I GSK 904/24

I GSK 904/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Henryk Wach
Joanna Salachna /przewodniczący/
Paweł Janusz Lewkowicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Zamówienia publiczne
Finanse publiczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
III SA/Po 35/24 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2024-03-27
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1843
art. 5b pkt 2, art. 32 ust. 2, art. 40 ust. 3
Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 320 art. 2 pkt 36
Rozporządzenie  Parlamentu Europejskiego i Rady NR 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące  Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego  na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące  Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu  Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006
Dz.U. 2022 poz 1634
art. 184 ust. 1, art. 207 ust. 1 i ust. 9
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia WSA del. Paweł Janusz Lewkowicz (spr.) Protokolant asystent sędziego Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 marca 2024 r. sygn. akt III SA/Po 35/24 w sprawie ze skargi Powiatu R. na decyzję Zarządu Województwa Wielkopolskiego z dnia 20 listopada 2023 r. nr 5/BCW-EFRR 2014+/2023 w przedmiocie określenia kwoty do zwrotu w ramach umowy o dofinansowanie projektu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Zarządu Województwa Wielkopolskiego na rzecz Powiatu R. 15 000 (piętnaście tysięcy) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 marca 2024 r., sygn. akt III SA/Po 35/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: WSA w Poznaniu) po rozpoznaniu sprawy ze skargi Powiatu R. na decyzję Zarządu Województwa Wielkopolskiego z dnia 20 listopada 2023 r., nr 5?BCW-EFRR 2014+/2023, w przedmiocie określenia kwoty do zwrotu w ramach umowy o dofinansowanie projektu, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził na rzecz strony skarżącej kwotę 51.080 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Poznaniu wniósł Zarząd Województwa Wielkopolskiego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
Naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć wpływ na wynik sprawy, mianowicie
1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. k.p.a., art 77 §1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I Instancji, że Organ wbrew zasadzie prawdy obiektywnej nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, czego konsekwencją było uchylenie zaskarżonej Decyzji, podczas gdy Organ w sposób wyczerpujący rozpatrzył cały materiał dowodowy w kontekście zaistnienia ustawowych przesłanek określonych w art. 207 ust. 9 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. u.f.p., w zw. z art 207 ust 1 pkt 2 u.f.p., w zw. z art. 184 ust. 1 u.f.p. oraz dokonał wszechstronnej analizy sprawy i oceny dowodów, co czyni ustalenia Organu w pełni wystarczające, a to przez:
a. błędne uznanie przez Sąd I Instancji, że Strona w pierwszej kolejności podjęła decyzję o realizacji zamówienia w ramach Postępowania 1/4/2019 (31 maja 2029 r.) a później podjęła działania zmierzające do ograniczenia zakresu przedmiotowego Projektu i utrzymała założenia o celowości wyodrębnienia zamówienia obejmującego swym zakresem Projekt z wyłączeniem odcinka drogi w m. S. (koniec sierpnia 2019 r.), podczas gdy Strona w maju 2019 r. potwierdziła, że ma w planach realizację całej inwestycji, natomiast inwestycja została przez Stronę rozdzielona w zależności od źródeł finansowania na część finansowaną ze środków krajowych (Postępowanie 1/4/2019) i środków unijnych (Postępowanie 1/6/2016), a ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, aby Strona na którymkolwiek etapie zrezygnowała z kontynuacji realizacji Projektu, skutkiem czego błędne uznanie przez Sąd I Instancji, że Organ nie wykazał w Decyzji, czy było możliwe udzielenie obu zamówień w tym samym czasie, podczas gdy Organ w Decyzji wykazał tożsamość czasową zamówienia;
b. błędne uznanie przez Sąd I Instancji, że Organ nie dokonał rzetelnej oceny czy celem podzielenia pierwotnego zamówienia było uniknięcie łącznego szacowania wartości wyodrębnionych zamówień i zaniżenie wartości zamówienia oraz pomięcie przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Pzp) podczas gdy Organ w Decyzji wykazał, iż zamówienie w ramach Postępowania 4/1/2019 i w ramach Postępowania 6/1/2019 stanowiło w istocie jedno zamówienie, gdyż spełnione zostały przesłanki tożsamości podmiotowej, przedmiotowej i czasowej zamówienia, oraz Organ w Decyzji przedstawił okoliczności, które doprowadziły do nieuzasadnionego podziału zamówienia na części, a także Organ uzasadnił w Decyzji, z jakich przyczyn argumenty Strony nie zostały przyjęte jako usprawiedliwiające podział zamówienia i brak publikacji zamówienia w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej,
c. błędne uznanie przez Sąd I Instancji, iż Organ nie wykazał, by działania Strony prowadzące do wyodrębnienia zamówień z pierwotnego zamówienia zmierzały kierunkowo do uniknięcia łącznego szacowanego zamówienia, by wykluczyć z udziału w postępowaniu przetargowym wykonawców z innych krajów członkowskich UE, podczas gdy obowiązek wykazania zamiaru kierunkowego nie wynika z przepisów prawa, a był konsekwencją błędnej wykładni przez Sąd I Instancji art. 5 b pkt 2 Pzp w zw. z art. 32 ust. 2 Pzp, natomiast Organ prawidłowo wykazał w Decyzji, że Strona naruszyła art. 5b pkt 2 Pzp w zw. z art. 32 ust. 2 Pzp,
d. błędne uznanie przez Sąd I Instancji, iż Organ pominął przy ocenie celu działania Strony, iż strona z pierwotnego Projektu wyodrębniła również inne elementy (odcinek w miejscowości Słupia Kapitulna, odcinek drogi powiatowej nr [...] R. – D. w miejscowości P. - ul. [...], przebudowa Rynku w R., skrzyżowanie ulic: [...] i [...] w R.), podczas gdy elementy te zostały wyodrębnione przez Stronę przed podpisaniem Umowy i wynikały z faktu, iż zostały już wcześniej zrealizowane lub miały zostać zrealizowane ze środków własnych przez podmiot odrębny od Strony (zamawiającego), tj. przez Gminę R. - partnera Projektu, co zostało wykazane w stanie faktycznym Decyzji, zatem wyłączenie tych elementów z Projektu pozostawało bez wpływu na powstanie nieprawidłowości,
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 24 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 24 ust. 9 pkt 2 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 818 ze zm.), dalej jako ustawa wdrożeniowa, w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 9 u.f.p. poprzez błędne przyjęcie, że Organ naruszył zasadę zaufania do władzy publicznej, gdyż w sposób nieuzasadniony zmienił ocenę co do istnienia nieprawidłowości w Projekcie, podczas gdy Organ stwierdzając wystąpienie nieprawidłowości oraz nakładając korektę finansową może uwzględnić wyniki kontroli przeprowadzonych przez inne uprawnione podmioty, a w decyzji Organ przedstawił także własną ocenę stanu faktycznego oraz wskazał, jakie okoliczności wziął pod uwagę stwierdzając nieprawidłowość (uznając, że zamówienie w ramach Postępowania 4/1/2019 i Postępowania 6/1/2019 stanowiło jedno zamówienie, które zostało podzielone przez Stronę z naruszeniem Pzp), co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji.
Naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub zastosowanie:
1. art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., w zw. z art. 184 ust 1 u.f.p. w zw. z art. 5b pkt 2 Pzp, w zw. z art. 32 ust 2 Pzp w zw. z art 5 ust. 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/24/UE z dnia 26 lutego 2014 2004/18/WE, dalej jako Dyrektywa 2014/24/UE, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że działania Strony (zamawiającego) prowadzące do podziału zamówienia stanowią naruszenie procedur tylko wtedy jeśli zmierzały kierunkowo (dolus directus cloratus) do uniknięcia łącznego szacowania wartości zamówień, (zaniżenia wartości), by wykluczyć z udziału w postępowaniu przetargowym wykonawców z innych krajów członkowskich, podczas gdy brak jest podstaw do formułowania wniosków, że zamawiającemu można zarzucić niezasadny podział zamówienia na części tylko wtedy, gdy zostanie mu udowodnione celowe i umyślne działanie mające na celu uniknięcie stosowania Pzp,
2. art. 291 ust. 1 w zw. z art. 288 zd. 3 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, dalej jako TFUE, przez poprzez niezastosowanie wynikającej z nich zasady wykładni prawa krajowego zgodnie z prawem Unii Europejskiej i w rezultacie dokonanie interpretacji art. 5b pkt 2 Pzp w oderwaniu od art. 5 ust. 3 Dyrektywy 2014/24/UE, co skutkowało błędną wykładnią art. 5b pkt 2 Pzp i uznaniem, iż Organ był zobowiązany do wykazania, iż dokonany przez Stronę podział zamówienia zmierzał kierunkowo do uniknięcia łącznego szacowania wartości zamówień, by wykluczyć z udziału w postępowaniu przetargowym wykonawców z innych krajów członkowskich, podczas gdy wykładnia art. 5b pkt 2 Pzp z uwzględnieniem art. 5 ust. 3 dyrektywy 2014/24/UE wskazuje, że podział zamówienia skutkujący brakiem publikacji zamówienia w Dzienniku Urzędowem Unii Europejskiej (nieobjęciem zamówienia zakresem stosowania Dyrektywy 2014/24/UE), jest dopuszczalny jeśli jest to uzasadnione obiektywnymi przyczynami, przy czym w przedmiotowej sprawie takie obiektywne przyczyny nie zaistniały,
3. art. 5b pkt 2 Pzp i art. 32 ust. 2 Pzp poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że co do treści wskazanych norm istnieją wątpliwości, które z uwzględnieniem art. 7a k.p.a., Organ powinien rozstrzygnąć na korzyść Strony, podczas gdy wykładnia norm z uwzględnieniem treści przepisów unijnych (wykładnia pro unijna) nie pozostawia wątpliwości co do ich treści,
4. pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE L 347.320 z 20 grudnia 2013 r. ze zm.), poprzez błędną wykładnię, poprzez uznanie, iż Strona nie dopuściła się nieprawidłowości indywidulnej, podczas gdy Strona, poprzez dokonanie podziału zamówienia na części skutkującego brakiem ogłoszenia zamówienia w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej naruszyła art. 5b pkt 2 Pzp w zw. z art. 32 ust. 2 Pzp oraz art. 40 ust. 3 Pzp, § 4 ust. 6 pkt 2 umowy nr RPWP.03.03.01-30-0012/16-00, dalej jako Umowa, o dofinansowanie projektu oraz pkt 6.5 Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020, w zw. z § 13 ust. 1 Umowy i § 4 ust. 6 pkt 4 Umowy, a działanie to skutkowało powstaniem szkody w budżecie Unii Europejskiej, co stanowi nieprawidłowość indywidualną.
Z uwagi na powyżej przedstawione zarzuty strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu i wydaniu orzeczenia na podstawie art. 188 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, ewentualnie strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto skarżąca kasacyjnie wniosła o zasądzenie od Powiatu R. na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Zarząd Województwa Wielkopolskiego wskazał przede wszystkim na błędne, zdaniem skarżącej, uznanie Sądu I instancji, iż w przedmiotowej sprawie nie doszło do podziału zamówienia na części, celem uniknięcia obowiązku publikacyjnego w dzienniku urzędowym Unii Europejskiej. Zdaniem skarżącego kasacyjnie w sprawie nie można mówić o jednym zamówieniu, gdyż w istocie działania Powiatu R. doprowadziły do zaistnienia dwóch, niezależnych zamówień, o czym świadczy zarówno tożsamość zamówień jak i tożsamość czasu ich występowania. Zdaniem skarżącej kasacyjnie w sprawie wystąpiła zatem tożsamość podmiotowa, przedmiotowa i czasowa, co z kolei skutkuje, że w sprawie występuje jedno zamówienie a nie ich kilka. W ocenie skarżącego ustalenie w zaskarżonym wyroku, iż Organ nie dokonał rzetelnej oceny, czy celem podzielenia pierwotnego zamówienia było uniknięcie łącznego szacowania wartości -wyodrębnionych zamówień i zaniżenie wartości zamówienia oraz ominięcie przepisów Pzp wynika z błędniej wykładni przez Sąd I Instancji art. 5b pkt 2 Pzp w zw. z art. 32 ust. 2 Pzp (o czym poniżej), skutkującej tym, iż Sąd I Instancji w sposób nieuprawniony przyjął, że Organ jest zobowiązany do wykazania, że działania Strony (zamawiającego) prowadzące do podziału zamówienia zmierzały kierunkowo do uniknięcia łącznego szacowania wartości zamówień, (zaniżenia wartości), by wykluczyć z udziału w postępowaniu przetargowym wykonawców z innych krajów członkowskich, podczas gdy obowiązek wykazania zamiaru kierunkowego nie wynika z przepisów prawa, a Organ prawidłowo wykazał w Decyzji, że Strona naruszyła art 5b pkt 2 Pzp w zw. z art. 32 ust. 2 Pzp. Ponadto skarżący kasacyjnie wskazał na naruszenie prawa materialnego i nie zgodził się z wykładnią Sądu I instancji art. 5b pkt 2 Pzp, że Stronie można zarzucić niezasadny podział zamówienia na części tylko wtedy, gdy zostanie mu udowodnione celowe i umyślne działanie mające na celu uniknięcie stosowania Pzp. Nie można bowiem tracić z poła widzenia skutku jaki zaistniał w postępowaniu z powodu niewłaściwego oszacowania wartości przedmiotu zamówienia. Tym bardziej nie można oczekiwać, że Organ wykaże, że taki podział został dokonany celowo, by wykluczyć z udziału w postępowaniu przetargowym wykonawców z innych krajów członkowskich. W ocenie skarżącego wykładnia przepisów Pzp nie może być dokonana wyłącznie w oparciu o dyrektywy wykładni językowej, w szczególności z pominięciem kontekstu prawodawstwa unijnego. Należy bowiem wskazać, że na mocy art. 288 zd. 3 TFUE dyrektywa wiąże każde Państwo Członkowskie, do którego jest kierowana, w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty, pozostawia jednak organom krajowym swobodę wyboru formy i środków. Ponadto na podstawie art. 291 ust. 1 TFUE Państwa Członkowskie przyjmują wszelkie środki prawa krajowego niezbędne do wprowadzenia w życie prawnie wiążących aktów Unii. W świetle powołanych uregulowań interpretacja przepisów ustaw krajowych winna odbywać się z uwzględnieniem prawodawstwa unijnego. W ocenie skarżącego wyrok Sądu I instancji narusza także art. 5b pkt 2 Pzp i art. 32 ust. 2 Pzp poprzez błędną wykładnię i przyjęcie przez Sąd, że co do treści wskazanych norm istnieją wątpliwości, które z uwzględnieniem art. 7a k.p.a.. Organ powinien rozstrzygnąć na korzyść Strony, podczas gdy wykładnia norm z uwzględnieniem treści przepisów unijnych (wykładnia pro unijna) nie pozostawia wątpliwości co do ich treści.
W odpowiedzi na skargę Powiat R. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W myśl art. 193 zd. 2 p.p.s.a. (ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, daje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu możliwość, w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej, ograniczenia się w uzasadnieniu wyroku, jedynie do oceny zasadności podniesionych w niej zarzutów.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, korzystając z tego rodzaju możliwości, wobec oddalenia skargi kasacyjnej, w uzasadnieniu swojego wyroku ograniczył się do oceny zasadności podniesionych w niej zarzutów.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania.
Jak stanowi zaś art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
W odniesieniu do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, w postaci dopuszczenia się błędu wykładni, nadmienić należy, że na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek wskazania konkretnych przepisów prawa materialnego, które jego zdaniem zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, a także podania na czym polegała ich błędna wykładnia (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Innymi słowy skarżący kasacyjnie, formułując tego rodzaju zarzut, nie może się jedynie ograniczyć do wskazania przepisu, który został według niego błędnie zinterpretowany, ale winien również podać na czym ten błąd polegał. Najpełniejszą formą wskazania błędnego rozumienia przez sąd konkretnego przepisu jest zaś podanie, jak dany przepis winien być prawidłowo wykładany.
Tak samo w przypadku zarzucenia naruszenia prawa materialnego, poprzez jego błędne zastosowanie, zarzut skargi kasacyjnej winien zawierać jednoznaczne stwierdzenie na czym miał polegać w konkretnym przypadku błąd subsumpcji. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, w formie pozytywnej, wiąże się z zarzuceniem zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, zaś w formie negatywnej, z zarzuceniem niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana w sprawie ze względu na ustalenia jej stanu faktycznego (zob. np. wyrok NSA z dnia z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15 – dost. w CBOiS – orzeczenia.nsa.gov.pl).
W przypadku zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, podkreślić należy, że prawidłowo sformułowany zarzut tego typu winien wskazywać konkretne regulacje procesowe, którym uchybił sąd pierwszej instancji, a także to, że naruszenie tego rodzaju regulacji mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie nie może więc ograniczyć się tylko do wskazania, że do naruszenia określonych przepisów faktycznie doszło, ale musi wykazać, co najmniej potencjalny, związek przyczynowy pomiędzy tym naruszeniem, a wynikiem sprawy, tj. treścią zapadłego orzeczenia. W przedmiotowej sprawie skargę kasacyjną oparto zarówno na naruszeniu przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). W tej więc sytuacji w pierwszej kolejności odnieść się należy do zarzutów procesowych, gdyż ocenę prawidłowości subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przeprowadzić dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, wyrok z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08 - dost. w CBOSA).
Zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. W przepisie art. 184 ust. 1 u.f.p. mowa jest, że wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa m. in. w art. 5 ust. 1 pkt 2 tej ustawy (czyli środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej), są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Taką procedurę określa m. in. rozporządzenie nr 1303/2013.
W pierwszej kolejności należy zatem odnieść się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa oraz art. 80 kpa, jako zarzutu naruszenia postępowania najdalej idącego i w zasadzie obejmującego w swej istocie pozostałe zarzuty naruszenia postępowania wskazane w skardze kasacyjnej. Nie ulega wątpliwości w sprawie, że ze stanu faktycznego jasno wynika, iż to właśnie Instytucja Zarządzająca WRPO 2014+ sama wskazywała w toku postępowania projektowego na prawidłowość działania Powiatu R. w zakresie objętym później postępowaniem zwrotowym. Już w piśmie z dnia 6 czerwca 2022 r. wskazywała, nie podziela zdania Instytucji Audytowej, iż beneficjent dokonał nieuprawnionego podziału zamówień w celu uniknięcia stosowania ustawy Prawo zamówień. Zdaniem Instytucji Zarządzającej wskazana regulacja art. 32 ust. 2 Pzp oznacza przede wszystkim niedopuszczalność zaniżania wartości zamówienia bądź przez nieuprawniony jego podział, bądź przez wybranie takiego sposobu obliczenia jego wartości, który w sposób celowy doprowadziłby do zaniżenia jego wartości. Sytuacja faktyczna, jaka miała miejsce u beneficjenta, w żaden sposób nie może być uznana za celowe jego działanie. Z tą, pierwotną oceną Instytucji Zarządzającej należy się w pełni zgodzić. Zaznaczyć należy, że postępowania konkursowe (pierwsze całościowe, późniejsze zmniejszane) prowadzone były w sposób prawidłowy i zmierzający do wykonania prac wyszczególnionych w umowie o dofinansowanie projektu. Nie ulega także wątpliwości, że w związku z wartościami koniecznych prac przetargi nie dochodziły do skutku (zbyt wysoka cena oferentów), co spowodowało konieczność "szukania oszczędności" w ramach projektu. Jest to oczywiste przy ograniczonych środkach finansowych. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że Powiat miał w zamiarze wykonanie całości zadania, lecz ze względów kosztowych miał w planach wykonywanie go etapowo, w zależności od pozyskiwanych środków, w określonej perspektywie czasowej. Oznacza to, że jak słusznie wskazał Sąd I instancji, organ nie wziął pod uwagę, że w momencie wszczęcia postępowania dotyczącego przebudowy drogi powiatowej nr [...] w S. o dł. 817,27 m realizacja przedmiotowego projektu nie była przesądzona. Wskazać należy, że skarżący pierwotnie zmierzał do udzielenia jednego zamówienia na cały zakres zamówienia, który odpowiadał zakresowi pierwotnego projektu, lecz postępowanie przetargowe unieważniono z uwagi, iż cena najkorzystniejszej ofertą przewyższyła kwotę, którą zamawiający zamierzał przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia a zamawiający nie mógł zwiększyć kwoty do ceny najkorzystniejszej oferty (art. 93 ust. 1 pkt 4 Pzp). Jak wynika z akt sprawy i co organ jedynie zreferował (bez oceny) w uzasadnieniu decyzji, następnie w pierwszej kolejności podjęto decyzję o realizacji zamówienia I/4/2019 (31.05.2019 r.), a później podjęto działa zmierzające do ograniczenia zakresu przedmiotowego projektu i utrzymano założenie o celowości wyodrębnienia zamówienia obejmującego swych zakresem projekt z wyłączeniem odcinka drogi w m. S. (koniec VIII 2019 r.). organ nie wykazał, by działania prowadzące do wyodrębnienia zamówień (postępowanie 1/4/2019 i 1/6/2019) z pierwotnego zamówienia (1/3/2019), w konsekwencji czego wartość przedmiotowego projektu została obniżona poniżej równowartości 5.548.000 €, a tym samym nie została przekazała do publikacji w Dz. Urz. UE, zmierzały kierunkowo do uniknięcia łącznego szacowania wartości zamówień, zaniżenia wartości zamówienia w postępowaniu 1/6/2019), by wykluczyć z udziału w postępowaniu przetargowym wykonawców z innych krajów członkowskich UE. Dodatkowo należy wskazać że przy ocenie zaistnienia tożsamości czasowej organ nie uwzględnił okoliczności, że realizację przedmiotowego projektu przewidziano do 30.09.2022 r., a termin przebudowy odcinka drogi w S. ustalono na 10.111.2019 r. (oddanie do użytkowania). Nie ma zatem mowy o tożsamości czasowej realizowanych zamówień, na co słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz Powiat w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Istotnym jest, że wszelkie wprowadzane przez Powiat stopniowe procedury, wdrażane były za zgodą Instytucji Zarządzającej, co potwierdzają pisma i aneksy znajdujące się w aktach postępowania administracyjnego.
W zakresie punktu 1 lit. b-c oraz pkt 2 petitum skargi należy zaznaczyć, że w istocie dotyczą one tego samego zagadnienia jakim jest podział zamówienia i odnoszą się także do późniejszych zarzutów dotyczących prawa materialnego. Wobec tak niespójnej konstrukcji autora skargi kasacyjnej zarzuty te zostaną omówione łącznie. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, o czym była już mowa powyżej, że stan faktyczny w niniejszej sprawie nie był przedmiotem sporu. Bez wątpienia, Powiat w piśmie do IZ WRPO z 14.05.2019 r. poinformował, że kwota przeznaczona w budżecie przez zamawiającego na realizację zadania (19.012.500,00 zł) jest niewystarczająca, bowiem wartość najkorzystniejszej oferty w przetargu nieograniczonym (postępowanie nr 1/3/2019) wyniosła 33.948.000, zł. Powiat wskazał wówczas, że z tego powodu zmuszony będzie unieważnić przetarg i następnie ogłosić nowy przetarg, licząc, że wykonawcy obniżą ceny z uwagi na m.in. wyłączenie z zakresu realizacji i przeniesienie do kosztów niekwalifikowanych odcinka dł. 817,27. Powiat wyjaśnił w tym piśmie, że Wojewoda Wielkopolski przyznał Powiatowi R. dofinansowanie z FDS na realizację zadania pn. "Przebudowa drogi pow. nr 5484P R.-D. w m. S. na dł. 817,27 m". W tym celu skarżący zwrócił się do organu o wyrażenie zgody na wyłączenie ww. odcinka drogi z projektu, a organ w piśmie z 29.05.2019 r. na działanie to wyraził zgodę w przypadku otrzymania przez Powiat dofinansowania od Wojewody WIkp. na przebudowę tego odcinka drogi dł. 817,27 m. W rezultacie dopiero aneksem 1. z 1.10.2020 r. wyłączono z przedmiotowego projektu (objętego pierwotnie zamówieniem 1/3/2019) przebudowę drogi powiatowej o dł. 817,27 w m. S. Podkreślenia wymaga, że Powiat jako zamawiający pierwotnie dla zamówienia pn. "Budowa infrastruktury rowerowej; w tym opracowanie projektu budowlano-wykonawczego na całość przedsięwzięcia" przewidział tryb przetargu nieograniczonego w formule "Zaprojektuj i wybuduj" na kwotę 18.859.830,00 zł (15.744.441,20 zł dofinansowania), gdzie zgodnie z zał. nr 16 do wniosku (mapa) początek planowanego ciągu pieszo-rowerowego znajdował się w R., a koniec w O. (przez: S., S1., C., G., P.). Z uwagi, że wartość robot budowlanych przekraczała progi unijne (tj. ww. równowartość kwoty 5.548.000 €) przekazał ogłoszenie o zamówieniu UPUE. Powyższe wynika z protokołu postępowania o udzielenie zamówienia w trybie przetargu nieograniczonego (nr 1/3/2019 z 19.03.2019 r.) na kwotę 28.243.023,66 zł (równowartość 6.550.322,07 €). Ogłoszenie o zamówieniu ukazało się w Dz. Urz. UE pod nr 2019/S 058-132906. Powyższe wskazuje, że beneficjent (Powiat) w pierwotnym postępowaniu nie zmierzał do uniknięcia opublikowania ogłoszenia w Dz. Urz. UE, a tym samym do naruszenia zasady konkurencyjności celem ewentualnego wykluczenia potencjalnych wykonawców z innych krajów członkowskich UE. Z okoliczności postępowania dotyczącego pierwotnego zamówienia publicznego 1/3/2019 wynika, że do wyodrębnienia z projektu m.in. przebudowy drogi powiatowej nr [...] w S. doszło z uwagi na zbyt niską kwotę przeznaczoną w budżecie zamawiającego na ów projekt (19.012.500 zł) w stosunku do najkorzystniejszej zgłoszonej oferty (33.948,00 zł) (pisma: IZ WPRO z 19.03.2019 r. i z 29.05.2019 r., Starosty Powiatowego z 14.05.2019 r., z 9.10.2019 r.). Co przy tym istotne, a zostało pominięte przez organ przy ocenie celu działania Powiatu w powyższym zakresie ("dzielenie zamówienia na odrębne w celu uniknięcie łącznego oszacowania ich wartości - art. 5b pkt 2 Pzp), Powiat z pierwotnego projektu wyodrębnił również inne elementy. Na powyższe wyłączenie odcinków z postępowania przetargowego IZ WRPO również wyraziła zgodę (pismo z 19.03.2019 r.), podobnie jak na przeniesienie do kosztów niekwalifikowanych wydatków związanych z wymianą 7 lamp ledowych wzdłuż ścieżki pieszo-rowerowej. Co więcej, po dokonaniu z dokumentacji projektowej wyłączeń odcinków i elementów IZ WRPO w piśmie z 14.07.2020 r. stwierdziła, że nie stwierdzono nieprawidłowości w procedurze zamówienia udzielonego zgodnie z Pzp w trybie przetargu nieograniczonego. Uwzględniwszy chronologię i rodzaj działań podejmowanych przez Powiat w porozumieniu i za zgodą IZ WRPO w postępowaniach dotyczących zamówień publicznych nr 1/3/2019, 1/4/2019 i 1/6/2019 uznać należy, że organ nie wziął pod uwagę obiektywnych przyczyn wyodrębnienia zamówień 1/4/2019 i 1/6/2019 z zamówienia 1/3/2019. Przyjął zaś niezasadnie, że podzielenie zamówienia 1/3/2019 na odrębne zamówienia 1/4/2019 i 1/6/2019 nastąpiło w celu uniknięcie łącznego szacowania ich wartości. W ocenie Sądu okoliczności sprawy powyższej tezy organu nie potwierdzają, a co za tym idzie Sąd I instancji prawidłowo ocenił zgromadzony materiał dowodowy w tym zakresie. W kontekście powyższego Sąd podziela również stanowisko Sądu I instancji, iż organ w omawianym zakresie dopuścił się naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 Kpa, bowiem wbrew zasadzie prawdy obiektywnej, w zakończonym postępowaniu o zwrot środków wykorzystanych z naruszeniem procedur organ miał również obowiązek rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy celem podzielenia pierwotnego zamówienia było uniknięcie łącznego szacowania wartości wyodrębnionych zamówień i zaniżenie wartości zamówienia oraz ominięcie przepisów o obowiązku przekazania ogłoszenia dotyczącego zamówienia do publikacji Urzędowi Publikacji UE. Organ, po wyczerpującym przedstawieniu przebiegu postępowania dotyczącego przyznania dofinansowania w sprawie postępowania 1/6/2019, nie dokonał zatem rzetelnej oceny w powyższym zakresie. Takiej przesłanki nie spełnia także dokonana ocena dokonania tzw. sztucznego podziału zamówienia na roboty budowlane w kontekście tożsamości: przedmiotowej, czasowej i podmiotowej, co wskazane zostało także w skardze kasacyjnej. W tym miejscu należy wskazać, że wiążące Powiat jako beneficjenta mocą art. 206 ust. 2 pkt 4a ufp w zw. z art. 2 pkt 32 ufp wytyczne w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach EFRR, EPS oraz FS na lata 2014-2020 określały w pkt. 6.5, że instytucja będąca stroną umowy o dofinansowanie projektu zobowiązuje beneficjenta tej umowy do przygotowania i przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia w sposób zapewniający przejrzystość oraz zachowanie uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców. Spełnienie powyższych wymogów następuje w drodze zastosowania Pzp albo zasady konkurencyjności określonej w sekcji 6.5.2. Jednocześnie w wytycznych określa się, że podstawą ustalenia wartości zamówienia w ramach projektu jest całkowite szacunkowe wynagrodzenie wykonawcy netto. Zabronione jest zaniżanie wartości szacunkowej zamówienia lub jego podział skutkujący zaniżeniem jego wartości szacunkowej, przy czym ustalając wartość zamówienia należy wziąć pod uwagę konieczność łącznego spełnienia trzech przesłanek (tożsamości):
a) usługi, dostawy oraz roboty budowlane są tożsame rodzajowo lub funkcjonalnie
(tożsamość przedmiotowa),
b) możliwe jest udzielenie zamówienia w tym samym czasie (tożsamość czasowa),
c) możliwe jest wykonanie zamówienia przez jednego wykonawcę (tożsamość
podmiotowa).
W przypadku udzielania zamówienia w częściach (z określonych względów ekonomicznych, organizacyjnych, celowościowych) wartość zamówienia ustala się jako łączną wartość poszczególnych jego części. Sąd nie ma wątpliwości co do prawidłowości oceny organu w zakresie ww. tożsamości przedmiotowej i podmiotowej. Jak IZ WRPO trafnie wyjaśniła w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co potwierdził także Sąd I instancji, zakres prac objętych postępowaniem I/4/2019 finansowany ze środków FDS (odcinek w m. S. o dł. 817,27 m) stanowił fragment całej trasy pieszo-rowerowej, co wynika mapy załączonej do pierwotnego wniosku z 2016 r. wskazującej, że planowany ciąg pieszo-rowerowy R.-O. przebiega m.in. przez m. S. Na wniosek Powiatu budowa tego odcinka została wyłączona z projektu z uwagi właśnie na przyznanie Powiatowi dofinansowania w ramach FDS. Zakres całej inwestycji pozostał niezmienny. Częściowo zmieniło się jedynie źródło jej finansowania. Faktycznie zatem z względów finansowych, co organ sam wskazał, doszło do wyodrębnienia tej część projektu (odcinka drogi pow. [...] w m. S. o dł. 817,27 m) i objęcie g postępowaniem nr I/4/2019 ze środków FDS Sąd przychyla się również do stanowiska organu, iż mamy do czynieni tożsamością podmiotową zamówień, bowiem tak w postępowaniu I/6/201 (przedmiotowy projekt), jak w postępowaniu I/4/2019 (odcinek drogi pow. S.) roboty budowlane polegać miały na budowie infrastruktury pieszo-rowerowej. Ponadto wykonawca, którego ofertę wybrano w postępowaniu nr I/4/2019 również brak udział w postępowaniach - tak pierwotnym I/3/2019, jak i późniejszym "okrojonym" - nr I/6/2019. Zatem zamówienia te mogły być zrealizowane przez tego samego wykonawcę. Sąd natomiast nie podziela stanowiska organu, na co także słusznie wskazał Sąd I instancji, że doszło do zaistnienia również tożsamości czasowej. Wprost przeciwnie. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że o tożsamości czasowej nie może być mowy w kontekście realizowanych zamówień.
Odnośnie naruszeń przepisów prawa materialnego wskazać należy, że także nie zasługują na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia o zwrocie środków dofinansowania jako wykorzystanych niezgodnie z procedurami w ramach umowy o dofinansowanie projektu stanowi przepis art. 24 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, wedle którego stwierdzenie wystąpienia nieprawidłowości indywidualnej albo nieprawidłowości systemowej, zwanych dalej "nieprawidłowościami", powoduje powstanie obowiązku podjęcia przez właściwą instytucję odpowiednich działań, o których mowa w ust. 9 lub 11. Jest to podstawa do podjęcia działania przez odpowiednią instytucję zarządzającą albo pośredniczącą w sytuacji, gdy przy wykorzystywaniu środków unijnych dojdzie do powstania nieprawidłowości. Zważywszy, że w niniejszej sprawie doszło do zatwierdzenia wniosku o płatność zastosowanie znajduje przepis art. 24 ust. 9 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia wystąpienia nieprawidłowości indywidualnej w uprzednio zatwierdzonym wniosku o płatność - właściwa instytucja nakłada korektę finansową oraz wszczyna procedurę odzyskiwania od beneficjenta kwoty współfinansowania UE w wysokości odpowiadającej wartości korekty finansowej, zgodnie z art. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Dodać należy, że przepis art. 2 pkt 14 ustawy wdrożeniowej definiuje "nieprawidłowość indywidualną" jako nieprawidłowość, o której mowa w art, 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013, wedle którego nieprawidłowość to każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem. Zatem samo naruszenie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu UE nie oznacza automatycznie obowiązku stosowania korekt i zwrotu środków unijnych. Trzeba bowiem ocenić skutki tego naruszenia dla budżetu UE. Środki unijne podlegają zatem zwrotowi tylko wówczas gdy wykorzystano je z naruszeniem procedur, które to naruszenie stanowi "nieprawidłowość" w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 - co oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Za śledzenie tak rozumianych nieprawidłowości odpowiedzialność ponosi państwo członkowskie i w związku z nieprawidłowościami (pojedynczymi lub systemowymi) dokonuje korekt finansowych. Nieprawidłowość ma zatem miejsce wówczas, gdy wskutek naruszenia procedur doszło do powstania szkody lub mogłoby dojść do jej powstania w budżecie ogólnym UE. Możliwość powstania szkody należy rozumieć jako możliwość uszczuplenia środków unijnych. Dla uznania zatem, że doszło do powstania "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 wystarczy ustalenie, że wskutek naruszenia procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków unijnych powstała hipotetyczna możliwość powstania szkody w budżecie ogólnym UE. W ocenie Sądu z opisanego wyczerpująco przez organ i przedstawionego w aktach sprawy przebiegu postępowania o zamówienie I/6/2019, a także przebiegu postępowań o zamówienia I/3/2019 i I/4/2019 nie sposób wywieść, by Powiat dopuścił się nieprawidłowości indywidualnej, o której mowa w art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013. Przypomnieć należy, że organ przypisał Powiatowi naruszenie przepisów prawa krajowego - art. 5b pkt 2 w zw. z art. 32 ust. 2 Pzp polegające na dokonaniu dzielenia zamówienia na odrębne zamówienia, w celu uniknięcia łącznego szacowania ich wartości i zaniżenia wartości zamówienia w celu uniknięcia stosowania przepisów ustawy. Przepis art. 5b pkt 2 Pzp stanowi, że zamawiający nie może w celu uniknięcia stosowania przepisów ustawy dzielić zamówienia na odrębne zamówienia, w celu uniknięcia łącznego szacowania ich wartości. Zgodnie zaś z treścią art. 32 ust. 2 Pzp zamawiający nie może w celu uniknięcia stosowania przepisów ustawy zaniżać wartości zamówienia lub wybierać sposobu obliczania wartości zamówienia. Przepis art. 40 ust. 3 Pzp nakazuje zamawiającemu przekazanie ogłoszenia o zamówieniu Urzędowi Publikacji Unii Europejskiej, jeżeli wartość zamówienia jest równa lub przekracza kwoty określone w przepisach wydanych na podstawie art. 11 ust. 8. W przypadku ogłoszeń dotyczących zamówień publicznych udzielanych przez zamawiających z sektora finansów publicznych dla robot budowlanych (jak w niniejszej sprawie) jest równowartość kwoty - jak określa to § 1 pkt 1 lit. b) rozporządzenia MRiF z 22 grudnia 2017 r. (publikator i pełną nazwę podano wyżej) - 5.548.000 euro. Dodać należy, że art. 5b Pzp został dodany przez art. 1 pkt 10 ustawy z dnia 22 czerwca 2016 r. (Dz.U.2016.1020) zmieniającej Pzp z dniem 28 lipca 2016 r. celem implementacji regulacji art. 5 dyrektywy 2014/24/UE w sprawie zamówień publicznych (Dz.U.UE.L. z 2014 r. poz. 94, s. 65 z 28 marca 2014 r.). W związku z powyższym pomocnym przy wykładni normy określonej w art. 5b pkt 2 Pzp jest przywołanie normy określonej w art. 5 ust. 3 ww. dyrektywy. Przepis ten określa, że wyboru metody wykorzystywanej do obliczenia szacunkowej wartości zamówienia nie można dokonywać z zamiarem wyłączenia go z zakresu stosowania niniejszej dyrektywy. Zamówienie nie może być dzielone w przypadku gdy skutkowałoby to nieobjęciem go zakresem stosowania niniejszej dyrektywy, chyba że jest to uzasadnione obiektywnymi przyczynami. O braku naruszeń w tym zakresie mowa już była powyżej przy omawianiu zarzutów proceduralnych. Z tych powodów nie doszło do naruszeń wskazanych w punkcie II petitum skargi kasacyjnej.
W związku z powyższym Sąd I instancji zasadnie uznał, że powyższe uchybienia procesowe organu, a także błędna wykładnia przepisów prawa materialnego art. 5b pkt 2 w zw. z art. 32 ust. 2 i art. 40 ust. 3 Pzp w zw. z § 1 pkt 1 lit. b) rozporządzenia doprowadziły IZ WRPO do błędnego stwierdzenia wystąpienia nieprawidłowości indywidualnej w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 i w konsekwencji dokonanie korekty finansowej poprzez nakazanie zwrotu Powiatowi kwoty w wys. 3.606.217,91 zł wraz z ustawowymi odsetkami.
Mając więc na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
Na podstawie art. 209, art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny zasądził od skarżącej kasacyjnie na rzecz Powiatu R. kwotę 15.000 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Kwota ta obejmuje zwrot kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną i reprezentował organ na rozprawie, jako pełnomocnik umocowany do działania w postępowaniu przez sądami obu instancji.