I GSK 884/21

I GSK 884/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Sobocha-Holc /przewodniczący autor uzasadnienia/
Piotr Piszczek /sprawozdawca zdanie odrebne/
Jacek Boratyn
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Sygn. powiązane
III SA/Wr 558/19 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2021-02-17
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 31 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Boratyn Protokolant asystent sędziego Izabela Kołodziejczyk po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Fundacja A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 lutego 2021 r. sygn. akt III SA/Wr 558/19 w sprawie ze skargi Fundacji B na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 11 września 2019 r. nr 4030/13/19 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie określenia kwoty dotacji celowej podlegającej zwrotowi do budżetu powiatu 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; 2. zasądza od Fundacji B na rzecz Fundacji A 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. V.S
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej zwany: WSA lub sądem I instancji) wyrokiem z 17 lutego 2021 r. sygn. akt III SA/Wr 558/19, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi Fundacji B (dalej zwanej: Fundacją 1) z udziałem uczestnika postępowania Fundacji A (dalej zwanej: Fundacją 2) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (dalej zwanego: SKO) z 11 września 2019 r. nr SKO 4030/13/19 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu dotacji celowej I. uchylił zaskarżoną decyzję, w punkcie II. zasądził od SKO na rzecz Fundacji 1 kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:
Fundacja 1 jako organizacja społeczna pismem z 24 października 2018 r. zwróciła się do Starosty Powiatu Wrocławskiego o wszczęcie postępowania w przedmiocie zwrotu dotacji celowej udzielonej Fundacji 2 przez Powiat Wrocławski w 2016 r. w związku z jej pobraniem i wydatkowaniem niezgodnie z przeznaczeniem. Uzasadniając żądanie Fundacja 1 wskazała, że w związku z realizacją zadania publicznego polegającego na nieodpłatnej pomocy prawnej w powiecie wrocławskim w roku 2016 przez Fundację 2, wypłacane jej comiesięczne kwoty dotacji stanowiły w całości płatności za pośrednictwo przedsiębiorcy działającego pod firmą Kancelaria Adwokacka M. K., a nie płatności wynagrodzenia osobie bezpośrednio udzielającej nieodpłatnej pomocy prawnej i zostały wydatkowane niezgodnie z przeznaczeniem i jako takie podlegają zwrotowi w całości.
Organ I instancji postanowieniem z 9 listopada 2018 r. odmówił wszczęcia postępowania.
SKO postanowieniem 29 stycznia 2019 r. uchyliło postanowienie organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia w uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy zaznaczył, że organ I instancji przed wydaniem zaskarżonego postanowienia nie dokonał analizy przesłanek określonych wart. 31 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej k.p.a.). Oparł się na niewłaściwej podstawie prawnej (art. 61 k.p.a.).
Ponownie prowadząc postępowanie w sprawie organ I instancji pismem z 10 maja 2019 r. zawiadomił Fundację 2 o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie określenia wysokości środków do zwrotu z dotacji celowej udzielonej przez Powiat Wrocławski Fundacji 2.
Decyzją z 7 czerwca 2019 r. Starosta Powiatu Wrocławskiego umorzył prowadzone postępowanie, wskazując w uzasadnieniu na brak jakichkolwiek nieprawidłowości w wykonaniu przez Fundację 2 zleconego jej zadania oraz jego rozliczenia.
Zaskarżoną decyzją z 11 września 2019 r. nr SKO 4030/13/19 SKO utrzymało w mocy decyzję Starosty Powiatu Wrocławskiego z 7 czerwca 2019 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że powierzenie Fundacji 2 realizacji zadania publicznego pod tytułem "Prowadzenie jednego z punktów udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej w 2016 r. punkt nieodpłatnej pomocy prawnej w [...]", nastąpiło na skutek konkursu ofert, w którym Fundacja 2 złożyła 25 listopada 2015 r. ofertę. Do treści oferty odwołuje się również zawarta z Fundacją 2 umowa (§ 2 ust. 2). W ocenie organu te dwa dokumenty stanowią najistotniejszy punkt odniesienia przy ocenie wykorzystania środków dotacji zgodnie z jej przeznaczeniem. Organ powołał się na zapis oferty, z którego wynika, że Fundacja 2 podała możliwość zapewnienia przez adwokata M.K. adwokatów i radców prawnych z terenu powiatu wrocławskiego, jako ewentualnego zastępstwa przewidzianego ustawą, gdyby adwokat ten nie był w danym momencie w stanie osobiście udzielać nieodpłatnej pomocy prawnej. Kalkulacja kosztów realizacji zadania określała wynagrodzenia adwokatów i radców prawnych bez sprecyzowania ich końcowych beneficjentów. Organ zaznaczył, że w umowie dotacyjnej strony przewidziały, że oferta oraz jej aktualizacja stanowią załącznik do umowy (§ 1 ust. 4), jak również określiły wprost, że zleceniobiorca zobowiązuje się wykonać zadanie publiczne zgodnie z ofertą z uwzględnieniem jej aktualizacji (§ 2 ust. 2). Co przesądza o tym, że sposób realizacji zadania publicznego został zachowany, jak również kwota wskazana w kalkulacji przewidywanych kosztów realizacji zadania wydatkowana została na cel określony w umowie oraz we wskazanej wysokości.
W skardze do WSA Fundacja 1 zarzuciła naruszenie art. 78 § 1 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie dowodów i niewyjaśnienie faktów istotnych do rozstrzygnięcia sprawy co do wysokości wynagrodzenia wypłaconego bezpośredniemu wykonawcy czynności udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej (radcy prawnemu A. A.-P.), co w rzeczywistości jest kwotą niższą niż wynikająca z kalkulacji kosztów kwalifikowanych, a różnica stanowi kwotę dotacji podlegającej zwrotowi. Tym samym strona wskazała na nieprawidłowości w rozliczeniu dotacji.
Sąd I instancji, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej zwanej: p.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję.
WSA uznał, że w niniejszej sprawie Fundacja 1 wykazała interes społeczny a cele statutowe Fundacji 1 uzasadniały dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu.
W uzasadnieniu wskazał, że twierdzenia organu II instancji nie poddają się kontroli – w aktach sprawy, które SKO przekazało do sądu, brak było: aktualizacji oferty złożonej przez Fundację 2 w ramach konkursu ofert, do której treści odwołuje się organ II instancji, nie ma również powoływanego przez organ kosztorysu sprawozdań częściowych, sprawozdania końcowego, brak harmonogramu udzielanej nieodpłatnie pomocy prawnej, brak przywołanych faktur, brak ogłoszenia konkursowego, na które to dokumenty powołuje się Starosta oraz SKO w swoich decyzjach. W aktach znajdowała się umowa z 30 grudnia 2015 r., w której jako załącznik nr 3 powinna się znajdować zaktualizowana oferta realizacji zadania publicznego. Tego dokumentu brak było jednak w aktach sprawy. Nie było również zestawienia tabelarycznego punktów udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej w 2016 r. przez organizacje pożytku publicznego (z załącznika nr 1 do umowy). Podobnie brak było w aktach: dokumentów potwierdzających kto, w jakich miesiącach i w jakim zakresie świadczył nieodpłatną pomoc prawną oraz dokumentacji księgowej i merytorycznej, tj. kart udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej w 2016 r., oświadczeń osób korzystających z pomocy, listy prawnika pełniącego dyżur. Dodatkowo w aktach sprawy brak umowy zlecającej udzielanie nieodpłatnych porad prawnych radcy prawnemu A. A.-P., nazwisko tej prawniczki nie znajduje się również w ofercie Fundacji 2, jako osoby od której Fundacja 2 uzyskała promesę zawarcia umowy o udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej.
Sąd I instancji wskazał także, że rolą SKO było ustalenie zarówno ram prawnych prowadzonego postępowania, jak i przeprowadzenie samodzielnych ustaleń faktycznych niezbędnych dla oceny prawidłowości wykorzystania przedmiotowej dotacji. W ocenie sądu, SKO w zaskarżonej decyzji zasadniczo ograniczyło się do potwierdzenia ustaleń faktycznych organu I instancji i stwierdzenia, że stanowisko organu I instancji jest prawidłowe i bardzo szczątkowo powołał przepisy w świetle, których prowadzone jest powstępowanie dotyczące prawidłowości wykorzystania dotacji.
Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego Fundacja 2, reprezentowana przez adwokata, zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości i wnosząc na podstawie przepisu art. 189 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie na podstawie przepisu art. 185 § 1 p.p.s.a. o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Ponadto, Fundacja 2 wniosła o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym, za obie instancje według norm przepisanych. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
1) na podstawie przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z przepisem art. 31 § 1, § 2 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.; dalej zwanej: k.p.a.) poprzez oddalenie skargi wskutek błędnego uznania, że w niniejszym postępowaniu udział Fundacji 1, jako uczestnika postępowania na prawach strony jest dopuszczalny w sprawie niedotyczącej jej praw i obowiązków, w szczególności wskutek błędnego uznania przez sąd I instancji, że:
i. za udziałem Fundacji 1 w postępowaniu przemawia interes społeczny, gdy tymczasem Fundacja 1 realizuje jedynie własne interesy (względnie interesy prezesa zarządu tej organizacji), jako konkurent Fundacji 2 (na polu realizacji zadań publicznych polegających na prowadzeniu punktów nieodpłatnej pomocy prawnej) w celu wyeliminowania Fundacji 2 z tego pola rywalizacji obu podmiotów na podstawie przepisu art. 11d ust. 5 (art. 11 ust. 11 przed nowelizacją przepisów w 2018 r.) ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej;
ii. udział Fundacji 1 w postępowaniu jest uzasadniony celami statutowymi Fundacji 1, podczas gdy między literalnie określonymi celami statutowymi Fundacji 1, a materialnoprawnym przedmiotem sprawy nie zachodzi prawny związek w tym znaczeniu, że cele statutowe Fundacji 1 mogą mieć wpływ na sposób załatwienia sprawy, w szczególności na treść rozstrzygnięcia sprawy;
iii. postępowanie administracyjne zostało wszczęte na skutek wniosku Fundacji 1, a nie samodzielnie przez organ I instancji z urzędu, gdy tymczasem to właśnie organ I instancji wszczął postępowanie z urzędu i nie wydawał żadnego postanowienia, w tym dotyczącego dopuszczenia Fundacji 1 do udziału w postępowaniu, które mogłoby potwierdzać zasadność uznania żądania Fundacji 1 w zakresie wszczęcia postępowania czy dokonania pozytywnej dla Fundacji 1 oceny w zakresie uzasadnienia takiego wniosku celami statutowymi Fundacji 1 i przemawianiem za tym interesu społecznego;
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z przepisami art. 145 ust. 1 pkt. 1 i art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych w zw. z przepisem art. 6 ust. 2 pkt 6 i art. 11 ust 7 z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej poprzez oddalenie skargi wskutek błędnego uznania, że dokonana przez organ ocena sprawy jest wybiórcza, bowiem nie przytacza własnych ustaleń organu, a jedynie przyjmuje jako własne ustalenia organu I instancji, podczas gdy:
i. przyjęcie przez organ II instancji jako własnych ustaleń organu I instancji jest normą semantyczną w uzasadnieniach orzeczeń, w tym samego orzeczenia sądu I instancji, który przykładowo jako własne przyjmuje stanowisko SKO dotyczące legitymacji czynnej Fundacji 1 w postępowaniu, nie przeprowadzając własnej analizy tej kwestii, obowiązkowej jednak na każdym etapie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego, a ponadto:
ii. samo uzasadnienie wyroku sądu I instancji zdaje się potwierdzać brak potrzeby dokonywania dodatkowego, własnego i szczegółowego uzasadnienia faktycznego i prawnego, skoro i tak kwestia ta wydaje się nie mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem bezspornie oceniane wydatki skarżącego – niezależnie od wykładni podmiotów biorących udział w postępowaniu – zostały poczynione w celu realizacji tego zadania publicznego, które to zadanie bezspornie zostało materialnie należycie wykonane, w związku z tym ewentualnemu badaniu mogą podlegać jedynie kwestie proceduralne mogące potencjalnie wynikać z umowy, niemniej te kwestie w ocenie prawnej samego sądu I instancji nie mogą stanowić podstawy do wydania decyzji w zakresie zwrotu dotacji na podstawie ww. przepisów – a więc stwierdzone przez sądu I instancji rzekome naruszenia przez organ (co do uzasadnienia faktycznego i prawnego, braku dowodów i w konsekwencji tego pozornego naruszenia dwuinstancyjności postępowania) są irrelewantne dla przedmiotu sprawy;
c) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z przepisem art. 31 k.p.a. przez wybiórcze sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w zakresie ustalenia legitymacji Fundacji 1 do złożenia odwołania i skargi do sądu I instancji, polegające na odwołaniu do stanowiska SKO, bez poczynienia własnych samodzielnych ustaleń faktycznych i prawnych oraz zgromadzenia w aktach dowodów potwierdzających takie stwierdzenia sądu I instancji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Fundacja 2 przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Podlegająca rozpoznaniu skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając sprawę, związany był granicami skargi kasacyjnej.
Ze względu na zakres i konstrukcję podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów oraz sposób w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny mocą art. 183 § 1 p.p.s.a. związany jest granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną.
Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zaś zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna została skonstruowana w sposób nieuwzględniający wszystkich odnoszących się do niej wymogów. Wskazać przede wszystkim należy, że skarżąca kasacyjnie Fundacja 2 formułując w punkcie 1) a) i b) petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania – wskazując w ramach każdego z nich naruszone jej zdaniem przepisy – niewłaściwie wskazała jednocześnie, że sąd I instancji naruszył je "poprzez oddalenie skargi wskutek błędnego uznania (...)". W uzasadnieniu merytorycznym skargi kasacyjnej (zawartym na s. 53) wskazała jednak, że "Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił zaskarżoną przez Podmiot trzeci decyzję Organu dotyczącą Skarżącej", a w dalszej kolejności przedstawiła argumenty dlaczego z tym takim stanowiskiem sądu I instancji się nie zgadza.
Niezależnie od wskazanych mankamentów rozpoznawanej skargi kasacyjnej stwierdzić trzeba, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a (uchwała NSA z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09; dostępna na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.; dalej powoływane orzeczenia tamże). NSA nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia przez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednakże wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia wskazanej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r., I FSK 1448/06). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej, ani też zastępować autora skargi kasacyjnej w zakresie uzasadnienia zarzutów. Istotne jest oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. np. wyroki NSA z 19 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 16/13 i z 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13).
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny dokonał rozpoznania zarzutów w zakresie w jakim umożliwia to ich uzasadnienie.
Przechodząc do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że najdalej idący zarzut dotyczący naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przepisów postępowania sprowadza się do uchybienia dyspozycji normy art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., jeżeli nie wiadomo, jaki stan faktyczny sąd I instancji przyjął, jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy wada uzasadnienia nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się, bowiem w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to, więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, przez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (vide uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, wyrok NSA z 12 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1620/10). Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem, dlaczego nie stwierdził czy stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, czy też przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 4 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 1985/09).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów i standardów, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd, bowiem nie zastosował się w pełni do dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wszystkich elementów, jakie wskazuje ustawa. Nie daje to rękojmi, że sąd administracyjny dołożył należytej staranności przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Uniemożliwia to również Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie.
W skardze kasacyjnej trafnie zarzucono, że z treści uzasadnienia wyroku sądu I instancji nie można odczytać jakimi w istocie przesłankami kierował się WSA we Wrocławiu uznając legitymację Fundacji 1 do złożenia odwołania od decyzji organu I instancji z 7 czerwca 2019 r. oraz skargi na decyzję SKO we Wrocławiu z 11 września 2019 r. Z treści uzasadnienia wynika jedynie, że "Sąd orzekający w tej sprawie podziela stanowisko wyrażone przez SKO, które znajduje poparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych, że uznanie żądania organizacji społecznej za uzasadnione i wszczęcie w związku z tym żądaniem postępowania z urzędu oznacza uzyskanie przez organizację społeczną legitymacji na podstawie art. 31 § 2 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego do uczestniczenia w tym postępowaniu na prawach strony bez konieczności wydawania odrębnego postanowienia (por. Wyrok NSA z 24 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 1621/16, CBOSA). Tym samym strona była uprawniona do udziału w postępowaniu oraz do złożenia skargi do Sądu." (str. 7 uzasadnienia wyroku). Sąd I instancji zaznaczył jednocześnie, że rozpoznający niniejszą sprawę zgadza się z rozstrzygnięciem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wydanym w sprawie skarżącej Fundacji 1 i odnoszącym się do tego samego problemu prawnego (sygnaturą akt III SA/Wr 8/20), i konsekwencji rozważania zawarte w uzasadnieniu ww. wyroku przyjmuje za własne. Z kolei na stronie 7 uzasadnienia wyroku sygn. akt III SA/Wr 8/20 czytamy, że "cele statutowe skarżącej uzasadniały dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu, jak również po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego (zgodnie z zaleceniami WSA we Wrocławiu zawartymi w wyroku z 4 kwietnia 2019 r. sygn. akt III SA/Wr 5/19) strona wykazała interes społeczny, czego Sąd nie neguje."
Analiza treści uzasadnienia wyroku sądu I instancji dowodzi, że kwestia dopuszczenia organizacji społecznej nie została poddana ocenie prawnej. WSA bardzo ogólnikowo stwierdził, że cele statutowe Fundacji oraz wskazany przez nią interes społeczny uprawniają ją do udziału w sprawie.
Tym samym zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA we Wrocławiu nie ocenił w sposób właściwy, czy w świetle przesłanek i celów określonych w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. strona skarżąca powinna zostać dopuszczona do udziału w postępowaniu, którego przedmiotem jest zwrot dotacji celowej.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wadliwy sposób sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku uniemożliwia kontrolę zasadności pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Ocena taka byłaby bowiem przedwczesna.
Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Sąd I instancji, po ponownym rozpoznaniu sprawy, zobowiązany będzie sporządzić uzasadnienie spełniające wymogi ustawowe przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął zgodnie z art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.
Zdanie odrębne
Uzasadnienie zdania odrębnego
Już w starożytności w dziele cesarza Justyniana, określanym mianem Corpus iuris civilis w części poświęconej konstytucjom cesarskim zatytułowanym De errore advocatorum vel libellos seu preces concipientium - O błędach adwokatów i tych, którzy układają różne pisma i prośby, zwrócono uwagę, że Advocatorum error litigatoribus non noceat (C.2.9.3 ) – Błąd adwokatów niech nie szkodzi stronom procesowym, to jednak ich nagromadzenie w niniejszej sprawie, o czym wyżej obszernie będzie mowa, nie pozwala przejść nad nimi do porządku dziennego i akceptować wydanego korzystnego dla strony skarżącej rozstrzygnięcia. We wcześniejszej wypowiedzi (C.2.9.1 ) przyjęto bowiem: Ea, quae advocati praesentibus his quorum cause aguntur adlegant, perinde habenda sunt, ac si ab ipsis dominis litium proferantur – To, co adwokaci wygłaszają w obecności osób, których sprawę prowadzą, ma być traktowane tak, jak gdyby było wypowiedziane przez tych, którzy są zastępowani w procesie; konstatacja ta ma bowiem ponadczasowe znaczenie, której odzwierciedleniem są rozwiązania przyjęte przez ustawodawcę w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2024.935 ze zm., dalej: p.p.s.a.).
Uwzględniając powyższe zgodzić należy się z Sądem II instancji, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone między innymi w art. 176 p.p.s.a (uchwała NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09; dostępna – tak jak i pozostałe powoływane orzeczenia – pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). NSA nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia przez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1679/11). Do NSA nie należy jednakże wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia wskazanej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r., sygn. akt I FSK 1448/06). NSA wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej, ani też zastępować autora skargi kasacyjnej w zakresie uzasadnienia zarzutów. Istotne jest oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. np. wyroki NSA z 19 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 16/13 i z 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13).
Mając na uwadze powyższe – co wynika także z uzasadnienia wyroku – NSA dokonał rozpoznania zarzutów w zakresie w jakim umożliwia to ich uzasadnienie, do czego nie miał absolutnie podstaw. Przechodząc do oceny skargi kasacyjnej i konfrontując to z treścią zarzutów wskazać należy, że Sąd II instancji popełnił istotne błędy uwzględniając wniesiony środek zaskarżenia.
Po pierwsze, w zarzucie 1c skargi kasacyjnej wskazano na naruszenie "art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z przepisem art. 31 k.p.a" nie dostrzegając zupełnie, iż ostatni przepis składa się z szeregu jednostek redakcyjnych, których brak precyzyjnego określenia uniemożliwia merytoryczną ocenę tak sformułowanego zarzutu. Wprawdzie – w motywach – wskazano na treść art. 31 § 1 k.p.a., to jednak – poza przytoczeniem jego treści – uczyniono to bez powiązania z art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie wykazano równocześnie, że rzekome uchybienie tym przepisom miało "istotny wpływ na wynik sprawy" (vide treść art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). To zaś oznacza, że powyższy zarzut – z przyczyn czysto formalnych – winien zostać zdyskwalifikowany, na co zwracałem uwagę w trakcie narady.
Po drugie, w zakresie zarzutów 1a i 1b należy podnieść zasadniczą sprzeczność pomiędzy treścią zarzutów, a ich uzasadnieniem gdyż w ich treści przyjęto, że doszło do naruszenia wskazanych tam przepisów "poprzez oddalenie skargi", zaś w motywach – w zdaniu pierwszym – wskazano, że Sąd I instancji uchylił "zaskarżoną decyzję"; zwłaszcza w takiej sytuacji trudno uznać, że "doszło do oczywistych omyłek pisarskich" – vide protokół rozprawy z 12 lutego 2025 r. Należy bowiem zwrócić uwagę, że stawiane zarzuty – w zakresie stwierdzonych wadliwości – są traktowane jako konsekwencja oddalenia skargi, a nie uchylenia decyzji. Uważny czytelnik dostrzeże też, iż w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wykazano – zgodnie z treścią art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. (skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie) – na czym w istocie polegało naruszenie "art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1, § 2 i § 3 k.p.a., a także art. 11 d ust. 5 (art. 11 ust. 11 przed nowelizacją przepisów w 2018 r.) ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej" – vide zarzut 1a oraz "art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 145 ust. 1 pkt 1 i art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 6 i art. 11 ust. 7 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 roku o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej" – vide pkt 1b skargi kasacyjnej. Te uchybienia sprawiają, iż – z przyczyn formalnych – stawiane zarzuty nie powinny być oceniane przez NSA, zwłaszcza, iż znaczna ich część nie znalazła żadnego odzwierciedlenia w motywach skargi kasacyjnej.
Na koniec – tak składowi orzekającemu w niniejszej sprawie, jak też autorowi skargi kasacyjnej – wskazać trzeba, iż Non exemplis, sed legibus iudicandum est (C.7.45.13) – Należy orzekać na podstawie ustaw, a nie naśladować wcześniejsze rozstrzygnięcia. Ta krytyczna uwaga odnosi się w szczególności do bliźniaczej sprawy I GSK 570/21 rozpoznawanej przez ten sam skład orzekający 12 lutego 2025 r. (zwłaszcza w zakresie bezrefleksyjnego zastosowania w trakcie sporządzania uzasadnienia w niniejszej sprawie metody "kopiuj – wklej"), jak też do faktu powołania kilkudziesięciu judykatów oznaczonych w motywach skargi kasacyjnej (bez wskazania związku każdego z osobna z treścią stawianych zarzutów).
Mając powyższe na uwadze uważam złożenie votum separatum za konieczne gdyż skargę kasacyjną – zwłaszcza z przyczyn formalnych – należało oddalić.