ustalanie stanu faktycznego sprawy w zastępstwie organu administracji publicznej. Art. 106 § 3 p.p.s.a. pozwala jedynie, w drodze wyjątku, przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe w razie wystąpienia istotnych wątpliwości co do zgodności z prawem zaskarżonego aktu - a nie co do prawidłowości poczynionych w postępowaniu administracyjnym ustaleń faktycznych - przy czym nadal jest to uprawnieniem a nie obowiązkiem. Prowadzi to do wniosku, że art. 106 § 3 p.p.s.a. nie może służyć do kwestionowania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza, ani do ustalania stanu faktycznego sprawy przed sądem administracyjnym. Z uwagi na powyższe w orzecznictwie przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. może być uzasadniony jedynie wówczas, gdy sąd pierwszej instancji przeprowadził postępowanie dowodowe a skarżący kasacyjnie wykaże, że kryteria wiarygodności dopuszczonych dowodów były oczywiście błędne (por. wyroki NSA z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt II FSK 1886/07 oraz z dnia 12 lipca 2023 r. sygn. akt I OSK 890/20). Skarżący nie wykazał, aby taka sytuacja wystąpiła w rozpoznanej sprawie. Ponadto sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób szczegółowy wskazał z jakich przyczyn oddalił wnioski dowodowe skarżącego, którą to ocenę w pełni aprobuje Naczelny Sąd Administracyjny.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego w wysokości 8100 zł obejmujących wynagrodzenie radcy prawnego reprezentującego organ orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).