I GSK 880/25

I GSK 880/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-07-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-06-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Piotr Pietrasz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
658
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 par. 2 pkt 1-6
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 1010
art. 13 ust. 1, art. 21a, art. 21b ust. 4
Ustawa z dnia 4 lipca 2019 r. o systemie instytucji rozwoju - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Pietrasz po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej H. L. Sp. z o.o. w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2024 r. sygn. akt V SAB/Wa 39/24 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi H. L. Sp. z o.o. w W. na bezczynność P. F. R. S.A. w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku dotyczącego udzielenia subwencji finansowej w ramach programu rządowego postanawia: oddalić skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), postanowieniem z dnia 28 czerwca 2024 r., sygn. akt V SAB/Wa 39/24, odrzucił skargę H. L. Sp. z o.o. w W. (skarżąca kasacyjnie, Spółka) na bezczynność Polskiego Funduszu Rozwoju S.A. w Warszawie (organ, PFR) w przedmiocie rozpoznania wniosku dotyczącego udzielenia subwencji finansowej w ramach programu rządowego.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji podniósł, że skarżąca spółka złożyła do PFR S.A. w Warszawie wniosek nr [...] o udzielenie finansowania w ramach programu rządowego "Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla Dużych Firm" - Tarcza 2.
Skarżąca Spółka wniosła do WSA w Warszawie skargę na bezczynność PFR S.A. w Warszawie w przedmiocie rozpatrzenia wniosku nr [...].
Sąd I instancji podniósł, że skarga podlega odrzuceniu, albowiem jej wniesienie było niedopuszczalne. Wskazał, że zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zakres przedmiotowy skargi na bezczynność oznaczony jest w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a tej ustawy. Zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Należało zatem rozważyć kwestię tego czy czynność, akt oceny przedmiotowego wniosku można zakwalifikować do innych niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 aktów, czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.).
Sąd stwierdził, że działanie polegające na odmowie prawa do wypłaty na rzecz spółki nie może być zaliczone do decyzji lub postanowień, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Omawiane działanie nie mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności w art. 1 pkt 1 i 2 tego aktu prawnego.
W ocenie Sądu I instancji analizując normy art. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. stwierdzić należy, że Polski Fundusz Rozwoju S.A. w Warszawie nie został wyposażony w status organu administracyjnego w rozumieniu przepisów k.p.a. Statusu tego podmiot ten nie uzyskał na podstawie odrębnych przepisów, w tym w szczególności na podstawie ustawy z dnia 4 lipca 2019 r. o systemie instytucji rozwoju (Dz.U.2021.1010 ze zm., dalej: SIR). Przepisy rangi ustawowej nie przekazują PFR kompetencji w zakresie podejmowania zadań władczych ani też nie upoważniają do zawarcia porozumienia w tym zakresie. W ocenie Sądu przepisów uchwały Rady Ministrów nr 51/2020 z dnia 27 kwietnia 2020 r. w sprawie programu rządowego "Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla Dużych Firm" oraz przepisów Regulaminu ubiegania się o udział w programie rządowym nie można traktować jako regulacji wyposażających (bezpośrednio lub pośrednio) PFR we władztwo administracyjne.
Skoro PFR S.A. w Warszawie nie został upoważniony do podejmowania czynności o charakterze władczym, zatem nie jest organem administracyjnym w rozumieniu k.p.a., to skarga na bezczynność w przedmiocie rozpatrzenia wniosku nr [...] nie jest dopuszczalna. Działanie PFR S.A. polegające na pozytywnym lub też negatywnym rozpoznaniu wniosku nie może być przedmiotem kontroli przez sąd administracyjny, to także bezczynność w rozpatrzeniu tego, wniosku również nie może być skarżona do sądu administracyjnego.
Sąd I instancji wskazał również, że skarżąca wniosła do Sądu Okręgowego w Warszawie pozew z dnia 31 października 2023 r. o zapłatę solidarnie od pozwanych Skarbu Państwa - Kancelarii Prezesa Rady Ministrów oraz Polskiego Funduszu Rozwoju S.A. w Warszawie kwot: 122 642 163 pln wraz z ustawowymi odsetkami liczonymi od dnia złożenia pozwu, ewentualnie kwoty 145 350 000 pln wraz z ustawowymi odsetkami liczonymi od dnia złożenia pozwu oraz o zasądzenie kosztów procesu. Sprawie nadano sygn. akt [...]. W ocenie WSA przedmiot złożonego pozwu , w znacznej części pokrywa się z żądaniem skargi na bezczynność złożonej w niniejszej sprawie (sygn. akt V SAB/Wa 39/24). Zatem istota pozwu złożonego przez H. L. Sp. z o.o. w W. odpowiada celowi dla jakiego została złożona skarga na bezczynność. Spółka składając skargę na bezczynność miała na celu uzyskanie zobowiązania PFR S.A. w Warszawie do rozpatrzenia wniosku nr [...], a w konsekwencji uzyskanie finansowania. Skoro pozew spółki nie został odrzucony, to oznacza, że Sąd powszechny uznał swoją właściwość co do badania tego czy zasadne są żądania zapłaty kwoty, której podstawą był m.in. wniosek o finansowanie nr [...]. Sąd Okręgowy w Warszawie w orzeczeniu [...] wypowie się zatem czy żądana do zapłaty kwota mająca swe źródło w trzech wnioskach o finansowanie jest należna H. L. Sp. z o.o. w W.
H. L. Sp. z o.o. w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika złożyła skargę kasacyjną od ww. postanowienia WSA w Warszawie z dnia 28 czerwca 2024 r., sygn. akt V SAB/Wa 39/24, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto w związku z rozbieżnościami w stanowiskach NSA w sprawach kognicji sądów administracyjnych co do działań i zaniechań PFR S.A. przy Tarczy 1 i 2, wniosła o skierowanie zapytania do poszerzonego składu NSA celem ustalenia jednej prawidłowej linii orzeczniczej w zakresie tego, czy pomoc publiczna świadczona przez PFR to akt podlegający kontroli sądów administracyjnych czy nie. Ponadto wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:
1. art. 58 § 1 p.p.s.a. poprzez jego błędne i blankietowe zastosowanie bez wskazanie, który z 6 punktów jest faktyczną podstawą odrzucenia;
2. art. 58 § 4 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i odrzucenie skargi mimo, że wcześniej Sąd Rejonowy uznał się za niewłaściwy w sprawie Tarczy 1, i zrobił to w sposób oczywiście słuszny, i tak samo by to zrobił w przypadku Tarczy 2, wobec czego WSA nie może uchylać się od swojej kognicji;
3. art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 45 Konstytucji RP (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483) poprzez ich niezastosowanie polegające na zamknięciu skarżącej drogi do sądowej kontroli poczynań administracji publicznej w sprawie indywidualnej wobec skarżącej, dotykającej jej praw i obowiązków i de facto wyłączającej skarżącej wszelkie gwarancje procesowe mimo niezbywalnego charakteru tych gwarancji;
4. art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z pkt 8 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i sztuczne kreowanie sfery działania administracji publicznej poza kontrolą sądową w sprawie indywidulanej skarżącej władczo rozstrzyganej przez PFR, bez zachowania jakichkolwiek zasad transparencji;
5. art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i niedostrzeżenie istoty sprawy, jak również poprzez nieanalizowanie w żaden sposób argumentacji przedstawionej przez skarżącą, przyjęcie w sposób bezrefleksyjny argumentacji o "cywilnoprawnej" naturze PFR;
6. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na oparciu także samego uzasadnienia rozstrzygnięcia na bezrefleksyjnym powtórzeniu argumentów PFR bez wszechstronnej analizy argumentacji PFR, bez analizy skutków, do których ona prowadzi, i bez odniesienia się do argumentów skarżącego, w tym bez analizy otoczenia prawnego sprawy i ryzyk niesionych przez dalsze takie sprawowania administracji przez PFR;
7. art. 11 ust. 2 pkt 7, 13 i 14 w zw. z art. 21 ust. 2 i art. 21 a ust. 1 ustawy z dnia 4 lipca 2019 r. o systemie instytucji rozwoju (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 923) poprzez ich niezastosowanie w tej sprawie;
8. art. 53 i nast. ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 818) w związku z art. 27 ust. 4 poprzez ich niezastosowanie w tej sprawie;
9. art. 11.1 ustawy Prawo przedsiębiorcy poprzez jego niezastosowanie w tej sprawie;
10. art. 19 zdanie drugie Traktatu o Unii Europejskiej (t.j. Dz.U.2004.90.864/30 z dnia 2004.04.30) i art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (t.j. Dz.U.UE.C.2007.303.1 z dnia 2007.12.14) poprzez ich niezastosowanie w tej sprawie;
11. art. 5 ust. 1-2 i art. 18 ust. 1-3 Europejskiego Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej przyjętego przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 r. poprzez ich niestosowanie w tej sprawie;
12. art. 153 p.p.s.a. poprzez nieprawidłową wykładnię i szukania na siłę związania w wyrokach WSA i NSA dotyczących innej sprawy, nie zawierających oceny prawnej i nie rozpatrujących sprawy merytorycznie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w jej petitum.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, PFR S.A. wniósł m.in. o oddalenie skargi kasacyjnej w całości jako bezzasadnej oraz oddalenie wniosku o skierowanie zapytania do poszerzonego składu NSA.
Skarżąca kasacyjnie spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, pismem procesowym z dnia 21 marca 2025 r. zatytułowanym "Replika na replikę PFR", uzupełniła argumentację w zakresie wniesionej skargi kasacyjnej. Wniosła również o rozważenie wystąpienia do TSUE z zapytaniem prejudycjalnym, czy zaproponowana przez WSA wykładnia i w konsekwencji niezastosowanie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. są zgodne z art. 107-109 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) oraz spełniają unijne standardy praworządności.
Pismem procesowym z dnia [...] maja 2025 r. PFR S.A. przedstawił stanowisko w przedmiocie bezzasadności wskazanych w piśmie zarzutów oraz twierdzeń i podtrzymał wniosek o oddalenie skargi kasacyjnej skarżącej. Ponadto wniósł o oddalenie wniosku skarżącego o wystąpienie przez NSA do TSUE z pytaniem prejudycjalnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna podlega oddaleniu ze względu na brak usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie wyjaśnić należy, że skarga kasacyjna, pomimo zawartego w niej wniosku o rozpoznanie na rozprawie, została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (która w niniejszej sprawie nie wystąpiła), wobec czego jest związany granicami skargi kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej wybrał jedynie podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a, która dotyczy naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając powyższe na względzie wskazać należy, że poza kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego – z przyczyn formalnych – pozostają zarzuty nr 7-10 petitum skargi kasacyjnej, bowiem w jej uzasadnieniu nie podjęto próby wykazania, że rzekome ich naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Brak jest też precyzyjnego ich oznaczenia, np. zarzut nr 9 nie wskazuje daty uchwalenia powołanej ustawy, a także brak jest oznaczania miejsca publikacji powołanych aktów normatywnych. To ostatnie ma o tyle znaczenie, że – w przypadku publikacji teksów jednolitych nie pozwala ustalić, która wersja przepisu legła u podstaw zarzutu tej skargi. Na dodatek – vide zarzut nr 7 petitum skargi kasacyjnej – w powołanej tam ustawie brak jest regulacji "art. 11 ust. 2 pkt 7, 13, 14". Zbyt ogólnikowe jest także powołanie – w zarzucie nr 8 "art. 53 i nast. ustawy". Wskazane wyżej braki wyłączają możliwość merytorycznej oceny stawianych zarzutów w punktach 7-10 petitum skargi kasacyjnej.
Niezasadne są również podniesione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia Europejskiego Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej. Uchwalony w dniu 6 września 2001r. przez Parlament Europejski akt nie posiada mocy powszechnie obowiązującej, jego postanowienia mają jedynie charakter zaleceń w sprawach załatwianych przez organy Wspólnoty (tak: J. Świątkiewicz, Europejski Kodeks Dobrej Administracji, Wprowadzenie, tekst i komentarz o zastosowaniu kodeksu w warunkach polskich procedur administracyjnych, Warszawa 2007, s. 12).
Nie ulega natomiast wątpliwości – oceniając zarzuty 1-6 petitum skargi kasacyjnej łącznie – że zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie jest zagadnienie dopuszczalności bądź niedopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej w związku z wydaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonego postanowienia.
Należy również zauważyć, że zagadnienia obecnie podnoszone w formie zarzutów skargi kasacyjnej były już wielokrotnie analizowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Podkreślić należy, że w sprawie dotyczącej wniosków składanych do PFR S.A. o udzielenie finansowania w ramach programu rządowego "Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla Dużych Firm" wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 23 listopada 2021 r. nr I GSK 1353/21, postanowieniu z dnia 3 czerwca 2022 r. sygn. akt I GSK 967/22. Co do wniosków składanych w ramach Tarczy Finansowej Polskiego Funduszu Rozwoju dla Małych i Średnich Firm NSA wypowiedział się w postanowieniach: sygn. akt I GSK 1154/21 z dnia 5 października 2021 r., sygn. akt 1417/21 z dnia 19 listopada 2021 r., sygn. akt 1818/21 z dnia 26 stycznia 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 1002/22 z dnia 3 czerwca 2022 r., sygn. akt I GSK 1611/22 z dnia 23 listopada 2022 r., sygn. akt I GSK 1471/22 z dnia 12 października 2022 r.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrujący niniejszą sprawę podziela w tym zakresie jednolite stanowisko prezentowane w orzecznictwie.
W związku z powyższym wskazać trzeba, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2016.23, ze zm., dalej: k.p.a.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U.2015.613, ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U.2016.1947 ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Kategoria aktywności organów administracji publicznej wymieniona w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest dosyć zróżnicowana. Przepis ten wskazuje w gruncie rzeczy na poddanie przez ustawodawcę kognicji sądów administracyjnych wielu rozmaitych aktów (innych niż decyzje i postanowienia organu administracji publicznej) lub czynności podejmowanych przede wszystkim w sprawach indywidualnych. Tak szerokie ujęcie zakresu przedmiotowego przepisu jest słusznie traktowane w nauce jako istotne uzupełnienie sądowej kontroli administracji w sprawach indywidualnych normowanej w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008, s. 33). Niedookreśloność form działania administracji wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oznacza, że mamy tu do czynienia z konstrukcją "otwartą", stworzoną z myślą o potrzebie poddania kontroli sądowej rozmaitych, trudnych do jednoznacznego zdefiniowania działań (K. Defecińska - Tomczak, Z. Kmieciak, Dylematy typologii prawnych form działania administracji publicznej, [w]: Ewolucja prawnych form administracji publicznej. Księga jubileuszowa z okazji 60. rocznicy urodzin Profesora Ernesta Knosali, pod red. L. Zacharko, A. Matana, G. Łaszczycy, Warszawa 2008, s. 54-55). Wskazuje się również, że rozwiązanie takie pozwala poddać sądowej kontroli nowe, przyszłe formy działania administracji, które będą oderwane od rygorów kwalifikowanych aktów administracyjnych, bez konieczności nowelizowania p.p.s.a. (K. Klonowski, Kontrola sądowoadministracyjna "innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa" z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., "Przegląd Prawa Publicznego" 2012, nr 5, s. 62-63).
Ratio legis tej regulacji rozszerzającej kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji i postanowień, będących tradycyjnie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, jest umożliwienie sądowej kontroli również takich aktów administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach (jurysdykcyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym), zapewniających ich uczestnikom określone gwarancje procesowe, a dotyczące praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznoprawnej, w stosunkach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy oraz inne (państwowe i niepaństwowe) jednostki organizacyjne, za pośrednictwem których państwo realizuje swoje zadania (por. T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1996, s. 59 – podobnie NSA oz. w Poznaniu w wyroku z dnia 30 stycznia 1997 r., sygn. akt I SA/Po 1786/96, "Przegląd Orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Palestra" 1997, nr 7-8, s. 197).
Z drugiej strony analiza art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. pozwala zająć stanowisko, że brak jest precyzyjnych kryteriów pozwalających zaliczyć określone zachowanie do form działania administracji publicznej ujętych we wskazanym powyżej przepisie prawa, czyli do tzw. innych aktów oraz czynności. Sam zaś zwrot "inne akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa" określany jest jako enigmatyczny i dyskusyjny (J. Zimmermann, Prawo do sądu w prawie administracyjnym, "RPEiS" 2006, z. 2, s. 219). W konsekwencji wykładnia i stosowanie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. rodzi szereg wątpliwości, które są najlepiej widoczne w publikacjach naukowych i w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wątpliwości te mogą prowadzić do sytuacji, w której konstytucyjna zasada prawa do sądu ma jedynie charakter postulatywny, gdyż z perspektywy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., niektóre zachowania określone w tym przepisie mogą de facto znajdować się poza sądową kontrolą (zob. M. Stahl, Prawo do sądu, [w]: Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, pod red. M. Stahl, Warszawa 2013, s. 163).
W literaturze i w orzecznictwie wskazuje się, że zaskarżane do sądu administracyjnego mogą być akty i czynności, które:
- nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, gdyż te są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 i 2 p.p.s.a.,
- są podejmowane w sprawach indywidualnych, albowiem akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.,
- muszą mieć charakter publicznoprawny,
- dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa - (zob. np. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ZNSA 2006 nr 2, s. 18 - 19; J.P. Tarno, [w]: J.P. Tarno, W. Chróścielewski, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2011, s. 375; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 54; R. Stankiewicz, Inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej jako przedmiot kontroli sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), "Przegląd Prawa Publicznego" 2010, nr 11, s. 41; postanowienia NSA: z dnia 28 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 1756/06 i z dnia 30 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 1784/06).
Wskazane wyżej cztery elementy określa się w nauce mianem konstytuujących pojęcie aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, s. 31-32; B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2006, nr 2, s. 9).
W związku z powyższym nieodzowne jest dokonanie analizy aktywności PFR polegającej na odmowie prawa do dofinansowania w ramach programu rządowego "Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla Dużych Firm" z perspektywy wymienionych wyżej czterech elementów konstytuujących pojęcie aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Niewątpliwie działanie polegające na odmowie prawa do wypłaty na rzecz spółki nie może być zaliczone do decyzji lub postanowień, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Omawiane działanie nie mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności w art. 1 pkt 1 i 2 tego aktu prawnego.
Zgodnie z art. 1 - Kodeks postępowania administracyjnego normuje: 1) postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco; 2) postępowanie przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1.
Zgodnie z art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. ilekroć w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o organach administracji publicznej - rozumie się przez to ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2.
Uwzględniając postanowienia art. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. należy dojść do wniosku, że Polski Fundusz Rozwoju S.A. z siedzibą w Warszawie nie został wyposażony w status organu administracyjnego w rozumieniu przepisów k.p.a. Statusu tego podmiot ten nie uzyskał na podstawie odrębnych przepisów, w tym w szczególności na podstawie ustawy z dnia 4 lipca 2019 r. o systemie instytucji rozwoju (Dz.U.2021.1010 ze zm., dalej: SIR).
Zgodnie z art. 13 ust. 1 SIR Polski Fundusz Rozwoju udziela finansowania przez: 1) obejmowanie lub nabywanie udziałów, akcji, warrantów subskrypcyjnych, obligacji, wierzytelności oraz przystępowanie do spółek osobowych; 2) udzielanie pożyczek, gwarancji oraz poręczeń. Natomiast w myśl postanowień ust. 2 tego artykułu Polski Fundusz Rozwoju może udzielać finansowania bezpośrednio lub za pośrednictwem osób prawnych lub jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej lub instytucji wspólnego inwestowania mających siedzibę za granicą w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 maja 2004 r. o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi, których przedmiotem działalności jest dokonywanie czynności, o których mowa w ust. 1, zwanych dalej "funduszami kapitałowymi".
W sprawie kluczowe znaczenia ma art. 21a SIR. Zgodnie z ustępem 1 tej regulacji Rada Ministrów, w związku ze skutkami COVID-19 może powierzyć Polskiemu Funduszowi Rozwoju realizację rządowego programu udzielania przedsiębiorcom wsparcia finansowego, w szczególności w formach, o których mowa w art. 13 ust. 1, lub w formach bezzwrotnych. Z kolei, zgodnie z ustępem 2 tego przepisu program rządowy określa w szczególności warunki i okres udzielania przedsiębiorcom wsparcia finansowego, o którym mowa w ust. 1, sposób przygotowania i elementy rocznych planów udzielania tego finansowania oraz sprawozdawczości z ich realizacji. Jak wynika z art. 21a ust. 2b SIR w celu uzyskania wsparcia finansowego, o którym mowa w ust. 1, przedsiębiorca zobowiązany jest do złożenia Polskiemu Funduszowi Rozwoju oświadczeń wymaganych do ustalenia przez Polski Fundusz Rozwoju możliwości objęcia przedsiębiorcy wsparciem finansowym.
Realizując program rządowy, Polski Fundusz Rozwoju prowadzi wyodrębnioną ewidencję zgodnie z art. 11 ust. 4 i 5 (art. 21b ust. 3 SIR). Minister właściwy do spraw gospodarki przekazuje środki na pokrycie wynagrodzenia oraz kosztów poniesionych przez Polski Fundusz Rozwoju wskutek realizacji programu rządowego (art. 21b ust. 4 SIR). Minister właściwy do spraw gospodarki, działając w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, zawiera z Polskim Funduszem Rozwoju umowę określającą warunki i tryb przekazywania środków, o których mowa w ust. 4. (art. 21b ust. 5 SIR).
Na podstawie art. 21a SIR wydano uchwałę Rady Ministrów nr 51/2020 z dnia 27 kwietnia 2020 r. w sprawie programu rządowego "Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla Dużych Firm". Zgodnie z § 1 tej uchwały przyjmuje się program rządowy "Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla Dużych Firm", zwany dalej "Programem", stanowiący załącznik do uchwały. Natomiast zgodnie z § 2 ust. 1 ww. uchwały realizację Programu powierza się Polskiemu Funduszowi Rozwoju Spółce Akcyjnej.
Tak więc należy dojść do wniosku, że Rada Ministrów, a zatem organ administracji publicznej, powierzyła Polskiemu Funduszowi Rozwoju realizację określonych zadań z zakresu administracji publicznej. W tym zakresie występuje zjawisko prywatyzacji zadań publicznych, ponieważ zadania administracji publicznej realizuje podmiot znajdujący się poza strukturami administracji. Spostrzeżenie to nie oznacza jednak, że doszło tu również do wyposażenia Polskiego Funduszu Rozwoju w możliwość działania w formie decyzji administracyjnej. Co więcej, należy zauważyć, że nie doszło tu również do wyposażenia tego podmiotu w jakąkolwiek formę działania władczego w sferze stosunków administracyjnoprawnych. Przepisy rangi ustawowej nie przekazują PFR kompetencji w zakresie podejmowania zadań władczych ani też nie upoważniają do zawarcia porozumienia w tym zakresie. W związku z powyższym przepisów uchwały Rady Ministrów oraz przepisów regulaminu nie można traktować jako regulacji wyposażających (bezpośrednio lub pośrednio) PFR we władztwo administracyjne.
O tym czy realizacja powierzonych Polskiemu Funduszowi Rozwoju zadań następuje w sferze stosunków administracyjnych, w tym z wykorzystaniem władczych form działania, czy też w sferze stosunków prawa prywatnego, dowiadujemy się ostatecznie z regulaminu ubiegania się o udział w programie rządowym "Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla Dużych Firm".
Z § 1 tego Regulaminu wynika, że jego celem jest między innymi przedstawienie podstawowych zasad, na jakich PRF rozpoznaje wnioski o udzielenie Finansowania Programowego dla Dużych Przedsiębiorców.
Zgodnie z § 4 ust. 1 regulaminu Finansowanie Programowe udzielane jest w oparciu o składany przez Beneficjenta wniosek podlegający, w stosownych zakresach, ocenie przez PFR.
Z kolei złożenie wniosku - stosowanie do treści § 10 Regulaminu – oznacza akceptację przez przedsiębiorcę zasad ubiegania się i udzielania Finansowania Programowego, a po jego zaakceptowaniu przez wnioskodawcę stanowi integralną część złożonego wniosku. Tym samym przedsiębiorca – przystępując do tego Programu Rządowego - zaakceptował świadomie i te postanowienia, o których mowa w uzasadnienia postanowienia Sądu I instancji, przewidziane w § 9 ust. 3 i ust. 10 Regulaminu. Dodać też trzeba, że zgodnie z treścią § 9 ust. 7 regulaminu, w którym stwierdza się, że nie kreuje on po stronie przedsiębiorcy wierzytelności, praw, roszczeń, zarzutów ani uprawnień kształtujących wobec PFR (vide także § 8 ust. 5 regulaminu).
Stosownie do tych okoliczności procedura rozpoznawania wniosków nie przewiduje możliwości odwołania się do decyzji PFR, tak w przypadku rozstrzygnięć pozytywnych jak też negatywnych (§ 4 ust. 7 Regulaminu), jak też konieczności sporządzenia uzasadnienia (§ 5 ust. 12 Regulaminu).
Z przedstawionych powyżej regulacji wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że realizacja zadań publicznych następuje w tym przypadku w sferze stosunków cywilnoprawnych, bez wyposażenia PFR w jakiekolwiek kompetencje do działania władczego. Zastrzec jednak należy, że strony umowy nie korzystają tu jednak w pełni z zasady swobody kontraktowej, gdyż ostatecznie postanowienia umowy zdeterminowane są przede wszystkim postanowieniami regulaminu.
Ostatecznie należy zatem dojść do wniosku, że w związku z realizacją zadań publicznych PFR nie został upoważniony do podejmowania czynności o charakterze władczym, w tym również wydawania decyzji administracyjnych. PFR nie posiada kompetencji w tym zakresie, a konsekwencji nie jest również organem administracyjnym w rozumieniu k.p.a.
Elementem istotnym (konstytuującym) aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest to, że akt ten lub czynność muszą mieć charakter publicznoprawny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego działanie polegające na pozytywnym lub negatywnym rozpoznaniu wniosku strony nie ma charakteru publicznoprawnego. Dokonując takiej klasyfikacji tego działania Naczelny Sąd Administracyjny miał również na uwadze to, że w prawie administracyjnym kompetencji organu administracyjnego nie można domniemywać.
Uwzględniając powyższe rozważania bezprzedmiotowe okazało się poddanie analizie działania względem strony pod kątem spełniania pozostałych cech aktów i czynności, o których mowa w art. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
W związku z powyższym niezasadny okazał się zarzut dotyczący naruszenia prawa procesowego zawarty w punkcie 4 petitum skargi kasacyjnej, a w konsekwencji także w punktach 1 i 3 petitum skargi kasacyjnej
Również niezasadne okazały się zarzuty naruszenia przepisów postępowania zawarte w punkcie 5 i 6 petitum skargi kasacyjnej.
Z postanowień art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wynika, że rzeczą autora skargi kasacyjnej jest wskazanie, który przepis postępowania sądowoadministracyjnego został naruszony, ale także obowiązany jest on wykazać na czym konkretnie naruszenie tego przepisu polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Tylko spełnienie tych wymogów uprawnia Naczelny Sąd Administracyjny do merytorycznego odniesienia się do zarzutów. W każdym innym przypadku wadliwie postawione zarzuty stanowią przeszkodę do prowadzenia merytorycznej oceny orzeczenia. Zauważyć natomiast należy, że w tej sprawie w skardze kasacyjnej nie wykazano, jaki wpływ na wynik sprawy miało naruszenie przepisów postępowania w obrębie art. 134 § 1, art. 135 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a.
Podsumowując stwierdzić należy, że podmiot jakim jest Polski Fundusz Rozwoju S.A. w Warszawie nie jest organem administracji w rozumieniu przepisów k.p.a. Działanie PFR S.A. polegające na pozytywnym lub też negatywnym rozpoznaniu wniosku nie może być przedmiotem kontroli przez sąd administracyjny, to także bezczynność w rozpatrzeniu tego, wniosku również nie może być skarżona do sądu administracyjnego. Zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy przepisów zaskarżenie aktu, który może być wydany przez organ administracji.
Jak trafnie stwierdził Sąd I instancji nie można pomijać okoliczności, że skarżąca wniosła do Sądu Okręgowego w Warszawie pozew z dnia 31 października 2023 r. o zapłatę solidarnie od pozwanych Skarbu Państwa - Kancelarii Prezesa Rady Ministrów oraz Polskiego Funduszu Rozwoju S.A. w Warszawie kwoty: 122 642 163 pln wraz z ustawowymi odsetkami liczonymi od dnia złożenia pozwu, ewentualnie kwoty 145 350 000 pln wraz z ustawowymi odsetkami liczonymi od dnia złożenia pozwu oraz o zasądzenie kosztów procesu. Sprawie nadano sygn. akt [...]. Spółka wskazała, że potrzebuje pomocy z Tarczy 1 i Tarczy 2 oraz ma prawo do tej pomocy. W uzasadnieniu pozwu o zapłatę oraz w załącznikach przywołano numery wniosków o udzielenie finansowania programowego: [...],[...] oraz [...]. Spółka w treści pozwu wskazała, że wskutek lockdownów hotele i restauracje powoda musiały zostać zamknięte. Stwierdziła, że na skutek nakazów i zakazów została faktycznie wywłaszczona bez odszkodowania.
Zgadzając się z oceną Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że przedmiot złożonego do Sądu Okręgowego w Warszawie pozwu z dnia [...] października 2023 r. o zapłatę pokrywa się z żądaniem skargi na bezczynność złożonej w niniejszej sprawie (sygn. akt V SAB/Wa 39/24). Skarżąca domaga się bowiem zapłaty kwoty w związku ze złożonym wnioskiem o finansowanie nr [...] (a także wnioskami nr [...] oraz [...]). Powód pozew o zapłatę oparł na twierdzeniu, że ma prawo do pomocy o którą wnosił (wnioskami nr [...],[...] oraz [...]). Sąd Okręgowy w Warszawie w orzeczeniu [...] wypowie się zatem czy żądana do zapłaty kwota mająca swe źródło w trzech wnioskach o finansowanie jest należna H. L. Sp. z o.o. w W.
Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie znalazł również podstaw do kierowania pytania prawnego do składu poszerzonego Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W rozpatrywanej sprawie brak było również przesłanek uzasadniających wystąpienie przez NSA z pytaniem prejudycjalnym do TSUE w zakresie odnoszącym się do kwestii, które przedstawione zostały we wniosku autorka skargi kasacyjnej.
Z przytoczonych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji i na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.