I GSK 847/22

I GSK 847/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Salachna /przewodniczący/
Michał Kowalski
Monika Krzyżaniak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 2311/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-10-20
Skarżony organ
Minister Funduszy i Polityki Regionalnej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 134 § 1, art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia del. WSA Moniak Krzyżaniak (spr.) Protokolant asystent sędziego Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. S.A. w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 2311/20 w sprawie ze skargi S. S.A. w M. na decyzję Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 28 września 2020 r. nr DIR-IXa.7343.43.2017.SS.15 w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. postanawia sprostować z urzędu oczywistą omyłkę pisarską w sentencji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 2311/20 w ten sposób, ze w miejsce "na decyzję Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej" wpisać "na decyzję Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej"; 2. oddala skargę kasacyjną; 3. zasądza od S. S.A. w M. na rzecz Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej 8 100 (osiem tysięcy sto) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 20 października 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 2311/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. Spółki Akcyjnej z siedzibą w M. na decyzję Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z 28 września 2020 r., nr DIR-IXa.7343.43.2017.SS.15 w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W dniu 1 października 2013 r. Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości (PARP) zawarła ze skarżącą umowę na dofinansowanie projektu pn. "Wdrożenie do produkcji nowego wynalazku przez firmę S. Sp. z o.o." w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013, z udziałem środków europejskich. W ramach umowy beneficjent zobowiązał się do realizacji projektu, którego celem było zwiększenie konkurencyjności przedsiębiorstwa wskutek inwestycji polegającej na wdrożeniu wynalazku będącego wynikiem własnych prac badawczo-rozwojowych, tj. armatki śnieżnej z dyszami typu [...]. Projekt obejmował budowę hali o powierzchni 7 000 m2 , w tym biurowiec o powierzchni 1 500 m2 oraz zakup urządzeń produkcyjnych i wdrożenie do produkcji nowej technologii. Na realizację projektu, zgodnie z § 4 ust. 1 umowy o dofinansowanie, po spełnieniu warunków zawartych w umowie oraz rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 2 kwietnia 2012 r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013 (Dz. U. z 2012 r., poz. 438), dalej rozporządzenie PARP, beneficjent miał otrzymać dofinansowanie w łącznej wysokości [...] zł.
Na podstawie wniosku o płatność nr [...] beneficjentowi wypłacono dofinansowanie w formie zaliczki w kwocie [...] zł. Na podstawie kosztów wykazanych w ramach wniosku o płatność pośrednią beneficjent rozliczył uprzednio otrzymaną zaliczkę w wysokości [...] zł, otrzymał również refundację wydatków w wysokości [...] zł oraz dofinansowanie w formie zaliczki w wysokości [...] zł. W ramach kosztów wykazanych we wniosku o płatność końcową skarżąca rozliczyła przekazaną w kwocie [...] zł zaliczkę w wysokości [...] zł, co oznaczało, że nierozliczona kwota zaliczki wynosiła [...] zł.
W okresie od 25 do 26 listopada 2015 r. Małopolska Agencja Rozwoju Regionalnego S.A., pełniąca funkcję Regionalnej Instytucji Finansującej (RIF) przeprowadziła kontrolę projektu w zakresie jego realizacji zgodnie z postanowieniami umowy, a także zgodności poniesionych wydatków z przepisami prawa krajowego i wspólnotowego.
W oparciu o dokumentację przedstawioną przez spółkę stwierdzono, że postępowanie ofertowe z 13 października 2014 r. dotyczące zakupu [...] zostało przeprowadzone w sposób naruszający § 11 umowy. W ww. zapytaniu ofertowym skarżąca określiła termin składania ofert na 20 października 2014 r. do godz. 12:00. Zgodnie z protokołem z 23 października 2014 r. beneficjent dokonał wyboru oferty H. Sp. z o.o. jako najkorzystniejszej. Druga oferta M. Sp. z o.o., sp. k. wpłynęła po terminie składania ofert określonym w zapytaniu ofertowym oraz nie spełniała wymogów formalnych. Następnie ze względu na wycofanie się H. Sp. z o.o. z realizacji umowy strona sporządziła 20 listopada 2014 r. protokół anulowania wyboru ofert. Wybór oferty dokonany 23 października 2014 r. został unieważniony, a beneficjent nie przeprowadzając nowego postępowania ofertowego, 12 grudnia 2014 r. przeprowadził negocjacje z M. Sp. z o.o., sp. k., której oferta została pierwotnie odrzucona ze względów formalnych (wpływ po terminie). W efekcie negocjacji w dniu 17 grudnia 2014 r. strona podpisała umowę na dostawę [...]. RIF stwierdziła, że spółka naruszyła § 11 umowy o dofinansowanie zawierając umowę z M. Sp. z o.o., sp. k. bez przeprowadzenia postępowania ofertowego.
4 stycznia 2016 r. beneficjent złożył zastrzeżenia do Informacji pokontrolnej podnosząc, że oferta spółki M. została wybrana zgodnie z zapisami umowy o dofinansowanie. Skarżąca wskazała na wniosek spółki M. z 3 listopada 2014 r. (złożony w siedzibie spółki 4 listopada 2014 r.) – o uznanie oferty z 20 października 2013 r. za ważną z uwagi na złożenie jej w terminie. Strona wyjaśniła, że oferta ta z uwagi na nieczynny sekretariat beneficjenta została złożona w budynku kadr P. (gdzie mieszczą się również biura beneficjenta), ale nie została przekazana skarżącej. O fakcie pozostawienia przez spółkę M. oferty w P. strona dowiedziała się telefonicznie 23 października 2014 r. od przedstawiciela spółki M. po otrzymaniu przez M. Sp. z o.o., sp. k. informacji dotyczącej wyników wyboru ofert oraz powodach odrzucenia oferty. Skarżąca zaznaczyła, że 20 listopada 2014 r. po otrzymaniu odmowy podpisania umowy przez H. Sp. z o.o. unieważniła wybór oferty H. Sp. z o.o. i bez przeprowadzenia postępowania ofertowego przystąpiła do negocjacji z M. Sp. z o.o., sp. k. W wyjaśnieniach beneficjent wskazał, że rozpisanie drugiego postępowania ofertowego możliwe byłoby dopiero w drugiej połowie grudnia 2014 r., tak więc z uwagi na okres Świąt Bożego Narodzenia i Nowy Rok, a następnie Święto Trzech Króli wybór ofert przeciągnąłby się na drugą połowę stycznia 2015 r., a wtedy termin 31 maja 2015 r. byłby niemożliwy do zrealizowania, co w konsekwencji doprowadziłoby do niedotrzymania terminów przewidzianych w umowie o dofinansowanie. Z racji powyższego beneficjent uznał, że najwłaściwszym będzie podpisanie umowy z M. Sp. z o.o., sp. k. Skarżąca przedstawiła kopię dwóch poprawionych protokołów wyboru ofert, tj. protokołu prostującego wybór ofert z 23 października 2014 r. oraz protokołu z negocjacji i wyboru oferty z 12 grudnia 2014 r., które datowane zostały na 23 grudnia 2015 r., a dotyczyły 2014 r.
W piśmie z 23 lutego 2016 r. RIF poinformowała beneficjenta, że w wyniku ustaleń kontroli wydatki dotyczące zakupu: [...], 2 sztuk [...] i Ochrony [...] na [...] zostały uznane za niekwalifikowane. W związku z powyższym PARP pismem z 22 kwietnia 2016 r. oraz z 1 czerwca 2016 r. wezwała stronę do zwrotu środków w łącznej wysokości [...] zł. Beneficjent nie dokonał zwrotu środków w wyznaczonym terminie.
Decyzją z 10 października 2017 r. PARP zobowiązała skarżącą do zwrotu kwoty [...] zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych.
Decyzją z 28 września 2020 r. Minister Funduszy i Polityki Regionalnej utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że stwierdzone w projekcie naruszenia wpisują się w definicję nieprawidłowości, o której mowa w art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr [...]. Organ zwrócił uwagę, że spółka poniosła wydatek na zakup [...] z naruszeniem zasad określonych w § 11 umowy. Beneficjent pomimo anulowania wyboru najkorzystniejszej oferty, nie przeprowadził postępowania ofertowego zgodnie z zasadami opisanymi w § 11 umowy. Dodatkowo oferta M. Sp. z o.o., sp.k. nie była wypełniona w sposób kompletny, bowiem w ramach zestawienia parametrów oferty nie wskazano: producent/kraj oraz typ/model/Wersja, brakowało więc istotnych danych. 20 listopada 2014 r. beneficjent dokonał unieważnienia wyboru oferty nie z powodu uznania, że oferta spółki M. wpłynęła w terminie, ale z powodu wycofania się H. Sp. z. o.o. z podpisania umowy. Podkreślono, że anulowanie wyboru ofert obliguje beneficjenta do przeprowadzenia postępowania ofertowego ponownie, bowiem zgodnie z § 11 ust. 2 umowy beneficjent zobowiązuje się do ponoszenia wszystkich wydatków kwalifikujących się do objęcia wsparciem z zachowaniem wszystkich zasad wskazanych w całym § 11 umowy. Ponadto Minister zauważył, że weryfikacja wniosku o płatność końcową wykazała przekroczenie dopuszczalnego maksymalnego limitu wydatków na "Pokrycie ceny nabycia robót i materiałów budowlanych" o [...] zł. Wobec powyższego skarżąca przekroczyła dopuszczalny limit oraz intensywność wsparcia o kwotę [...] zł. Dalej wskazano, że naruszony został również § 13 ust. 6 umowy, bowiem kwota zaliczek przekazana beneficjentowi w ramach realizacji projektu wyniosła [...] zł, rozliczona została natomiast w kwocie 3 [...] zł. Tym samym nierozliczona zaliczka na zakończenie realizacji projektu po złożeniu wniosku o płatność końcową wyniosła [...] zł, co narusza postanowienia umowy o dofinansowanie, jak również stanowi kwotę nadmiernie pobraną.
W ocenie Ministra, wskazane okoliczności bezspornie potwierdzają, że spełniona została przesłanka wykorzystania środków z naruszeniem procedur, o których mowa art. 184 u.o.f.p. oraz w przypadku nierozliczonej kwoty zaliczki przesłanka nadmiernego pobrania środków, co uzasadnia dochodzenie od beneficjenta zwrotu dofinansowania wraz z odsetkami na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 i 3 u.o.f.p. Charakter i waga zaistniałych nieprawidłowości uzasadniają zastosowanie stawki korekty w wysokości 100% wydatków kwalifikowanych poniesionych w ramach realizowanego zamówienia oraz nadmiernie pobranych, bowiem beneficjent naruszył procedury określone w postanowieniach umowy oraz rozporządzenia, co spowodowało szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Ponadto w sprawie brak przesłanek pozwalających na odstąpienie od nałożenia korekty.
W skardze skierowanej do WSA w Warszawie S. S.A. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PARP z 10 października 2017 r.
Wskazanym na wstępie wyrokiem z 20 października 2021 r. WSA w Warszawie oddalił skargę na decyzję Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z 28 września 2020 r. podnosząc, że beneficjent naruszył § 11 umowy o dofinansowanie zawierając umowę z M. Sp. z o.o., sp. k. bez przeprowadzenia postępowania ofertowego.
Sąd wskazał, że bez wpływu na powyższą ocenę pozostaje treść wyjaśnień spółki M. zawartych w piśmie z 3 listopada 2014 r., dotyczących złożenia oferty. Skoro bowiem wyjaśnienia te wpłynęły do skarżącej 4 listopada 2014 r. to strona dochowując należytej staranności, winna od razu podjąć niezbędne działania w zakresie zaktualizowania Protokołu wyboru oferty oraz ewentualnego anulowania wyboru oferty. W ocenie Sądu, słuszne są ustalenia orzekających w sprawie organów, że dokonane 20 listopada 2014 r. unieważnienie wyboru oferty miało miejsce nie z powodu uznania, że oferta M. wpłynęła w terminie, lecz dlatego, że H. Sp. z. o.o. nie przystąpiła do podpisania umowy. Rację ma również Minister wskazując, że anulowanie wyboru ofert obligowało skarżącą do przeprowadzenia postępowania ofertowego ponownie, bowiem zgodnie z § 11 ust. 2 umowy beneficjent zobowiązał się do ponoszenia wszystkich wydatków kwalifikujących się do objęcia wsparciem z zachowaniem wszystkich zasad wskazanych w całym § 11 umowy.
Za bezzasadne Sąd uznał obawy strony o terminową realizację projektu w przypadku przeprowadzania nowej procedury wyboru dostawcy [...]. Zgodnie z ofertą spółki M. wystawioną po negocjacjach przeprowadzonych 12 grudnia 2014 r. termin realizacji zamówienia wynosił 2 tygodnie od podpisania umowy z wykonawcą, która została zawarta 17 grudnia 2014 r. Zgodnie natomiast z ww. umową, termin 2 tygodni liczony był od terminu płatności zadatku na realizację zamówienia, który był ustalony jako termin 14 dni od dnia zawarcia umowy z dostawcą. Tym samym termin 31 maja 2015 r. wskazany w zapytaniu ofertowym, jako termin realizacji zamówienia był na tyle odległy, że beneficjent byłby w stanie przeprowadzić ponownie postępowanie na wybór dostawcy bez wpływu na terminową realizację projektu.
Ponadto Sąd zauważył, że skarżąca w trakcie negocjacji ze spółką M. dokonała modyfikacji specyfikacji technicznej zamówienia poprzez rezygnację z jednej licencji oprogramowania [...], która była ujęta w zapytaniu ofertowym z 13 października 2014 r. dotyczącym dostawy [...].
Odnosząc się do wydatków poniesionych na zakup 12 telewizorów S., Sąd wskazał, że we wniosku o dofinansowanie nie zaplanowano – w ramach wyposażenia pomieszczeń socjalno-biurowych – zakupu telewizorów. Jak podkreślił organ II instancji nazwa pozycji w harmonogramie rzeczowo-finansowym "pokrycie ceny nabycia albo koszt wytworzenia środków trwałych" również nie wskazuje, że taki wydatek był planowany. Tym samym, zdaniem Sądu zasadnym było uznanie ww. wydatków za naruszające § 5 ust. 2 umowy i niepodlegające dofinansowaniu. Podobnie, Sąd ocenił wydatek dotyczący "Ochrony [...] na [...]".
Odnosząc się do ustaleń organów w zakresie kontroli warunków wynikających z rozporządzenia PARP, dokonanej podczas weryfikacji wniosku o płatność końcową Sąd zaznaczył, że zgodnie z treścią § 15 ust. 5 rozporządzenia PARP do wydatków kwalifikujących się do objęcia wsparciem na pierwsze wdrożenie wynalazku zalicza się wydatki na pokrycie kosztów przeniesienia praw własności budynków lub budowli oraz pokrycie ceny nabycia robót i materiałów budowlanych pod warunkiem, że łączna wartość wydatków kwalifikujących się do objęcia wsparciem, o których mowa powyżej, może wynosić do 50% całkowitych wydatków kwalifikujących się do objęcia wsparciem. Weryfikacja wykazała, że kwota wydatków przedstawionych w ramach kategorii "Pokrycie ceny nabycia robót i materiałów budowlanych" przekroczyła dopuszczalny limit kosztów kwalifikowanych dla tej kategorii. Beneficjent w projekcie wykazał wydatki dotyczące powyższej kategorii w wysokości [...] zł. Natomiast suma pozostałych wydatków kwalifikowalnych w projekcie (bez wydatków poniesionych w ramach kategorii "Pokrycie ceny nabycia robót i materiałów budowlanych") po uwzględnieniu kwot wydatków uznanych za niekwalifikowalne w wyniku ustaleń z kontroli projektu wynosi [...] zł. Mając więc na uwadze treść § 15 ust. 5 rozporządzenia PARP, Sąd zauważył, że kwota wydatków kwalifikujących się do objęcia wsparciem dotyczących kategorii "Pokrycie ceny nabycia robót i materiałów budowlanych" powinna wynosić maksymalnie [...] zł, tj. maksymalnie równowartość pozostałych wydatków kwalifikowalnych w Projekcie. Przekroczenie dopuszczalnego limitu wydatków kwalifikowanych w ramach kategorii "Pokrycie ceny nabycia robót i materiałów budowlanych" wynosi zatem [...] zł, a tym samym kwota dofinansowania w wysokości [...] zł podlega zwrotowi. Sąd wskazał ponadto, że weryfikacja wniosku o płatność końcową wykazała, że łączna kwota zaliczek przekazana beneficjentowi w kwocie [...] zł została rozliczona w wysokości [...] zł w ramach wykazanych kosztów we wnioskach o płatność. W związku z powyższym kwota nierozliczonej zaliczki na zakończenie projektu, tj. po złożeniu wniosku o płatność końcową wyniosła [...] zł.
Stwierdzone okoliczności bezspornie wskazują zdaniem WSA, że spełniona została przesłanka wykorzystania środków z naruszeniem procedur, o których mowa art. 184 u.o.f.p. oraz w przypadku nierozliczonej kwoty zaliczki – przesłanka nadmiernego pobrania środków, co uzasadnia dochodzenie od beneficjenta zwrotu dofinansowania wraz z odsetkami na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 i 3 u.o.f.p.
W odniesieniu do sugerowanej przez spółkę możliwości zastosowania w sprawie dokumentu "Wymierzanie korekt finansowych za naruszenia prawa zamówień publicznych związane z realizacją projektów współfinansowanych ze środków funduszy UE", sąd zauważył, że skoro skarżąca dokonała wyboru wykonawcy bez przeprowadzenia postępowania ofertowego z naruszeniem wszystkich zasad określonych w § 11 umowy, to prawidłowym jest uznanie 100% wydatków związanych z zakupem [...] za wydatki niekwalifikowalne. Nie ma wpływu na powyższą ocenę sądu brak wskazania odpowiedniego punktu z Taryfikatora, bowiem zidentyfikowane uchybienie polegało na nieprzeprowadzeniu postępowania, tym samym spółka naruszyła istotę tej zasady odstępując od jej zastosowania. W sprawie nie zaistniały przesłanki oraz podstawa prawna przemawiające za obniżeniem stawki korekty. Zarówno charakter stwierdzonych nieprawidłowości, jak i ich następstwa finansowe, które miały wpływ na budżet UE uzasadniały wysokość ustalonej korekty.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła S. S.A. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
I. naruszenie przepisów postępowania w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a., których naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 75 w zw. z art. 107 §1-3 oraz art. 6 w zw. z art 8 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 67 u.f.p. w zw. z § 11 i § 5 ust. 2 umowy o dofinansowanie oraz treścią Taryfikatora, o którym mowa w § 11 ust. 7 umowy o dofinansowanie poprzez błędną ocenę ustaleń organu (w tym organu I instancji) i ich bezrefleksyjne przyjęcie jak swoje (przyjęcie i poczynienie błędnych ustaleń), a dotyczących i skupiających się na uznaniu, że skarżąca dokonała wyboru wykonawcy zadania: "dostawa [...]" bez przeprowadzenia postępowania ofertowego i w związku z tym ocena charakteru i wagi takiej czynności uzasadniała zastosowanie korekty w wysokości 100% wydatków kwalifikowanych (błędna identyfikacja uchybienia jako nieprzeprowadzenie postępowania - brak przeprowadzenia ponownego postępowania ofertowego mimo anulowania wyboru ofert), podczas gdy wykonawca tego zadania, tj. M. sp. z o.o., sp. k. został wybrany w ramach przeprowadzonego postępowania ofertowego (po reasumpcji protokołu wyboru ofert w ramach tego postępowania i przeprowadzonych negocjacjach związanych ze złożoną ofertą wyżej wymienionej spółki w tymże postępowaniu skutkujących uzyskaniem krótszego czasu realizacji zadania, jak i znacznie niższą ceną po rezygnacji z jednej licencji oprogramowania [...], tj. elementu nieistotnego z perspektywy istoty przedmiotu zadania) i wskutek tego postępowania ofertowego doszło do zawarcia z nim umowy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż błędna ocena i ustalenia skutkowały nieprawidłowym przyjęciem korekty finansowej w wysokości 100% poniesionych wydatków na wyżej opisane zadanie (i uznaniem ich za wydatki niekwalifikowane w 100%) oraz z uwagi na § 15 ust. 5 rozporządzenia PART zmniejszeniem dopuszczalnego limitu wydatków kwalifikowanych w kategorii "Pokrycie ceny nabycia robót i materiałów budowlanych" i obowiązkiem zwrotu środków przekraczających tenże limit, w sytuacji gdy prawidłowa ocena skutkować powinna korektą w wysokości maksymalnie 25% tychże wydatków,
2) art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie wszystkich istotnych zarzutów przedstawionych przez skarżącą i brak odniesienia się do nich w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co dotyczy wszystkich wydatków uznanych za niekwalifikowane, co obejmuje zarzut nr 1 lit. "f" skargi do WSA dotyczący naruszenia przez organ art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 75 w zw. z art. 107 k.p.a. w postaci: błędnego uznania, że "w aktach sprawy brak wiarygodnego dowodu jednoznacznie wskazującego, iż oferta została złożona (oferta M. sp. z o.o. sp. k. przyp. autor skargi) (...) Na samej ofercie oraz na kopii koperty nie ma adnotacji daty wpływu oraz godziny złożenia", podczas gdy na karcie 531 (oferta M. sp. z o.o. sp. k.) uwidoczniona została data: "20.10.2014, godz.: 11:55", a także oferta ta znajdowała się w załączniku do maila wysłanego przez M. sp. z o.o. sp. k. do skarżącej w dniu 20.10.2014 r. o godz.: 16:15 (karta 557; załączniki do tego maila znajdują się na karcie 558 i n.) - a fakt złożenia jej w terminie został odnotowany w sprostowanym protokole; podczas gdy rozpoznanie tych zarzutów miało istotne znaczenie dla oceny prawidłowości ustaleń i ocen przedstawionych przez organ, które następnie zostały w istocie bezrefleksyjnie powielone przez WSA, a tym samym miało istotne znaczenie dla wynik sprawy,
II. naruszenie przepisów prawa materialnego w oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj.:
3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 2 pkt 7 oraz art. 98 ust. 2 Rozporządzenia 1083/2006 (w zw. § 11 ust. 2-7 umowy o dofinansowanie) w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 i 3, ust. 9 pkt. 1, ust. 11 i 11a u.f.p. w zw. z art. 184 u.f.p. w zw. z Taryfikatorem, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w uznaniu, że 100% wydatków na zadanie: "dostawa [...]" stanowi wydatki niekwalifikowane (poprzez nałożenie korekty w wysokości 100 % tychże wydatków), wskutek błędnego przyjęcia, że wydatki te poniesiono wobec wyboru wykonawcy tego zadania bez przeprowadzenia postępowania ofertowego, podczas gdy właściwe zastosowane tych przepisów prowadziłoby do prawidłowego przyjęcia, że wydatki te poniesiono wskutek przeprowadzonego postępowania ofertowego, i przejawiać się powinny w uznaniu tylko 25% wydatków na to zadanie za niekwalifikowane (korekta w wysokości 25% tychże wydatków - przy uwzględnieniu wytycznych z Taryfikatora i jego załącznika nr 2, tj. zastosowaniu korekty najbardziej odpowiadającej uchybieniu skarżącej), z możliwością jej jeszcze miarkowania, z uwagi na charakter i wagę właściwej kwalifikacji możliwego uchybienia skarżącej,
4) art. 151 p.p.s.a. w zw. z § 11 ust. 2 umowy dofinansowanie (w zw. § 11 ust. 4-7 umowy o dofinansowanie) w zw. z art. 65 § 2 k.c. i art. 56 k.c. - poprzez jego błędną wykładnię (bezrefleksyjnym powieleniem błędnej wykładni za organem, w tym organem I instancji) polegającą na przyjęciu, że anulowanie wyboru ofert obliguje do przeprowadzenia postępowania ofertowego ponownie, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazuje na możliwość reasumpcji czynności "wyboru ofert" (tj. unieważnienie tejże czynności i ponowne dokonanie czynności wyboru ofert w ramach prowadzonego postępowania ofertowego; nie mylmy z czynnością unieważnienia całego postępowania), a także możliwość wyboru kolejnego oferenta w przypadku odmowy zawarcia umowy przez pierwszego oferenta z zamawiającym, co z kolei skutkowało niewłaściwym zastosowaniem tak rozumianego postanowienia (procedury udzielania zamówień), do błędnego przyjęcia, że doszło do wyboru wykonawcy zadania: "dostawa [...]" bez przeprowadzenia postępowania ofertowego, podczas gdy tak rozumiane postanowienie (procedura udzielania zamówień) nie powinno zostać zastosowane w sprawie.
W oparciu o postawione zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi (przy uwzględnieniu zarzutów dotyczących stanu faktycznego) poprzez jej uwzględnienie i uchylenie decyzji organu w całości, oraz z uwagi na art. 135 p.p.s.a. uchylenie poprzedzającej ją decyzji Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z 10 października 2017 r. (z uwagi na tożsame istotne naruszenia prawa i ekonomikę postępowania) względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm przepisanych, przy czym w przypadku wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 188 p.p.s.a. za obie instancje i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
7 czerwca 2022 r. do akt sprawy wpłynęło pismo procesowe Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców z 6 czerwca 2022 r. o wstąpieniu do postępowania. Podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie wszystkich istotnych zarzutów skargi i nieodniesienie się do nich w uzasadnieniu wyroku, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Zatem to skarżący kasacyjnie w terminie 30 dni od dnia otrzymania wyroku Sądu I instancji wraz z uzasadnieniem zakreśla zarzutami kasacyjnymi zakres tego postępowania. Z urzędu NSA bierze pod uwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. W okolicznościach niniejszej sprawy jednak żadna z tych przesłanek nie zaistniała.
Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione.
W orzecznictwie NSA zarysowała się linia orzekania, z której wynika, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, LEX nr 1217424 oraz wyrok z 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, LEX nr 596025).
Odnosząc się zatem w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów o postępowaniu, wskazać należy, że zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" zawarty w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania (por. postanowienie NSA z 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 2409/11, LEX nr 1110162). Podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może być tylko naruszenie przez sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem między uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie wyrokiem podlegającym zaskarżeniu musi istnieć związek przyczynowy wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego. Ponadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub rangi, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanej w sprawie decyzji (por. wyrok NSA z 26 października 2011 r., sygn. akt I OSK 513/11, LEX nr 1069664). W postępowaniu kasacyjnym, mając na uwadze przepis art. 174 pkt 2 p.p.s.a., wchodzi w grę uwzględnienie zarzutu naruszenia w sprawie przepisu postępowania [...] jednakże tylko w sytuacji, jeżeli skarga kasacyjna zawiera wywód, w świetle którego naruszenie przepisu postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy, wymagane jest tutaj wykazanie naruszenia przepisu postępowania tego rodzaju, że gdyby nie miało ono miejsca wówczas organ doszedł by do odmiennej konkluzji w zakresie zaistnienia w sprawie istotnej okoliczności faktycznej, mogącej mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 17 marca 2016 r., sygn. akt II GKS 2315/14, LEX nr 2037088). Obowiązkiem kasatora jest więc wykazanie związku przyczynowego pomiędzy zaistniałym uchybieniem a wyrokiem wskazującego na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego. Ponadto niezbędne też jest wskazanie, że następstwa stwierdzonych wadliwości kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanej w sprawie decyzji. Zatem powołać należy, jakie konkretnie naruszenie prawa spowodowało, że wyrok jest błędny, a treść decyzji byłaby inna. Takiej argumentacji w skardze kasacyjnej zabrakło.
Najdalej idący zarzut dotyczący wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku (pkt I.2 petitum skargi kasacyjnej) skarżący popiera twierdzeniem, iż uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie odnosi się do wszystkich istotnych zarzutów przedstawionych przez stronę, co narusza art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., a dotyczy to wszystkich wydatków uznanych za niekwalifikowane, co obejmuje zarzut nr 1 lit. "f" skargi do WSA dotyczący naruszenia przez organ art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 75 w zw. z art. 107 k.p.a. w postaci: błędnego uznania, że "w aktach sprawy brak wiarygodnego dowodu jednoznacznie wskazującego, iż oferta została złożona (oferta M. sp. z o.o., sp. k. przyp. autor skargi) (...) Na samej ofercie oraz na kopii koperty nie ma adnotacji daty wpływu oraz godziny złożenia", podczas gdy na karcie 531 (oferta M. sp. z o.o. sp. k.) uwidoczniona została data: "20.10.2014, godz.: 11:55", a także oferta ta znajdowała się w załączniku do maila wysłanego przez M. sp. z o.o. sp. k. do skarżącej w dniu 20.10.2014 r. o godz.: 16:15 (karta 557; załączniki do tego maila znajdują się na karcie 558 i n.).
Z zarzutami odnoszącymi się do wadliwości uzasadnienia wyroku Sądu I instancji zgodzić się nie można.
Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzyganie "w granicach danej sprawy", o jakim mowa w przywołanym przepisie oznacza jedynie to, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. W rozpoznawanej sprawie z całą pewnością Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej kontroli sprawy, w jej granicach, mając na uwadze, że nie jest on związany ani zarzutami, ani podstawą prawną. Te ustalenia determinują tym samym, że nie mogło w tym zakresie dojść do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.
Z kolei art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazuje podstawowe elementy konstrukcyjne, które musi zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Naruszenie tego przepisu może zatem mieć miejsce wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera tych elementów, w tym także gdy nie zawiera stanowiska co do przyjętego przez sąd stanu faktycznego, a więc gdy zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej z powodu wadliwości sporządzonego uzasadnienia (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA: z 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09; 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09). Podkreślenia również wymaga, że w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest możliwe kwestionowanie stanowiska sądu pierwszej instancji w zakresie prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. m.in. wyroki NSA: z 22 czerwca 2016 r., sygn. akt I GSK 1821/14; z 6 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 985/17, z 17 września 2024 r., sygn. akt III OSK 1982/23).
W niniejszej sprawie, uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zawiera wszystkie elementy, odnosi się do istotnych dla sprawy kwestii spornych, a tym samym poddaje się kontroli instancyjnej. Z wywodów Sądu pierwszej instancji wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i jakie przyjął znaczenie norm prawnych stosowanych w niniejszej sprawie, a także co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. Jednocześnie podkreślić należy, że autor skargi kasacyjnej w istotnym zakresie powyższego zarzutu nie rozwinął ani nie uzasadnił, ponadto omawianym zarzutem nie można kwestionować merytorycznej oceny sprawy dokonanej przez sąd pierwszej instancji, a w istocie do tego sprowadzają się wszystkie podniesione przez skarżącego argumenty.
Sąd I instancji pomimo, iż wprost nie odniósł się do argumentacji strony, że bezpośrednim dowodem potwierdzającym fakt złożenia w terminie oferty przez M. Sp. z o.o., sp. k. jest adnotacja pracownika [...] na posiadanej przez M. ofercie: "Potwierdzam odbiór 20.10.2014 r. godz. 11:55", to wskazał w uzasadnieniu wyroku, iż: "Bez wpływu na powyższą ocenę pozostaje treść wyjaśnień M. Sp. z o.o. sp.k. zawartych w piśmie z 3 listopada 2014 r., dotyczących złożenia oferty. Skoro bowiem wyjaśnienia te wpłynęły do skarżącej 4 listopada 2014 r. (adnotacja w księdze korespondencyjnej k. 535 akt administracyjnych), to strona dochowując należytej staranności, winna od razu podjąć niezbędne działania w zakresie zaktualizowania Protokołu wyboru oferty oraz ewentualnego anulowania wyboru oferty. W ocenie Sądu słuszne są ustalenia orzekających w sprawie organów, że dokonane 20 listopada 2014 r. unieważnienie wyboru oferty miało miejsce nie z powodu uznania, że oferta M. wpłynęła w terminie, lecz dlatego, że H. Sp. z. o.o. nie przystąpiła do podpisania umowy. Racje ma również Minister wskazując, że anulowanie wyboru oferty obligowało skarżącą do przeprowadzenia postępowania ofertowego ponownie, bowiem zgodnie z § 11 ust. 2 umowy beneficjent zobowiązał się do ponoszenia wszystkich wydatków kwalifikujących się do objęcia wsparciem z zachowaniem wszystkich zasad wskazanych w całym § 11 umowy.
Powyższe oznacza, iż Sąd I instancji miał na uwadze wyjaśnienia strony skarżącej oraz spółki M. o złożeniu przez tę ostatnią oferty w terminie, jednak uznał, że okoliczność ta pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie, skoro do unieważnienia wyboru oferty H. Sp. z o.o. nie doszło z powodu błędnego przyjęcia przez Komisję Przetargową, że oferta M. Sp. z o.o., sp.k. wpłynęła po terminie, lecz z powodu nieprzystąpienia do podpisania umowy przez H. Sp. z o.o. WSA przyznał rację Ministrowi Funduszy i Polityki Regionalnej, iż anulowanie wyboru oferty H. Sp. z o.o. obligowało skarżącą do przeprowadzenia postępowania ofertowego ponownie i to niezależnie od tego, czy uznane zostanie, że oferta M. Sp. z o.o., sp.k. wpłynęła w terminie, czy też nie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji w powyższym zakresie przyjąć należy za prawidłowe.
Podkreślić należy, iż powodem uznania wydatku na zakup [...] typu tokarko-frezarka od firmy M. Sp. z o.o., sp.k. za dokonany z naruszeniem zasad określonych w § 11 ust. 2 umowy o dofinansowanie była okoliczność, iż do zakupu przedmiotowego urządzenia doszło bez przeprowadzenia postępowania ofertowego. Zgodnie z § 11 ust. 2 umowy o dofinansowanie z 1 października 2013 r., beneficjent zobowiązał się do ponoszenia wszystkich wydatków kwalifikujących się do objęcia wsparciem z zachowaniem zasady uczciwej konkurencji, efektywności, jasności i przejrzystości (...). Ponadto stosownie do § 11 ust. 5 umowy, w przypadku, gdy Beneficjent nie jest zobowiązany do stosowania ustawy – Prawo zamówień publicznych dla każdego zamówienia przekraczającego wyrażoną w złotych równowartość kwoty [...] w ramach wydatków kwalifikujących się do objęcia wsparciem, zobowiązany był do dokonywania wyboru wykonawcy zgodnie z następującymi zasadami:
1) Wszelkie czynności związane z realizacją zamówienia Beneficjent dokonuje w formie pisemnej, przy czym dla udokumentowania czynności innych niż zawarcie umowy i sporządzenie protokołu z wyboru najkorzystniejszej ekonomicznie oferty, dopuszczalna jest forma elektroniczna i faks. Beneficjent jest zobowiązany do udokumentowania w szczególności działań określonych w pkt. 2 i 3;
2) Beneficjent zobowiązany jest do zamieszczenia na swojej stronie internetowej (o ile posiada taką stronę) oraz w swojej siedzibie zapytania ofertowego. Zapytanie ofertowe powinno zawierać w szczególności opis przedmiotu zamówienia, kryteria oceny oferty oraz termin składania ofert;
3) Beneficjent zobowiązany jest do wysłania zapytania ofertowego do co najmniej trzech potencjalnych wykonawców, o ile na rynku istnieje trzech potencjalnych wykonawców danego zamówienia. Beneficjent nie może wysyłać zapytań ofertowych do podmiotów o których mowa w ust. 3. Beneficjent wybiera najkorzystniejszą ekonomicznie ofertę spośród wszystkich złożonych ofert w oparciu o ustalone w zapytaniu ofertowym kryteria oceny. Jednym z kryteriów oceny musi być cena. Wybór oferty jest dokumentowany protokołem, do którego załączane są zebrane oferty. Oferty muszą być ważne na dzień dokonania wyboru (...).
W przypadku zakupu [...] typu tokarko-frezarka w zapytaniu ofertowym skarżąca określiła termin składania ofert na dzień 20 października 2014 r. do godz. 12 i wskazała miejsce składania ofert: S. Sp. z o.o. Sp. k., [...]. W zapytaniu zaznaczono również, iż oferty uznaje się za złożone poprawnie, o ile w terminie ww. wymienionym wykonawca wyśle ofertę pocztą elektroniczną na adres e-mail: [...] lub pocztą tradycyjną w przeciągu 7 dni. Termin związania ofertą określono przy tym na co najmniej 30 dni od ustalonego terminu składania ofert.
Zgodnie z Protokołem wyboru ofert z 23 października 2014 r. beneficjent dokonał wyboru oferty H. Sp. z o.o., jako najkorzystniejszej. Z tego protokołu wynika również, iż druga oferta M. Sp. z o.o., sp. k. wpłynęła po terminie składania ofert określonym w zapytaniu ofertowym oraz nie spełniała wymogów formalnych. Następnie, ze względu na wycofanie się H. Sp. z o.o. z realizacji umowy, beneficjent sporządził 20 listopada 2014 r. protokół anulowania wyboru oferty, wskazując w nim, że w wyznaczonym do 7 listopada 2014 r. terminie oferent nie podjął decyzji o zawarciu umowy, wycofując się z wymaganego zapisami zapytania ofertowego terminu realizacji umowy do 31 maja 2014 r., co doprowadziło do unieważnienia przez Komisję Zamawiającego wyboru oferty dokonanego 23 października 2014 r. Skarżąca, bez nowego postępowania ofertowego 12 grudnia 2014 r. przeprowadziła negocjacje z M. Sp. z o.o., sp. k., której oferta została pierwotnie odrzucona ze względów formalnych. Efektem negocjacji było podpisanie 17 grudnia 2014 r. umowy na dostawę [...] typu tokarko-frezarka za kwotę brutto [...]. W Protokole z negocjacji i wyboru oferty z 12 grudnia 2014 r. widnieje przy tym zapis, iż w wyniku zapytania ofertowego z dnia 13 października 2014 r. złożone zostały 2 oferty: 1. H. Sp. z o.o. w G: "Wymogi formalne określone w zapytaniu ofertowym zostały spełnione" i 2. M. Sp. z o.o., sp. k. [...] w W: "Nie zostały spełnione określone w zapytaniu wymogi formalne:
- oferta wpłynęła po terminie;
- brak wymaganych załączników do oferty".
Pod powyższym zapisem protokołu znajduje się informacja, że "Wybór oferty nr 1 (protokół z 23 października 2014 r.) anulowany został 20 listopada 2014 r. W związku z tym przedstawiciel oferenta, który złożył ofertę nr 2 zaproszony został do spotkania w sprawie możliwości wywiązania się ze złożonej wcześniej oferty".
W tym stanie rzeczy, zasadnie Sąd I instancji uznał za organem, iż w przypadku anulowania wyboru oferty z 23 października 2014 r. skarżąca, zgodnie z cytowanymi wyżej zapisami umowy o dofinansowanie, zobowiązana była do ponownego przeprowadzenia postępowania ofertowego. Przygotowane przez skarżącą zapytanie ofertowe z 13 października 2014 r., ani zapisy umowy o dofinansowanie, w ogóle nie przewidywały możliwości zawarcia umowy na zakup [...] w wyniku prowadzenia negocjacji. Ponadto, z Protokołu z negocjacji i wyboru oferty z 12 grudnia 2014 r. wprost wynika, iż Komisja Przetargowa prowadziła negocjacje z firmą, której oferta nie spełniała wymogów formalnych, a ponadto po terminie związania ofertą, który w zapytaniu ofertowym określony został na 30 dni od daty ustalonej jako termin końcowy składania ofert. W trakcie negocjacji z firmą M. doszło ponadto do zmiany specyfikacji technicznej dla przedmiotu zamówienia poprzez rezygnację z jednej licencji oprogramowania [...], a zatem nie można w tym przypadku przyjąć, iż była to kontynuacja postępowania, do którego odnosiło się zapytanie ofertowe z 13 października 2014 r. Nie można również w tej sytuacji wykluczyć, iż firma której oferta była bardziej korzystna ekonomicznie i została wybrana 23 października 2014 r., byłaby jednak zainteresowana podpisaniem umowy, gdyby posiadała informację o zmianie specyfikacji technicznej dla zamówienia.
Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z Sądem I instancji, iż w omawianej sytuacji anulowanie wyboru oferty obligowało skarżącą do przeprowadzenia postępowania ofertowego ponownie, bowiem zgodnie z § 11 ust. 2 umowy była zobowiązana do ponoszenia wszystkich wydatków kwalifikujących się do objęcia wsparciem z zachowaniem wszystkich zasad wskazanych w całym § 11 umowy. Zatem okoliczność, iż WSA nie odniósł się wprost do dowodu w postaci adnotacji na ofercie posiadanej przez M. "Potwierdzam odbiór 20.10.2014 r. godz. 11:55", pozostaje bez wpływy na wynik rozstrzygnięcia, bowiem nawet jeżeli przyjąć, że oferta M. Sp. z o.o., sp.k. została złożona w terminie (czemu przeczy jednak treść Protokołu z negocjacji i wyboru oferty z 12 grudnia 2014 r.), to skarżąca nie miała żadnych podstaw do prowadzenia negocjacji dotyczących zakupu [...], po unieważnieniu wyboru oferty oraz po upływie terminu związania złożonymi ofertami. Z chwilą unieważnienia wyboru oferty doszło bowiem do zakończenia postępowania rozpoczętego zapytaniem ofertowym z 13 października 2014 r. Późniejsze próby konwalidowania zaistniałej sytuacji poprzez Protokoły z 23 grudnia 2015 r. o sprostowaniu aneksem protokołu wyboru ofert z 23 października 2014 r. oraz o sprostowaniu protokołu negocjacji oraz wyboru ofert z 12 grudnia 2014 r. nie mogą wpływać na zmianę oceny zdarzeń, jakie doprowadziły do zakupu [...] od M. Sp. z o.o., sp.k. wbrew zapisom umowy o dofinansowanie. Protokoły te powstały ponad rok po przeprowadzeniu konkursu ofert i negocjacji oraz w związku z kontrolą Małopolskiej Agencji Rozwoju Regionalnego S.A., pełniącej funkcję Regionalnej Instytucji Finansującej, która odbyła się w siedzibie skarżącej w dniach 25-26 listopada 2015 r. Na marginesie należy ponieść, iż w aktach sprawy brak jest sprostowania Protokołu z otwarcia ofert z 23 października 2014 r., a zatem w dalszym ciągu, wbrew późniejszym zabiegom skarżącej, dokumenty z postępowania ofertowego potwierdzają fakt złożenia przez M. Sp. z o.o., sp.k. oferty po wymaganym terminie oraz dokonania wyboru oferty tej firmy po przeprowadzonych negocjacjach, będących następstwem anulowania wyboru oferty H. Sp. z o.o.
Sąd kasacyjny nie zgadza się jednocześnie ze skarżącą, iż adnotacja na ofercie posiadanej przez M. Sp. z o.o., sp.k. "Potwierdzam odbiór 20.10.2014 r. godz. 11:55" (o dostarczenie której skarżąca wystąpiła dopiero pismem z dnia 28.12.2015 r.) sporządzona w kadrach [...] przez pracownika tego pensjonatu, stanowi dowód potwierdzający złożenie przez M. Sp. z o.o., sp. k. oferty w terminie wynikającym z zapytania ofertowego z 13 października 2014 r. Miejscem wskazanym w zapytaniu ofertowym - jako właściwe na składanie ofert, była siedziba spółki S., a nie [...]. Jak sama skarżąca podnosiła w pismach kierowanych do kontrolujących, oferta spółki M. została jej przekazana przez pracowników [...] po kilku dniach od jej złożenia, a zatem niewątpliwie po terminie na składanie ofert określonym w zapytaniu ofertowym z 13 października 2014 r.
Dlatego też zarzut dotyczący naruszenia przez WSA art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. należało uznać za nieusprawiedliwiony.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 75 w zw. z art. 107 § 1-3 oraz art. 6 w zw. z art 8 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 67 u.f.p. w zw. z § 11 i § 5 ust. 2 umowy o dofinansowanie oraz treścią Taryfikatora, o którym mowa w § 11 ust. 7 umowy o dofinansowanie poprzez błędną ocenę ustaleń organu i ich bezrefleksyjne przyjęcie jak swoje, a dotyczących i skupiających się na uznaniu, że skarżąca dokonała wyboru wykonawcy zadania: "dostawa [...] typu tokarko-frezarka" bez przeprowadzenia postępowania ofertowego i w związku z tym ocena charakteru i wagi takiej czynności uzasadniała zastosowanie korekty w wysokości 100% wydatków kwalifikowanych (pkt I.1 petitum skargi kasacyjnej) i powiązanego z nim zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 2 pkt 7 oraz art. 98 ust. 2 Rozporządzenia 1083/2006 (w zw. § 11 ust. 2-7 umowy o dofinansowanie) w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 i 3, ust. 9 pkt. 1, ust. 11 i 11a u.f.p. w zw. z art. 184 u.f.p. w zw. z Taryfikatorem, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w uznaniu, że 100% wydatków na zadanie: "dostawa [...] typu tokarko-frezarka" stanowi wydatki niekwalifikowane (poprzez nałożenie korekty w wysokości 100 % tychże wydatków), wskutek błędnego przyjęcia, że wydatki te poniesiono wobec wyboru wykonawcy tego zadania bez przeprowadzenia postępowania ofertowego, podczas gdy właściwe zastosowane tych przepisów prowadziłoby do prawidłowego przyjęcia, że wydatki te poniesiono wskutek przeprowadzonego postępowania ofertowego, i przejawiać się powinny w uznaniu tylko 25% wydatków na to zadanie za niekwalifikowane (pkt II.3 petitum skargi kasacyjnej) to uznać je należy za niezasadne. W zarzucie stawianym w pkt II.3 petitum skargi kasacyjnej skarżący w istocie zdaje się przyznawać, że wydatki na zakup [...] poniesiono na skutek wyboru wykonawcy tego zadania bez przeprowadzenia wymaganego postępowania ofertowego, skoro uważa, że w jego przypadku korekta powinna wynosić 25% zamiast 100%. Strona skarżąca kasacyjnie wskazuje przy tym, iż uwzględnienie wytycznych z Taryfikatora i jego załącznika nr 2 najbardziej odpowiada uchybieniu skarżącej. Powyższy zarzut potwierdza zatem, iż także skarżąca dostrzega uchybienia w swoim postępowaniu, jednak nie zgadza się z nałożeniem na nią korekty w wysokości 100%.
W odniesieniu do możliwości zastosowania w sprawie dokumentu "Wymierzanie korekt finansowych za naruszenia prawa zamówień publicznych związane z realizacją projektów współfinansowanych ze środków funduszy UE", dalej: "Taryfikator", należy zgodzić się z Sądem I instancji oraz organem, iż wobec tego że skarżąca dokonała wyboru wykonawcy bez przeprowadzenia postępowania ofertowego z naruszeniem zasad określonych w § 11 umowy o dofinansowanie, tym samym w niniejszym stanie faktycznym jedynym możliwym rozstrzygnięciem jest uznanie 100% wydatków związanych z zakupem [...] typu tokarko-frezarka za wydatki niekwalifikowalne. W niniejszej sprawie nie zaistniały zatem przesłanki oraz podstawa prawna przemawiające za stosowaniem wysokości korekty wg. Taryfikatora oraz obniżeniem stawki korekty. Działające w sprawie organy prawidłowo przeanalizowały zarówno charakter stwierdzonych nieprawidłowości, jak i ich następstwa finansowe, które miały wpływ na budżet UE oraz na tej podstawie ustaliły wysokość kwoty przypadającej do zwrotu. Nieprawidłowość polegająca na dokonaniu zakupy urządzenia bez przeprowadzenia postępowania ofertowego nie ma charakteru formalnego, a zatem wszystkie przesłanki wynikające z art. 2 pkt 7 Rozporządzenia 1083/2006 zostały przeanalizowane przez organy w kontekście stwierdzonej nieprawidłowości.
Uznanie części wydatków za niekwalifikowalne w związku z wystąpieniem nieprawidłowości spowodowało przekroczenie maksymalnego limitu w ramach kategorii: "Pokrycie ceny nabycia robót i materiałów budowlanych". W związku natomiast z tym, iż przekroczenie limitu narusza Rozporządzenie PARP, WSA i organy prawidłowo uznały przekroczoną kwotę za kwotę niekwalifikowalną, jako konsekwencja obniżenia wydatków kwalifikowalnych w projekcie. Zgodnie bowiem z treścią § 15 ust. 5 rozporządzenia PARP, do wydatków kwalifikujących się do objęcia wsparciem na pierwsze wdrożenie wynalazku zalicza się wydatki na pokrycie kosztów przeniesienia praw własności budynków lub budowli oraz pokrycie ceny nabycia robót i materiałów budowlanych pod warunkiem, że łączna wartość wydatków kwalifikujących się do objęcia wsparciem, o których mowa powyżej, może wynosić do 50% całkowitych wydatków kwalifikujących się do objęcia wsparciem. Weryfikacja wykazała, że kwota wydatków przedstawionych w ramach kategorii "Pokrycie ceny nabycia robót i materiałów budowlanych" przekroczyła dopuszczalny limit kosztów kwalifikowanych dla tej kategorii. Skarżąca w projekcie wykazała wydatki dotyczące powyższej kategorii w wysokości [...], natomiast suma pozostałych wydatków kwalifikowalnych w projekcie (bez wydatków poniesionych w ramach kategorii "Pokrycie ceny nabycia robót i materiałów budowlanych") po uwzględnieniu kwot wydatków uznanych za niekwalifikowalne w wyniku ustaleń z kontroli projektu wynosi [...]. Mając więc na uwadze treść § 15 ust. 5 rozporządzenia PARP, kwota wydatków kwalifikujących się do objęcia wsparciem dotyczących kategorii "Pokrycie ceny nabycia robót i materiałów budowlanych" powinna wynosić maksymalnie [...], tj. maksymalnie równowartość pozostałych wydatków kwalifikowalnych w projekcie. Przekroczenie dopuszczalnego limitu wydatków kwalifikowanych w ramach kategorii "Pokrycie ceny nabycia robót i materiałów budowlanych" wynosi zatem w przypadku skarżącej [...], a tym samym kwota dofinansowania w wysokości [...] winna podlegać zwrotowi.
Skarżąca zawierając umowę z M. Sp. z. o.o., sp.k. bez przeprowadzenia ponownego postępowania ofertowego, po unieważnieniu wyboru ofert, nie dochowała zapisów § 11 umowy o dofinansowanie. Po anulowaniu wyboru ofert powinno zostać przeprowadzone nowe postępowanie ofertowe na wybór dostawcy na [...] typu tokarko-frezarka. Wybór wykonawcy bez przeprowadzenia takiego postępowania stanowi przyczynę uznania 100% wydatków na wskazane urządzenie za niekwalifikowalne. Zgodzić się należy również z Sądem I instancji, iż stan faktyczny niniejszej sprawy nie pozwala uznać zakwestionowanych wydatków za kwalifikowalne. W sprawie nie zaistniały także przesłanki oraz podstawa prawna przemawiające za obniżeniem stawki maksymalnej korekty, co wprost i jednoznacznie wynika z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji.
Przy ustalaniu wysokości kwoty do zwrotu nie ma przy tym podstaw do uwzględnienia innowacyjnego charakteru projektu, celów i efektów osiągniętej inwestycji, specyfiki udzielanych zamówień objętych dofinansowaniem, formy udzielania zamówienia, czy przedmiotu i wartości, a ponadto potencjalnej winy beneficjenta, jego dobrej wiary, sytuacji finansowej i celów inwestycji, czy też ograniczonej liczby wykonawców zdolnych do realizacji prac.
Równocześnie, weryfikacja wniosku o płatność końcową wykazała, iż łączna kwota zaliczek przekazanych skarżącej nie została rozliczona w zakresie kwoty [...], co nie było kwestionowane w skardze kasacyjnej, w związku z powyższym kwota nierozliczonej zaliczki, zgodnie z § 13 ust. 6 umowy o dofinansowanie, powinna zostać zwrócona. Zatem określona w decyzji z 28 września 2020 r. kwota do zwrotu w wysokości [...] prawidłowo obejmuje także nierozliczoną przez S. S.A. zaliczkę, jak również zawiera korektę wynikającą z uznania za niekwalifikowalne wydatków poniesionych przez skarżącą na zakup 12 szt. telewizorów S. na podstawie faktury z 13 lutego 2015 r. oraz wydatku ujętego na fakturze z 27 lutego 2015 r. "ochrona A. na [...]". Uznanie przez organ wydatków wynikających z podanych wyżej faktur za niekwalifikowalne, także nie było przez skarżącą kwestionowane w skardze kasacyjnej.
Nie jest również usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez WSA art. 151 p.p.s.a. w zw. z § 11 ust. 2 umowy dofinansowanie (w zw. § 11 ust. 4-7 umowy o dofinansowanie) w zw. z art. 65 § 2 k.c. i art. 56 k.c. - poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że anulowanie wyboru ofert obliguje do przeprowadzenia postępowania ofertowego ponownie, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazuje na możliwość reasumpcji czynności "wyboru ofert" (pkt II. 4 petitum skargi kasacyjnej). Jak zostało to wskazane i wyjaśnione we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji oraz orzekających w sprawie organów, iż anulowanie wyboru oferty obligowało skarżącą do przeprowadzenia postępowania ofertowego ponownie, bowiem zgodnie z § 11 ust. 2 umowy o dofinansowanie, beneficjent zobowiązał się do ponoszenia wszystkich wydatków kwalifikujących się do objęcia wsparciem z zachowaniem wszystkich zasad wskazanych w całym § 11 umowy. Nieprzeprowadzenie nowego postępowania ofertowego na dostawę [...] typu tokarko-frezarka i podpisanie 17 grudnia 2014 r. w wyniku negocjacji umowy z M. Sp. z o.o., sp. k., której oferta została pierwotnie odrzucona ze względów formalnych, niewątpliwie naruszało § 11 umowy o dofinansowanie.
Jako pozostające bez wpływu na powyższą ocenę należy uznać wyjaśnienia M. Sp. z o.o., sp. k. zawarte w piśmie z 3 listopada 2014 r. dotyczące złożenia oferty w [...]. Skoro bowiem wyjaśnienia te wpłynęły do skarżącej 4 listopada 2014 r. to dochowując należytej staranności, strona winna od razu podjąć niezbędne działania w zakresie zaktualizowania Protokołu wyboru oferty oraz ewentualnego anulowania wyboru oferty. Tymczasem skarżąca dokonała unieważnienia wyboru oferty dopiero 20 listopada 2014 r. i to z powodu braku przystąpienia przez H. Sp. z o.o. do podpisania umowy, a 12 grudnia 2014 r. prowadziła negocjacje z M. Sp. z o.o., sp. k., której oferta – jak wynika z Protokołu negocjacji i wyboru oferty z 12 grudnia 2014 r. – została uznana za niespełniającą wymogów formalnych. Jako mało wiarygodne należy ocenić twierdzenia skarżącej i wyjaśnienia M. Sp. z o.o., sp. k., iż w poniedziałek 20 października 2014 r. pracownicy M. przejechali ponad 250 kilometrów, aby do godziny 12:00 osobiście złożyć ofertę w siedzibie S. S.A., skoro była możliwość przesłania oferty przez e-mail, i tak też firma M. w tym dniu uczyniła tyle, że e-mail został wysłany o godz. 16:15. Jednocześnie w przedmiotowej wiadomości e-mail, której załącznikiem była oferta M. Sp. z o.o., sp. k., brak jest jakiejkolwiek informacji, iż wcześniej złożona została ta sama oferta w kadrach [...], co wydawałoby się oczywistym działaniem w celu wykazania zachowania terminu na złożenie oferty.
Jednak niezależnie od tego, czy oferta M. Sp. z o.o., sp. k. złożona została w terminie, to skarżąca nie miała podstaw do prowadzenia negocjacji po anulowaniu wyboru oferty, bowiem taki tryb zawierania umów nie wynikał z § 11 umowy o dofinansowanie, jak również nie został przewidziany w zapytaniu ofertowym z 13 października 2014 r. dotyczącym zakupu [...]. Twierdzenie skarżącej, iż miała podstawy do "reasumpcji czynności wyboru ofert", gdyż unieważniona została tylko czynność wyboru oferty, a nie całe postępowanie ofertowe, jest o tyle bezpodstawne, że skoro nie doszło do unieważnienia całego postępowania ofertowego, to nadal pozostała w tym postępowaniu skutecznie złożona oferta H. Sp. z o.o., a zatem również ta firma powinna zostać zaproszona do negocjacji, zwłaszcza, że w ich trakcie doszło do zmiany przedmiotu zamówienia (modyfikacji specyfikacji technicznej zmówienia w związku z rezygnacją z jednej licencji oprogramowania [...]).
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się ze stanowiskiem Sadu I instancji, iż opisane okoliczności bezspornie wskazują, że spełniona została przesłanka wykorzystania środków z naruszeniem procedur, o których mowa art. 184 u.o.f.p., a w przypadku nierozliczonej kwoty zaliczki -przesłanka nadmiernego pobrania środków, co uzasadnia dochodzenie od skarżącej zwrotu dofinansowania wraz z odsetkami na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 i 3 u.o.f.p. Jednocześnie Rozporządzenie 1083/2006 w art. 70 ust. 1 pkt 2 nakłada na Państwa członkowskie obowiązek zapobiegania, wykrywania i korygowania nieprawidłowości oraz odzyskiwania kwot nienależnie wypłaconych wraz z odsetkami z tytułu zaległych płatności w stosownych przypadkach. Zgodnie z art. 98 ust. 2 Rozporządzenia 1083/2006, Państwo członkowskie dokonuje korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Warunkiem nałożenia korekty jest stwierdzenie nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 ust. 7 Rozporządzenia 1083/2006. Przepis ten wskazuje, że nieprawidłowością jest jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. W niniejszej sprawie prawidłowo charakter nieprawidłowości został określony jako finansowanie z budżetu Unii Europejskiej wydatków poniesionych niezgodnie z przepisami wspólnotowymi i krajowymi, tj. z postanowieniami umowy o dofinansowanie (naruszenie § 5 ust. 2, § 11 umowy) i przepisami Rozporządzenia PARP (naruszenie § 15 ust. 5), co spowodowało powstanie szkody w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną (pkt 2 wyroku).
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w pkt 3 wyroku, na mocy art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1935), mając na uwadze żądanie pełnomocnika organu co do wysokości żądanych kosztów.
Na podstawie art. 156 § 1 i 3 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny sprostował oczywistą omyłkę pisarską w wyroku Sądu I instancji. W komparycji wskazano bowiem wadliwie nazwę organu, który wydał zaskarżoną decyzję.