I GSK 890/21

I GSK 890/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jacek Boratyn
Małgorzata Grzelak /przewodniczący/
Michał Kowalski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 1035/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-01-13
Skarżony organ
Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 23
art. 7, 9, 10, 11, 77 par. 1, 78, 80, 89, 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U.UE.L 2005 nr 277 poz 1 art. 35 ust. 1 lit. a - c
Rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz  Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW).
Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art. 4 ust. 3
Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.
Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 4 ust. 8
Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.
Dz.U. 2016 poz 1387
art. 21 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Boratyn Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 1035/20 w sprawie ze skargi A w Z. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 19 marca 2020 r. nr 13/20 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A w Z. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 8100 (osiem tysięcy sto) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 stycznia 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 1035/20 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2024 r., poz. 935 – dalej jako p.p.s.a.) oddalił skargę A w Z. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 19 marca 2020 r., nr 13/20 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Marszałek Województwa Lubuskiego dnia 12 listopada 2012 r. wydał B (zwanej dalej "Grupą") decyzję o wpisie do Rejestru Grup Producentów Rolnych. W dniu 7 marca 2013 r. Grupa wystąpiła z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętych Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (dalej: "PROW 2007-2013"). W dniu 18 kwietnia 2013 r. Grupa złożyła korektę do wniosku, w którym wskazała, że okres którego dotyczy wniosek o pomoc trwa od 12 listopada 2012 r. do 11 grudnia 2017 r. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Dyrektor ARiMR, decyzją z dnia 6 maja 2013 r. przyznał wnioskowaną ww. pomoc finansową w okresie od 12 listopada 2012 r. do 11 listopada 2017 r.
W dniu 10 grudnia 2013 r. Grupa złożyła wniosek do Dyrektora Oddziału o płatność za okres od 12 listopada 2012 r. do 11 listopada 2013 r., to jest za pierwszy rok działalności. Postępowanie to zostało zakończone decyzją Dyrektora ARiMR z dnia 3 lipca 2014r. o przyznaniu środków z tytułu pomocy finansowej w wysokości 203.890,71 zł i płatność została zrealizowana na rachunek bankowy Grupy w dniu 8 sierpnia 2014 r. Z kolejnym wnioskiem o płatność Grupa wystąpiła w dniu 28 listopada 2014 r. W tym postępowaniu Prezes ARiMR decyzją z dnia 7 września 2015 r. przyznał Grupie środki finansowe w wysokości 228.415,29 zł za okres od dnia 12 listopada 2013 r. do 11 listopada 2014 r., tj. za drugi rok korzystania z pomocy i płatność została zrealizowana na rachunek bankowy Grupy w dniu 21 września 2015 r. Z następnym wnioskiem Grupa wystąpiła w dniu 25 listopada 2015 r. Postępowanie powyższe zostało zakończone decyzją Prezesa ARiMR z dnia 1 sierpnia 2016 r. utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji o odmowie przyznania płatności za trzeci rok korzystania z pomocy. Postępowanie wszczęte wnioskiem o płatność wniesionym w dniu 28 listopada 2016 r. zostało zakończone decyzjami organów obu instancji o odmowie przyznania pomocy za czwarty rok korzystania z pomocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 września 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 201/18 oddalił skargę Grupy. Strona nie wniosła skargi kasacyjnej od tego wyroku.
W dniu 17 stycznia 2019 r. do organu I instancji wpłynęło pismo A informujące, że z dniem 1 stycznia 2019 r. nastąpiło połączenie tej Spółdzielni ze C, D oraz B Połączone Spółdzielnie działają pod nazwą A w Z., która to Spółdzielnia przejęła członków oraz aktywa i pasywa ww. Spółdzielni.
Zawiadomieniem z dnia 13 stycznia 2020 r. organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia Grupie kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach działania "Grupy Producentów Rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 przyznanych Grupie na mocy decyzji organu I instancji z dnia 3 lipca 2014 r. o przyznaniu pomocy finansowej za pierwszy rok działalności.
Decyzją z dnia 11 lutego 2020 r. Dyrektor ARiMR, w wyniku wszczętego wobec strony ww. postępowania ustalił Grupie kwotę nienależnie pobranych płatności w łącznej wysokości 203.890,71 zł przyznanych z tytułu pomocy finansowej
w ramach działania "Grupy Producentów Rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 uzyskanych na mocy decyzji z dnia 3 lipca 2014 r.
W odwołaniu od tej decyzji, wniosła o uwzględnienie odwołania w całości lub uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Zaskarżoną decyzją z dnia 19 marca 2020 r. Prezes Agencji utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 13 stycznia 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 1035/20 skargę A w Z. stwierdził, że sporem objęte są ustalenia orzekających w sprawie organów i ich ocena, prowadząca do wniosku, że B stworzyła sztuczne warunki celem uzyskania wsparcia w ramach działania "Grupy producentów rolnych", które to działanie wyczerpało przesłanki z art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady nr 2988/95 oraz art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji nr 65/2011, a także ocena czy w sprawie doszło do przedawnienia roszczenia.
Zdaniem Sądu terminu przedawnienia w niniejszej sprawie należy liczyć od dnia 8 sierpnia 2014 r., to jest od dnia, w którym środki przyznane Grupie na mocy decyzji Dyrektora Oddziału z dnia 3 lipca 2014 r. – zostały przekazane na jej rachunek bankowy. W ocenie Sądu nieprawidłowość, która prowadziła lub mogła prowadzić do uzyskania dodatkowego wsparcia finansowego niezgodnego z założeniami działania "Grupy producentów rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007 - 2013 należy uznać za ciągłą, albowiem trwała ona, jak wynika z okoliczności niniejszej sprawy od daty złożenia wniosku o przyznanie środków finansowych za pierwszy rok działalności do daty złożenia wniosku za czwarty rok działalności, to jest do 28 listopada 2016 r.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, że termin przedawnienia wynoszący 4 lata, w przypadku braku jego przerwania upływałby w dniu 28 listopada 2020 r. Wobec tego, że w dniu 14 stycznia 2020 r. zostało doręczone skarżącej zawiadomienie o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie, została spełniona przesłanka przerwania biegu terminu przedawnienia, o której mowa w art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 2988/95. Wobec połączenia z dniem 1 stycznia 2019 r. A m.in. ze B z przejęciem jej majątku i członków, skarżąca była prawidłowym adresatem tego pisma i jest stroną w niniejszej sprawie. Zatem organy obu instancji mogły orzekać o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności, ponieważ zarówno
w datach orzekania przez organy oby instancji, jak i dotychczas nie uległo ono przedawnieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił stanowisko, zgodnie z którym, B stworzyła sztuczne warunki do uzyskania pomocy finansowej ze środków unijnych w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej PROW 2007-2013.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, organy prawidłowo uznały, że w niniejszej sprawie wypełnione zostały zarówno obiektywne, jak i subiektywne warunki skutkujące uznaniem, że Grupa stworzyła sztuczne warunki mające na celu uzyskanie wsparcia z PROW 2007-2013. Wykazane przez organy działania Spółdzielni Mleczarskiej w Z., jej byłych członków, a następnie podmiotów utworzonych na bazie składu osobowego tej spółdzielni (w tym Grupy i Skarżącej) zostały podjęte w celu stworzenia nowych podmiotów mogących ubiegać się o wsparcie w ramach działania "Grupy producentów rolnych" i uzyskiwania wsparcia na poziomie nieograniczonym limitami finansowymi zawartymi w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. U. UE. L. z 2005 r. Nr 277, str. 1 z późn. zm.), dalej jako "Rozporządzenie Rady nr 1698/2005"), a nie potrzebą dostosowania procesu produkcyjnego do wymogów rynkowych wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, centralizacją sprzedaży, czy ustanowienia wspólnych zasad dotyczących informacji o produkcji, co rzutuje na ocenę spełnienia celu określonego w treści art. 35 ust. 1, lit. a-c rozporządzenia Rady nr 1698/2005. Działania podjęte przez Spółdzielnię Mleczarską w Z. (ograniczenie jej członków jedynie do osób prawnych), doprowadziły do dekoncentracji i rozdzielenia jej potencjału produkcyjnego. Również sposób funkcjonowania B (jej wielopłaszczyznowa zależność od Spółdzielni Mleczarskiej w Z.) wskazuje, że cele pomocy, tj. dostosowanie do wymogów rynkowych procesu produkcyjnego i produkcji producentów, będących członkami grupy, wspólne wprowadzanie towarów do obrotu, w tym przygotowanie do sprzedaży, centralizacja sprzedaży i dostawa do odbiorców hurtowych oraz ustanowienie wspólnych zasad dotyczących informacji o produkcji, ze szczególnym uwzględnieniem zbiorów i dostępności nie mogły zostać osiągnięte przez tą grupę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że Prezes Agencji w sposób prawidłowy wskazał, co należy rozumieć poprzez "sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego", a następnie wykazał zaistnienie obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach – cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty (element obiektywny), a także wykazał wolę B do uzyskania korzyści wynikających z uregulowań Unii poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek (element subiektywny). Tym samym, środki jakie otrzymała ta spółdzielnia, wypłacone na jej wniosek o płatność za pierwszy rok korzystania z pomocy w ramach PROW 2007-2013 – powinny zostać zwrócone.
W skardze kasacyjnej zaskarżono powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
1. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego:
a) art. 3 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 roku w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE. L. z 1995 r. Nr 312, str. 1) dalej jako: "Rozporządzenie nr 2988/95") poprzez ich niewłaściwą wykładnię i następnie niewłaściwe zastosowanie, które polegały na nieprawidłowym zidentyfikowaniem, czym w sprawie jest "nieprawidłowość" w rozumieniu w/w art. 3 ust. 1, czy nieprawidłowość ta ma charakter ciągły, a jeśli tak to kiedy ustała, jaki skutek na istnienie nieprawidłowości ciągłej ma szkoda potencjalna i w konsekwencji uznanie, że w sprawie nie doszło do przedawnienia roszczenia, podczas gdy w sprawie mamy do czynienia z jednorazową nieprawidłowością, za którą może być uznana wyłącznie wypłata środków za 1 rok na rzecz Grupy, w skutek czego czteroletni termin przedawnienia upłynął w dniu 8 sierpnia 2018r. i nie doszło do jego przerwania przed datą upłynięcia.
b) art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. UE. L. z 2011 r. Nr 25, str. 8 z późn. zm., dalej jako "Rozporządzenie Komisji 65/11") w zw. z art. 4. ust. 3 Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 roku w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE. L. z 1995 r. Nr 312, str. 1) dalej jako: "Rozporządzenie Rady nr 2988/95") poprzez zastosowanie ich w niniejszej sprawie z pominięciem dokonania ich wykładni i w konsekwencji zastosowanie, podczas gdy nie powinny one być zastosowane, bowiem w niniejszej sprawie nie wykazano bezspornie, że zostały spełnione warunki obiektywne i subiektywne, uzasadniające odmowę udzielenia pomocy;
c) art. 35 ust. 1 lit. b) rozporządzenia Rady nr 1698/2005 poprzez jego błędną wykładnię - rozszerzającą polegającą na uznaniu, że norma prawna określona tym przepisem obejmuje również zdarzenia poprzedzające utworzenie Grupy jako elementy uzasadniające możliwość stwierdzenia, że cel wsparcia nie jest realizowany i następnie subsumpcję polegającą na uznaniu, że działania producentów - obecnie członków Grupy podjęte przed jej utworzeniem doprowadziły do braku realizacji celów wsparcia określonych w tym przepisie, podczas gdy przepis ten określa cele, która powinna spełniać Grupa począwszy od jej utworzenia i nie odnosi się w żadnym stopniu do okoliczności poprzedzających zawiązanie Grupy, a ponadto w rozpatrywanej sprawie nie doszło do dekoncentracji bowiem działania podjęte przez członków Grupy nie spowodowały podziału bazy produkcyjnej.
d) art. 35 ust. 1 lit. a), c) rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. U. UE. L. z 2005 r. Nr 277, str. 1 z późn. zm.)., dalej jako "Rozporządzenie Rady nr 1698/2005") poprzez nie zastosowanie go w niniejszej sprawie, podczas gdy przepis ten określa cel systemu wsparcia, zaś regulacja art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji 65/11 wyraźnie odnosi się do pojęcia "celów systemu wsparcia", tym samym aby możliwe było zweryfikowanie prawidłowości zastosowania w/w art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji 65/11, koniecznym było uprzednie ustalenia jakie cele wsparcia przewidział ustawodawca i odniesienie tego do stanu faktycznego niniejszej sprawy.
e) art. 2 i 3 Ustawy z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw. (Dz. U. Nr 88, poz. 983 z późn. zm.) w związku z art. 35 ust. 1 Rozporządzenia Rady nr 698/2005, poprzez bezzasadne przyjęcie, że organ administracyjny nie naruszył wymienionych wyżej przepisów w sytuacji, gdy organ błędnie ustalił, że skarżący, pomimo spełnienia formalnych warunków niezbędnych do utworzenia grupy producentów rolnych, nie spełnia warunku wskazanego w art. 35 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1698/2005, polegającego na wspólnym wprowadzaniu towarów do obrotu, w tym przygotowaniu do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych.
f) § 3 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007r., w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania Grupy Producentów Rolnych objętej Programem Rozwoju i Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 81, poz. 550 z późn. zm.; dalej jako "Rozporządzenie ws. przyznawania pomocy finansowej") poprzez nieudzielenie Grupie pomocy finansowej, mimo spełniania przez Grupę warunków do jej przyznania.
2. Zarzucono również naruszenie przepisów prawa procesowego, mających istotny wpływ na wynik sprawy:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 16 § 1 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm., dalej jako "k.p.a.") poprzez nieuwzględnienie wiążącego znaczenia ostatecznej decyzji organu administracyjnego pierwszej instancji o przyznaniu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" w okresie od 12.11.2012 r. do 11.11.2017 r. w wysokości limitów procentowych i kwotowych określonych w Programie Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013;
b) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. i 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 10 § 1, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 art. 80, art. 89 § 1 i 2, art. 107 § 3, art. 136 § 1, art. 138 § 1 pkt 2), art. 140 k.p.a. w związku z art.. 21 ust. 2 pkt 1,2 ustawy z dnia 7 marca 2007 o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1387 z późn. zm., dalej jako: "Ustawa PROW") polegające na:
• oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organu administracyjnego (Prezesa ARiMR), pomimo, że nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, błędnie ustalono stan faktyczny na skutek czego faktycznie nie wyjaśniono, czy cele sytemu wsparcia były realizowane przez Skarżącą prawidłowo, oraz czy w istocie po stronie Grupy istniała na etapie tworzenia Grupy wyłączna wola sztucznego "stworzenia warunków", oraz nie ustalono czy działania poprzedzające utworzenie Grupy doprowadziły do dekoncentracji produkcji i miały na celu wyłącznie formalne zrealizowanie warunków uzyskania statusu grupy, czy też mogły mieć inne uzasadnienie, co skutkowało nienależytym i niewystarczającym wyjaśnieniem skarżącemu w uzasadnieniu obu decyzji okoliczności faktycznych, mających wpływ na ustalenie praw Skarżącej, w zakresie uzyskania pomocy dla grup producentów rolnych, będących przedmiotem niniejszego postępowania jak również uznaniem, że Grupa stworzyła sztuczne warunki w celu uzyskania pomocy finansowej sprzecznie z celami systemu wsparcia, co doprowadziło do oddalenia zamiast uwzględnienia skargi;
• uznaniu, że ocena materiału dowodowego przez Organy i dokonywane na jej podstawie ustalenia nie przekroczyły zasady swobodnej oceny dowodów co doprowadziło do uznania, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala na uznanie, że zrealizowane zostały przesłanki określone w art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji 65/11, mające na celu umożliwienie skorzystania ze wsparcia finansowego dla członków Grupy co doprowadziło do oddalenia zamiast uwzględnienia skargi;
c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 21 ust. 1 i 2 Ustawa PROW poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że organy administracyjne obydwu instancji prawidłowo oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz, że w sposób wyczerpujący rozpatrzyły cały materiał dowodowy;
d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy nie istnieją podstawy faktyczne i prawne do utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji - decyzji Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze mimo, że postępowanie należało umorzyć ze względu na przedawnienie roszczenia objętego sprawą,
Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40).
Z zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że istota sporu prawnego w sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska WSA, który kontrolując zgodność z prawem decyzji organów administracji w przedmiocie odmowy przyznania środków finansowych z tytułu pomocy finansowej za czwarty rok działalności w ramach działania "Grupy producentów rolnych" uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.
Skarżąca kasacyjnie sformułowała zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania oparte na art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (punkt 2 a-d petitum skargi kasacyjnej) oraz zarzuty naruszenia prawa materialnego oparte na art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (punkt 1 a-f petitum skargi kasacyjnej).
W takiej sytuacji w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów procesowych, ponieważ ich ocena będzie pozwalała na zbadanie, czy przyjęty do rozpoznania przez WSA stan faktyczny sprawy ustalony przez organy, pozwalał na prawidłowe zastosowanie przepisów materialnych.
Z przedstawionego w motywach wyroku stanu faktycznego sprawy wynika, że Sąd pierwszej instancji w ślad za organami stwierdził, że w niniejszej sprawie wypełnione zostały zarówno obiektywne, jak i subiektywne warunki skutkujące uznaniem, że Grupa stworzyła sztuczne warunki mające na celu uzyskanie wsparcia z PROW 2007-2013. Tym samym, za prawidłowe WSA uznał stanowisko, że Skarżąca stworzyła sztuczne warunki celem uzyskania wsparcia w ramach działania "Grupy producentów rolnych", które to działanie wyczerpało przesłanki z art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady nr 2988/95 oraz art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji nr 65/2011. To stanowisko należy podzielić w pełnej rozciągłości. Precyzyjnie opisana w decyzjach a także w zaskarżonym wyroku chronologia zdarzeń poprzedzających utworzenie Grupy czyni niezasadnym powtarzanie ich w tym miejscu. Natomiast istnienie w obrocie prawnym prawomocnych judykatów (znanych organowi oraz stronie) odnoszących się do tej kwestii w sprawach dotyczących innych podmiotów wchodzących w skład Grupy pozwala na wyprowadzenie wniosku, że zarzuty wraz z ich uzasadnieniem dotyczące bezpośrednio problematyki związanej z prawidłowością ustaleń odnośnie do stworzenia tzw. sztucznych warunków należy uznać za nietrafne. Nadmienić trzeba, że powyższa kwestia została również dostrzeżona przez Skarżącą kasacyjnie w toku postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym czego wyrazem było stanowisko pełnomocnika Skarżącej, który zakreślił obszar sporu, do rozstrzygnięcia czy w sprawie nastąpiło przedawnienie (jak chce tego strona) czy też nie doszło do przedawnienia roszczenia o zwrot, jak uważa Sąd pierwszej instancji.
Na tle tak przedstawionego stanu faktycznego sprawy można przejść do oceny zarzutów sformułowanych na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Zarzucono miedzy innymi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 16 § 1 k.p.a., przez nieuwzględnienie wiążącego znaczenia ostatecznej decyzji o przyznaniu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" od 12 listopada 2012 r. do 11 listopada 2017 r.
Wskazać należy, że wpisanie Grupy do rejestru grup producentów rolnych zależy od spełnienia przez nią wymogów formalnych określonych w treści art. 3 ustawy GPR, zaś wydanie decyzji przez ARiMR o przyznaniu pomocy finansowej, jest wynikiem spełnienia wymogów określonych treścią § 3 ust. 1 rozporządzenia w/s przyznawania pomocy finansowej. Natomiast badanie zasadności wypłaty pomocy za konkretny okres obejmuje ustalenie prawidłowości złożonego wniosku jak również tego czy, spełnione są cele działania Grupy określone przepisami unijnymi i krajowymi. Postępowanie w sprawach przyznawania pomocy w ramach działania "Grupy producentów rolnych" jest podzielone zatem na dwa etapy. Pierwszy to przyznanie pomocy, który jest warunkiem obligatoryjnym do przyznania w kolejnych latach płatności, a drugi to przyznanie środków finansowych z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych. Złożenie wniosku o płatność wszczyna nowe postępowanie administracyjne i w pierwszej kolejności organ weryfikuje spełnienie przez grupę warunków formalnych przyznania płatności. Wobec tego, fakt przyznania na podstawie decyzji pomocy finansowej nie jest gwarancją otrzymania płatności w całym pięcioletnim okresie, na który pomoc została przyznana. Postępowanie administracyjne wszczynane przez stronę wnioskiem o przyznanie płatności jest prowadzone przez organ odrębnie w stosunku do każdego roku rozliczeniowego, w każdym roku ma indywidualny charakter i jest zakończone wydaniem stosownej decyzji administracyjnej. Skoro zatem wypłata za dany okres jest wydawana w formie decyzji (§ 6 ust. 3 rozporządzenia w/s przyznawania pomocy finansowej), to jej wydanie musi być poprzedzone badaniem przez organ zasadności przyznania płatności każdorazowo przy złożeniu przez grupę producentów wniosku o ich wypłatę (zob. wyroki NSA: z 28 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2138/11 oraz z 28 maja 2021 r. sygn. akt I GSK 1780/18). Badanie zasadności wypłaty pomocy za dany okres obejmuje ustalenie prawidłowości złożonego wniosku, a po jego spełnieniu, badane są cele działania Grupy określone przepisami nie tylko krajowymi, ale i unijnymi. Zatem fakt przyznania płatności w poprzednich latach działalności grupy producentów rolnych nie ma znaczenia dla oceny przesłanek przyznania płatności w kolejnych latach. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym okoliczności spraw dotyczących wniosków o przyznanie płatności są badane w każdym roku odrębnie. Ponadto podkreślić należy, że zasadniczo okoliczności dotyczące stworzenia sztucznych warunków wymagają porównania sposobu działania, powiązań osobowych, wychwycenia mechanizmów działania i treści składanych wniosków. Ustalenia mechanizmów działania mogło nastąpić dopiero po pewnym czasie, po analizie wniosków składanych przez inne osoby na przestrzeni kilku lat, gdy pewien schemat działania nabrał cech powtarzalności.
Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest wyłącznie zaskarżona decyzja wydana w oparciu o materiał dowodowy zebrany na potrzeby niniejszego postępowania. Zatem organ dokonując oceny wniosku o płatność za inny okres ma prawo odstąpić od wcześniej zajętego w innej sprawie stanowiska (nawet dotyczącego tej samej strony) jeżeli było ono błędne. Nie można bowiem tracić z pola widzenia okoliczności, że każdy wniosek o płatność wszczyna nową sprawę, której istotą jest ocena prawidłowości podstaw wypłaty pomocy stanowiącej środki publiczne.
Bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 16 § 1 k.p.a. stanowiący o zasadzie trwałości decyzji ostatecznych. Działanie skarżącego polegające na stworzeniu sztucznych warunków było sprzeczne z celem wsparcia, jakim było zapewnienie konkurencyjności w sensie ogólnym. Stworzono pozory prowadzenia działalności rolniczej, a podejmowane i ujawniane przed organami czynności miały na celu obejście prawa. Należy podkreślić, że mechanizmy przyznawania płatności wykluczone są dla podmiotów, które z uwagi na swoją sytuację ekonomiczną i pozycję na rynku rolnym takiej pomocy nie powinny oczekiwać.
Zarzuty sformułowane w punktach 2b, 2c i 2d petitum skargi kasacyjnej należało rozpoznać w sposób łączny, ponieważ ich istota skupia się na wykazaniu, że stan faktyczny sprawy przyjęty do jej rozpoznania nie został ustalony w sposób prawidłowy, a zatem kontrola zaskarżonej decyzji dokonana przez WSA była błędna. Zarzuty te dotyczą naruszenia: art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 7b, art. 8 § 1 i 2, art. 10 § 1, art. 11, art. 15, art. 16, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 89 § 1 i 2, art. 107 § 3, art. 136 § 1, art.138 § 1 pkt 2, art. 140 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy PROW oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku art.138 § 1 pkt 2 k.p.a.
Nie są to zarzuty usprawiedliwione.
Przede wszystkim przypomnieć należy, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. – sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Powyższe oznacza, że wada przeprowadzonego postępowania musi mieć charakter kwalifikowalny, a więc taki, którego stwierdzenie naruszenie mogłoby doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia o innej treści. Innymi słowy naruszenie nieistotne, niewpływające na wynik sprawy nie stanowi podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji czy postanowienia.
W rozpoznawanej sprawie do takiego rodzaju naruszeń przepisów postępowania nie doszło.
Podkreślić należy, że zgodnie z art. 21 ust. 1 i ust. 2 ustawy PROW – z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Organ, przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności i jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a zgodnie z ust. 3 tego przepisu strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.
Powyższe oznacza, że ograniczeniu uległy niektóre z podstawowych zasad obowiązujących w postępowaniu administracyjnym, tj. zasada prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasada informowania stron i innych uczestników postępowania (art. 9 k.p.a.) oraz zasada czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Wobec czego organ jest zobowiązany do wyczerpującego rozpatrzenia całego zgromadzonego materiału dowodowego, a także do udzielenia stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania oraz - do zapewnienia stronom, na ich żądanie, czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Z kolei strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są zobowiązane do przedstawienia dowodów oraz do udzielenia wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Zatem z treści ww. przepisu wynika, że organ działa na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem pewnych odmienności, do których należy brak związania treścią m.in. art. 7, art. 10 czy art. 77 § 1 k.p.a. Zatem już z tego powodu zarzuty dotyczące tych przepisów są niezasadne.
Obowiązkiem organu jest natomiast rozpatrzenie całego materiału dowodowego sprawy, co zostało uczynione przez organy i co trafnie zaaprobował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Prezes ARiMR odniósł się bowiem do dokumentów i dowodów zgromadzonych w sprawie i dokonał oceny ich znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia. W przeprowadzonym postępowanie oparto się o dokumenty i twierdzenia przedstawione przez Skarżącą, znajdujące się aktach sprawy dokumenty. Ponadto organy dokonały ustalenia stanu faktycznego w oparciu o ogólnie dostępne rejestry publiczne (KRS). Fakt nieuznania przez organy dowodów przedstawionych przez skarżącą kasacyjnie za wystarczające do zmiany oceny stanu faktycznego oraz wskazanie powodów dokonania takiej oceny nie może być traktowane jako przeprowadzenie postępowania niezgodnie z zasadami określonymi w art. 21 ustawy PROW. Wbrew zarzutom, organ drugiej instancji właściwie ustalił stan faktyczny oraz wskazał mające w sprawie zastosowanie przepisy prawa krajowego i unijnego. Dokonując ponownej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, Prezes ARiMR w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyczerpująco wyjaśnił podjęte rozstrzygnięcie opierając argumentację na zgromadzonym materiale dowodowym. Nie naruszył tym samym również art. 11, art. 80 k.p.a. i art. 21 ust. 2 ustawy PROW.
Wbrew zarzutom organ drugiej instancji właściwie ustalił stan faktyczny oraz wskazał mające w sprawie zastosowanie przepisy prawa krajowego i unijnego. Dokonując ponownej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, Prezes ARiMR w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyczerpująco wyjaśnił podjęte rozstrzygnięcie opierając argumentację na zgromadzonym materiale dowodowym. Nie naruszył tym samym również art. 11, art. 80 kpa i art. 21 ust. 2 ustawy PROW.
Wbrew stanowisku skarżącej nie został naruszony art. 107 § 3 kpa. Bowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi określone tym przepisem, tj. zawiera opis dowodów zgromadzonych w sprawie, ustalenia faktyczne i wskazanie, które dowody stanowiły o ustalonych faktach. Organ odniósł się do okoliczności towarzyszących powstaniu Grupy, jak i sposobu jej działania, nie zarzucając jej braku spełnienia warunków formalnych określonych w § 3 rozporządzenia w/s przyznawania pomocy finansowej. Natomiast wykazał, że warunki do otrzymania tej płatności zostały wykreowane w sposób sztuczny i miały na celu ominięcie przepisów dotyczących ograniczeń w zakresie płatności. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ szeroko przedstawił te elementy stanu faktycznego, które wpływały na kreowanie sztucznych warunków przez podmioty wymienione w decyzji, jak również wskazał na korzyści, które w ten sposób zamierzono uzyskać. Organ wyjaśnił w sposób wyczerpujący dlaczego, pomimo spełnienia formalnych warunków do uzyskania płatności przez Skarżącą, nie realizuje ona celów wsparcia, a jej działanie zostało uznane jako kreowanie sztucznych warunków.
Brak jest podstaw do zarzucenia art. 89 k.p.a. Organ jest obowiązany przeprowadzić rozprawę, gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania. Ocena czy przeprowadzenie rozprawy przyczyni się do przyspieszenia lub uproszczenia postępowania, należy do prowadzącego je organu. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki wskazane w art. 89 k.p.a., wobec tego brak było podstaw do przeprowadzenia rozprawy zgodnie z wnioskiem strony. Tym samym nie można zarzucić organowi naruszenia art. 78 k.p.a. Tym bardziej, że skarżąca kasacyjnie nie wykazała, że brak przeprowadzenia rozprawy mógł mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.
Chybione są także pozostałe zarzuty naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz Prawa o ustroju sądów administracyjnych, ponieważ jeszcze raz powtórzyć należy, że stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo przez organy obu instancji, co właściwie zaakceptował WSA, a w konsekwencji jego kontrola sądowa zaskarżonej decyzji nie naruszała wskazanych przez skarżącą kasacyjnie przepisów.
W tej sytuacji należy przejść do oceny zarzutów materialnych skargi kasacyjnej sformułowanych na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Przy czym podkreślić należy, że podstawą oceny zarzutów materialnych jest stan faktyczny, jaki został przyjęty przez WSA przy orzekaniu, a z którego wynika, że skarżąca kasacyjnie stworzyła sztuczne warunki uzyskania płatności z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych za 4 rok korzystania z tej pomocy.
W odniesieniu do zarzutu z pkt 2b wskazać należy, że w orzecznictwie zasadnie wskazuje się, że art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 zawiera tzw. klauzulę generalną pozwalającą organom administracyjnym na podejmowanie działań mających na celu zapobieżenie obejścia prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i ich otrzymanie wbrew intencjom prawodawcy unijnego (zob. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2018 r., I GSK 736/18). Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie podziela powyższe stanowisko.
W doktrynie zaś przyjęto, że posługiwanie się klauzulami generalnymi służy uelastycznieniu tekstu aktu prawnego. Klauzule generalne zawierają w swojej konstrukcji odesłania do jakichś ocen. Odesłania te powodują swoiste "otwarcie" tekstu aktu prawnego na normy pozaprawne. Ponadto często konstrukcja klauzuli generalnej korzysta z pojęć niedookreślonych (A. Choduń (w:) A. Choduń, A. Gomułowicz, A. Skoczylas, Klauzule generalne i zwroty niedookreślone w prawie podatkowym i administracyjnym, Warszawa 2013, s. 26 - 32).
W konstrukcji art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 zwrotem niedookreślonym jest sformułowanie "sztucznie stworzyli warunki". Ustalenie znaczenia tego pojęcia może mieć miejsce wyłącznie w ściśle określonym stanie faktycznym. Jednocześnie interpretator jest zobligowany - celem ustalenia, czy zachodzi owo "sztuczne stworzenie warunków" - do porównania stanu faktycznego z określonym stanem wzorcowym, który jednak nie został przez prawodawcę bezpośrednio i ściśle sprecyzowany. Interpretator musi w tym przypadku, sięgając do reguł pozaprawnych, ustalić, czy zachodzi w danym przypadku "sztuczne stworzenie warunków". Ustawodawca określił natomiast cel "sztucznego stworzenia warunków", którym jest uzyskanie korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na gruncie art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 warunki można uznać za stworzone sztucznie, jeżeli na podstawie istniejących okoliczności faktycznych można przyjąć, że nie miałyby one miejsca, gdyby podmiot działał rozsądnie, kierując się zgodnymi z prawem motywami innymi niż uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia.
Klauzula generalna ujęta w art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 nie dotyczy konkretnych sytuacji, jakie mogą powstać na gruncie konkretnej pomocy (płatności). Z założenia klauzula ta musi zatem obejmować całość bądź istotną część zjawiska uznawanego za sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych (czy też manipulowanie nimi) tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale innemu przepisowi - dla podmiotu tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu. Klauzula taka jest związana ze zjawiskiem nadużycia prawa (zob. M. Godlewska, Pojęcie nadużycia prawa w prawie UE, cz. I, Europejski Przegląd Sądowy 2011, nr 6, s 25 - 26). Klauzula taka skierowana jest zatem na przeciwdziałanie nadużyciu prawa. W klauzuli generalnej ujętej w art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, określa się zarówno kryteria oceny zachowań beneficjentów z punktu widzenia potrzeby utrzymania pewnej adekwatności przyznawanej pomocy oraz ewentualne skutki prawne stwierdzenia faktu, że zachowanie beneficjenta prowadzi do sytuacji, w której przyznanie pomocy (płatności) staje się nieadekwatne.
Dokonując interpretacji art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, nie można oczywiście tracić z pola widzenia wykładni tego przepisu dokonanej przez TSUE. W wyroku z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-432/12 Trybunał wskazał mianowicie, że powyższy przepis należy interpretować w ten sposób, że przesłanki jego stosowania wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z sytemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami.
W tej sytuacji należy przejść do oceny zarzutów sformułowanych w punkcie 1c i 1d petitum skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia art. 35 ust. 1 lit. a-c rozporządzenia 1698/2005, poprzez ich błędną (rozszerzającą) wykładnię.
Nie są to zarzuty usprawiedliwione.
Zgodnie z art. 35 ust. 1 lit. a-b rozporządzenia 1698/2005 – wsparcia, o którym mowa w art. 20 lit. d) ppkt ii), udziela się w celu ułatwienia tworzenia i działalności administracyjnej grup producentów do celów: a) dostosowania do wymogów rynkowych procesu produkcyjnego i produkcji producentów, którzy są członkami takich grup; b) wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych; c) ustanowienia wspólnych zasad dotyczących informacji o produkcji, ze szczególnym uwzględnieniem zbiorów i dostępności.
Powołując się na wyżej przywołane orzecznictwo TSUE wskazać należy, że w ramach badania elementu subiektywnego (zamiaru) organ posiada kompetencję do badania okoliczności związanych z powstaniem grupy producentów, a ponadto takie badanie może podejmować przed dokonaniem płatności oceniając, czy nie stworzono w sposób sztuczny warunków wymaganych do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Organ może zatem oceniać zamiar stanowiący element towarzyszący czynnościom na etapie zawiązywania grupy oraz składania wniosków o płatność. Wobec tego to na ten moment należy rozważać intencje poszczególnych członków przyszłej grupy producentów, jak i oceniać okoliczności towarzyszące zawiązaniu danej grupy, które to okoliczności mogą wskazywać na sztuczne stworzenie warunków dla uzyskania wsparcia niezgodnie z celami systemu wsparcia (por. wyrok NSA z 28 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 138/17). Tak dokonana ocena powinna być przeprowadzona z uwzględnieniem całokształtu okoliczności mogących świadczyć o zamiarach beneficjenta, w tym także tych, które pojawiły się już po zawiązaniu grupy i po wystąpieniu z wnioskiem o dokonanie płatności (por. wyrok NSA z 8 sierpnia 2019 r. sygn. akt I GSK 1313/18).
Mając na uwadze powyższe, przypomnieć należy, że WSA prawidłowo podzielił stanowisko organu, że w sprawie wystąpił zarówno element obiektywny wskazujący na stworzenie sztucznych warunków do otrzymania pomocy, poprzez utworzenie grupy niezgodnie z celami wskazanymi w art. 35 ust. 1 lit. a-c rozporządzenia 1698/2005 jak i element subiektywny poprzez wykazanie, że cały ciąg zdarzeń poprzedzających utworzenie grupy był zaplanowanym działaniem, które miało za cel ominięcie warunku z art. 35 ust. 1 lit. a-c rozporządzenia 1698/2005, a w dalszej kolejności spowodowałoby uzyskanie płatności sprzecznej z celami danego systemu wsparcia, warunkujące zastosowanie art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 i art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2988/95. Przy czym WSA trafnie wskazał, że organy nie kwestionowały, że skarżąca kasacyjnie spełniła formalne warunki konieczne do uzyskania statusu grupy producentów rolnych. Organy zasadnie zakwestionowały faktyczny powód powstania skarżącej grupy.
Ostatni zarzut materialny sformułowany w punkcie 1 a petitum skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia przepisów art. 3 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 i również okazał się chybiony.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 bieg terminu przedawnienia w okolicznościach niniejszej sprawy biegnie od dnia 28 listopada 2016 r., ponieważ w tym dniu miało miejsce ostatnie działanie Grupy, które mogło spowodować szkodę w budżecie Unii. Stanowisko Sądu pierwszej instancji w zakresie początku biegu przedawnienia jest spójne z wyrokiem TSUE z dnia 15 czerwca 2017 r. sygn. akt C-436/15, co aprobuje Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie. Nieprawidłowość należy uznać za ciągłą, mającą powtarzający się charakter.
Wobec tego, że termin przedawnienia wynosi 4 lata, w przypadku braku jego przerwania upływałby w dniu 28 listopada 2020 r. Natomiast w dniu 14 stycznia 2020 r. zostało doręczone skarżącej zawiadomienie o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie, co spowodowało przerwanie biegu terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 2988/95.
Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że ma wiedzę na temat tego, że w obrocie prawnym znajduje się decyzja z dnia 7 września 2015 r. przyznająca skarżącej środki za drugi rok korzystania z pomocy, jednak jest to sytuacja jednostkowa i nie wpływa na ocenę Sądu w niniejszej sprawie.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).