I GSK 859/21

I GSK 859/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Salachna /sprawozdawca/
Piotr Pietrasz
Piotr Piszczek /przewodniczący/
Symbol z opisem
6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 241/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-10-07
Skarżony organ
Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 176
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1530
art. 126, art. 151 ust. 2, art. 152 ust. 1 i 3, art. 168 ust. 4
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych
Dz.U. 2023 poz 571
art. 16 ust. 1
Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej F. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 241/20 w sprawie ze skargi F. w W. na decyzję Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 października 2019 r. nr DP.122.9.2019.MT(11) w przedmiocie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu z tytułu wykorzystania niezgodnie z przeznaczeniem oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji lub WSA) wyrokiem z 7 października 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 241/20 oddalił skargę F. w W. (dalej: Fundacja lub skarżąca) na decyzję Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów (dalej: organ) z 7 października 2019 r., nr DP.122.9.2019.MT(11) w przedmiocie określenia kwoty dotacji podlegającej zwrotowi.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Fundacja, w której zaskarżyła orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), zarzucono:
A) Naruszenie prawa materialnego:
1) art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 roku o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. 2003 nr 96, poz. 873 ze zm.; dalej: ustawa o działalności pożytku publicznego) oraz art. 151 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. 2009 nr 157, poz. 1240, ze zm.; dalej: u.f.p.) poprzez przyjęcie, że wykazanie po 31 grudnia 2018 r. na rachunku uznanym dotacją, kwoty objętej decyzją, pomimo wykazania wydatkowania środków przez Fundację na realizację umowy, stanowi naruszenie umowy i u.f.p. poprzez wykorzystanie tych środków niezgodnie z przeznaczeniem - pomimo braku zobowiązania Fundacji w treści umowy do wydatkowania dotacji wyłącznie z jednego rachunku bankowego oraz braku zobowiązania do pokrywania realizacji celów umowy z innych środków Fundacji;
2) art. 152 ust. 1 i 3 u.f.p. poprzez przyjęcie, że Fundacja wykorzystała dotację niezgodnie z przeznaczeniem – pomimo tego, że z rozliczenia dotacji przedstawionego przez Fundację i na postawie wyodrębnionej ewidencji księgowej środków otrzymanych z dotacji oraz ich wydatkowania wynika, że środki Fundacji zostały wydatkowane na cele zgodne z umową w terminie do 31 grudnia 2018 r.;
3) art. 126 w zw. z art. 168 ust. 4 w zw. z art. 152 ust. 1 u.f.p. poprzez przyjęcie, że wykorzystanie dotacji nie nastąpiło w całości przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona ale że dotacja przeznaczona została na refundację poniesionych wydatków - pomimo tego, że Fundacja wydatkowała środki po otrzymaniu dotacji i nie pokrywała z dotacji innych wydatków niż przewidziane w umowie (nie wykazywała w ewidencji księgowej i finansowej wydatków na inne cele niż określone umową);
4) art. 152 ust. 3 i art. 169 ust. 4 u.f.p. poprzez przyjęcie, że dotację wykorzystano niezgodnie z przeznaczeniem, gdyż miała zostać wydatkowana po terminie realizacji zadania publicznego i poprzez nakazanie zwrotu dotacji - pomimo tego, iż Fundacja nie wydatkowała tej kwoty po terminie, a jedynie w dacie wydatkowania z innego rachunku na cele związane umową dokonała zapisów księgowych uznania na koncie rozrachunkowym dotacji, że wydatek dotyczył umowy; przy czym nie zaksięgowała żadnej czynności prawnej o charakterze "refundacji wydatków", gdyż ewentualna refundacja mogłaby dotyczyć jedynie pokrycia wydatków innego rodzaju niż określone w umowie i na rzecz innego podmiotu, a nadto czynność refundowana musiałaby nastąpić przed otrzymaniem albo wydatkowaniem dotacji, a zatem ujemne saldo Fundacji (zobowiązanie) powinno nastąpić przed dokonaniem "refundacji", co nie miało miejsca;
5) art. 221 ust. 3 u.f.p. poprzez przyjęcie, że znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie i że KPRM nie naruszył tego przepisu - pomimo tego, że przepis dotyczy jednostki samorządu terytorialnego.
B) Naruszenie przepisów prawa procesowego:
1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: k.p.a.) poprzez niewyjaśnienie w sposób niebudzący wątpliwości, że skarżący wydatkował dotację zgodnie z przepisami i umową, a to poprzez niedostateczne rozpatrzenie przepisów umowy i stanu faktycznego w sprawie;
2) art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez orzekanie (treść uzasadnienia) wskazujące na poszukiwanie związania zarzutami i wnioskami skargi do Sądu oraz powołaną podstawą prawną, a to poprzez wielokrotne przywoływanie, że Fundacja nie powołała w skardze do Sądu określonego przepisu czy uzasadnienia do tego przepisu, co plasuje rozpoznanie w procedurze cywilnej (apelacja) a nie administracyjnej, a w konsekwencji poprzez zdawkowe i pozbawione należytego uzasadnienia rozważania dotyczące rozważanych przez Sąd zapisów umowy i przepisów.
W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. Wniesiono też o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zaznaczenia wymaga, że zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej.
Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona.
Ze względu na zakres i konstrukcję podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów oraz sposób w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, mocą art. 183 § 1 p.p.s.a., jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Jak już wskazano, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną.
Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił Sąd I instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienia ich naruszenia. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenia przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Uzasadnienie skargi kasacyjnej ma za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych. Skarżący kasacyjnie zarzucając naruszenia tzw. materialne (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) jest zobowiązany do konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia oraz właściwe zastosowanie. Zarzucając zaś naruszenie prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) strona winna wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na zapadłe rozstrzygnięcie, przez który należy rozumieć istnienie uprawdopodobnionego związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem Sądu I instancji.
Rozpoznawana skarga kasacyjna nie spełnia wszystkich z powyższych wymogów. W tym względzie ustalono, że - niezależnie od częściowej wadliwości konstrukcyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania (Sąd I instancji nie stosował wskazanych w cz. B pkt 1 petitum skargi kasacyjnej przepisów k.p.a.) - brak jest wymaganego ich uzasadnienia. W skardze kasacyjnej uzasadnienie w tym przedmiocie ogranicza się do jednego akapitu o treści zawartej w 11 wierszach (na s. 9), gdzie ogólnikowo jedynie wyrażono krytyczną opinię względem uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia. Nie wskazano zaś na czym konkretnie naruszenie polegało oraz nawet nie podjęto próby wykazania istotności wpływu na wynik sprawy. W odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa materialnego sformułowanego w cz. A pkt 5 petitum skargi kasacyjnej - nie tylko nie wskazano formy/postaci naruszenia (czy polegało ono na błędnej wykładni bądź też na niewłaściwym zastosowaniu), ale także go nie uzasadniono w wymagany sposób. W takim stanie wskazane zarzuty nie poddawały się ocenie merytorycznej, stąd też są bezskuteczne. Skądinąd Naczelny Sąd Administracyjny w odniesieniu do ww. zarzutu naruszenia prawa materialnego zwraca uwagę, że bynajmniej Sąd I instancji nie stosował w sprawie art. 221 ust. 3 u.f.p. Wskazany przepis był wymieniony w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia tylko z tego względu, że WSA przytaczał brzmienie art. 16 ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego, który odwołuje się tak do art. 151 ust. 2 u.f.p., jak też do art. 221 ust. 3 u.f.p.
Wadliwe konstrukcyjnie są zarzuty naruszenia prawa materialnego sformułowane w cz. A pkt 1-4 petitum skargi kasacyjnej. Nie wskazano w nich - wbrew wymogom - postaci naruszenia prawa, tj. czy zarzuca się błędną wykładnię czy niewłaściwe zastosowanie, jak też w ramach zarzutów z pkt 2-4 dokonuje się w istocie kwestionowania przyjętych w sprawie ustaleń faktycznych, co nie mogło odnieść skutku. Za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego nie można bowiem kwestionować ustaleń faktycznych. Poza tym w odniesieniu tylko do niektórych zarzutów dokonano ich uzasadnienia (brak jest uzasadnienia w zakresie naruszenia przepisów art. 152 ust. 1 i ust. 3 u.f.p. oraz art. 169 ust. 4 u.f.p.). Należy mieć jednak na uwadze, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (dostępna na: www.orzeczenia.nsa.gov.p.; dalej powoływane orzeczenia tamże). Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11). Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny dokonał zarzutów naruszenia prawa materialnego zawartych w cz. A pkt 1-4 petitum skargi kasacyjnej w zakresie w jakim umożliwia to jej uzasadnienie.
Przed dokonaniem oceny w wyżej wskazanym zakresie konieczne jest wskazanie, że w niezakwestionowanym stanie faktycznym sprawy przyjętym przez Sąd I instancji:
- na dzień 31 grudnia 2018 r. (który był końcową datą realizacji finansowanego dotacją zadania) na wyodrębnionym koncie/określonym rachunku bankowym skarżącej kasacyjnie (na który przekazano dotację) pozostały środki w kwocie [...] zł, które to nie zostały zwrócone do Kancelarii Prezesa Rady Ministrów;
- ww. środki fundacja rozdysponowała/wydatkowała - poprzez dokonanie refundacji wydatków poniesionych z innej dotacji - po terminie realizacji zadania, tj. po dniu 31 grudnia 2018 r.
Nietrafny jest pierwszy z zarzutów naruszenia prawa materialnego, w ramach którego wskazano na naruszenie art. 16 ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego oraz art. 151 ust. 2 u.f.p. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego organizacje pozarządowe lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3, przyjmując zlecenie realizacji zadania publicznego w trybach, o których mowa w art. 11 ust. 2, zobowiązują się do wykonania zadania publicznego w zakresie i na zasadach określonych w umowie odpowiednio o wsparcie realizacji zadania publicznego lub o powierzenie realizacji zadania publicznego, sporządzonej z uwzględnieniem art. 151 ust. 2 i art. 221 ust. 3 u.f.p. oraz przepisów niniejszej ustawy, a organ administracji publicznej zobowiązuje się do przekazania dotacji na realizację zadania. Natomiast art. 151 ust. 2 u.f.p. określa, że dysponent części budżetowej może zlecić organizacji pozarządowej realizację swoich zadań na podstawie zawartej z tą organizacją umowy, przyznając jednocześnie dotację celową na realizację tych zadań. Przepisy te bynajmniej nie dotyczą rozdysponowania, rozliczania oraz zwrotu dotacji. Fundacja w treści skargi kasacyjnej (jej uzasadnieniu) wskazuje, że umowa nie zobowiązywała jej do wydatkowania dotacji wyłącznie z jednego rachunku bankowego (który był wskazany w umowie o realizację zadania publicznego). Wskazania wymaga, że art. 16 ust. 5 ustawy o działalności pożytku publicznego zobowiązuje beneficjenta do wyodrębnienia w ewidencji księgowej środków otrzymanych na realizację umowy. Tyle tylko, że skarżąca kasacyjnie formułując zarzuty naruszenia w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego takiego zarzutu nie przedstawiła. Podniosła jedynie zarzut naruszenia art. 16 ust. 1 tej ustawy, który określa zobowiązanie do wykonania zadania publicznego zgodnie z umową, nie zarzuca natomiast naruszenia art. 16 ust. 5 ustawy.
Skarżąca kasacyjnie podnosi - w ramach naruszenia art. 126 w zw. z art. 168 ust. 4 w zw. z art. 152 ust. 1 u.f.p., że określenie zawarte w art. 168 ust. 4 u.f.p. nie powinno być traktowane zawężająco w zakresie użytego pojęcia "zapłata", poprzez rozumienie go jako przesunięcie środków pieniężnych z rachunku jednego podmiotu na rachunek drugiego podmiotu. Jej zdaniem zapłata winna być oceniana pod kątem skuteczności i ważności przez pryzmat odpowiednich przepisów k.c.
Naczelny Sad Administracyjny wskazuje, że zgodnie z art. 126 u.f.p. dotację stanowią środki, które podlegają szczególnym zasadom rozliczania, które przeznaczone są na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. Z kolei w myśl art. 168 ust. 4 u.f.p. wykorzystanie dotacji następuje przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona. Przekazanie środków na rachunek beneficjenta nie oznacza wykorzystania dotacji. Dyspozycje te należy także odczytywać poprzez pryzmat zawartej umowy o realizację zadania publicznego, w której przewidziano zarówno "termin realizacji zadania publicznego", jak i "termin poniesienia wydatków" (obydwa ustalone do dnia 31.12.2018 r.) - § 2 ust. 1 oraz ust. 2 zawartej umowy. Jednocześnie w umowie tej, jakkolwiek dopuszczono określone przesunięcia w zakresie ponoszonych wydatków (§ 5 umowy), to jednak nie przewidziano innych niż poniesienie wydatków form rozdysponowania udzielonej dotacji. Poniesienie wydatków należy zaś utożsamiać z ich dokonaniem, co - mając na względzie przywoływaną wcześniej dyspozycję art. 168 ust. 4 u.f.p. - oznacza dokonanie zapłaty, tj. stosownego zadysponowania środkami finansowymi w postaci ich rozchodowania na rzecz innego podmiotu.
W przedstawionym stanie faktycznym sprawy należało uznać, że skarżąca kasacyjnie wydatkowała (w części) dotację niezgodnie z przeznaczeniem, ponieważ po dniu 31 grudnia 2018 r. (a więc już po terminie realizacji dofinansowanego dotacja zadania) dokonała ich rozdysponowania w postaci refundowania innego rodzaju wydatków, nie dokonując ich zwrotu dotującemu organowi. Dla tego ustalenia bez znaczenia pozostaje czy zadanie objęte umową zostało zrealizowane w całości, bądź też częściowo zostało sfinansowane w okresie realizacji zadania innymi niż przedmiotowa dotacja środkami (pochodzącymi z innej dotacji).
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.