I GSK 885/24

I GSK 885/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-08-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Apollo
Piotr Kraczowski /sprawozdawca/
Tomasz Smoleń /przewodniczący/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I SA/Ol 31/24 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2024-02-28
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 2298
art. 27 ust. 1 pkt 1-2 i ust. 2
Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na  rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 8 par. 1, art. 80, art. 107 par. 1 pkt 6 i par. 3, art. 138 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 54 par. 2, art. 133 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Smoleń Sędzia NSA Anna Apollo Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 28 lutego 2024 r. sygn. akt I SA/Ol 31/24 w sprawie ze skargi T. C. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia 7 listopada 2023 r., nr 272/OR14/2023 w przedmiocie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: WSA lub sąd) wyrokiem z 28 lutego 2024 r., sygn. akt I SA/Ol 31/24, w wyniku rozpoznania skargi T. C. (dalej: skarżący, strona) na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie (dalej: Dyrektor ARiMR) z 7 listopada 2023 r., nr 272/OR14/2023 w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na 2022 r. – uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził Dyrektora ARiMR na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.
Skargę kasacyjną od ww. wyroku złożył Dyrektor ARiMR skarżąca go w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi – na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: ppsa) – zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa polegającego na uchyleniu zaskarżonej decyzji w oparciu o wadliwą konstatację, iż organ II instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w postaci: art. 8 § 1, art. 80, art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775; dalej: kpa), a ponadto art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2023 r. poz. 2298 ze zm.; dalej: ustawa PROW), które miało polegać na zaniechaniu włączenia do akt sprawy dokumentów z kontroli administracyjnej wniosku strony, w szczególności odnoszących się do charakteru działek deklarowanych do płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych jako TUZ w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit h Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 oraz wystarczającego omówienia tychże dokumentów w treści uzasadnia skarżonej decyzji, co należało utożsamić z naruszeniem obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, który – w ocenie WSA – w istocie nie został rozpatrzony i zebrany, co skutkowało również nieuprawnionym przerzuceniem ciężaru dowodu na stronę oraz zaniechaniem odniesienia się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu, przy czym przedstawiona przez kasatora wadliwość była w szczególności skutkiem pominięcia regulacji, które wskazują na brak jakichkolwiek podstaw do sporządzania raportu czy też sprawozdania z kontroli administracyjnej, a w konsekwencji – nie kreują po stronie organów Agencji generalnego obowiązku komunikowania producentowi rolnemu wyników kontroli administracyjnej przed wydaniem decyzji w sprawie przyznania płatności, sama zaś kontrola opiera się na danych zgromadzonych w krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności - zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, a także zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania wg norm przepisanych. Ponadto oświadczono o zrzeczeniu się rozprawy.
Skarżący nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a druga strona nie zażądała jej przeprowadzenia.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W myśl art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano.
Jak wynika z art. 193 ppsa (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 ppsa, stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) ppsa, w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona.
W zaskarżonym wyroku WSA wskazał, że kwestią sporną w sprawie jest to, czy organy w ustalonym stanie faktycznym miały prawo do odmowy przyznania stronie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PRŚ) na 2022 r. i nałożenia sankcji oraz odmowy przyznania kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu sporządzenia dokumentacji przyrodniczej. W ocenie ARiMR za takim rozstrzygnięciem przemawiało to, że skarżący nie ma ciągłości trwałych użytków zielonych (TUZ) przez 5 lat (na całej zadeklarowanej powierzchni – 9,08 ha). Kwestionował to skarżący podnosząc, że w latach wcześniejszych zadeklarowane we wniosku o przyznanie płatności grunty na 2022 r. były w posiadaniu Skarbu Państwa i nie miał on wpływu na ich stan prawny i stan deklarowania. Ponadto działki te przez eksperta przyrodniczego zostały zakwalifikowane do TUZ, a także podczas kontroli na miejscu gospodarstwa rolnego inspektorzy nie negowali stanu działek rolnych (trawy wieloletnie, bez orania), co wskazuje, że ich stan pozwalał na objęcie ich definicją TUZ.
WSA uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora ARiMR, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, przede wszystkim z uwagi na to, że organ odwoławczy nie przedstawił sądowi kompletnych akt administracyjnych, czym naruszył art. 54 § 2 ppsa. Jednocześnie sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 ustawy PROW, art. 8 § 1, art. 80, art. 107 §1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa.
W motywach wyroku sąd wskazał szczegółowo pięć punktów, które stanowiły o naruszeniu o wymienionych wyżej przepisów.
I tak – po pierwsze – WSA wskazał, że Dyrektor ARiMR oparł swoje rozstrzygnięcie, m.in. na: "(...) deklaracji z lat przeszłych opartej m.in. na podstawie 5-cio letniej historii TUZ, wspierają się jednocześnie systemem ZSZiK i IACSplus (...) z uwzględnieniem ortofotomapy (...)", a w aktach sprawy takich deklaracji nie ma. Nie ma również ortofotomap odnoszących się do zadeklarowanych przez stronę do płatności RŚK działek z lat wcześniejszych. Organ nie wyjaśnił jakie informacje zawarte ww. systemach miały i jaki wpływ na przyjęte rozstrzygnięcie. Nie dołączył także żadnego wydruku z tych systemów, oprócz bliżej nieopisanego wydruku z IACSplus, który nie wiadomo kogo i czego dokładnie dotyczy. To zaś powoduje, że twierdzenia oparte na tych dowodach są nieweryfikowalne. WSA podkreślił, że obowiązkiem organu odwoławczego, zgodnie z art. 54 ppsa, jest przekazanie sądowi wraz ze skargą kompletnych akt (obejmujących wszystkie dowody, które stały się podstawą wydanego rozstrzygnięcia), pozwalając tym samym na dokonanie ich kontroli, a co za tym idzie pełną ocenę zgodności z prawem dokonanego rozstrzygnięcia.
Po drugie – sąd uznał, że Dyrektor ARiMR jest niekonsekwentny, gdyż z jednej strony stawia stronie zarzut, że ta nie zwróciła się do Kierownika BP o zestawienie deklaracji upraw na wskazanych we wniosku działkach ewidencyjnych w okresie 5 lat poprzedzających jego złożenie, wskazując jednocześnie, że zgodnie z ustawą PROW to właśnie na stronie ciąży obowiązek wykazania tej historii poprzez przedstawienie stosownych dowodów. Z drugiej zaś strony (wyciągając negatywne konsekwencje z tego stanu rzeczy – braku 5-cio letnie historii TUZ) bada tę historię tylko dla jednej działki (gdyż w przypadku pozostałych działek akta sprawy tego nie potwierdzają) ewidencyjnej nr 75/3. Skoro to organy wyciągnęły z tej okoliczności negatywne dla strony skutki prawne to również one powinny wówczas to udowodnić. Tym bardziej, że zarówno z oświadczenia eksperta przyrodniczego, jak i protokołu oględzin działek referencyjnych w zakresie weryfikacji powierzchni MKO nie jest kwestionowane występowanie TUZ w 2022 r., a skoro tak to czy ich historia była krótsza niż wymagany przez prawo okres (zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia 1307/2013). Tego organy nie wykazały.
Po trzecie – z dołączonego do akt sprawy protokołu z oględzin działek referencyjnych z 1 września 2023 r. w zakresie weryfikacji powierzchni MKO wynika, że powierzchnia MKO dla zgłoszonych do płatności działek wynosi 0,00 ha. Trudno jednak wywnioskować, jakiego dokładnie roku dotyczy to ustalenie i w oparciu o co dokonano takiego stwierdzenia, tym bardziej, że dokumentacja zdjęciowa (zawarta na dołączonej do akt sprawy płycie) wskazuje, że w dniu kontroli TUZ na tych działkach znajdował się (a przynajmniej kontrolerzy temu stanowi rzeczy nie zaprzeczyli). W aktach sprawy brak jest zdjęć (na które powołuje się organ), które obrazowałyby ten stan rzeczy.
Po czwarte – w zaskarżonej decyzji zawarte zostało stwierdzenie: "(...) producent zobowiązany był do przeprowadzenia jednego zabiegu agrotechnicznego w celu usunięcia niepożądanej roślinności, jednakże na podstawie dokumentacji fotograficznej można jednoznacznie stwierdzić, iż takie zabiegi na działce nie zostały przeprowadzane, a zwierzęta tej roślinności nie wyjadały." Z treści decyzji trudno jednak wywnioskować, która to dokumentacja zdjęciowa obrazuje ten stan rzeczy.
Po piąte – organ odwoławczy nie odniósł się do twierdzeń strony, że: (-) organy ARiMR błędnie uznały, że zadeklarowane przez skarżącego działki rolne nie spełniają definicji TUZ z uwagi na to, że nie były w latach wcześniejszych deklarowane w tym charakterze, podczas gdy w latach wcześniejszych były one w posiadaniu Skarbu Państwa i strona nie miała wpływu na ich stan prawny, zaś stan faktyczny przedstawiał się tak, że działki te również przez eksperta przyrodniczego zostały zakwalifikowane do TUZ; (-) organ I instancji dysponował raportem z czynności kontrolnych, gdzie inspektorzy mogli dostrzec, że znajdują się na zadeklarowanych gruntach wieloletnie trawy - od lat nie orane; (-) że skarżący dobrze zna zadeklarowane działki jako TUZ, gdyż nie były one przeorywane, a na tych działkach występuje trawa od wielu lat.
W rezultacie WSA nakazał, aby organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę, uwzględnił rozważania sądu i ocenił, czy ze zgromadzonego materiału dowodowego (bądź uzupełnionego) wynika, że skarżący nie spełnił podstawowego warunku z art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia 1307/2013.
Mając na uwadze powyższe i konfrontując to z zarzutami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że Dyrektor ARiMR nie sformułował zarzutu naruszenia art. 54 § 2 ppsa (organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę), który był podstawowym (pierwszym) powodem uchylenie zaskarżonej decyzji. Już sama ta okoliczność sprawia, że skarga kasacyjna nie mogła okazać się skuteczna. Dyrektor ARiMR nie obalił bowiem konstatacji WSA, że brak w aktach sprawy administracyjnej dowodów na które powołują się organy, mogą stanowić wystarczającą podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji.
Przypomnienia w związku z tym wymaga, że wojewódzki sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem na podstawie akt sprawy. Wynika to bezpośrednio z art. 133 § 1 ppsa (sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 (...)). Jeżeli zatem organ administracyjny powołuje się na dokument, który stanowić ma dowód pozwalający na prawidłowe zrekonstruowanie stanu faktycznego sprawy, dokument taki powinien w aktach sprawy się znajdować. Tylko w takim przypadku sąd administracyjny będzie mógł stwierdzić, czy rzeczywiście ustalony stan faktyczny znajduje oparcie w materiale dowodowym sprawy. W przeciwnym wypadku kontrola opierałaby się na zapewnieniu organu, że faktycznie konkretny dokument istnieje oraz zawiera treści o których mowa w kontrolowanej decyzji. Pozbawiłoby to jednak wojewódzki sąd administracyjny możliwości dokonania rzeczywistej kontroli zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wówczas uznać by należało, że przeprowadzona kontrola sądowa narusza uregulowania art. 1 § 1 i § 2, art. 3 § 1 ppsa oraz z art. 1 § 1 i § 2 Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Jeszcze raz zauważyć należy, że skarga kasacyjna w tym zakresie nie zawiera stosowanego zarzutu, a więc już samo to stanowi o jej nieskuteczności.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że powyższe przekłada się na brak skuteczności pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Wynika to z tego, że brak dokładnego opisania historii zgłoszonych do płatności rolnośrodowiskowej gruntów z zadeklarowanym TUZ, z przedstawieniem konkretnej dokumentacji w uzasadnieniu decyzji, która powinna znajdować się w aktach administracyjnych sprawy, bez wątpienia stanowi o naruszeniu art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 kpa i jednocześnie nie realizuje zasad postępowania administracyjnego, o jakich mowa w art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 2 ustawy PROW (praworządności, obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i ciężaru udowodnienia faktu przez osobę, która z tego faktu wywodzi skutki prawne) oraz art. 8 § 1 kpa (zasady zaufania do władzy publiczne) i art. 80 kpa (zasady swobodnej oceny dowodów).
Wobec powyższego, WSA miał podstawy do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, gdyż słusznie stwierdzono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku naruszenie art. 54 § 2 ppsa, a także przepisów art. 27 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz ust. 2 ustawy PROW, art. 8 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 kpa.
W efekcie należy zgodzić się z WSA, że Dyrektor ARiMR powinien prawidłowo i jasno ustalić – bazując na aktach administracyjnych – stan faktyczny sprawy, w oparciu o który ustali stan prawny, dokona subsumpcji i wyda rozstrzygnięcie. Niedopuszczalne jest bowiem, aby sąd orzekał nie dysponując zebranymi i powoływanymi przez organy dokumentami, a w konsekwencji nie zapoznawszy się z nimi, rozstrzygał o losach kogokolwiek.
Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 ppsa, skargę kasacyjną oddalił.