I GSK 903/24

I GSK 903/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Apollo /przewodniczący/
Grzegorz Dudar /sprawozdawca/
Michał Kowalski
Symbol z opisem
602  ceny
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 51/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-06-27
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 133
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) Protokolant asystent sędziego Marcin Bubiński po rozpoznaniu w dniu 9 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 czerwca 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 51/23 w sprawie ze skargi "M." Sp. z o.o. w K. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 28 października 2022 r. nr KWT.70.30.2022 w przedmiocie zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od "M." Sp. z o.o. w K. na rzecz Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 czerwca 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 51/23 po rozpoznaniu skargi M. sp. z o.o. w K. (dalej: "skarżąca", "spółka") na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "Prezes PGWWP") z dnia 28 października 2022 r. w przedmiocie odmowy zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Szczecinie z dnia 17 marca 2022 r. oraz zasądził od Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz skarżącej spółki kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.
Prezes PGWWP decyzją z dnia 28 października 2022 r., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Szczecinie (dalej: "organ regulacyjny") z dnia 17 marca 2022 r. w przedmiocie odmowy zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie gminy Miasto K. oraz nałożenia na spółkę obowiązku przedłożenia – w terminie 60 dni od daty doręczenia decyzji – poprawionego projektu taryfy wraz z poprawionym uzasadnieniem poprzez: opracowanie projektu taryfy w sposób zapewniający ochronę odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat oraz eliminację dysproporcji w cenach i stawkach, którymi będą obciążani odbiorcy w poszczególnych gminach obsługiwanych przez spółkę, poprzez zmianę sposobu podziału kosztów działalności zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków pomiędzy poszczególne gminy – nie według granic administracyjnych gmin, lecz na poszczególne systemy wodociągowe i system kanalizacyjny (które zostały zaprojektowane i wybudowane w projekcie "Zintegrowana gospodarka wodno-ściekowa w dorzeczu Parsęty" jako całości), a następnie – proporcjonalnie do wielkości sprzedaży – na odpowiednie gminy, a także weryfikację zaplanowanych wielkości sprzedaży wody i odbioru ścieków.
Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, że skarżąca spółka dokonała nieprawidłowego podziału kosztów według granic administracyjnych 8 obsługiwanych przez siebie gmin. Zauważył, że prezentowane przez skarżącą stanowisko w zakresie kalkulacji cen w obszarze danej gminy budzi uzasadnione wątpliwości, gdy weźmie się pod uwagę charakterystykę infrastruktury technicznej służącej do prowadzenia działalności wodociągowo-kanalizacyjnej. Spółka kalkulując taryfę nie uwzględnia bowiem lokalnych uwarunkowań, o których mowa w art. 24b ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 537), dalej: "u.z.z.w.o.ś", które powinny zapewnić wszystkim mieszkańcom eliminację nadmiernego obciążenia kosztami za świadczone usługi, oraz eliminację dysproporcji w tych kosztach. Zdaniem organu, podstawę do wyodrębnienia poszczególnych grup odbiorców usług powinny stanowić opłaty za usługi wodne. Kolejnym kryterium jest również opłata abonamentowa. Dopiero przy tak ustalonych grupach taryfowych, skarżąca powinna dokonać alokacji kosztów. Biorąc pod uwagę lokalne uwarunkowania, podział kosztów powinien zostać dokonany nie według granic administracyjnych gmin, lecz na poszczególne systemy wodociągowe i system kanalizacyjny (które zostały zaprojektowane i wybudowane w Projekcie jako całość), a następnie – proporcjonalnie do wielkości sprzedaży w gminach – koszty te winny być alokowane do każdej z gmin. Organ ponadto podkreślił, że skarżąca błędnie przyjęła jako podstawę wielkości sprzedaży – okres od 1 do 12 miesiąca poprzedzającego wprowadzenie taryfy, natomiast zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2022 r., poz. 1074) dalej: "rozporządzenie taryfowe" stanowi, że okres obrachunkowy poprzedzający wprowadzenie nowej taryfy wynosi 36 miesięcy.
Skarżąca zaskarżyła tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 27 czerwca 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 51/23 ją uwzględnił, uchylając decyzje organów obu instancji.
Sąd pierwszej instancji, odwołując się do treści art. 24c ust. 3 u.z.z.w.o.ś. przyjął, że organ regulacyjny jest uprawniony do odmowy zatwierdzenia taryfy jedynie wówczas, gdy wynik oceny, weryfikacji lub analizy przedstawionego projektu taryfy wskazuje na jego niezgodność z prawem. Zdaniem sądu w niniejszej sprawie organy nie wykazały sprzeczności przedłożonego przez skarżącą spółkę projektu z konkretnymi przepisami prawa.
Sąd pierwszej instancji wskazał na treść § 3 pkt 1 lit. a-e rozporządzania taryfowego i podkreślił, że kolejność zawartego w nim wyliczenia nie jest przypadkowa, ponieważ na pierwszym miejscu umiejscawia się uzyskanie niezbędnych przychodów, co w połączeniu z treścią § 13 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia taryfowego powoduje, że wysokość taryfy nie może prowadzić do straty w przedsiębiorstwie. Jeżeli taka sytuacja ma miejsce i jest wynikiem analizy organu, to taryfę należy zatwierdzić w celu ochrony interesów odbiorców w zakresie umożliwiającym im świadczenie usług w sposób ciągły i o odpowiedniej jakości. Wyważenie tych interesów powinno być oczywiste dla organu regulacyjnego. Zdaniem sądu pierwszej instancji organ omawianą kolejność traktuje dowolnie i wybiórczo, faworyzując właściwie jeden tylko z czynników wskazanych w § 3 pkt 1 rozporządzania taryfowego, tj. ochronę interesów odbiorców przed nieuzasadnionym wzrostem cen (lit. b), przy czym nie nadaje mu odpowiedniego znaczenia. Sąd zwrócił natomiast uwagę, że w przepisie tym jest mowa o ochronie przed nieuzasadnionym wzrostem cen, a nie przed każdym wzrostem. Organ regulacyjny zdaje się nie dostrzegać tej różnicy, co nie jest prawidłowe.
Sąd pierwszej instancji uznał, że przedstawiony przez skarżącą spółkę sposób alokacji kosztów wspólnych (w tym utrzymania systemu odprowadzania ścieków), poprzez bardzo szczegółowe ich rozliczenie na poszczególne gminy, został podyktowany właśnie obowiązkiem eliminacji subsydiowania skrośnego. Z kolei sposób zaproponowany przez organy w istocie prowadziłby do naruszenia tego obowiązku. Z danych liczbowych oraz wniosku taryfowego wynika, że jedynym kluczem podziału kosztów było, dla kalkulacji cen wody, zużycie wody w m3, a dla kalkulacji cen odprowadzania ścieków, ilość odprowadzanych ścieków. W konsekwencji, za prawidłowe sąd pierwszej instancji uznał dokonanie alokacji kosztów na poszczególne obszary działalności, a dalej taryfowe grupy odbiorców usług, uwzględniając lokalne uwarunkowania świadczenia usług, co realizuje zasadę z § 11 ust. 3 rozporządzenia taryfowego. Ponadto, w zakresie sposobu podziału kosztów skarżąca prawidłowo identyfikuje określone kategorie kosztów, których wysokość jest wprost proporcjonalna do wielkości świadczonych usług, a także szereg kosztów, których nie da się podzielić w oparciu o taki klucz alokacji (np. wynagrodzenia zarządu, księgowości, koszty utrzymania i eksploatacji wspólne dla wszystkich działalności).
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy dopuściły się wadliwej wykładni mających w sprawie zastawanie przepisów § 3 pkt 1 lit. a-c i § 13 ust. 2 pkt 1 i 3 rozporządzenia taryfowego, a w konsekwencji uchybiły art. 24c ust. 3 u.z.z.w.o.ś, gdyż odmawiając zatwierdzenia taryfy nie wykazały sprzeczności przedłożonego przez skarżącą projektu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Ponadto, Prezes PGWWP w sposób istotny uchybił wynikającej z art. 8 § 1 k.p.a. zasadzie zaufania do władzy publicznej, formułując odmienne stanowisko niż zaprezentowane uprzednio w sprawie. Za zasadny sąd pierwszej instancji uznał również zarzut naruszenia § 15 ust. 3 rozporządzenia taryfowego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259), dalej "p.p.s.a.", złożył Prezes PGWWP, zaskarżając go w całości.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
1) art. 24b ust. 5 pkt 1 u.z.z.w.o.ś w związku z art. 24c ust. 1 u.z.z.w.o.ś oraz § 11 ust. 3 i § 13 ust. 1 rozporządzenia taryfowego, poprzez ich błędną wykładnie skutkującą wadliwym przyjęciem, że organ regulacyjny nie jest uprawniony do kwestionowania zaproponowanego we wniosku taryfowym podziału kosztów (alokację kosztów) związanych z utworzoną przez więcej niż jedną gminę w ramach jednego Projektu inwestycyjnego sieci wodociągowo-kanalizacyjnej, wspólną w części odprowadzania ścieków;
2) art. 20 ust. 4 pkt 1 u.z.z.w.o.ś w związku z art. 2 pkt 2 u.z.z.w.o.ś w związku z art. 20 ust. 2 u.z.z.w.o.ś w związku z § 11 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia taryfowego poprzez ich błędną wykładnię skutkującą wadliwym przyjęciem, że nie wynika z nich obowiązek proporcjonalnego rozłożenia kosztów związanych z zrealizowaną wspólnie przez kilka gmin inwestycją w ramach zaproponowanych stawek odprowadzania ścieków, mimo że wbrew twierdzeniom Sądu zawartym w uzasadnieniu wyroku przepisy te zostały wskazane jako podstawa decyzji organu II instancji i szczegółowo wyjaśnione w motywach decyzji organu I instancji;
3) art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie wykazał negatywnego wyniku oceny weryfikacji lub analizy przedstawionego projektu taryfy po myśli art. 20c ust 1 i 3;
4) art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie wykazał sprzeczności przedłożonego przez Spółkę projektu taryfy z przepisami art. 24c ust. 1-2 u.z.z.w.o.ś, art. 20 ust. 4 pkt 3 u.z.z.w.o.ś, art. 2 pkt 2 u.z.z.w.o.ś w związku z art. 20 ust. 2 u.z.z.w.o.ś w związku z § 11 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia taryfowego;
5) art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie, że powodem odmowy zatwierdzenia taryfy było ustalenie przez organ, że spółka nie ustaliła poprawnie niezbędnych przychodów - o których mowa w § 3 pkt 1 rozporządzenia taryfowego;
6) art. 24c ust. 1 u.z.z.w.o.ś, w związku z art. 2 pkt 2 u.z.z.w.o.ś w związku z art. 20 ust. 2 u.z.z.w.o.ś oraz § 3 pkt 1 lit. a i b i § 11 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia taryfowego poprzez przyjęcie, że dla prawidłowo opracowanej taryfy znaczenie ma kolejność wyliczenia przesłanek ustalonych w tym przepisie - § 3 pkt 1 rozporządzenia taryfowego rozumiana w ten sposób, że uzyskanie niezbędnych przychodów jest przesłanką nadrzędną mimo, że z treści wyżej wymienionego przepisu wynika, że prawidłowo opracowana taryfa powinna spełniać wszystkie wymienione w przepisie przesłanki, a w konsekwencji, że niespełnienie jednej z tych przesłanek np. brak ochrony interesu odbiorców przed nieuzasadnionym wzrostem cen powinno skutkować uznanie taryfy za wadliwie skonstruowaną i z choćby tego względu należało odmówić jej zatwierdzenia;
7) naruszenie prawa materialnego § 3 pkt 1 lit. c), § 11 ust. 4 pkt 1, w związku z § 2 pkt 7 rozporządzenia taryfowego w związku z art. 23 ust. 1 pkt 1 -3 w związku z art. 20 ust. 2 i 4 u.z.z.w.o.ś przez ich błędną wykładnie skutkującą błędnym przyjęciem, że w przypadku świadczenia usług wodociągowych lub kanalizacyjnych na rzecz więcej niż jednej gminy za pomocą wspólnych systemów wodociągowych lub kanalizacyjnych niedopuszczalny jest podział kosztów związany z ich funkcjonowaniem na wszystkie gminy nimi objęte według proporcji w zakresie przypadających na nie wielkości sprzedanych usług realizowanych przez systemy, co doprowadzi do ustalenia w nich niezbędnych przychodów pozwalających na prowadzenie działalności w tychże gminach jako służących pokryciu związanych z nią uzasadnionych kosztów;
8) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie okoliczności faktycznych wynikających z akt sprawy a mianowicie treści dokumentu: Uzupełnienie Strategii Rozwoju Zrównoważonego Miast i Gmin Dorzecza Paręty. MasterPaln i Aktualizacji Studium Wykonalności Projektu "Zintegrowana gospodarka wodno-ściekowa w dorzeczu Parsęty" z dnia 31 sierpnia 2008 r., które legły u podstaw faktycznych zaskarżonej decyzji, a odnoszących się do systemu wodnego i ściekowego stanowiącego uwarunkowania lokalne do świadczenia usług wodno-ściekowych dla gminy Miasto K.
Wskazując na powyższe zarzuty, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 205 ust. 2 p.p.s.a. wniósł o zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zaś na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. wniósł o rozpoznanie skargi na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca w pełni poparła stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku sądu pierwszej instancji i wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Spółka również wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a.; żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.
Jak stanowi zaś art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
W myśl przytoczonej wyżej regulacji granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z zasadą dyspozycyjności postępowania kasacyjnego, zakreślają, co do zasady, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, zdefiniowane poprzez wskazanie przez jej autora konkretnych jednostek redakcyjnych przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone, a także oparte na tych przepisach twierdzenia, dotyczące mających według skarżącego kasacyjnie miejsce uchybień regulacjom prawa materialnego czy procesowego.
W niniejszym przypadku skarżący kasacyjnie organ sformułował przeciwko wyrokowi WSA w Warszawie osiem zarzutów, dotyczących zarówno naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Zarzuty te, mając na względzie ich podstawy prawne, jak i zawarte w nich twierdzenia, odnoszące się do zasadności zakwestionowania taryfy przedstawionej przez spółkę, jak i podstaw prawnych do tego, w znacznej mierze mają komplementarny charakter, co uzasadnia łączne odniesienie się do nich.
Niezależnie jednak od tego Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że nie wszystkie spośród nich zostały w prawidłowy sposób sformułowane. W tym wypadku wskazać bowiem należy chociażby na zarzut oznaczony w petitum skargi kasacyjnej nr 8, w ramach którego podniesiono niewłaściwą ocenę istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, a jako naruszony w ten sposób przepis wymieniono wyłącznie art. 133 p.p.s.a., który traktuje na temat wyrokowania przez Sąd, po zamknięciu rozprawy, na podstawie akt sprawy, nie odnosząc się w jakimkolwiek aspekcie do sposobu oceny konkretnych dowodów. Taki zarzut nie zawiera więc adekwatnej, z punktu widzenia jego twierdzeń, podstawy prawnej, w związku z czym z tej tylko przyczyny uznać go należy za nieskuteczny.
Tak więc częściowa wadliwość niektórych zarzutów skargi kasacyjnej nie uniemożliwiła Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienia się do zasadności pozostałych, których twierdzenia uznał za zasadne.
Podkreślić należy, że analogiczny problem prawny w odniesieniu do decyzji o odmowie zatwierdzenia taryf w sprawach ze skarg skarżącej (w stosunku do innych jednostek samorządu terytorialnego) był już przedmiotem wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyrokach z 9 października 2024 r. m.in. sygn. akt I GSK 144/24, I GSK 1440/23 czy I GSK 181/24. Wyrażony w tych judykatach pogląd prawny skład orzekający NSA w niniejszej sprawie w pełni podziela i posłuży się wskazaną w nim argumentacją w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy.
Analizując zarzuty przedstawione w skardze kasacyjnej przyjąć należy, że organ dążył przede wszystkim do wykazania nietrafności wyrażonego w wyroku sądu pierwszej instancji stanowiska, że odmowa zatwierdzenia taryfy zaproponowanej przez spółkę nie została oparta na adekwatnych, pozwalających na to podstawach prawnych. Innymi słowy organ nie zgodził się ze stwierdzeniem sądu pierwszej instancji, że odmawiając zatwierdzenia taryfy, zarówno organ regulacyjny jak i Prezes PGWWP nie wskazali żadnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego, z którego wynikałby obowiązek proporcjonalnego rozłożenia kosztów związanych ze zrealizowaną wspólnie przez kilka gmin inwestycją w ramach zaproponowanych stawek odprowadzania ścieków.
Odnosząc się do stanowiska skarżącego kasacyjnie, w kontekście oceny wyrażonej przez WSA w Warszawie, stwierdzić należy, że co do zasady zasługuje ono na uwzględnienie.
Zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 24c § 1 u.z.z.w.o.ś organ regulacyjny, w terminie 45 dni od dnia otrzymania wniosku, o którym mowa w art. 24b ust. 2 ocenia projekt taryfy, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 1, oraz uzasadnienie, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 2, pod względem zgodności z przepisami ustawy, przepisami ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (pkt 1) i analizuje zmiany warunków ekonomicznych wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej, w tym marżę zysku, oraz weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1, pod względem celowości ich ponoszenia w celu zapewnienia ochrony interesów odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen.
Treść przytoczonej wyżej regulacji, odczytywanej w kontekście całokształtu przepisów u.z.z.w.o.ś, do których odsyła art. 24c ust. 1 pkt 1 lit. a tego aktu, prowadzi do wniosku, że przepisy u.z.z.w.o.ś jako jedno z kryteriów oceny zgodności taryfy z jej unormowaniami, rozpatrywanymi poprzez pryzmat uzasadnienia tej taryfy, wskazują uwarunkowania lokalne. Do nich bowiem odsyła art. 24c § 1 w zw. z art. 24b ust. 4 pkt 2 i ust. 5 pkt 1 u.z.z.w.o.ś Ustawodawca w art. 24b ust. 5 pkt 1 u.z.z.w.o.ś wskazuje, że w uzasadnieniu, o którym mowa w ust. 4 pkt 2, zamieszcza się w szczególności informacje dotyczące zakresu świadczonych usług i lokalnych uwarunkowań ich świadczenia. Tak więc sama taryfa opłat za dostarczanie wody czy też odprowadzanie ścieków, której istotnym elementem jest jej uzasadnienie, nie tylko nie może abstrahować od tychże uwarunkowań, ale winna również odzwierciedlać wynikające z nich okoliczności. Innymi słowy lokalne uwarunkowania świadczenia usług stanowią niezwykle ważny wyznacznik (kryterium), jaki obowiązuje w zakresie opracowania taryfy opłat za dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków, który nie może zostać pominięty czy też zmarginalizowany.
Oczywiście odniesienie się do lokalnych uwarunkowań świadczenia usług wymaga w pierwszej kolejności dokonania ustalenia postaci wszelkich związanych z tym okoliczności, na gruncie stanu faktycznego konkretnej sprawy, a także przypisania im odpowiedniego znaczenia. Może to oczywiście rodzić pewne wątpliwości odnośnie przypisania im kolejności w zakresie ważności, niemniej jednak w tym względzie zwrócić należy uwagę, że za najistotniejsze spośród nich uznać należy te, które odnoszą się do funkcjonowania systemu jako całości.
W okolicznościach przedmiotowej sprawy skarżący kasacyjnie organ podniósł błędną wykładnię przez WSA w Warszawie właśnie art. 24b ust. 5 pkt 1 u.z.z.w.o.ś, w rezultacie której doszło, w jego ocenie, do wadliwego zastosowania zakodowanej w tym przepisie normy, w zakresie alokacji kosztów funkcjonowania sieci wodno-kanalizacyjnej, na obszarze kilku gmin.
Odnosząc się do tego rodzaju stwierdzeń podkreślić należy, że zarzut ten jest zasadny. Wprawdzie nie można powiedzieć, iż sąd pierwszej instancji, stwierdzając niezgodność z prawem decyzji Prezesa PGWWP całkowicie pominął problematykę lokalnych uwarunkowań świadczenia usług, na gruncie przedmiotowej sprawy, to jednak w sposób nieuprawniony zaaprobował wąską wykładnię tego pojęcia, sprowadzającą się do rozpatrywania owych lokalnych uwarunkowań świadczenia usług z czysto formalnego punktu widzenia, tj. granic administracyjnych poszczególnych gmin. Tymczasem, jak to przyjęto w okolicznościach przedmiotowej sprawy, co nie było kwestionowane, w jej stanie faktycznym mamy do czynienia z jednym systemem kanalizacyjnym, zrealizowanym w ramach wspólnego projektu 8 gmin, w ramach którego funkcjonuje jedna zbiorcza oczyszczalnia ścieków oraz wielością (więcej niż jednym) systemów wodociągowych, również zrealizowanych w ramach wspólnego projektu. Tak więc kryterium lokalnych uwarunkowań świadczenia usług winno być rozpatrywane w pierwszej kolejności przez pryzmat zindywidualizowanych cech poszczególnych systemów, tj. ich rodzaju, zasięgu, zakresu i sposobu działania. W tym wypadku podział administracyjny terytorium na którym funkcjonuje całościowo pojmowany konkretny system ma wtórne znaczenia i nie można mu przypisywać mu pierwszoplanowej roli.
W omawianym aspekcie podkreślić również należy, że niezasadnie WSA w Warszawie przyjął, że fakt połączenia infrastruktury "w mniej lub bardziej jednolity system" ma tu znaczenie wtórne, gdyż kluczowe w tym wypadku jest to jaką funkcję pełnią konkretne elementy tego systemu i w jakim zakresie służą świadczeniu usług na rzecz poszczególnych taryfowych grup odbiorców usług (zlokalizowanych na terenie poszczególnych gmin) i które koszty ponoszone są przez spółkę na rzecz odbiorców z terenu poszczególnych gmin. Przyjęcie bowiem jedności konkretnego sytemu wodociągowego czy kanalizacyjnego pozostaje bowiem cechą, przez pryzmat której przede wszystkim należy rozpatrywać osiągane za jego pomocą efekty. Tak więc wtórne znaczenie, wbrew stanowisku WSA w Warszawie, należy przypisać konkretnym elementom tego systemu, składającym się w efekcie na jedną, funkcjonalną całość. Ich znaczenie, ze swej istoty, musi mieć bowiem ograniczony i pomniejszy charakter, poza tym nie może rzutować bezpośrednio na ocenę funkcjonowania całości.
Odnośnie tej niezwykle istotnej cechy, jaką stanowią lokalne uwarunkowania świadczenia usług podsumować więc należy, że wszelkie związane z tym aspekty rozpatrywać należy całościowo, ze szczególnym uwzględnieniem ostatecznego efektu funkcjonowania systemu i wynikających z tego korzyści dla wszystkich finalnych odbiorców usług. Skoro bowiem w przypadku systemu kanalizacyjnego ostatecznie wszystkie ścieki mają trafiać do jednej oczyszczalni, to brak jest podstaw do przyjęcia, że same granice administracyjne poszczególnych gmin mogą stanowić samoistne kryterium wyodrębniające poszczególne instalacje, funkcjonujące w granicach tych gmin, na odrębne systemy.
W tym wypadku dodać także należy, że pewne instalacje doprowadzające, z czysto teoretycznego punktu widzenia, mogą wykazywać pewne odrębności, jednakże ewentualne rozróżnianie zasad ich funkcjonowania z tego punktu widzenia, musi być jasno i precyzyjnie uzasadnione tymi właśnie skonkretyzowanymi i zindywidualizowanymi uwarunkowaniami, obejmującymi całość tychże instalacji doprowadzających, nieograniczonych jedynie terytorialnie granicami poszczególnych gmin.
Tak więc sprowadzanie różnic w opłatach, wynikających z alokacji niektórych kosztów, z punktu widzenia podziału na poszczególne gminy, nie znajduje właściwego odzwierciedlenia w odpowiednich lokalnych uwarunkowaniach świadczenia usług. Stąd więc, kwestionujące takie podejście stanowisko skarżącego kasacyjnie organu uznać należy za zasadne.
Na marginesie rozważań w tym przedmiocie dodać także należy, że skonstruowanie taryf bezpośrednio w oparciu o samą tylko długość poszczególnych systemów doprowadzających wodę i odprowadzających ścieki, zlokalizowanych na terenie poszczególnych gmin nie pozwala na przyjęcie, że konkretne uwarunkowania lokalne zostały właściwie wzięte pod uwagę. Takie kryterium abstrahuje bowiem od cech i sposobu funkcjonowania konkretnych systemów jako całości, nie uwzględnia też tego, że poszczególne instalacje przesyłowe, czy też ich fragmenty, nie muszą służyć jedynie mieszkańcom gmin na terenie których zostały posadowione, gdyż mogą być wykorzystywane do przesyłu wody i ścieków do i z innych gmin.
Właściwe uwzględnienie lokalnych uwarunkowań świadczenia usług wymaga także odpowiedniego wyważenia uzyskiwanych za pomocą całego systemu korzyści przez poszczególne gminy. Niezbędne w tym wypadku jest kompleksowe podejście do nich, w świetle którego ocena realizowana z punktu widzenia granic administracyjnych gmin nie jest wystarczająca.
Podsumowując ten wątek wskazać więc należy, że Prezes PGWWP zasadnie wytknął spółce nieuwzględnienie, właściwie rozumianych lokalnych uwarunkowań świadczenia usług, w zakresie opracowania nowych taryf, gdyż zostały one sprowadzone jedynie do granic administracyjnych poszczególnych gmin. Stanowisko WSA w Warszawie, kwestionujące takie podejście, nie znajduje uzasadnienia w regulacjach u.z.z.w.o.ś
W kwestii różnicy stawek opłat w poszczególnych gminach, niejako na marginesie niniejszych rozważań dodać jedynie należy, że na obecnym etapie ustaleń, nie sposób jest jednoznacznie stwierdzić, że opłaty we wszystkich gminach, w każdym przypadku muszą być jednakowe, jednakże ich ewentualne zróżnicowanie musi być jasno i przekonująco wykazane w ramach poszczególnych, całościowo traktowanych systemów, co sprawia, że ewentualne różnice w wysokości opłat, ze swej istoty nie mogą przybrać znacznych rozmiarów.
Wbrew stanowisku WSA w Warszawie Prezes PGWWP zasadnie wykazał sprzeczność zaproponowanej przez spółkę taryfy z przepisami u.z.z.w.o.ś, właśnie poprzez niewłaściwe rozważanie uwarunkowań lokalnych oraz przypisanie im drugorzędnej cechy. Stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnośnie niewskazania tej sprzeczności, w kontekście proporcjonalnego rozłożenia kosztów, nie zasługuje na akceptację. Organy obu instancji odwołały się bowiem w tym zakresie do przepisu § 11 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia taryfowego, który do tejże proporcjonalności odsyła.
W kwestii alokacji kosztów na poszczególne gminy podkreślić także należy, iż kryteria wynikające z § 11 rozporządzenia taryfowego wykładać również należy z uwzględnieniem nadrzędnej przesłanki, jaką stanowią lokalne uwarunkowania. To do niej odwołuje się bowiem prawodawca w § 11 ust. 3 rozporządzenia taryfowego, przed wyliczeniem poszczególnych, szczegółowych wskazań w tym właśnie zakresie. Stąd też bagatelizowanie tych właśnie uwarunkowań czy też przypisywanie im ograniczonego znaczenia, nie znajduje uzasadnienia. W tym więc aspekcie również uznać należy zasadność argumentów skarżącego kasacyjnie organu.
Za zasadny uznać należy także zarzut skargi kasacyjnej oznaczony w jej petitum nr 6 – naruszenia art. 24c ust. 1 u.z.z.w.o.ś, w związku z art. 2 pkt 2 u.z.z.w.o.ś w związku z art. 20 ust. 2 u.z.z.w.o.ś oraz § 3 pkt 1 lit. a i b i § 11 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia taryfowego poprzez przyjęcie, że dla prawidłowo opracowanej taryfy znaczenie ma kolejność wyliczenia przesłanek ustalonych w tym przepisie - § 3 pkt 1 rozporządzenia taryfowego. W tym zakresie stwierdzić należy, że WSA w Warszawie niezasadnie przyjął, iż kolejność wyliczenia poszczególnych przesłanek nie stanowi odzwierciedlenia gradacji ich ważności. Brak jest jurydycznych podstaw do przyjęcia, że pierwsza z przesłanek opracowania taryfy ma nadrzędne znaczenie. Z tego bowiem punktu widzenia wszystkie kryteria opracowania taryfy mają charakter równorzędny i podmiot przygotowujący taryfę jest zobligowany do dostosowania się do wszystkich z nich, a kontrola realizacji tego zadania została powierzona organowi regulacyjnemu. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 7 lutego 2024 r., sygn. akt I GSK 1223/23.
WSA w Warszawie w zaskarżonym wyroku wyraził stanowisko z którego można wywnioskować, że kryterium opracowania taryfy, o którym mowa w § 3 pkt 1 lit. a ma znaczenie nadrzędne nad pozostałymi. Tymczasem zauważyć należy, że choć uzyskanie niezbędnych przychodów przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne może być traktowane jako punkt wyjścia służący do opracowania taryfy, to jednak nie znosi ono pozostałych dyrektyw opracowania taryfy, wymienionych w § 3 pkt 1 lit b-e rozporządzenia taryfowego. W tym kontekście, między innymi ochrona przed nieuzasadnionym wzrostem cen musi być zapewniona, aby taryfa mogła zostać zatwierdzona. Poza tym brak jest sprzeczności pomiędzy potrzebą zapewnienia przedsiębiorstwu wodno-kanalizacyjnemu niezbędnych przychodów, a ochroną odbiorców przed nieuzasadnionym wzrostem cen. Obie te dyrektywy mogą zostać bowiem jednocześnie zrealizowane.
Dodać jedynie należy, że skarżący kasacyjnie organ zaakcentował potrzebę ochrony odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen (organy operują w tym zakresie, niejako zamiennie, także pojęciem nadmiernego wzrostu cen, które jako takie nie jest określeniem adekwatnym, zbieżnym z terminologią jaką posługuje się prawodawca w rozporządzeniu taryfowym) i stawek opłat w kontekście ich nieuprawnionego różnicowania dla poszczególnych odbiorców usług. Innymi słowy wskazywał na nieuzasadniony wzrost tych opłat dla konkretnych odbiorców, co w żadnej mierze nie podważa dyrektywy nakazującej zapewnienie przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu uzyskania niezbędnych przychodów. Zrealizowanie tego ostatniego celu nie musi bowiem oznaczać obciążenia zwiększoną częścią kosztów zapewnienia tych przychodów jednej kategorii odbiorców, np. mieszkańców jednej gminy, co z natury rzeczy premiuje inną, zwłaszcza jeżeli mamy do czynienia ze świadczeniem usług w ramach jednego systemu wodociągowego czy kanalizacyjnego.
Mając więc na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za uzasadnioną i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie.
W ponownie przeprowadzonym postępowaniu sąd pierwszej instancji dokona oceny legalności zaskarżonej decyzji, mając na względzie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w niniejszym wyroku. W pierwszej kolejności weźmie pod uwagę potrzebę oceny przedstawionej przez spółkę taryfy, z punktu widzenia lokalnych uwarunkowań świadczenia usług, w ich całościowym wymiarze, zdefiniowanym zasadami działania i zasięgiem poszczególnych systemów wodno-kanalizacyjnych. W tym aspekcie będzie zobligowany do rozpatrzenia istotnych z tego punktu widzenia okoliczności, w odniesieniu do właściwości poszczególnych systemów. Weźmie również pod uwagę złożoność i zakres terytorialny poszczególnych systemów i w tym kontekście oceni zaistnienie podstaw do odmowy zatwierdzenia taryfy, nie ograniczając się jedynie do rozpatrzenia tego rodzaju problematyki z punktu widzenia granic administracyjnych poszczególnych gmin. Oprócz tego we wskazanym wyżej zakresie będzie miał na względzie równorzędność dyrektyw opracowania taryfy z § 3 pkt 1 rozporządzenia taryfowego i brak konkurencji pomiędzy nimi.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).