I GSK 844/24

I GSK 844/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Sobocha-Holc
Henryk Wach /przewodniczący/
Jacek Boratyn /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Oświata
Sygn. powiązane
III SA/Gl 582/23 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2023-12-14
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2082
art. 26 ust. 2, art. 33 ust. 1
Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1082
art. 1 ust. 1, ust. 3, ust. 4, ust. 9, ust. 10, ust. 11 i ust. 14, art. 10, art. 11, art. 170 ust. 1
Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 70 ust. 4, art. 178 ust. 1
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia del. WSA Jacek Boratyn (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. N. i B." Z." Sp. z o.o. w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 grudnia 2023 r. sygn. akt III SA/Gl 582/23 w sprawie ze skargi C. N. i B." Z." Sp. z o.o. w L. na czynność Prezydenta Miasta Tychy z dnia [...] maja 2023 r. w przedmiocie ustalenia wysokości należnej dotacji oświatowej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 14 grudnia 2023 r., sygn. III SA/Gl 582/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej WSA w Gliwicach) po rozpoznaniu sprawy ze skargi sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. w Ł. (dalej zwanej skarżącą lub spółką) na czynność Prezydenta Miasta Tychy z dnia 29 maja 2023 r. w przedmiocie błędnego ustalenie wysokości należnej dotacji oświatowej w wyniku aktualizacji stawki dotacji, oddalił skargę.
W stanie faktycznym sprawy spółka wniosła skargę na czynność Prezydenta Miasta Tychy w postaci błędnego ustalenia wysokości należnej jej dotacji oświatowej, w wyniku aktualizacji stawki dotacji przysługującej na słuchaczy Liceum Ogólnokształcącego [...] w T. w 2023 r. (dalej zwanego liceum), zarzucając naruszenie:
1) art. 26 § 2 i 5 w zw. z art. 33 ust. 1 w zw. z art. 43 ust. 1 pkt 4 w zw. z ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 43 ust. 3 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z roku 2022 r. poz. 2082 z późn. zm.; dalej: u.f.z.o.) w związku z art. 1 ust. 1, 3, 4, 9, 10, 11, 14, art. 10, art. 11 i art. 170 § 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r. poz. 1082 z późn. zm.; dalej: Prawo oświatowe) poprzez ustalenie w wyniku aktualizacji miesięcznej stawki dotacji na 1 słuchacza w kwocie 2,89 zł, co stanowi jedynie iluzoryczne wypełnienie obowiązku finansowania działalności oświatowej szkoły, która nie może prowadzić działalności gospodarczej, a w konsekwencji pozyskiwać środków na kredytowanie działalności szkoły;
2) art. 70 ust. 4 Konstytucji RP, poprzez ustalenie stawki dotacji w kwocie, która nie pozwala na prowadzenie kształcenia, co w konsekwencji prowadzi do naruszenia prawa obywateli do powszechnego i równego dostępu do wykształcenia.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik wskazał, że w 2022 r. miesięczna dotacja na 1 słuchacza niepublicznego liceum ogólnokształcącego dla dorosłych kształcącego się w systemie zaocznym kształtowała się na poziomie około 60 zł miesięcznie. Zauważono, że od września 2018 r. organy prowadzące szkoły niepubliczne są obowiązane do zatrudniania nauczycieli w oparciu o umowę o pracę, podkreślając w związku z tym, że przy przyjęciu zastosowania minimalnego wynagrodzenia o pracę dla nauczyciela zatrudnianego w szkole miesięczny koszt zatrudnienia nauczyciela w pełnym wymiarze czasu pracy kształtuje się obecnie na poziomie – 3 490 zł brutto, a wraz z kosztami pracodawcy 4 204,75 zł. Powyższe zaś oznacza, że kwota dotacji oświatowej na 1 ucznia na 2023 r. nie pokrywa nawet 1 godziny pracy tego nauczyciela, a liczba przedmiotów nauczanych w szkole oznacza konieczność zatrudnienia większej liczby nauczycieli niż tylko jednego.
Skarżąca podniosła także, że dotowanie szkoły niepublicznej w ww. wysokości jest pozorne i stanowi dyskryminację w stosunku do szkół publicznych. Wyjaśniła, że przy założeniu, że w szkole kształci się 200 słuchaczy, a stawka dotacji określona w art. 26 ust. 2 u.f.z.o. wynosi niecałe 3 zł na słuchacza, szkoła pod koniec miesiąca otrzyma dotację w wysokości około 500 zł miesięcznie. Zauważyła w związku z tym, że za te środki szkoła ma zapewnić kilkunastu nauczycieli zatrudnionych na umowie o pracę z minimalnym wynagrodzeniem, którzy zrealizują minimum programowe, dyrektora szkoły oraz niezbędną obsługę oraz lokale.
Zwracając uwagę na treść art. 170 ust. 1 Prawa oświatowego skarżąca wywiodła, że prowadzenie szkoły niepublicznej jest działalnością deficytową i nienastawioną na osiąganie zysku, a organy prowadzące szkoły niepubliczne realizują zadanie publiczne danej jednostki samorządu terytorialnego. Mając na względzie sformułowane w art. 70 Konstytucji RP powszechne prawo do nauki koniecznym jest udział władz publicznych w finansowaniu sektora oświaty spoza sektora finansów publicznych, zgodnie z obowiązującymi przepisami i w sposób umożliwiający realizację tego zadania.
W związku z powyższym skarżąca wniosła o stwierdzenie bezskuteczności czynności w postaci błędnego ustalenia wysokości należnej dotacji oświatowej przysługującej na słuchaczy liceum.
W odpowiedzi na skargę Prezydent podtrzymując swoje stanowisko w sprawie wniósł o jej oddalenie.
W uzasadnieniu podniósł, że zmiana wysokości jednostkowej miesięcznej stawki dotacyjnej w 2023 r. dotyczy stawki dotacji wypłacanej na podstawie art. 26 ust. 2 u.f.z.o. Jednocześnie podwyższeniu uległa stawka dotacyjna w 2023 r., wypłacana na podstawie art. 26 ust. 5 u.f.z.o. (dalej: dotacja za efekt). Sumarycznie wartość dotacji więc wzrosła. Wzrost dotacji w 2023 r. w stosunku do 2022 r. na 1 słuchacza za cały 4 - letni cykl kształcenia wraz z maturą wyniósł 1 257,20 zł co stanowi wzrost o 23%,
Prezydent Miasta Tychy podkreślił, że nie ma swobody w ustalaniu stawki dotacji. Sposób podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2023 r. ustala Rozporządzenie Ministra Edukacji i Nauki z dnia 29 grudnia 2022 r. wydane na podstawie art. 28 ust. 6 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. 2021 r. poz. 1672 z późn, zm., dalej zwane rozporządzeniem).
Dodatkowo wskazał, że zgodnie z art. 35 ust. 1 u.f.z.o. dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28 31a i art. 32 są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego, szkół lub placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Oznacza to, że dotacja nie musi, a nawet nie powinna pokrywać kosztów funkcjonowania szkoły niepublicznej. Zaznaczył także, że szkoły niepubliczne mogą z tytułu prowadzonego kształcenia pobierać czesne i nie mają obowiązku kształcić bezpłatnie, w przeciwieństwie do szkół publicznych.
WSA w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi spółki na czynność Prezydenta Miasta Tychy, oddalił przedmiotową skargę.
Dokonując merytorycznej oceny legalności czynności Sąd I instancji stwierdził, że skarżąca nie kwestionuje samej metody dokonanych obliczeń wysokości dotacji. Utrzymuje natomiast, że ustalenie bieżącej stawek dotacji na poziomie kilku złotych stanowi jedynie pozorne dotowanie bieżącej działalności szkół niepublicznych. Działanie takie powoduje, że cały ciężar i ryzyko prowadzenia szkoły przerzucone zostaje na podmioty niepubliczne, co jest przejawem dyskryminacji szkół niepublicznych i prowadzi do naruszenia konstytucyjnego prawa obywateli do powszechnego i równego dostępu do wykształcenia. W ocenie skarżącej zawarte w przepisach rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki regulacje są sprzeczne z przepisami u.f.z.o. oraz z Konstytucją RP, dlatego też organ był zobowiązany do niestosowania tego aktu.
Sąd nie podzielił tej argumentacji. Podkreślił bowiem, że eksponowany w skardze udział władz publicznych w finansowaniu sektora oświaty spoza sektora finansów publicznych, urzeczywistnia konstytucyjnie umocowane powszechne prawo do nauki. Trzeba jednak podkreślić, że mimo iż szkoły niepubliczne mogą być finansowane przez władze publiczne, dofinansowanie takie nigdy nie może być pełne, ale jedynie częściowe, co wynika z literalnego brzmienia art. 70 ust. 3 zd. 3 Konstytucji RP. Zawarte w art. 70 ust. 3 zd. 3 Konstytucji odesłanie do uregulowania materii dofinansowania uczelni niepublicznych w ustawie oznacza konsekwentnie, że ustawodawcy pozostaje znaczny margines swobody regulacyjnej pozwalającej na zróżnicowanie pomocy finansowej dla uczelni niepublicznych ze środków publicznych w zależności np. od rodzaju szkoły i jej charakteru. W świetle art. 70 ust. 3 zd. 3 postawić można tezę, że w Konstytucji RP nie ma wyrażonego wprost obowiązku każdorazowego dofinansowania każdej uczelni niepublicznej, tym bardziej że większość z takich uczelni ma ściśle komercyjny charakter i ich działalność gospodarcza tak jak każda inna może wiązać się z ryzykiem niepowodzenia finansowego. Publiczne uczelnie powinny być docelowo finansowane w całości lub zdecydowanej części ze środków publicznych. Jak zauważył TK w wyroku z 10 grudnia 2013 r. (sygn. akt K 16/13, OTK-A 2013, Nr 9, poz. 135) użyte w art. 70 ust. 3 zd. 3 słowo "udział" samo w sobie nie implikuje żadnego konkretnego poziomu finansowania, gdyż udział z definicji może być mniejszy lub większy. Przesądza jedynie, że wkład państwa musi osiągnąć jakiś stopień minimalny (tak aby w ogóle zjawisko dofinansowywania szkół niepublicznych miało miejsce, bo inaczej art. 70 ust. 3 zd. 3 byłby niezrealizowanym upoważnieniem konstytucyjnym) i równocześnie nie może osiągnąć poziomu maksymalnego (całkowitego finansowania, to bowiem prowadziłoby do zrównania szkół publicznych ze szkołami niepublicznymi). Z art. 70 ust. 3 Konstytucji RP nie wynika więc prawo podmiotowe szkół niepublicznych do uzyskania środków na całość ich działalności, a w założeniu szkoły niepubliczne mają być finansowane w mniejszym stopniu ze środków budżetu państwa niż szkoły publiczne, gdyż podstawowa odpowiedzialność za ich gospodarkę finansową spoczywa na ich założycielach, a nie na władzy publicznej.
Sąd podkreślił, że dotacji oświatowej dla szkół niepublicznych nie można uznać za prawo nabyte, które raz przyznane w określonej wysokości trwa niezmiennie w kolejnych latach. Zróżnicowanie pomocy finansowej dla uczelni niepublicznych ze środków publicznych może zostać uzależnione, nie tylko od rodzaju szkoły i jej charakteru, ale również od jakości oferowanych usług edukacyjnych. Z uzasadnienia projektu rozporządzenia w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w 2023 r. wynika, że prawodawca założył zoptymalizowanie finansowania niepublicznych szkół policealnych i liceów ogólnokształcących dla dorosłych, przewidując że w 2023 r. będą kontynuowane rozwiązania projakościowe odnoszące się do niepublicznych szkół, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, tj. zwiększenie finansowania "za zdany egzamin", a zmniejszenie środków naliczanych "za uczestnictwo w zajęciach". Przyjęcie takiego sposobu finansowania premiuje szkoły, które osiągają wysoką zdawalność egzaminów zewnętrznych przez swoich słuchaczy.
Zatem, inne rozłożenie akcentów i premiowanie jakości kształcenia nie oznacza, że dotowanie szkół niepublicznych stanie się pozorne, iluzoryczne.
Hipotetyczna okoliczność, że absolwenci szkół z różnych przyczyn nie podchodzą do egzaminów zewnętrznych nie może być uwzględniana przy wyliczaniu kwoty dotacji. To rzeczą organów prowadzących szkoły niepubliczne jest takie dostosowanie oferty edukacyjnej, aby w rezultacie uzyskać ewentualną możliwość dotowania działalności w tym zakresie ze środków publicznych na większym poziomie, co też prawodawca zapewnił w regulacjach prawnych stymulujących uzyskanie podwyższonej jakości kształcenia w placówkach edukacyjnych dla dorosłych, poprzez zwiększenie finansowania liceów ogólnokształcących dla dorosłych "za zdany egzamin".
Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Gliwicach wniosła spółka, zaskarżając go w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
1. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 150 P.p.s.a, art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez dokonanie przez Sąd sprzecznej z zasadami logiki i doświadczenia życiowego oceny materiału dowodowego w sprawie i w konsekwencji nieprawidłowe przyjęcie, że:
a) ustalenie kwoty dotacji oświatowej na poziomie niecałych 3 zł miesięcznie na słuchacza nie stanowi pozornego finansowania działalności oświatowej szkół, gdyż organ jest zobowiązany jedynie do częściowego finansowania działalności szkoły, w sytuacji gdy kwota ta nie pozwala na pokrycie w zasadzie żadnych wydatków związanych z procesem kształcenia słuchacza zatem nie może zostać uznana, za jakiekolwiek finansowanie działalności szkoły,
b) działalność skarżącej jest działalnością komercyjną, a zatem skarżąca winna liczyć się z ryzykiem niepowodzenia finansowego, w sytuacji gdy zgodnie z art. 170 § 1 ustawy prawo oświatowe prowadzenie szkół nie jest działalnością gospodarczą, a skarżąca prowadząc je realizuje zadanie publiczne, co Sąd całkowicie pominął przy rozpoznawaniu skargi,
c) ustalony przez ustawodawcę system premiuje szkoły, które osiągają wysoką zdawalność egzaminów, z całkowitym pominięciem faktu, iż ustawodawca w żaden sposób nie zagwarantował, iż taki system dotowania szkół zostanie utrzymany przez najbliższe lata, a w konsekwencji istnieje uzasadnione ryzyko, że system ten zostanie zmieniony, a tzw. "dotacja za efekt,, ulegnie pomniejszeniu, co w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi.
2. Naruszenie prawa materialnego, tj.:
a) art. w zw. 26 § 2 w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U .2022.2082 t.j. z dnia 2022.10.11), u.f.z.o. w zw. z art. 1 ust. 1, 3, 4 9, 10, 11, 14, art. 10 art. 11 art. I art. 170 § 1 ustawy z dnia z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe dalej P.o. (Dz.U.2021.1082 t.j. z dnia 2021.06.17) w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 22 grudnia 2022 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2023 w zw. z załącznikiem do tego rozporządzenia, poprzez błędne przyjęcie, iż prawidłowe było ustalenie miesięcznej stawki dotacji na 1 słuchacza w kwocie niecałych 3 zł, mimo iż taka wysokość dotacji oświatowej stanowi jedynie iluzoryczne wypełnienie obowiązku finansowania działalności oświatowej szkoły, która nie może prowadzić działalności gospodarczej, a w konsekwencji pozyskiwać środków na kredytowanie działalności szkoły,
b) art. 70 ust. 4 Konstytucji Rzeczpospolitej Polski z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U 1997.78.483 z dnia 1997.07.16), dalej Konstytucja, poprzez uznanie, iż ustalenie stawki dotacji w kwocie, która nie pozwala na prowadzenie kształcenia, nie stanowi naruszenia prawa obywateli do powszechnego i równego dostępu do wykształcenia, w sytuacji gdy takie ustalenie stawki dotacji nie pozwala na prowadzenie działalności oświatowej, a w konsekwencji ogranicza dostęp obywateli do wykształcenia,
c) art. 2, art.7 w zw. z art.70 Konstytucji Rzeczpospolitej Polski z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U 1997.78.483 z dnia 1997.07.16), dalej Konstytucja, poprzez uznanie, iż ustalenie na mocy § 3 Rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 22 grudnia 2022 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2023 w zw. załącznikiem, do tego rozporządzenia stawki dotacji w kwocie, na poziomie poniżej 3 zł stanowi dopuszczalną formę realizacji ustawowych obowiązków finansowania zadań oświatowych, w sytuacji gdy dotacja w takiej kwocie nie pozwala na pokrycie jakichkolwiek wydatków szkoły, a w konsekwencji uniemożliwia jej funkcjonowanie,
d) art. 178 § 1 Konstytucji poprzez niezbadanie konstytucyjności przepisów rozporządzenia, podczas gdy Sądy podległe są Konstytucji, zatem winny weryfikować z urzędu konstytucyjność badanych przepisów.
Na tej podstawie skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności, w trybie art. 188 P.p.s.a., alternatywnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach. Oprócz tego skarżąca kasacyjnie wystąpiła o zasądzenia na swoją rzecz od organu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że prowadzenie placówki oświatowej nie jest działalnością gospodarczą. Jest to działalność deficytowa nienastawiona na osiąganie zysków. Zwrócono także uwagę na zasadę dwusektorowości szkolnictwa, opartego na systemie placówek publicznych i niepublicznych, służących realizacji prawa do nauki. Z tym to prawem wiąże się wolność wyboru szkoły. Skarżąca kasacyjnie dodała również, że nastąpiły radykalne zmiany zasad finansowania, które pozbawiły szkoły bieżącej dotacji, jednocześnie bez żadnej gwarancji czy i w jakiej wysokości szkoła otrzyma dotację jeżeli słuchacz ukończy pełen cykl kształcenia. W aktualnym stanie prawnym nie sposób nawet uznać, iż szkoła ma jakąkolwiek pewność, że kiedykolwiek otrzyma jakąkolwiek dotację za efekt, albowiem nie ma żadnych gwarancji, iż za rok lub dwa system finansowania nie ulegnie zmianie. Zdaniem spółki organ dotujący w żaden sposób nie przewidział także sytuacji "migracji" słuchaczy pomiędzy szkołami.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. (ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym.
Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 P.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej.
Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: - naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.); - naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach.
Ze względu na zakres i konstrukcję zarzutów oraz sposób w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 P.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, mocą art. 183 § 1 P.p.s.a., jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną.
Z art. 176 P.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zaś zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaznaczenia wymaga, że nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed Sądem I instancji. Oznacza to, że obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok Sądu I instancji byłby inny. Innymi słowy, w skardze kasacyjnej należy wskazać przepisy, które zdaniem jej autora zostały naruszone oraz uzasadnić na czym konkretnie to naruszenie polegało, a także – co istotne – wykazać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia w takim stopniu, że gdyby do nich nie doszło, to wyrok Sądu I instancji byłby inny.
Z punktu widzenia przedstawionych uwag na uwzględnienie nie mógł zasługiwać wyartykułowany w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, a to: art. 150 P.p.s.a., art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej, zarzucając Sądowi I instancji dokonanie oceny materiału dowodowego "sprzecznej z zasadami logiki i doświadczenia życiowego", kwestionuje w tym wypadku głównie i w istocie słuszność obowiązującego systemu dotowania jednostek oświaty niepublicznej (lit. a i c w ramach tego zarzutu). Jednocześnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest jakiegokolwiek odniesienia się do naruszenia ww. przepisów P.p.s.a., poprzez skonkretyzowanie na czym owe naruszenia miałyby polegać, oraz wymaganego wskazania potencjalnej istotności ich wpływu na wynik zapadłego rozstrzygnięcia. Taki stan rzeczy uniemożliwia dokonanie merytorycznej oceny zarzutu w tym zakresie.
W ramach powyższego zarzutu spółka wskazuje także, że wbrew ustaleniom Sądu I instancji, jej działalność nie jest działalnością komercyjną (gospodarczą). Jednakże i w tym zakresie uzasadnienie skargi kasacyjnej nie spełnia wymogów, o których mowa była na wstępie, więc już tylko z przyczyn formalnych niemożliwe było ustosunkowanie się do niego. Niezależnie jednak od tego, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że twierdzenie autora skargi kasacyjnej jest kontrfaktyczne i nie znajduje potwierdzenia na gruncie treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku.
Ocenie merytorycznej, z tożsamych względów co wyżej wskazane nie poddawał się także drugi z zarzutów procesowych.
Na uwzględnienie nie zasługiwały także zarzuty określone w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej (wskazane jako zarzuty naruszenia prawa materialnego).
W odniesieniu do pierwszego z zarzutów prawa materialnego – w ramach którego powiązano art. 26 § 2 (powinno być: ust. 2) u.f.z.o. z art. 33 ust. 1 tej ustawy oraz w zw. z art. 1 ust. 1, 3, 4, 9, 10, 11, 14, art. 10, art. 11 i art. 170 § 1 (powinno być: ust. 1) Prawa oświatowego oraz w zw. z § 3 rozporządzenia MEN i wyartykułowano, że błędne było przyjęcie prawidłowości ustalenia miesięcznej stawki dotacji z uwagi na "jedynie iluzoryczne wypełnienie obowiązku finansowania działalności oświatowej szkoły, która nie może prowadzić działalności gospodarczej" – Naczelny Sąd Administracyjny pierwszoplanowo wskazuje na istotną jego wadę konstrukcyjną oraz braki wymaganego uzasadnienia w jego zakresie. Mianowicie art. 33 ust. 1 u.f.z.o. składa się z kilku jednostek redakcyjnych, a ponadto dotyczy przekazywania ustalonej już kwoty dotacji (a nie zasad ustalania wysokości należnej dotacji). W uzasadnieniu zaś nie nawiązano w żaden sposób do ewentualnego naruszenia prawa przez WSA w Gliwicach, w zakresie tej regulacji. Z kolei w odniesieniu do wymienionych przepisów Prawa oświatowego w uzasadnieniu, za wyjątkiem przywołania art. 170 ust. 1, brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia ich naruszenia. Analogiczna uwaga dotyczy powołanego przepisu § 3 rozporządzenia MEN. Należy także zauważyć, że przedmiotowy zarzut nie odnosi się w istocie do błędnego zastosowania regulacji, na podstawie których ustalono wysokość dotacji, ale do kwestionowania ich słuszności z uwagi na uwarunkowania prowadzenia działalności oświatowej przez podmiot niepubliczny. Mając te względy na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł dokonać merytorycznej oceny zarzutu.
Pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego oparto na przepisach Konstytucji RP. Okazały się one nieusprawiedliwione. Nietrafny jest zarzut niezbadania konstytucyjności przepisów rozporządzenia MEN (zarzut z pkt 3 lit. d). Pomijając fakt, iż jego sformułowanie zdaje się świadczyć o jego procesowej naturze, wskazać należy, że orzekając w sprawie sędzia nie jest związany przepisami rozporządzenia, co wynika z treści art. 178 ust. 1 Konstytucji. Przedmiotowe rozporządzenie zostało wydane na podstawie delegacji zamieszczonej w art. 28 ust. 6 ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Sąd badający sprawę w tym zakresie wskazał, że pominięcie przepisów rozporządzenia prowadziłoby do sytuacji, w której brak byłoby jakichkolwiek norm wykonawczych pozwalających na ustalenie mechanizmu ustalenia wysokości dotacji.
Niezasadny jest zarzut wyartykułowany w pkt 3 lit. b) petitum skargi kasacyjnej. Wskazany w nim przepis art. 70 ust. 4 Konstytucji RP nie odnosi się bowiem do kwestii dofinansowania podmiotów prowadzących niepubliczne jednostki oświatowe. Zgodnie z przywołaną regulacją władze publiczne zapewniają obywatelom powszechny i równy dostęp do wykształcenia. W tym celu tworzą i wspierają systemy indywidualnej pomocy finansowej i organizacyjnej dla uczniów i studentów. Warunki udzielania pomocy określa ustawa. Zasada pomocy dla uczniów i studentów jest korelatem zasady powszechnego i równego dostępu do wykształcenia. Jednak owa określona ustawą pomoc – co wyraźnie wynika z omawianego przepisu – ma mieć charakter indywidualny, adresowana jest więc bezpośrednio do osób pobierających naukę, a nie do instytucji naukę tę świadczących/organów prowadzących szkoły (zob. L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, wyd. II, Wydawnictwo Sejmowe, warszawa 2016, teza 15 do art. 70 i przywołane tam orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego).
Nieusprawiedliwiony okazał się także zarzut zawarty w pkt 2 lit. c) petitum skargi kasacyjnej.
Artykuł 70 Konstytucji RP wprowadza zasadę trójszczeblowości oraz dwusektorowości szkolnictwa. Ta ostatnia wymaga "– by obok systemu szkolnictwa publicznego istniała możliwość tworzenia i rozwijania systemu szkolnictwa niepublicznego. Istnienie dwusektorowego szkolnictwa jest warunkiem sine qua non realizacji dwóch praw wskazanych w art. 70 ust. 3, a mianowicie prawa rodziców do wyboru dla swojego dziecka szkoły innej niż publiczna oraz prawa obywateli i instytucji do zakładania i prowadzenia szkół niepublicznych, częściowo finansowanych przez państwo." (M. Florczak-Wątor w: P. Tuleja (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, WKP 2023, Lex, teza 6 do art. 70). Należy uwzględnić, że Konstytucja RP formułuje zasadę bezpłatności nauki jedynie w szkołach publicznych. Natomiast art. 70 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP, stanowiący, że warunki zakładania i działalności szkół niepublicznych oraz udziału władz publicznych w ich finansowaniu, a także zasady nadzoru pedagogicznego nad szkołami i zakładami wychowawczymi, określa ustawa - należy wykładać ściśle. Jak zauważył Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 10 grudnia 2013 r., sygn. K 16/13 (OTK-A 2013/9/135) "zakres analizowanej wyłączności ustawowej jest określony w sposób bardzo wąski - regulacji ustawowej wymagają tylko "warunki udziału państwa w finansowaniu szkół niepublicznych". Podkreślił przy tym, że "możliwe jest zróżnicowanie stopnia zaangażowania państwa w zależności od przyjętych założeń polityki edukacyjnej (np. preferencyjne traktowanie niektórych szkół ze względu np. na profil, jakość świadczonych usług lub przejrzystość i prawidłowość gospodarowania środkami publicznymi). Mając to na względzie, nie narusza art. 70 ust. 3 Konstytucji RP ustalenie dotacji dla szkoły niepublicznej w kwocie zgodnej z przepisami u.f.z.o." Na władzy publicznej nie ciąży bowiem – jak już wcześniej wskazano – obowiązek finansowania działalności szkół niepublicznych w takim samym lub zbliżonym zakresie jak w odniesieniu do szkół publicznych. W świetle analizowanej dyspozycji ustawy zasadniczej należy także rozumieć konstytucyjną zasadę dwusektorowości systemu szkolnictwa i wolności tworzenia oraz wyboru szkoły (art. 70 ust. 3 zdanie pierwsze Konstytucji RP). Oznacza ona zakaz ograniczania prawa do zakładania szkół niepublicznych i pobierania w nich nauki. Nie istnieje jednak obowiązek konstytucyjny finansowania szkół niepublicznych (tak w wyżej przywołanym wyroku TK).
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.