I GSK 905/21

I GSK 905/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Sobocha-Holc /przewodniczący/
Dariusz Dudra /sprawozdawca/
Jacek Surmacz
Symbol z opisem
6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Sygn. powiązane
V SA/Wa 1690/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-02-09
Skarżony organ
Minister Finansów
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia del. NSA Jacek Surmacz Protokolant asystent sędziego Izabela Kołodziejczyk po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Fundacji I. we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 1690/20 w sprawie ze skargi Fundacji I. we W. na decyzję Ministra Finansów z dnia 30 lipca 2020 r. nr FS11.4145.3.2020 w przedmiocie określenia kwoty dotacji celowej przypadającej do zwrotu 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję; 3. zasądza od Ministra Finansów na rzecz Fundacji I. we W. 3 172 (trzy tysiące sto siedemdziesiąt dwa) złote tytułem kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 lutego 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 1690/20 oddalił skargę F. z siedzibą we W. na decyzję Ministra Finansów z 30 lipca 2020 r. w przedmiocie określenia kwoty dotacji celowej przypadającej do zwrotu.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:
Wojewoda Dolnośląski decyzją z 12 grudnia 2019 r. określił skarżącej kwotę dotacji celowej przypadającą do zwrotu w wysokości 6.200 zł, przekazaną w ramach "Programu integracji społeczności romskiej w Polsce na lata 2014-2020", na realizację zadania pn. "Stypendium motywacyjne dla uczniów pochodzenia romskiego z Wrocławia za wyniki w nauce".
Po rozpoznaniu odwołania Minister Finansów decyzją z 30 lipca 2020 r. uchylił decyzję Wojewody w części dotyczącej określenia podstawy prawnej jej wydania i orzekł ponownie co do istoty w tym zakresie oraz utrzymał decyzję w mocy w pozostałej części.
Organ odwoławczy wskazał, że skarżąca przedłożyła 26 potwierdzeń wypłaty stypendiów motywacyjnych, w kwotach 1.000 zł oraz 1.300 zł, na konta bankowe rodziców/opiekunów prawnych uczniów, którym przyznano stypendium motywacyjne. Na podstawie otrzymanych z placówek edukacyjnych informacji ustalono, że skarżąca, niezgodnie z przeznaczeniem określonym umową, wypłaciła 4 stypendia motywacyjne uczniom, którzy w roku szkolnym 2017/2018 uczęszczali do klas VII i VIII szkół podstawowych, nieujętym we wniosku na realizację zadania oraz w szczegółowym kosztorysie zadania. W ramach kategorii kosztów wypłata stypendiów motywacyjnych dla uczniów szkół podstawowych klas IV-VI stypendium motywacyjne otrzymała uczennica klasy VII szkoły podstawowej. Z kolei w ramach kosztów wypłaty stypendiów motywacyjnych dla uczniów gimnazjum Fundacja bezpodstawnie wykorzystała część przyznanej dotacji na wypłatę stypendiów motywacyjnych, uczniom klas VII i VIII szkoły podstawowej.
Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że Fundacja nie wnioskowała o przyznanie stypendiów dla uczniów klas VII i VIII szkół podstawowych. Wnioskiem objęto wyłącznie uczniów klas IV-VI szkół podstawowych oraz uczniów gimnazjów.
Organ zwrócił także uwagę, że Fundacja nie była uprawniona do zmiany przeznaczenia środków przyznanej dotacji. Minister wskazał, że zapisy umowy są jednoznaczne, w sposób precyzyjny określono w niej zasady zmiany umowy (§ 1 ust. 14 umowy). Fundacja nie zgłosiła zmian do Wojewody w formie pisemnej, nie przedłożyła zaktualizowanego wniosku na realizację zadania oraz szczegółowego kosztorysu, a także nie uzyskała pisemnej akceptacji Wojewody dla wprowadzonych zmian w formie aneksu do umowy.
Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących nieprawidłowości doręczeń Minister wskazał, że Fundacja złożyła pełnomocnictwo procesowe upoważniające r.pr. M. K. do reprezentowania jej w toczącym się postępowaniu i w oparciu o to pełnomocnictwo Wojewoda doręczył r.pr. M. K., jako pełnomocnikowi Fundacji, zawiadomienie z 18 października 2019 r. o wszczęciu z urzędu postępowania, a także zawiadomienie z 5 listopada 2019 r. o przysługującym stronie prawie do zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się w sprawie. Minister zwrócił uwagę, że w toku postępowania prowadzonego przed Wojewodą nie przekazano żadnej odpowiedzi, w tym nie sygnalizowano zastrzeżeń w kwestii udzielonego upoważnienia. Stąd podniesiony przez Fundację zarzut nie stanowi podstawy do wyeliminowania decyzji Wojewody z obrotu prawnego. Zaś z uwagi na doręczenie r.pr. M. K. pism w toczącym się postępowaniu faktycznie nie pozbawiono Fundacji przysługujących jej praw.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy dotacja została udzielona Fundacji w oparciu o umowę dotacyjną, w której zawarto szczegółowy opis zadania i termin jego wykonania, wobec czego wyłącznie na podstawie treści tej umowy należało dokonywać ustaleń w zakresie zadań jakie miały być zrealizowane środkami pochodzącymi z dotacji. W § 1 ust. 4 umowy uzgodniono, że dotacja celowa jest udzielana wyłącznie na dofinansowanie wydatków określonych we wniosku na realizację zadania, stanowiącym załącznik nr 1 do umowy oraz w szczegółowym kosztorysie stanowiącym załącznik nr 2 do umowy, w wersji uwzględniającej korekty zaproponowane przez komisję do oceny wniosków złożonych w ramach "Programu integracji społeczności romskiej w Polsce na lata 2014 – 2020". Wymienione załączniki do umowy przewidywały realizację zadania objętego dotacją poprzez wypłatę stypendiów motywacyjnych dla uczniów szkół podstawowych klas IV-VI i dla uczniów gimnazjów. Skoro umowa dotacyjna w sposób jednoznaczny i szczegółowy określała cele, na które mogły być wydatkowane środki z dotacji, nie można było, wychodząc poza literalną wykładnię treści umowy, rozszerzać w drodze interpretacji zakresu działań finansowanych z dotacji. Tym samym Fundacja nie mogła samodzielnie zdecydować o przeznaczeniu środków z dotacji celowej na wypłatę stypendiów uczniom innych kategorii niż szczegółowo wymienione w treści załącznika, stanowiącego integralną część umowy.
Sąd I instancji wskazał także, że w dacie składania przez Fundację wniosku o przyznanie dotacji na 2018 r. było już więc wiadomo, że w szkołach podstawowych w roku szkolnym 2018/2019 będzie prowadzone nauczanie także w klasach VII i VIII. Przeoczenie tej okoliczności przez Fundację nie może usprawiedliwiać dokonania przez nią rozszerzającej wykładni treści umowy dotacyjnej w zakresie kategorii uczniów, dla których mogły być sfinansowane stypendia ze środków dotacji. Takie przesunięcie części środków z dotacji wymagało zmiany umowy dotacyjnej. Ostatecznie w sprawie nie doszło do podpisania aneksu do umowy dotacyjnej, umożliwiającego wypłatę ze środków dotacji stypendiów dla uczniów klas VII i VIII szkoły podstawowej, właściwie zatem organy uznały część środków dotacji wydatkowaną przez Fundację na ten cel za wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem.
Zdaniem WSA, w świetle brzmienia 169 ust. ust. 6 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. 2019 r. poz. 869, ze zm.; dalej: u.f.p.) organy prawidłowo objęły też decyzją kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki oraz niewykorzystaną część dotacji, wobec dokonania jej zwrotu po terminie, o którym w art. 151 ust. 2 pkt 6 u.f.p.
WSA uznał także za nieskuteczny zarzut naruszenia przepisów postępowania przez pozbawienie strony prawidłowego udziału w postępowaniu przed organem I instancji wobec dokonywania doręczeń pełnomocnikowi, który nie był prawidłowo umocowany na tym etapie postępowania. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 poz. 935 - dalej p.p.s.a.) sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję i ją uchyla, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie niewątpliwie doszło do uchybienia przepisom proceduralnym w postępowaniu administracyjnym pierwszoinstancyjnym, ponieważ organ I instancji dokonywał doręczeń pism pełnomocnikowi strony, który złożył pełnomocnictwo dopiero przy wniesieniu odwołania, a wcześniej organ opierał się tylko na pełnomocnictwach udzielonych przez stronę temu pełnomocnikowi w innych sprawach administracyjnych prowadzonych przed tym organem. Jednak ostatecznie to naruszenie mnie mogło mieć istotnego wpływu na wynik postępowania, bowiem skarżący nie został pozbawiony możliwości realizowania prawa do obrony i w istocie prawo to zrealizował wnosząc odwołanie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postepowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:
- art. 169 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 168 ust. 4 oraz art. 151 ust. 1 i 2 pkt 1 u.f.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieuzasadnione przyjęcie, że środki w kwocie 4.900 zł udzielone w postaci dotacji na realizację zadania publicznego pn. "Stypendium motywacyjne dla uczniów pochodzenia romskiego z Wrocławia za wyniki w nauce" w ramach "Programu integracji społeczności romskiej w Polsce na lata 2014-2020", a wydane na wypłaty stypendiów motywacyjnych dla uczniów kl. VII i VIII szkoły podstawowej zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem i jako takie podlegają zwrotowi;
- art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.; dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 7, art. 8, art. 10, art. 40 § 1 i art. 81 w zw. z art. 32 i art. 33 § 3 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez Sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo uznania, że postępowanie organu I instancji doprowadziło do tego, że Fundacja do czasu doręczenia jej decyzji nie brała udziału w postępowaniu.
Organ w odpowiedzi na skarg kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie rozważań należy zauważyć, że z godnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. NSA z urzędu bierze pod uwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. W okolicznościach sprawy jednak żadna z tych przesłanek nie zaistniała.
W ocenie NSA pierwszy zarzut skargi kasacyjnej należało uznać za usprawiedliwiony. Skarżąca stawiając zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 169 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 168 ust. 4 oraz art. 151 ust. 1 i 2 pkt 1 u.f.p. stwierdziła, że doszło do naruszenia wskazanych przepisów ze względu na przyjęcie, że wypłata stypendiów motywacyjnych uczniom pochodzenia romskiego z klas VII i VIII stanowiła dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem. Zdaniem organów oraz Sądu I instancji dotacja ta była bowiem, zgodnie z zawartą umową, przeznaczona na wypłatę stypendiów motywacyjnych dla uczniów pochodzenia romskiego z klas IV – VI szkól podstawowych i uczniów z gimnazjów a nie klas VII i VIII szkoły podstawowej.
W ocenie NSA, w rozpatrywanej sprawie decydujące znaczenie należało jednak przyznać celowi dotacji. Przede wszystkim przypomnieć należy, że dotacja celowa została przyznana na realizację zadania - "Stypendium motywacyjne dla uczniów pochodzenia romskiego z Wrocławia za wyniki w nauce". Ponadto we wniosku dotacyjnym Fundacja wskazała, że stypendium motywacyjne dla uczniów pochodzenia romskiego daje możliwość wyróżnienia z tego środowiska uczniów, którzy osiągają średnią ocen nie niższa niż 3.0, regularnie uczęszczają do szkoły i maja ocenę z zachowania nie niższą niż poprawna oraz nie otrzymali oceny niedostatecznej. Możliwość otrzymania stypendium motywacyjnego spowoduje pozytywną konkurencję wśród uczniów romskich i zdrową rywalizację o osiąganie jak najlepszych wyników w nauce. Taki zatem był cel tej dotacji, który zdaniem NSA został zrealizowany także w zakresie stypendiów przyznanych i wypłaconych uczniom pochodzenia romskiego z klas VII i VIII szkoły podstawowej.
Należy zauważyć, że wymóg przyznania i wypłaty stypendiów uczniom szkoły podstawowej z klas IV-VI oraz uczniom gimnazjum jest wymogiem wyłącznie o charakterze formalnym. Nie wpływa on na cele dotacji, które zostały sprecyzowane jako wsparcie uczniów pochodzenia romskiego stypendiami motywacyjnymi w celu ich wyróżnienia. Przy czym zostały także jasno sprecyzowane kryteria przyznawania stypendiów motywacyjnych, tj. wyłącznie tym uczniom, którzy uzyskują odpowiednie wyniki w nauce, regularnie uczęszczają do szkoły, uzyskają odpowiednią notę z zachowania i nie otrzymają ocen niedostatecznych.
Wykładnia pojęcia "wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem", którym posłużył się ustawodawca w art. art. 169 ust. 1 pkt 1 u.f.p. wobec braku jej ustawowej definicji nie może być dokonana inaczej niż przez subsumcję. Wykorzystanie dotacji zgodne, czy też niezgodne z przeznaczenie jest zatem kwestią ustaleń faktycznych i ich konfrontacji z zadaniem określonym w umowie, które ma być zrealizowane w oparciu o udzieloną dotację. O ile nie budzi wątpliwości, że ustalenia organu, że środki publiczne otrzymane na realizację zadania zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem skutkuje obowiązkiem ich zwrotu na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, to jednak brak jest argumentów prawnych, aby rozdysponowanie środków publicznych z dotacji dla dzieci pochodzenia romskiego w zakresie klas szkoły podstawowej pokrywających się z dotychczas funkcjonującymi klasami w gimnazjach utożsamiać z przesłanką wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem (por. wyrok NSA 3 września 2013 r., sygn. akt II GSK 711/12). W tym miejscu zauważyć należy, że gdyby nie wprowadzono reformy oświatowej, o której była mowa powyżej, to uczniowie aktualnie klas VII i VIII szkoły podstawowej uczęszczaliby do gimnazjum do klasy I i II, zaś otrzymane przez nich stypendia nie byłyby kwestionowane. Zatem zakwestionowanie wypłaty stypendiów uczniom z klas VII i VIII, w ocenie NSA, stanowiło nadmierny formalizm.
Podsumowując znać należało, że sporne stypendia wpłynęły na pozytywną konkurencję i zdrową rywalizację w zakresie osiągania jak najlepszych wyników w nauce przez uczniów pochodzenia romskiego, co niewątpliwie pozostawało w korelacji z celami "Programu integracji społeczności romskiej w Polsce na lata 2014-2020".
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa ponadto, że Fundacja przy piśmie z 6 grudnia 2019 r. przekazała do Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego protokół z ustaleń komisji Fundacji przyznającej stypendia motywacyjne dla dzieci pochodzenia romskiego. W protokole tym znajdowała się wyraźna informacja o przyznaniu stypendiów, m.in. dzieciom klas VII i VIII szkoły podstawowej z wyjaśnieniem, że w przypadku klasy VIII byłaby to II klasa wygaszanych szkół gimnazjalnych. Tym samym organ przed wydaniem decyzji w przedmiocie określenia kwoty dotacji celowej przypadającej do zwrotu powziął informację o sposobie przyznawania stypendiów uczniom klas VII i VIII szkoły podstawowej. W ocenie NSA w sytuacji gdy organ jest w posiadaniu informacji, że strona zamierza podjąć działania wiążące się dla niej z niekorzystnymi skutkami, lub nawet ryzykiem wystąpienia podobnych skutków ma on wyraźny obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić to stronie i wskazać na ryzyko wiążące się z podejmowanymi działaniami – podstawą takiego działania organu jest art. 2 Konstytucji RP (zasada demokratycznego państwa prawnego). Jedną z zasad wywodzonych z zasady demokratycznego państwa prawnego jest zasada zaufania obywatela do państwa. Zasada ta wiąże się z bezpieczeństwem prawnym jednostki. Zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego, wyraża się ona m.in. w takim stosowaniu prawa by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań oraz w przekonaniu, iż jego działania podejmowane zgodnie z obowiązującym prawem będą także w przyszłości uznawane przez porządek prawny (wyrok TK z 7 lutego 2001 r., K 27/00 oraz wyrok TK z 14 czerwca 2000 r., P 3/00). Zatem organ, realizując wspomnianą zasadę konstytucyjną winien poinformować Fundację, że przesunięcie części środków z dotacji wymagało zmiany umowy dotacyjnej. Tego jednak nie uczynił, natomiast Fundacja została poinformowana, że to na niej spoczywa obowiązek weryfikacji prawidłowości realizacji zadania, zaś w przypadku zidentyfikowania odstępstw, organ podejmie stosowne kroki zgodnie z warunkami umowy. Biorąc pod uwagę m.in. fakt, iż dotacja celowa pochodzi ze środków publicznych, taki sposób korespondowania organu ze stroną nie może być uznany za zgodny z zasadą wywodzoną z art. 2 Konstytucji RP.
W świetle powyższego postawiony zarzut należało uznać za usprawiedliwiony. Dlatego też NSA uchylił zaskarżony wyrok i uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę uchylając decyzję organu II instancji. W ponownym postępowaniu organ prowadzący sprawę zobowiązany będzie do uwzględnienia w sprawie zaprezentowanego powyżej stanowiska NSA.
Zdaniem NSA, drugi z zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia wskazanych w nim przepisów k.p.a. uznać należało za niezasadny. Zarzut ten dotyczy korespondowania przez organ I instancji z pełnomocnikiem Fundacji, który w rozpatrywanej sprawie ustanowiony został dopiero na etapie odwołania od decyzji organu I instancji, przez co zdaniem Fundacji została ona pozbawiana prawa udziału w postępowaniu administracyjnym.
W aktach administracyjnych sprawy znajdują się dwa pełnomocnictwa udzielone przez Fundację. Jedno z pełnomocnictw z 23 grudnia 2019 r. zostało załączone do odwołania od decyzji organu I instancji, jednakże w aktach znajduję się wcześniejsze pełnomocnictwo ogólne z 28 września 2017 r., które dotyczy zwrotu środków wraz z odsetkami w związku z rozliczeniem i zakończeniem zadania w ramach "Programu integracja społeczności romskiej na lata 2014-2020" pn. "Stypendium motywacyjne dla uczniów pochodzenia romskiego z Wrocławia za wyniki w nauce". W ocenie NSA, uprawniało ono organ do uznania, że obejmuje ono swą treścią również przedmiotowe postępowanie, tj. zwrot dotacji celowej przyznanej w oparciu o umowę z 2018 r. Zatem prowadzenie przez organ korespondencji z pełnomocnikiem Fundacji, na podstawie tego pełnomocnictwa, było zgodne z regułami procesowymi.
Dlatego też postawiony zarzut należało uznać za nieusprawiedliwiony.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 193 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 4 i w zw. z pkt § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.).