I GSK 312/24

I GSK 312/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-10-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Bogdan Fischer
Jacek Boratyn /sprawozdawca/
Piotr Pietrasz /przewodniczący/
Symbol z opisem
602  ceny
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 55/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-06-27
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 537
art. 2 pkt 2, art. 20 ust. 2, art. 24c ust. 1, art. 24b ust. 2, ust. 4 pkt 1 i 2, ust. 5 pkt 1
Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
par. 3 pkt 1 lit. a i b, par. 11 ust. 3, par. 11 ust. 4 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del. WSA Jacek Boratyn (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 9 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 czerwca 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 55/23 w sprawie ze skargi M. Sp. z o.o. w K. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 28 października 2022 r. nr KWT.70.33.2022 w przedmiocie zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od M. Sp. z o.o. w K. na rzecz Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie), wyrokiem z dnia 27 czerwca 2023 r., sygn. V SA/Wa 55/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. W. i K. sp. z o.o. w K. (dalej zwanej MPWiK lub spółką) na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (PGWWP) z dnia 28 października 2022 r. nr KWT.70.33.2022, w przedmiocie odmowy zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymana nią w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Szczecinie (zwanego organem regulacyjnym) z dnia 17 marca 2022 r., nr SZ.RZT.70.178.2021.RaN.
W stanie faktycznym sprawy organ regulacyjny decyzją z 17 marca 2022 r. odmówił zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie gminy S. oraz nałożył na spółkę obowiązek przedłożenia – w terminie 60 dni od daty doręczenia decyzji – poprawionego projektu taryfy wraz z poprawionym uzasadnieniem poprzez: opracowanie projektu taryfy w sposób zapewniający ochronę odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat oraz eliminację dysproporcji w cenach i stawkach, którymi będą obciążani odbiorcy w poszczególnych gminach obsługiwanych przez spółkę, poprzez zmianę sposobu podziału kosztów działalności zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków pomiędzy poszczególne gminy – nie według granic administracyjnych gmin, lecz na poszczególne systemy wodociągowe i system kanalizacyjny (które zostały zaprojektowane i wybudowane w projekcie "Zintegrowana gospodarka wodno-ściekowa w dorzeczu P." jako całości) a następnie – proporcjonalnie do wielkości sprzedaży – na odpowiednie gminy, a także weryfikację zaplanowanych wielkości sprzedaży wody i odbioru ścieków.
W uzasadnieniu decyzji podkreślono, że spółka dokonała nieprawidłowego podziału kosztów według granic administracyjnych 8 obsługiwanych przez siebie gmin. Zauważono bowiem, iż eksploatowana sieć kanalizacyjna, z jedną oczyszczalnią ścieków położoną na terenie gminy Kołobrzeg (K.), stanowi całościowy system, który został zaplanowany i zrealizowany wspólnie przez 8 gmin w ramach jednego projektu "Zintegrowana gospodarka wodno-ściekowa w Dorzeczu P. – rejon II" – jako komplementarna całość. Świadczy o tym również fakt zlikwidowania w ramach Projektu 11 lokalnych oczyszczalni ścieków na terenach gmin: D., G., R., S., S.. Nieco inna sytuacja ma miejsce w przypadku sieci wodociągowej – z kilkoma niezależnymi systemami, które w niektórych przypadkach przekraczają jednak granice gmin.
Zdaniem organu, podstawę do wyodrębnienia poszczególnych grup odbiorców usług powinny stanowić przede wszystkim opłaty za usługi wodne, w zależności od celów zużycia wody przed odbiorcę końcowego, biorąc pod uwagę część zmienną składnika opłaty za usługi wodne.
Kolejnym kryterium jest opłata abonamentowa, obejmująca koszt utrzymania w gotowości do świadczenia usług urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, koszt usługi odczytu oraz koszt rozliczenia należności, która jest de facto elementem wyodrębniającym grupy taryfowe. Wybór struktury taryfy w pozostałym zakresie nie jest dowolny dla przedsiębiorstwa, gdyż powinna ona zostać ustalona na podstawie kryteriów, o których mowa w § 13 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (t. j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1074; zwanego dalej "rozporządzeniem taryfowym"), na podstawie którego ceny i stawki opłat powinny być różnicowane w taki sposób, aby zapewnić uzyskanie z wpłat odbiorców usług przychodów na poziomie zapewniającym samofinansowanie się działalności przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz zysku z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków; motywowanie odbiorców usług do racjonalnego korzystania z wody i ograniczania zanieczyszczenia ścieków; eliminowanie subsydiowania skrośnego; oraz łatwość obliczania i sprawdzania cen i stawek opłat. Spółka konstruując taryfę winna kierować się tymi zasadami, natomiast nie może tego czynić w oderwaniu od lokalnych uwarunkowań świadczenia usług, takich jak rodzaj i charakter eksploatowanej infrastruktury, stanowiącej w przeważającej większości wspólnie utworzony system, położony na terenie ośmiu gmin.
Prezes PGWWP, zaskarżoną decyzją z 28 października 2022 r., utrzymał w mocy opisaną wyżej decyzję.
W ocenie organu, prezentowane przez spółkę stanowisko w zakresie kalkulacji cen w obszarze danej gminy budzi uzasadnione wątpliwości, gdy weźmie się pod uwagę charakterystykę infrastruktury technicznej służącej do prowadzenia działalności wodociągowo-kanalizacyjnej. Spółka kalkulując taryfę nie uwzględnia bowiem lokalnych uwarunkowań, o których mowa w art. 24b ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t. j. Dz.U. z 2023 r., poz. 537; zwanej dalej: "u.z.z.w.o.s."), które powinny zapewnić wszystkim mieszkańcom eliminację nadmiernego obciążenia kosztami za świadczone usługi, oraz eliminację dysproporcji w tych kosztach.
Organ regulacyjny (organ I instancji) stwierdził, że podstawę do wyodrębnienia poszczególnych grup odbiorców usług powinny stanowić opłaty za usługi wodne. Kolejnym kryterium jest również opłata abonamentowa. Dopiero przy tak ustalonych grupach taryfowych, spółka powinna dokonać alokacji kosztów. Biorąc pod uwagę lokalne uwarunkowania, podział kosztów powinien zostać dokonany nie według granic administracyjnych gmin, lecz na poszczególne systemy wodociągowe i system kanalizacyjny (które zostały zaprojektowane i wybudowane jako całość), a następnie – proporcjonalnie do wielkości sprzedaży w gminach – koszty te winny być alokowane do każdej z gmin.
Organ regulacyjny zaznaczył przy tym, że kategorią kosztową, która powinna zostać wyłączona ze wskazanego sposobu alokacji i przypisana bezpośrednio do gmin są: podatek od nieruchomości – jest on bowiem bezsprzecznie w sposób bezpośredni transferowany przez spółkę do budżetu danej gminy.
Niezależnie od tego organ podniósł, że kolejnym powodem do wydania decyzji odmownej były wielkości sprzedaży wody i odbioru ścieków w okresie obrachunkowym poprzedzającym wprowadzenie nowej taryfy, które stanowią bazę dla prognoz sprzedażowych na lata obowiązywania nowej taryfy. Przedsiębiorstwo przyjęło jako podstawę wielkości sprzedaży – okres od 1 do 12 miesiąca poprzedzającego wprowadzenie taryfy, tymczasem § 2 rozporządzenia taryfowego stanowi, że okres obrachunkowy poprzedzający wprowadzenie nowej taryfy wynosi 36 miesięcy.
Różnice w samej wielkości sprzedaży, przyjmując za spółką bazę 12-miesięczną, dotyczą w głównej mierze Miasta Kołobrzeg – sprzedaż jest niższa od średniej 36-miesięcznej o ponad 150 tys. m3, zarówno dla wody, jak i dla ścieków, co skutkuje zarówno podwyższeniem cen w mieście Kołobrzeg, jak także zwiększeniem udziału procentowego pozostałych gmin w ogólnej sprzedaży przedsiębiorstwa. Skutkuje to alokowaniem w tych gminach wyższych kosztów ogólnych oraz kosztów oczyszczalni ścieków.
Organ regulacyjny zaakcentował, że ocenia projekt taryfy wraz z uzasadnieniem nie tylko pod względem zgodności z określonymi przepisami prawa, lecz także pod względem celowości ich ponoszenia w celu zapewnienia ochrony interesów odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen. W niniejszej sprawie, wynik tej oceny nie może być pozytywny, wobec czego wydano decyzję odmawiającą zatwierdzenia taryfy.
Zdaniem organu odwoławczego, koszty zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy S. powinny odpowiadać proporcji wielkości sprzedanych jej usług zbiorowego odprowadzania ścieków prowadzonych za pośrednictwem systemu kanalizacyjnego wspólnego dla tej gminy oraz 7 innych gmin, z wyjątkiem podatku od nieruchomości przypisywanego każdej gminie osobno oraz kosztów inwestycji niezwiązanych z systemem kanalizacyjnym zrealizowanym w ramach projektu.
Z kolei koszty zbiorowego zaopatrzenia w wodę na terenie gminy S. powinny odpowiadać wielkości sprzedaży wody poprzez system wodociągowy działający na terenie tej gminy.
WSA w Warszawie po rozpoznaniu skargi spółki uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa PGWWP.
Sąd stanął na stanowisku, że z treści art. 24c ust. 3 u.z.z.w.o.s. wyprowadzić należy wniosek, że organ regulacyjny jest uprawniony do odmowy zatwierdzenia taryfy jedynie wówczas, gdy wynik oceny, weryfikacji lub analizy przedstawionego projektu taryfy wskazuje na jego niezgodność z prawem. Oznacza to tym samym, że jeśli organ odmawia zatwierdzenia projektu taryfy, powinien wykazać sprzeczność tej taryfy z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. W niniejszym przypadku warunek ten nie został spełniony.
Organy nie wskazały żadnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego, z którego wynikałby obowiązek proporcjonalnego rozłożenia kosztów związanych ze zrealizowaną wspólnie przez kilka gmin inwestycją w ramach zaproponowanych stawek odprowadzania ścieków. Jednocześnie przychylił się do wyrażonego przez skarżącą stanowiska, że wskazane przez organy powody odmowy zatwierdzenia taryfy, takie jak: "minimalizowanie dysproporcji w cenach i stawkach pomiędzy poszczególnymi gminami (na terenie których spółka prowadzi działalność)" czy "ograniczenie nadmiernego wzrostu cen i stawek opłat taryfowych" – stanowią przesłanki pozaprawne i jako takie wykraczają poza dopuszczalny, normatywny wzorzec działania organu regulacyjnego.
WSA dodał, że zgodnie z § 3 pkt 1 lit. a-e rozporządzania taryfowego, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne opracowuje taryfę w sposób zapewniający:
a) uzyskanie niezbędnych przychodów,
b) ochronę interesów odbiorców przed nieuzasadnionym wzrostem cen,
c) eliminowanie subsydiowania skrośnego,
d) motywowanie odbiorców usług do racjonalnego korzystania z wody
i ograniczania zanieczyszczenia ścieków,
e) łatwość obliczania i sprawdzania cen i stawek opłat.
Sąd wskazał, że kolejność powyższego wyliczenia nie jest przypadkowa, ponieważ – co w pełni zrozumiałe – na pierwszym miejscu umiejscawia się uzyskanie niezbędnych przychodów, co w połączeniu z treścią § 13 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia taryfowego powoduje, że wysokość taryfy nie może prowadzić do straty w przedsiębiorstwie. Jeżeli taka sytuacja ma miejsce i jest wynikiem analizy organu, to taryfę należy zatwierdzić w celu ochrony interesów odbiorców w zakresie umożliwiającym im świadczenie usług w sposób ciągły i o odpowiedniej jakości. Wyważenie tych interesów powinno być oczywiste dla organu regulacyjnego.
W kontrolowanej sprawie można odnieść wrażenie, że organ omawianą kolejność traktuje dowolnie i wybiórczo, faworyzując właściwie jeden tylko z czynników wskazanych w § 3 pkt 1 rozporządzania taryfowego, tj. ochronę interesów odbiorców przed nieuzasadnionym wzrostem cen (lit. b), przy czym nie nadaje mu odpowiedniego znaczenia. Sąd zwrócił natomiast uwagę, że w przepisie tym jest mowa o ochronie przed nieuzasadnionym wzrostem cen, a nie przed każdym wzrostem. Organ regulacyjny zdaje się nie dostrzegać tej różnicy, co nie jest prawidłowe. W związku z tym przypomnieć należy słownikowe znaczenia pojęcia uzasadniony. Zgodnie z definicją zawartą w Słowniku języka polskiego PWN, "uzasadniony" oznacza: oparty na obiektywnych racjach, podstawach. Zgodnie zaś z definicją zawartą w Słowniku języka polskiego pod red. W. Doroszewskiego, uzasadniony oznacza: oparty na obiektywnych racjach, podstawach, słuszny, usprawiedliwiony.
Podsumowując tę część uzasadnienia wskazać należy, że przesłanka z § 3 pkt 1 lit. b) rozporządzenia taryfowego, przy jej właściwym odczytaniu, nie stoi w sprzeczności z dokonaną przez spółkę alokacją kosztów odprowadzania ścieków pomiędzy poszczególnymi gminami, a tym samym nie można było przyjąć, że w sprawie ziściła się wskazana w art. 24c ust. 3 u.z.z.w.o.s. podstawa do odmowy zatwierdzenia projektu taryfy z uwagi na jej niezgodność z prawem.
W kwestii subsydiowania skrośnego Sąd uznał, że przedstawiony przez spółkę sposób alokacji kosztów wspólnych (w tym utrzymania systemu odprowadzania ścieków), poprzez bardzo szczegółowe ich rozliczenie na poszczególne gminy, został podyktowany właśnie obowiązkiem eliminacji subsydiowania skrośnego. Z kolei sposób zaproponowany przez organy w istocie prowadziłby do naruszenia tego obowiązku. Wprawdzie Prezes PGW, rozważając tę kwestię odwołał się do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 stycznia 2016 r. o sygn. akt II OSK 1354/14, jednakże z przedstawionego tam stanowiska wyprowadził wadliwą konkluzję. Nie można mieć bowiem wątpliwości, że sąd kasacyjny uznał przeciwnie, niż to forsuje organ, że dobór właściwej metody alokacji kosztów "wspólnych" na poszczególne gminy należy przeprowadzić tak, by nie dopuścić do wystąpienia zjawiska subsydiowania skrośnego pomiędzy nimi. Wymóg eliminacji subsydiowania skrośnego należy odnosić także do dwu lub więcej gmin obsługiwanych przez jednego przedsiębiorcę wodociągowo-kanalizacyjnego, nawet jeśli formalnie nie tworzą one odrębnych grup taryfowych z uwagi na to, że świadczenie usług w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków odbywa się w nich na podstawie oddzielnych taryf (zatwierdzanych odrębnie przez właściwe organy każdej z tych gmin).
Rozważając ten aspekt sprawy nie można również abstrahować od wcześniejszego stanowiska Prezesa PGW w zakresie oczekiwanego przezeń kształtu taryfy, wyrażonego w decyzji z 23 sierpnia 2018 r. nr KET.050.65.2018/5. W jej uzasadnieniu podniesiono, że "przy wykazaniu różnic w kosztach cena oraz stawki określone w taryfie powinny być także zróżnicowane w celu uniknięcia subsydiowania skrośnego. [...] taryfy dotychczas obowiązujące (zgodnie z uchwałą nr XXXI/448/17 Rady Miasta Kołobrzeg z dnia 19 kwietnia 2017 r.) były zróżnicowane zarówno w zakresie usługi zaopatrzenia w wodę, jak i zbiorowego odprowadzania ścieków – co, przy założeniu, iż zostały prawidłowo skalkulowane, potwierdza fakt, iż spółka dysponuje danymi dotyczącymi kosztów, które pozwalają na precyzyjne alokowanie ich na poszczególne grupy odbiorców. [...] projektowana taryfa nie spełnia założeń nałożonych przez rozporządzenie taryfowe w zakresie wymogu jej zróżnicowania w zależności od wysokości kosztów ponoszonych w ramach poszczególnych grup taryfowych" (vide: str. 9 uzasadnienia decyzji).
WSA w Warszawie zwrócił uwagę, że sam organ wskazał, iż "nie jest jasna metoda alokacji kosztów dla poszczególnych grup taryfowych na terenie gminy. Z danych liczbowych oraz wniosku taryfowego wynika, że jedynym kluczem podziału kosztów było, dla kalkulacji cen wody, zużycie wody w m3, a dla kalkulacji cen odprowadzania ścieków, ilość odprowadzanych ścieków. Zakładając, że instalacja wodociągowo-kanalizacyjna, jak wskazano we wniosku, jest niepodzielna dla całego Związku Międzygminnego, można założyć, że alokacja kosztów eksploatacji oraz amortyzacji instalacji kluczem objętości wody i ścieków jest zasadna (przyjmując założenie, że w żadnej z gmin nie występują szczególne nakłady inwestycyjne czy zwiększony poziom remontów), jednak alokacja kosztów takich jak wynagrodzenia czy energia, jak również innych szeroko rozumianych usług obcych, powinna zostać dokonana przy użyciu klucza w sposób najbliższy odzwierciedlającego faktyczny poziom tych kosztów poniesiony na terenie danej gminy, a co za tym idzie, powinna wpłynąć na zróżnicowanie poziomu cen pomiędzy gminami".
Jak wynika natomiast ze sprawozdania niezależnego biegłego rewidenta z 22 marca 2021 r.: "Spółka w sposób prawidłowy rozbudowała plan kont co pozwala na bardzo szczegółową ewidencję wydatków pod kątem miejsca powstania kosztów, zwłaszcza w podziale na gminy. Podstawową jednostką przyjętą do stosowania przy podziale kosztów są godziny pracy ujęte w ewidencji na realizację zleconych i wykonywanych prac. Ponadto wszystkie dokumenty dotyczące zużycia energii oraz usług obcych są prawidłowo opisane i zadekretowane przez właściwą osobę. Przyjęte w każdym miesiącu zasady rozliczenia wydatków na poszczególne jednostki kosztowe, zwłaszcza w podziale na gminy, są stasowane w sposób ciągły i niezmienny. W trakcie prowadzonego badania dokumentów źródłowych nie stwierdzono istotnych odchyleń i zniekształceń".
Powyższe prowadzi do przyjęcia, że przygotowując kolejny projekt taryfy spółka wychodziła naprzeciw oczekiwaniom organu, formułowanym w wydanej uprzednio w sprawie decyzji z 23 sierpnia 2018 r. Nie bez znaczenia jest przy tym okoliczność, że decyzja ta została – na skutek sprzeciwu spółki – poddana kontroli tutejszego sądu, który wyrokiem z 6 listopada 2018 r. o sygn. akt V SA/Wa 1622/18 oddalił sprzeciw, uznając zasadność stanowiska Prezesa PGW. Ponieważ wyrok ten stał się prawomocny i związał z mocy art. 170 P.p.s.a. (orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby) zarówno Prezesa PGW, jak też inne organ i sądy, to nierespektowanie własnego stanowiska w nim wyrażonego uznać należy za rażące naruszenie art. 8 K.p.a.
Zasadnie również podnosi skarżąca w piśmie procesowym z 11 czerwca 2023 r., że dokonana przez nią alokacja kosztów wynikała z zastosowania zasad określonych w § 11 ust. 3 rozporządzenia taryfowego. Słusznie dostrzega bowiem autor tego pisma, że poszczególne elementy wspólnej infrastruktury służą albo wszystkim obsługiwanym odbiorcom albo wyłącznie wąskiemu ich gronu, oraz że te ostatnie koszty nie mogą być dzielone na podstawie udziału poszczególnych taryfowych grup odbiorców usług w całkowitej ilości dostarczonej wody lub w całkowitej ilości odebranych ścieków. Fakt połączenia infrastruktury w mniej lub bardziej jednolity system ma tu znaczenie wtórne. Kluczowe bowiem jest jaką funkcję pełnią konkretne elementy tego systemu i w jakim zakresie służą świadczeniu usług na rzecz poszczególnych taryfowych grup odbiorców usług (zlokalizowanych na terenie poszczególnych gmin) i które koszty ponoszone są przez Spółkę na rzecz odbiorców z terenu poszczególnych gmin. W konsekwencji, za prawidłowe Sąd uznał dokonanie alokacji kosztów na poszczególne obszary działalności, a dalej taryfowe grupy odbiorców usług, uwzględniając lokalne uwarunkowania świadczenia usług, co realizuje zasadę z § 11 ust. 3 rozporządzenia taryfowego. Ponadto, w zakresie sposobu podziału kosztów skarżąca prawidłowo identyfikuje określone kategorie kosztów, których wysokość jest wprost proporcjonalna do wielkości świadczonych usług, a także szereg kosztów, których nie da się podzielić w oparciu o taki klucz alokacji (np. wynagrodzenia zarządu, księgowości, koszty utrzymania i eksploatacji wspólne dla wszystkich działalności).
W stosunku do pierwszej grupy, zasadne jest dokonanie podziału w oparciu o wielkość sprzedaży (stosując regułę z § 11 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia taryfowego), zaś w odniesieniu do pozostałych kosztów – kierowanie się zasadami wynikającymi ze sposobu prowadzenia ewidencji księgowej (§ 11 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia taryfowego). Należy przy tym zauważyć, że sposób jej prowadzenia nie budził zastrzeżeń biegłego rewidenta, który stwierdził, że prowadzona ewidencja księgowa pozwala na bardzo szczegółową ewidencję wydatków pod katem miejsca powstawania kosztów, zwłaszcza w podziale na gminy. Taki sposób podziału kosztów realizuje w najszerszy możliwy sposób zasadę eliminowania subsydiowania skrośnego. Z kolei organ regulacyjny, jak to trafnie zauważa skarżąca, wybrał jedynie pewne rodzaje kosztów, które mają różnicować ceny i stawki opłat, zawężając stosowanie metod podziału kosztów wyłącznie do metody określonej w § 11 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia taryfowego, uznając przy tym, że praktycznie wszystkie koszty ponoszone przez spółkę były wprost proporcjonalne do wielkości świadczonych usług, co w świetle przywołanych przez Skarżącą okoliczności i pozostałych zasad alokacji kosztów (określonych w § 11 ust. 3 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 rozporządzenia taryfowego) uznać należało za nieprawidłowe.
Sąd wziął również pod uwagę wyrok Sądu Okręgowego w Szczecinie z 16 października 2018 r. o sygn. akt [...], utrzymujący w mocy wyrok zaoczny z 10 lipca 2018 r., którym stwierdzono nieważność uchwały nr [...] Nadzwyczajnego Zgromadzenia Wspólników Spółki z 8 marca 2018 r. – z uwagi na ustalenie cen wody i ścieków w jednakowej wysokości dla obszaru 7 gmin wymienionych w § 2 pkt 5 załącznika nr 1 do uchwały. Zdaniem tego sądu, skoro ceny mają być takie same na terenie 7 gmin, to nie sposób wyprowadzić wniosku, że przy wyborze rodzaju i struktury taryf uwzględniono uwarunkowania lokalne oraz że ceny i stawki ustalono w sposób zróżnicowany, prowadzący do spełnienia wymogów przewidzianych w § 13 ust. 2 rozporządzenia taryfowego. Nie wyklucza to także – wbrew nakazowi rozporządzenia taryfowego – subsydiowania skrośnego.
Takie zjawisko może wystąpić przy przyjęciu a priori, że ceny za wodę i ścieki będą w jednakowej wysokości na obszarze kilku gmin oraz że niezależnie od rzeczywistych kosztów działalności przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego na obszarze jednej z nich będzie ona pokrywała te koszty do określonej wysokości.
Jakkolwiek powyższe stanowisko zostało wyrażone w nieco odmiennym stanie faktycznym i prawnym, to jednak aktualna pozostaje teza, że proponowane w projekcie taryfy ceny stawek muszą uwzględniać rzeczywiste koszty działalności spółki na terenie każdej z gmin, zatem w sposób zindywidualizowany.
Temu zaś z pewnością stoi na przeszkodzie "spłaszczanie" kosztów w sposób zaproponowany aktualnie przez Prezesa PGW, w efekcie którego, chroniąc pozornie mieszkańców jednej gminy przed nieuzasadnionym wzrostem cen, ich pokrywanie zostanie częściowo przerzucone na mieszkańców innych gmin. Wydaje się przy tym, że gminy wchodząc w związek i decydując się na realizację wspólnego projektu, musiały (a co najmniej powinny) zdawać sobie sprawę z poniesienia zwiększonych kosztów związanych z funkcjonowaniem nowej infrastruktury kanalizacyjnej, co mogło przełożyć się z natury rzeczy na wyższe stawki opłat za odprowadzanie ścieków, w zamian wszak za jej modernizację i dostosowanie do standardów związanych z ochroną środowiska, jak również wspomnianą już wyżej redukcję innych kosztów, np. samodzielnego utrzymywania oczyszczalni ścieków i związanej z tym infrastruktury własnej.
Świadczyć o tym mogą choćby stosowane dotychczas dopłaty do taryf z budżetu tych gmin, które są zlokalizowane najdalej od wspólnej oczyszczalni ścieków. Godzi się przy tym stwierdzić, że nie jest ustawowym zadaniem organu regulacyjnego łagodzenie skutków autonomicznych decyzji jednostek samorządu terytorialnego, którym w tym zakresie przysługuje konstytucyjnie gwarantowana samodzielność podlegająca ochronie sądowej (art. 163 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP), jak również odrębne środki prawne związane z rozliczeniami między sobą. Mając natomiast na uwadze interes odbiorców, organ winien brać pod uwagę interes odbiorców we wszystkich gminach, zatem również zwiększoną partycypację mieszkańców tych gmin, które nie powinny zostać obciążone kosztami funkcjonowania infrastruktury wodociągowo-kanalizacyjnej zlokalizowanej w innej gminie, czy też jak widzi to organ – korzystającej z odrębnych systemów wodociągowych i kanalizacyjnych.
Podsumowując Sąd stwierdził, że organy dopuściły się wadliwej wykładni mających w sprawie zastawanie przepisów § 3 pkt 1 lit. a-c i § 13 ust. 2 pkt 1 i 3 rozporządzenia taryfowego, a w konsekwencji uchybiły art. 24c ust. 3 u.z.z.w.o.s., gdyż odmawiając zatwierdzenia taryfy nie wykazały sprzeczności przedłożonego przez skarżącą projektu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Ponadto, Prezes PGWWP w sposób istotny uchybił wynikającej z art. 8 § 1 K.p.a. zasadzie zaufania do władzy publicznej, formułując odmienne stanowisko niż zaprezentowane uprzednio w sprawie.
Za zasadny Sąd uznał także zarzut naruszenia § 15 ust. 3 rozporządzenia taryfowego. Niewątpliwie przepis ten wprowadza 12-miesięczny okres poprzedzający wprowadzenie nowej taryfy, z którego należy uwzględnić sumę zweryfikowanych ilości świadczonych usług, celem obliczenia planowanej ilości świadczonych usług. Z kolei ustalenie planowanej wielkości świadczonych usług służyć ma obliczeniu cen i stawek opłat, o czym jest mowa w § 15 ust. 2 rozporządzenia taryfowego.
Biorąc zatem pod uwagę stanowisko zaprezentowane w decyzji I instancji, należy uznać, że organ regulacyjny zakwestionował przyjęcie 12-miesięcznego okresu dla ustalenia cen za wodę i ścieki, o czym świadczy zawarte na ostatniej stronie uzasadnienia zdanie: "Różnice w samej wielkości sprzedaży, przyjmując za spółką bazę 12-miesięczną, dotyczą w głównej mierze Miasta Kołobrzeg - sprzedaż jest niższa od średniej 36-miesięcznej o ponad 150 tys. m3, zarówno dla wody, jak i dla ścieków - co skutkuje zarówno podwyższeniem cen w mieście Kołobrzeg, jak także zwiększeniem udziału procentowego pozostałych gmin w ogólnej sprzedaży przedsiębiorstwa". Wprawdzie rację ma Prezes PGW, że zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia taryfowego, przez "okres obrachunkowy poprzedzający wprowadzenie nowej taryfy" rozumie się 36 kolejnych miesięcy obrachunkowych poprzedzających nie więcej niż o 120 dni dzień złożenia wniosku o zatwierdzenie taryfy, niemniej jednak dla ustalenia cen i stawek opłat nie ma znaczenia tak zdefiniowany 36-miesięczny okres obrachunkowy, który odnosi się wyłącznie do ustalenia niezbędnych przychodów przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego (§ 6 ust. 1 rozporządzenia taryfowego), planowania kosztów, o których mowa w § 6 ust. 1 pkt 1- 6 (§ 7 ust. 1 rozporządzenia taryfowego), czy ustalenia niepodzielonego zysku (§ 7 ust. 3 rozporządzenia taryfowego).
Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie wniósł Prezes PGWWP zaskarżając go w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie:
1) art. 24b ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ściekowa (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 537, dalej jako; "u.z.z.w.o.s.") w związku z art. 24c ust. 1 u.z.z.w.o.s. oraz § 11 ust. 3 i § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2022 r., poz. 1074; dalej jako: "rozporządzenie taryfowe") poprzez ich błędną wykładnię skutkującą wadliwym przyjęciem, że organ regulacyjny nie jest uprawniony do kwestionowania zaproponowanego we wniosku taryfowym podziału kosztów (alokację kosztów) związanych z utworzoną przez więcej niż jedną gminę w ramach jednego projektu inwestycyjnego sieci wodociągowo-kanalizacyjnej, wspólną w części odprowadzania ścieków;
2) art. 20 ust. 4 pkt 1 u.z.z.w.o.s. w związku z art. 2 pkt 2 u.z.z.w.o.s. w związku z art. 20 ust. 2 u.z.z.w.o.s. w związku z § 11 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia taryfowego poprzez ich błędną wykładnię skutkującą wadliwym przyjęciem, że nie wynika z nich obowiązek proporcjonalnego rozłożenia kosztów związanych z zrealizowaną wspólnie przez kilka gmin inwestycją w ramach zaproponowanych stawek odprowadzania ścieków, mimo że wbrew twierdzeniom Sądu zawartym w uzasadnieniu wyroku przepisy te zostały wskazane jako podstawa decyzji organu II instancji i szczegółowo wyjaśnione w motywach decyzji organu I instancji;
3) art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie wykazał negatywnego wyniku oceny weryfikacji lub analizy przedstawionego projektu taryfy po myśli art. 24c ust 1 i 3;
4) art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie wykazał sprzeczności przedłożonego przez spółkę: M. W i K. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością K. , ul. [...] (spółka, strona, skarżący) projektu taryfy z przepisami art. 24c ust. 1-2 u.z.z.w.o.s., art. 20 ust. 4 pkt 3 u.z.z.w.o.s., art. 2 pkt 2 u.z.z.w.o.s. w związku z art. 20 ust. 2 u.z.z.w.o.s. w związku z § 11 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia taryfowego;
5) art. 133 § 1 P.p.s.a. i art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie, że powodem odmowy zatwierdzenia taryfy było ustalenie przez organ, że spółka nie ustaliła poprawnie niezbędnych przychodów - o których mowa w par. 3 pkt 1 rozporządzenia taryfowego;
6) art. 24c ust. 1 u.z.z.w.o.s., w związku z art. 2 pkt 2 u.z.z.w.o.s. w związku z art. 20 ust. 2 u.z.z.w.o.s. oraz § 3 pkt 1 lit. a i b i § 11 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia taryfowego poprzez przyjęcie, że dla prawidłowo opracowanej taryfy znaczenie ma kolejność wyliczenia przesłanek ustalonych w tym przepisie - § 3 pkt 1 rozporządzenia taryfowego rozumiana w ten sposób, że uzyskanie niezbędnych przychodów jest przesłanką nadrzędną mimo, że z treści wyżej wymienionego przepisu wynika, że prawidłowo opracowana taryfa powinna spełniać wszystkie wymienione w przepisie przesłanki, a w konsekwencji, że niespełnienie jednej z tych przesłanek np. brak ochrony interesu odbiorców przed nieuzasadnionym wzrostem cen powinno skutkować uznanie taryfy za wadliwie skonstruowaną i z choćby tego względu należało odmówić jej zatwierdzenia;
7) naruszenie prawa materialnego § 3 pkt 1 lit. c), § 11 ust. 4 pkt 1, w związku z § 2 pkt 7 rozporządzenia taryfowego w związku z art. 23 ust. 1 pkt 1 -3 w związku z art. 20 ust. 2 i 4 u.z.z.w.o.s. przez ich błędną wykładnię skutkującą błędnym przyjęciem, że w przypadku świadczenia usług wodociągowych lub kanalizacyjnych na rzecz więcej niż jednej gminy za pomocą wspólnych systemów wodociągowych lub kanalizacyjnych niedopuszczalny jest podział kosztów związany z ich funkcjonowaniem na wszystkie gminy nimi objęte według proporcji w zakresie przypadających na nie wielkości sprzedanych usług realizowanych przez systemy, co doprowadzi do ustalenia w nich niezbędnych przychodów pozwalających na prowadzenie działalności w tychże gminach jako służących pokryciu związanych z nią uzasadnionych kosztów;
8) art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie okoliczności faktycznych wynikających z akt sprawy a mianowicie treści dokumentu: Uzupełnienie Strategii Rozwoju Zrównoważonego Miast i Gmin Dorzecza P. [...] i Aktualizacji Studium Wykonalności Projektu "Zintegrowana gospodarka wodno-ściekowa w dorzeczu P." z dnia 31 sierpnia 2008 r., które legły u podstaw faktycznych zaskarżonej decyzji, a odnoszących się do systemu wodnego i ściekowego stanowiącego uwarunkowania lokalne do świadczenia usług wodno-ściekowych dla gminy S.
Na tej podstawie skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, a także o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania, obejmujących zwrot kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zauważono, że koszty ustalane przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne mają stanowić koszty uzasadnione. Wobec tego powinny one pozostawać uzasadnione również w kontekście lokalnych uwarunkowań, w jakich świadczone są usługi. Z uwagi na opisaną specyfikę świadczenia usług w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków za pośrednictwem wskazanego wspólnego systemu wodociągowego oraz wspólnego systemu kanalizacji, istotną dla możliwości kwalifikacji jako uzasadnionych kosztów związanych z funkcjonowaniem tychże systemów ujmowanych w projekcie taryfy dla każdej z 8 gmin (kanalizacja), bądź 6 gmin (wodociąg), w tym gminy S., dla dalszej alokacji ich na poszczególne grupy taryfowe przewidziane w projekcie taryfy opracowanym dla danej gminy, staje się kwestia uprzedniego podziału tychże kosztów na poszczególne gminy objęte przedmiotowym systemem wodociągowym oraz kanalizacyjnym. uwagi na opisaną specyfikę świadczenia usług w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków za pośrednictwem wskazanego wspólnego systemu wodociągowego oraz wspólnego systemu kanalizacji, istotną dla możliwości kwalifikacji jako uzasadnionych kosztów związanych z funkcjonowaniem tychże systemów ujmowanych w projekcie taryfy dla każdej z 8 gmin (kanalizacja), bądź 6 gmin (wodociąg), w tym gminy S., dla dalszej alokacji ich na poszczególne grupy taryfowe przewidziane w projekcie taryfy opracowanym dla danej gminy, staje się kwestia uprzedniego podziału tychże kosztów na poszczególne gminy objęte przedmiotowym systemem wodociągowym oraz kanalizacyjnym.
Przepis § 11 ust. 3 rozporządzenia taryfowego, wymieniając kryteria alokacji kosztów, kładzie nacisk na lokalne uwarunkowania. Lokalnymi uwarunkowaniami są opisy systemów wodociągowego i kanalizacyjnego, długość sieci, ilość ujęć, ilość przepompowni, ilość oczyszczalni, obszar prowadzenia działalności, procent lub liczba mieszkańców korzystających z poszczególnych systemów.
Skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę, że w toku postępowania organy wykazały przepisy prawa materialnego, z których wynika obowiązek proporcjonalnego rozłożenia kosztów związanych ze zrealizowaną wspólnie przez kilka gmin inwestycją w ramach zaproponowanych stawek odprowadzania ścieków. Sąd nie dostrzega, że owa podstawa prawna nie odnosi się do samej inwestycji, ale to właśnie ta inwestycja ma wpływ na to, jak taryfę należało opracować. Przepisami, które organy wykazały jako podstawę swojego stanowiska są art. 20 ust. 4 pkt 1 u.z.z.w.o.s. w związku z art. 2 pkt 2 u.z.z.w.o.s. w związku z art. 20 ust. 2 u.z.z.w.o.s. w związku z § 11 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia taryfowego.
Według skarżącego kasacyjnie specyfika działania systemu wodociągowego i systemu kanalizacyjnego jako funkcjonalnej całości względem usług świadczonych dla każdej z gmin, na których terenie jest położony wyklucza odnoszenie kosztów do granic poszczególnych gmin i przypisywania ich w całości danej gminie według miejsca ich powstania tożsamego z miejscem położenia urządzeń, czy odcinków sieci.
W sytuacji systemu kanalizacji położonego na terenie kilku gmin, za pośrednictwem którego usługi realizowane są dla tychże gmin, nie można przypisywać poszczególnym gminom całości kosztów utrzymania i funkcjonowania części składowych tego systemu położonych na ich terenie - jako że cały system służy proporcjonalnie wszystkim gminom.
Spółka, w odpowiedzi na skargę kasacyjną, wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. (ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.
Jak stanowi zaś art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
W myśl przytoczonej wyżej regulacji granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z zasadą dyspozycyjności postępowania kasacyjnego, zakreślają, co do zasady, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, zdefiniowane poprzez wskazanie przez jej autora konkretnych jednostek redakcyjnych przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone, a także oparte na tych przepisach twierdzenia, dotyczące mających według skarżącego kasacyjnie miejsce uchybień regulacjom prawa materialnego czy procesowego.
W niniejszym przypadku skarżący kasacyjnie organ sformułował przeciwko wyrokowi WSA w Warszawie osiem zarzutów, dotyczących zarówno naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Zarzuty te, mając na względzie ich podstawy prawne, jak i zawarte w nich twierdzenia, odnoszące się do zasadności zakwestionowania taryfy przedstawionej przez spółkę, jak i podstaw prawnych do tego, w znacznej mierze mają komplementarny charakter, co uzasadnia łączne odniesienie się do nich.
Niezależnie jednak od tego Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że nie wszystkie spośród nich zostały w prawidłowy sposób sformułowane. W tym wypadku wskazać bowiem należy chociażby na zarzut oznaczony w petitum skargi kasacyjnej nr 8, w ramach którego podniesiono niewłaściwą ocenę istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, a jako naruszony w ten sposób przepis wymieniono wyłącznie art. 133 P.p.s.a., który traktuje na temat wyrokowania przez Sąd, po zamknięciu rozprawy, na podstawie akt sprawy, nie odnosząc się w jakimkolwiek aspekcie do sposobu oceny konkretnych dowodów. Taki zarzut nie zawiera więc adekwatnej, z punktu widzenia jego twierdzeń, podstawy prawnej, w związku z czym z tej tylko przyczyny uznać go należy za nieskuteczny.
Tak więc częściowa wadliwość niektórych z zarzutów skargi kasacyjnej nie uniemożliwiła Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienia się do zasadności pozostałych, których twierdzenia uznał za zasadne.
Wnosząc skargę kasacyjna od wyroku WSA w Warszawie z 27 czerwca 2023 r. organ dążył przede wszystkim do wykazania nietrafności wyrażonego w nim stanowiska, że odmowa zatwierdzenia taryfy zaproponowanej przez spółkę nie została oparta na adekwatnych, pozwalających na to podstawach prawnych. Innymi słowy organ nie zgodził się ze stwierdzeniem Sądu I instancji, że odmawiając zatwierdzenia taryfy, zarówno organ regulacyjny jak i Prezes PGWWP nie wskazali żadnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego, z którego wynikałby obowiązek proporcjonalnego rozłożenia kosztów związanych ze zrealizowaną wspólnie przez kilka gmin inwestycją w ramach zaproponowanych stawek odprowadzania ścieków.
Odnosząc się do stanowiska skarżącego kasacyjnie, w kontekście oceny wyrażonej przez WSA w Warszawie, stwierdzić należy, że co do zasady zasługuje ono na uwzględnienie.
I tak na wstępie zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 24c § 1 u.z.z.w.o.s. organ regulacyjny, w terminie 45 dni od dnia otrzymania wniosku, o którym mowa w art. 24b ust. 2 ocenia projekt taryfy, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 1, oraz uzasadnienie, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 2, pod względem zgodności z przepisami ustawy, przepisami ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (pkt 1) i analizuje zmiany warunków ekonomicznych wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej, w tym marżę zysku, oraz weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1, pod względem celowości ich ponoszenia w celu zapewnienia ochrony interesów odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen.
Treść przytoczonej wyżej regulacji, odczytywanej w kontekście całokształtu przepisów u.z.z.w.o.s., do których odsyła art. 24c ust. 1 pkt 1 lit. a tego aktu, prowadzi do wniosku, że przepisy u.z.z.w.o.s. jako jedno z kryteriów oceny zgodności taryfy z jej unormowaniami, rozpatrywanymi poprzez pryzmat uzasadnienia tej taryfy, wskazują uwarunkowania lokalne. Do nich bowiem odsyła art. 24c § 1 w zw. z art. 24b ust. 4 pkt 2 i ust. 5 pkt 1 u.z.z.w.o.s. Ustawodawca w art. 24b ust. 5 pkt 1 u.z.z.w.o.s. wskazuje, że w uzasadnieniu, o którym mowa w ust. 4 pkt 2, zamieszcza się w szczególności informacje dotyczące zakresu świadczonych usług i lokalnych uwarunkowań ich świadczenia. Tak więc sama taryfa opłat za dostarczanie wody czy też odprowadzanie ścieków, której istotnym elementem jest jej uzasadnienie, nie tylko nie może abstrahować od tychże uwarunkowań, ale winna również odzwierciedlać wynikające z nich okoliczności. Innymi słowy lokalne uwarunkowania świadczenia usług stanowią niezwykle ważny wyznacznik (kryterium), jaki obowiązuje w zakresie opracowania taryfy opłat za dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków, który nie może zostać pominięty czy też zmarginalizowany.
Oczywiście odniesienie się do lokalnych uwarunkowań świadczenia usług wymaga w pierwszej kolejności dokonania ustalenia postaci wszelkich związanych z tym okoliczności, na gruncie stanu faktycznego konkretnej sprawy, a także przypisania im odpowiedniego znaczenia. Może to oczywiście rodzić pewne wątpliwości odnośnie przypisania im kolejności w zakresie ważności, niemniej jednak w tym względzie zwrócić należy uwagę, że za najistotniejsze spośród nich uznać należy te, które odnoszą się do funkcjonowania systemu jako całości.
W okolicznościach przedmiotowej sprawy skarżący kasacyjnie organ podniósł błędną wykładnię przez WSA w Warszawie właśnie art. 24b ust. 5 pkt 1 u.z.z.w.o.s., w rezultacie której doszło, w jego ocenie, do wadliwego zastosowania zakodowanej w tym przepisie normy, w zakresie alokacji kosztów funkcjonowania sieci wodno-kanalizacyjnej, na obszarze kilku gmin.
Odnosząc się do tego rodzaju stwierdzeń podkreślić należy, że zarzut ten jest zasadny. Wprawdzie nie można powiedzieć, iż Sąd I instancji, stwierdzając niezgodność z prawem decyzji Prezesa PGWWP całkowicie pominął problematykę lokalnych uwarunkowań świadczenia usług, na gruncie przedmiotowej sprawy, to jednak w sposób nieuprawniony zaaprobował wąską wykładnię tego pojęcia, sprowadzającą się do rozpatrywania owych lokalnych uwarunkowań świadczenia usług z czysto formalnego punktu widzenia, tj. granic administracyjnych poszczególnych gmin. Tymczasem, jak to przyjęto w okolicznościach przedmiotowej sprawy, w jej stanie faktycznym mamy do czynienia z jednym systemem kanalizacyjnym, zrealizowanym w ramach wspólnego projektu 8 gmin, w ramach którego funkcjonuje jedna zbiorcza oczyszczalnia ścieków oraz wielością (więcej niż jednym) systemów wodociągowych, również zrealizowanych w ramach wspólnego projektu. Tak więc kryterium lokalnych uwarunkowań świadczenia usług winno być rozpatrywane w pierwszej kolejności przez pryzmat zindywidualizowanych cech poszczególnych systemów, tj. ich rodzaju, zasięgu, zakresu i sposobu działania. W tym wypadku podział administracyjny terytorium na którym funkcjonuje całościowo pojmowany konkretny system ma wtórne znaczenia i nie można przypisywać mu pierwszoplanowej roli.
W omawianym aspekcie podkreślić również należy, że niezasadnie WSA w Warszawie przyjął, że fakt połączenia infrastruktury "w mniej lub bardziej jednolity system" ma tu znaczenie wtórne, gdyż kluczowe w tym wypadku jest to jaką funkcję pełnią konkretne elementy tego systemu i w jakim zakresie służą świadczeniu usług na rzecz poszczególnych taryfowych grup odbiorców usług (zlokalizowanych na terenie poszczególnych gmin) i które koszty ponoszone są przez spółkę na rzecz odbiorców z terenu poszczególnych gmin. Przyjęcie bowiem jedności konkretnego sytemu wodociągowego czy kanalizacyjnego pozostaje bowiem cechą, przez pryzmat której przede wszystkim należy rozpatrywać osiągane za jego pomocą efekty. Tak więc wtórne znaczenie, wbrew stanowisku WSA w Warszawie, należy przypisać konkretnym elementom tego systemu, składającym się w efekcie na jedną, funkcjonalną całość. Ich znaczenie, ze swej istoty, musi mieć bowiem ograniczony i pomniejszy charakter, poza tym nie może rzutować bezpośrednio na ocenę funkcjonowania całości.
Odnośnie tej niezwykle istotnej cechy, jaką stanowią lokalne uwarunkowania świadczenia usług podsumować więc należy, że wszelkie związane z tym aspekty rozpatrywać należy całościowo, ze szczególnym uwzględnieniem ostatecznego efektu funkcjonowania systemu i wynikających z tego korzyści dla wszystkich finalnych odbiorców usług. Skoro bowiem w przypadku systemu kanalizacyjnego ostatecznie wszystkie ścieki mają trafiać do jednej oczyszczalni, to brak jest podstaw do przyjęcia, że same granice administracyjne poszczególnych gmin mogą stanowić samoistne kryterium wyodrębniające poszczególne instalacje, funkcjonujące w granicach tych gmin, na odrębne systemy.
W tym wypadku dodać także należy, że pewne instalacje doprowadzające, z czysto teoretycznego punktu widzenia, mogą wykazywać pewne odrębności, jednakże ewentualne rozróżnianie zasad ich funkcjonowania z tego punktu widzenia, musi być jasno i precyzyjnie uzasadnione tymi właśnie skonkretyzowanymi i zindywidualizowanymi uwarunkowaniami, obejmującymi całość tychże instalacji doprowadzających, nieograniczonych jedynie terytorialnie granicami poszczególnych gmin.
Tak więc sprowadzanie różnic w opłatach, wynikających z alokacji niektórych kosztów, z punktu widzenia podziału na poszczególne gminy, nie znajduje właściwego odzwierciedlenia w odpowiednich lokalnych uwarunkowaniach świadczenia usług. Stąd więc, kwestionujące takie podejście stanowisko skarżącego kasacyjnie organu uznać należy za zasadne.
Na marginesie rozważań w tym przedmiocie dodać także należy, że skonstruowanie taryf bezpośrednio w oparciu o samą tylko długość poszczególnych systemów doprowadzających wodę i odprowadzających ścieki, zlokalizowanych na terenie poszczególnych gmin nie pozwala na przyjęcie, że konkretne uwarunkowania lokalne zostały właściwie wzięte pod uwagę. Takie kryterium abstrahuje bowiem od cech i sposobu funkcjonowania konkretnych systemów jako całości, nie uwzględnia też tego, że poszczególne instalacje przesyłowe, czy też ich fragmenty, nie muszą służyć jedynie mieszkańcom gmin na terenie których zostały posadowione, gdyż mogą być wykorzystywane do przesyłu wody i ścieków do i z innych gmin.
Właściwe uwzględnienie lokalnych uwarunkowań świadczenia usług wymaga także odpowiedniego wyważenia uzyskiwanych za pomocą całego systemu korzyści przez poszczególne gminy. Niezbędne w tym wypadku jest kompleksowe podejście do nich, w świetle którego ocena realizowana z punktu widzenia granic administracyjnych gmin nie jest wystarczająca.
Podsumowując ten wątek wskazać więc należy, że Prezes PGWWP zasadnie wytknął spółce nieuwzględnienie, właściwie rozumianych lokalnych uwarunkowań świadczenia usług, w zakresie opracowania nowych taryf, gdyż zostały one sprowadzone jedynie do granic administracyjnych poszczególnych gmin. Stanowisko WSA w Warszawie, kwestionujące takie podejście, nie znajduje uzasadnienia w regulacjach u.z.z.w.o.s.
W kwestii różnicy stawek opłat w poszczególnych gminach, niejako na marginesie niniejszych rozważań dodać jedynie należy, że na obecnym etapie ustaleń, nie sposób jest jednoznacznie stwierdzić, że opłaty we wszystkich gminach, w każdym przypadku muszą być jednakowe, jednakże ich ewentualne zróżnicowanie musi być jasno i przekonująco wykazane w ramach poszczególnych, całościowo traktowanych systemów, co sprawia, że ewentualne różnice w wysokości opłat, ze swej istoty nie mogą przybrać znacznych rozmiarów.
Wbrew stanowisku WSA w Warszawie Prezes PGWWP zasadnie wykazał sprzeczność zaproponowanej przez spółkę taryfy z przepisami u.z.z.w.o.s., właśnie poprzez niewłaściwe rozważanie uwarunkowań lokalnych oraz przypisanie im drugorzędnej cechy. Stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnośnie niewskazania tej sprzeczności, w kontekście proporcjonalnego rozłożenia kosztów, nie zasługuje na akceptację. Organy obu instancji odwołały się bowiem w tym zakresie do przepisu § 11 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia taryfowego, który do tejże proporcjonalności odsyła.
W kwestii alokacji kosztów na poszczególne gminy podkreślić także należy, iż kryteria wynikające z § 11 rozporządzenia taryfowego wykładać również należy z uwzględnieniem nadrzędnej przesłanki, jaką stanowią lokalne uwarunkowania. To do niej odwołuje się bowiem prawodawca w § 11 ust. 3 rozporządzenia taryfowego, przed wyliczeniem poszczególnych, szczegółowych wskazań w tym właśnie zakresie. Stąd też bagatelizowanie tych właśnie uwarunkowań czy też przypisywanie im ograniczonego znaczenia, nie znajduje uzasadnienia. W tym więc aspekcie również uznać należy zasadność argumentów skarżącego kasacyjnie organu.
Za zasadny uznać należy także zarzut skargi kasacyjnej oznaczony w jej petitum nr 6 art. 24c ust. 1 u.z.z.w.o.s., w związku z art. 2 pkt 2 u.z.z.w.o.s. w związku z art. 20 ust. 2 u.z.z.w.o.s. oraz § 3 pkt 1 lit. a i b i § 11 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia taryfowego poprzez przyjęcie, że dla prawidłowo opracowanej taryfy znaczenie ma kolejność wyliczenia przesłanek ustalonych w tym przepisie - § 3 pkt 1 rozporządzenia taryfowego. W tym zakresie stwierdzić należy, że WSA w Warszawie niezasadnie przyjął, iż kolejność wyliczenia poszczególnych przesłanek nie stanowi odzwierciedlenia gradacji ich ważności. Brak jest jurydycznych podstaw do przyjęcia, że pierwsza z przesłanek opracowania taryfy ma nadrzędne znaczenie. Z tego bowiem punktu widzenia wszystkie kryteria opracowania taryfy mają charakter równorzędny i podmiot przygotowujący taryfę jest zobligowany do dostosowania się do wszystkich z nich, kontrolę realizacji którego to zadania została powierzona organowi regulacyjnemu. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela pogląd wyrażony w wyroku tegoż Sądu z 7 lutego 2024 r., sygn. I GSK 1223/23 (dost. w CBOiS – orzeczenia.nsa.gov.pl).
WSA w Warszawie w zaskarżonym wyroku wyraził stanowisko z którego można wywnioskować, że kryterium opracowania taryfy, o którym mowa w § 3 pkt 1 lit. a ma znaczenie nadrzędne nad pozostałymi. Tymczasem zauważyć należy, że choć uzyskanie niezbędnych przychodów przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne może być traktowane jako punkt wyjścia służący do opracowania taryfy, to jednak nie znosi ono pozostałych dyrektyw opracowania taryfy, wymienionych w § 3 pkt 1 lit b-e rozporządzenia taryfowego. W tym kontekście, między innymi ochrona przed nieuzasadnionym wzrostem cen musi być zapewniona, aby taryfa mogła zostać zatwierdzona. Poza tym brak jest sprzeczności pomiędzy potrzebą zapewnienia przedsiębiorstwu wodno-kanalizacyjnemu niezbędnych przychodów, a ochroną odbiorców przed nieuzasadnionym wzrostem cen. Obie te dyrektywy mogą zostać bowiem jednocześnie zrealizowane.
Na marginesie niniejszych rozważań dodać jedynie należy, że skarżący kasacyjnie organ zaakcentował potrzebę ochrony odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen (organy operują w tym zakresie, niejako zamiennie, także pojęciem nadmiernego wzrostu cen, które jako takie nie jest określeniem adekwatnym, zbieżnym z terminologią jaką posługuje się prawodawca w rozporządzeniu taryfowym) i stawek opłat w kontekście ich nieuprawnionego różnicowania dla poszczególnych odbiorców usług. Innymi słowy wskazywał na nieuzasadniony wzrost tych opłat dla konkretnych odbiorców, co w żadnej mierze nie podważa dyrektywy nakazującej zapewnienie przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu uzyskania niezbędnych przychodów. Zrealizowanie tego ostatniego celu nie musi bowiem oznaczać obciążenia zwiększoną częścią kosztów zapewnienia tych przychodów jednej kategorii odbiorców, np. mieszkańców jednej gminy, co z natury rzeczy premiuje inną, zwłaszcza jeżeli mamy do czynienia ze świadczeniem usług w ramach jednego systemu wodociągowego czy kanalizacyjnego.
Mając więc na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za uzasadnioną i na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie.
W ponownie przeprowadzonym postępowaniu Sąd I instancji dokona oceny legalności zaskarżonej decyzji, mając na względzie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w niniejszym wyroku. W pierwszej kolejności weźmie pod uwagę potrzebę oceny przedstawionej przez spółkę taryfy, z punktu widzenia lokalnych uwarunkowań świadczenia usług, w ich całościowym wymiarze, zdefiniowanym zasadami działania i zasięgiem poszczególnych systemów wodno-kanalizacyjnych. W tym aspekcie będzie zobligowany do rozpatrzenia istotnych z tego punktu widzenia okoliczności, w odniesieniu do właściwości poszczególnych systemów. Weźmie również pod uwagę złożoność i zakres terytorialny poszczególnych systemów i w tym kontekście oceni zaistnienie podstaw do odmowy zatwierdzenia taryfy, nie ograniczając się jedynie do rozpatrzenia tego rodzaju problematyki z punktu widzenia granic administracyjnych poszczególnych gmin.
Oprócz tego we wskazanym wyżej zakresie będzie miał na względzie równorzędność dyrektyw opracowania taryfy z § 3 pkt 1 rozporządzenia taryfowego i brak konkurencji pomiędzy nimi.
Kierując się art. 209, art. 203 pkt 2 P.p.s.a. oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935) Naczelny Sąd Administracyjny zasądził od spółki na rzecz Prezesa PGWWP kwotę 580 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Kwota ta obejmuje zwrot kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego (480 zł), który sporządził skargę kasacyjną oraz reprezentował organ na rozprawie, a także zwrot kosztów poniesionych na uiszczenie wpisu od skargi kasacyjnej (100 zł).