I GSK 847/20

I GSK 847/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-03-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-06-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Artur Adamiec /sprawozdawca/
Dariusz Dudra /przewodniczący/
Małgorzata Grzelak
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I SA/Gd 1152/19 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2019-11-20
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2015 poz 187
par. 13r ust. 12
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji  Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Artur Adamiec (spr.) Protokolant Marta Woźniak po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 listopada 2019 r. sygn. akt I SA/Gd 1152/19 w sprawie ze skargi W. P. na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 24 kwietnia 2019 r. nr 0035/8110/9011/2019 w przedmiocie pomocy finansowej producentowi rolnemu, w którego gospodarstwie rolnym powstały szkody oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 20 listopada 2019 r., sygn. akt I SA/Gd 1152/19 oddalił skargę W. P. na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni z 24 kwietnia 2019 r. w przedmiocie pomocy finansowej dla producentów rolnych.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.
Skarżący zwrócił się do ARiMR z wnioskiem o dzielenie pomocy finansowej z uwagi na szkody w uprawach spowodowane wystąpieniem w 2018 r. suszy lub powodzi.
Kierownik ARiMR decyzją z 30 stycznia 2019 r. przyznał skarżącemu pomoc finansową o wartości brutto 223.020,00 zł, stanowiącej równowartość 51.923,08 euro, do szkód powstałych w uprawach rolnych obejmujących co najmniej 30% i mniej niż 70% danej uprawy rolnej oraz szkód na powierzchni uprawy w wysokości co najmniej 70% danej uprawy. Ponadto organ I instancji odmówił przyznania pomocy finansowej w pozostałej części objętej wnioskiem.
W uzasadnieniu organ wskazał, iż zgodnie z § 13r ust. 12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 roku w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2015 r. poz. 187 ze zm.), pomoc, o której mowa w ust. 1, pomniejsza się o 50%, jeżeli w dniu wystąpienia szkód w uprawach rolnych co najmniej 50% powierzchni upraw w gospodarstwie rolnym, z wyłączeniem łąk i pastwisk, nie było ubezpieczonych co najmniej od jednego z ryzyk, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia.
Organ wyjaśnił, iż po analizie całości materiału dowodowego ustalono, iż areał upraw w gospodarstwie rolnym producenta rolnego wynosił 965,88 ha, natomiast ubezpieczeniu podlegało jedynie 375,09 ha, co nie stanowi 50% powierzchni upraw w gospodarstwie, które winny podlegać ubezpieczeniu, czyli 482,72 ha.
Dyrektor Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni decyzją z 24 kwietnia 2019 r. utrzymując w mocy decyzję organu I instancji stwierdził, że wnioskodawca, w przypadku przedstawienia umowy ubezpieczenia obejmującej działki rolne wchodzące w skład jego gospodarstwa zawartej przez osobę trzecią, powinien załączyć umowę cesji wierzytelności z polisy zawartą w okresie uprawniającym do wystąpienia z wnioskiem o wypłatę odszkodowania. Jak wynika z akt sprawy, taka umowa cesji nie została zawarta przez wnioskodawcę. W odniesieniu do polisy nr [...] organ stwierdził, że umowa ubezpieczenia została zawarta między skarżącym a ubezpieczycielem w dniu 20 października 2017 r. Jak wynika z zapisów umowy osobą ubezpieczającą jest skarżący natomiast osobą ubezpieczoną jest syn skarżącego. Ubezpieczenie obejmuje okres od 03.11.2017 r. do 02.11.2018 r. Umową tą są objęte uprawy położone m.in. na działkach ewidencyjnych, które były w posiadaniu strony, jednakże jak trafnie wskazał organ I instancji przedstawiona przez wnioskodawcę polisa nie może zostać uwzględniona przy weryfikacji spełnienia warunku dotyczącego posiadania ubezpieczenia upraw.
Organ odwoławczy podkreślił, iż z powyższej polisy wynika, że ubezpieczający i ubezpieczony to dwa różne podmioty, zatem jest to umowa ubezpieczenia na cudzy rachunek (art. 808 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1025 ze zm.). W ubezpieczeniu na cudzy rachunek ubezpieczający we własnym imieniu zawiera umowę ubezpieczenia, w której przedmiotem ochrony ubezpieczeniowej jest interes majątkowy innej osoby (ubezpieczonego). Wskutek tego, że ubezpieczony interes przysługuje owej innej osobie, organ stwierdził, że to na jej rzecz jest świadczona ochrona ubezpieczeniowa i to jej właśnie może być wypłacone ewentualne świadczenie pieniężne przez ubezpieczyciela po zajściu wypadku ubezpieczeniowego.
Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy stwierdził, iż strona nie spełniła przesłanek wskazanych w § 13r ust. 12 rozporządzenia, gdyż w dniu wystąpienia szkody co najmniej 50% powierzchni upraw w gospodarstwie rolnym, z wyłączeniem łąk i pastwisk, nie było ubezpieczonych co najmniej od jednego z ryzyk, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając skargę wskazał, że w rozpoznawanej sprawie problem dotyczy zasadności przyznania pomocy finansowej skarżącemu – jako producentowi rolnemu w zaniżonej wysokości z tytułu szkody w uprawach rolnych spowodowanej wystąpieniem w 2018 r. suszy lub powodzi w gospodarstwie rolnym skarżącego. Z kolei istota sporu sprowadza się do prawidłowości zastosowania przez organy względem pomocy przyznanej na rzecz skarżącego pomniejszenia wynikającego z § 13r ust. 12 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem analizowaną pomoc pomniejsza się o 50 %, jeżeli w dniu wystąpienia szkód w uprawach rolnych co najmniej 50% powierzchni upraw w gospodarstwie rolnym, z wyłączeniem łąk i pastwisk, nie było ubezpieczonych co najmniej od jednego z ryzyk, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 3. Przepis ten wprost uzależnia zatem wysokość ostatecznie przyznawanej pomocy od posiadania ubezpieczenia co najmniej 50 % powierzchni upraw, od jednego z ryzyk wymienionych w rozporządzeniu.
Jak wynika z akt sprawy, skarżący złożył polisę ubezpieczenia uprawy nr 23843627 obejmującą okres ubezpieczenia od dnia 3 listopada 2017 r. do dnia 2 listopada 2018 r., jednak jak wynika z zapisów umowy osobą ubezpieczającą jest skarżący natomiast osobą ubezpieczoną jest jego syn.
Mając na uwadze powyższe, Sąd I instancji, uznał za prawidłowe stanowisko organu, że co prawda z literalnego brzmienia § 13r ust. 12 rozporządzenia nie wynika obowiązek ubezpieczenia upraw osobiście przez rolnika, ale racjonalnym jest przyjęcie, że strona powinna móc z niego skorzystać. Istotą wynikającą z powołanych przepisów jest bowiem to, by grunty, na których powstały szkody spowodowane przez niekorzystne zjawiska klimatyczne, były ubezpieczone w taki sposób, aby beneficjent mógł skorzystać z ubezpieczenia niezależnie od tego, kto zawarł polisę ubezpieczeniową. W związku z tym beneficjent nie musi być ubezpieczającym, ale musi być osobą uprawnioną do skorzystania z polisy, tak aby zminimalizować negatywne skutki spowodowane przez niekorzystne zjawiska klimatyczne w prowadzonej działalności.
WSA zgodził się z organem odwoławczym, że odnosząc się do wykładni celowościowej omawianego przepisu, należy zauważyć, iż rolą powołanego przepisu jest zmotywowanie rolników do ubezpieczenia się poprzez zagrożenie im obniżenia pomocy, a nie przeniesienia ryzyka związanego z wystąpieniem szkód na zakład ubezpieczeń. Na taką interpretację wskazuje również okoliczność, iż w myśl § 13r ust. 12 rozporządzenia przesłanką wypłacenia pomocy w pełnej wysokości jest ubezpieczenie co najmniej od jednego spośród ryzyk określonych w § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, przy czym nie musi to być ryzyko, w związku z zaistnieniem którego powstały w gospodarstwie rolnym szkody skutkujące udzieleniem pomocy.
Wobec faktu, że na przedmiotowej polisie widnieje syn skarżącego jako ubezpieczony (osoba uprawniona do otrzymania odszkodowania), oznacza to, że jest ona jedyną osobą uprawnioną do żądania ewentualnego odszkodowania. Dlatego też wbrew twierdzeniom skarżącego, WSA uznał, że nie spełnił on warunku wynikającego z § 13r ust. 12 rozporządzenia dotyczącego ubezpieczenia co najmniej 50% powierzchni upraw.
Zdaniem Sądu, organ zasadnie stwierdził, że to na skarżącym ciążył obowiązek zmiany danych w polisie i to skarżący powinien zapewnić zgodność polisy ze stanem faktycznym, a skarżący nie może przerzucać na organ administracji skutków swoich zaniechań.
Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi oraz zasądzenia kosztów postepowania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.
1. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. w związku z § 13r ust. 12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r.;
2. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 25 ust. 9 Rozporządzenia (UE) nr 702/2014
poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż skarżący nie spełnił warunków do uzyskania płatności w pełnej wysokości z tytułu szkód w uprawach rolnych, tj. posiadania co najmniej 50% ubezpieczonej powierzchni upraw w dniu wystąpienia szkody, gdyż w ramach polisy ubezpieczeniowej nr [...] jako ubezpieczony wskazany był syn skarżącego, a nie skarżący, podczas gdy w dacie powstania szkody wymagana powierzchnia upraw, była objęta ubezpieczeniem co potwierdzają polisy nr [...]i [...], a nadto pomiędzy skarżącym i jego synem obowiązywał ustana umowa cesji praw z polisy ubezpieczeniowej nr [...].
Ponadto skarżący wniósł na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci umowy cesji polisy ubezpieczeniowej nr [...].
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a.; żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.
Z pierwszego zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, w zastawieniu z uzasadnieniem skargi kasacyjnej, wynika że skarżący powołał się na naruszenie § 13r ust. 12 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że z powołanej normy prawnej wynika, iż wnioskodawca musi być uprawnionym do skorzystania z polisy, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu nakazuje przyjąć, że warunkiem do uzyskania pomocy w pełnej wysokości jest wyłącznie spełnienie wymogu ubezpieczenia co najmniej 50% powierzchni upraw w gospodarstwie rolnym, z wyłączeniem łąk i pastwisk, co najmniej od jednego z ryzyk, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 3.
W myśl § 13r ust. 1 omawianego rozporządzenia Agencja udziela pomocy finansowej producentowi rolnemu na realizację innych zadań wynikających z polityki państwa w zakresie rolnictwa i rozwoju wsi, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 6.
NSA zauważa, że nie można zaakceptować poglądu zaprezentowanego w skardze kasacyjnej, co do wykładni § 13r ust. 12 rozporządzenia. W ocenie NSA, za prawidłowością wykładni przedstawionej przez organy i Sąd I instancji przemawiają nie tylko reguły wykładni celowościowej, ale i wykładni systemowej wewnętrznej. Dokonując interpretacji przepisu prawa, należy mieć na względzie również inne przepisy prawa danego aktu prawnego.
W związku powyższym wypada przywołać zasadę wykładni przepisów prawa prezentowaną w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowiącą, że nie jest dopuszczalne interpretowanie przepisu w taki sposób, który pozbawiałby część tego przepisu znaczenia prawnego, zgodnie z łacińską sentencją per non est (nie wolno interpretować przepisów prawnych tak, by pewne ich fragmenty okazały się zbędne). Przykładem takiego orzecznictwa może być uchwała Trybunału Konstytucyjnego, w której Trybunał uznał za niezgodną z założeniem o racjonalności prawodawcy, leżącym u podstaw poprawnej wykładni przepisów prawa takiej wykładni, która prowadziłaby do wniosku, że pewien fragment przepisu [...] należałoby uznać za całkowicie zbędny (por. uchwałę TK z dnia 14 czerwca 1995 r., sygn. akt W 19/94, OTK 1995/1/23). Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 22 czerwca 1999 r. sygn. akt I KZP 19/99, skonstatował natomiast, iż fundamentalne reguły wykładni przepisów prawnych za punkt wyjścia przyjmują założenie – rzecz jasna idealizujące – o racjonalnym prawodawcy, a więc takim ustawodawcy, który tworzy przepisy w sposób sensowny, racjonalny i celowy, znając cały system prawny i nadając poszczególnym słowom i zwrotom zawsze takie samo znaczenie, nie zamieszczając jednocześnie zbędnych sformułowań (por. także Z Ziembiński, Teoria prawa, PWN 1978, s. 106 – 123 oraz uchwałę SN z dnia 16 marca 2000 r. sygn. akt I KZP 53/99). Z kolei w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego godną zauważenia jest teza, że konstrukcje prawne są tworzone za pomocą słów w ten sposób, iż stanowią określoną całość. W konsekwencji nie można ich interpretować nie uwzględniając owej całości, co może również przemawiać za stosowaniem wykładni systemowej (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 22 czerwca 1998 r. sygn. akt FPS 9/97 i uzasadnienie uchwały z dnia 14 grudnia 1998 r. sygn. akt FPS 19/98, a także uchwałę z dnia 20 marca 2000 r., sygn. akt FPS 14/99, ONSA 2000/3/92).
W kontekście omawianego zagadnienia istotne znaczenia mają § 13r ust. 10 i 11 omawianego aktu wykonawczego. Z pierwszego z nich wynika, że w przypadku gdy łączna wysokość pomocy udzielanej zgodnie z przepisami, o których mowa w ust. 2 pkt 1, oraz pomocy otrzymanej na podstawie odrębnych przepisów, wraz z odszkodowaniem z zakładu ubezpieczeń, przekraczałaby kwotę, o której mowa w ust. 9, pomocy udziela się w wysokości stanowiącej różnicę między kwotą obliczoną zgodnie z ust. 9 a wysokością pomocy otrzymanej na podstawie odrębnych przepisów i otrzymanych odszkodowań. Z drugiego zaś wynika, że pomoc udzielana zgodnie z przepisami, o których mowa w ust. 2 pkt 1, nie przysługuje, jeżeli łączna kwota pomocy otrzymanej na podstawie odrębnych przepisów oraz otrzymanych odszkodowań przekracza kwotę, o której mowa w ust. 9.
W obydwu przepisach mowa jest o otrzymanych przez producenta rolnego odszkodowaniach. Zatem to producentowi rolnemu musi przysługiwać odszkodowanie, musi być on uprawnionym z polisy ubezpieczeniowej do uzyskania odszkodowania, a nie inna osoba (w rozpatrywanej sprawie syn skarżącego). Aby nie doszło do pomniejszenia przyznanej pomocy o 50% na podstawie § 13r ust. 12 rozporządzenia Rady Ministrów, producent rolny musi być ubezpieczony w rozumieniu tego przepisu, innymi słowy – to na jego rzecz muszą być ubezpieczone uprawy rolne w co najmniej w 50% i co najmniej od jednego z ryzyk, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 3. Dopiero spełnienie tych przesłanek, zawartych w omawianych przepisach, skutkuje przyznaniem pomocy w pełnej wysokości.
Zatem, w powyższym zakresie wykładnia § 13r ust. 12 rozporządzenia Rady Ministrów zaprezentowana przez organ i zaakceptowana przez Sąd I instancji jest prawidłowa. Dlatego też pierwszy zarzut naruszenia prawa materialnego uznać należało za niezasadny.
Odnosząc się do drugiego z zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. art. 25 ust. 9 Rozporządzenia (UE) nr 702/2014 poprzez jego błędną wykładnię, należy przypomnieć, że błędna wykładnia prawa materialnego polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej. Zarzut błędnej wykładni prawa materialnego oznacza, iż określony stan faktyczny przyporządkowano do właściwej normy prawnej, której treść została jednak błędnie zrozumiana przez organ ją stosujący (por. wyrok NSA z 30 października 2008 r., sygn. akt II FSK 1049/07, LexPolonica nr 2069916).
O naruszeniu przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię można mówić tylko wówczas, gdy sąd wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów dokonywał. Tymczasem, z prostego zestawienia uzasadnienia zaskarżonego wyroku z zarzutami skargi kasacyjnej wynika, że autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji błędną wykładnię przepisu art. 25 ust. 9 Rozporządzenia (UE) nr 702/2014, którego Sąd ten nie interpretował. Powyższe uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ustosunkowanie się do tak sformułowanego zarzutu skargi kasacyjnej. Skoro bowiem Sąd I instancji nie dokonywał wykładni wskazanego przepisu, to zarzut sformułowany w tym zakresie nie mógł zostać uwzględniony.
Z tych względów drugi zarzut naruszenia prawa materialnego uznać należało za niezasadny.
Już tylko na marginesie NSA zauważa, że z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika także, że skarżący w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego podjął próbę postawienia zarzutu o charakterze procesowym, sprowadzającego się do próby podważania ustaleń faktycznych dokonanych przez organy i zaakceptowanych przez Sąd I instancji w zakresie skuteczności ustnej cesji polisy ubezpieczeniowej.
W judykaturze nie budzi wątpliwości stanowisko, w myśl którego skarga kasacyjna nie może być uznana za skuteczną, jeżeli podważa poprawność zaskarżonego wyroku zarzutami stawianymi w ramach niewłaściwej podstawy kasacyjnej. Inaczej rzecz ujmując, za wadliwy należy uznać zarzut procesowy podnoszony w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a więc naruszenia prawa materialnego (por. wyrok NSA z 18 października 2018 r., sygn. akt II GSK 851/16). NSA, w tym składzie orzekającym, pogląd ten akceptuje.
Natomiast odnosząc się do wniosku skargi kasacyjnej o dopuszczenie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowodu z dokumentu zatytułowanego: umowa cesji praw z polisy ubezpieczeniowej, wskazać należy, że nie mógł on zostać uwzględniony.
Naczelny Sąd Administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, nie ustala stanu faktycznego, nie ma takich kompetencji, ocenia jedynie legalność zaskarżonego orzeczenia przez pryzmat postawionych zarzutów kasacyjnych. NSA nie może oceniać zaskarżonego wyroku z uwzględnieniem nowych dowodów nieznanych WSA. Uwzględnienie nowych dowodów przedłożonych na etapie postępowania kasacyjnego implikowałoby nowe ustalenia faktyczne, które mogłyby mieć wpływ na wynik oceny dokonanej przez WSA. NSA mógłby w takiej sytuacji przypisać naruszenie prawa WSA z przyczyn temu sądowi nieznanych. Podczas procedowania kasacyjnego zakres badania legalności zaskarżonego wyroku, poza braną z urzędu pod rozwagę nieważnością postępowania, wyznacza, wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a., zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Przywołany przepis wyłącza zatem zastosowanie w postępowaniu kasacyjnym art. 106 § 3 w związku z art. 193 p.p.s.a. Odmienne zapatrywanie byłoby ewidentnie sprzeczne z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a.
Mając więc na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako niezasadną.