I GSK 84/25

I GSK 84/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Apollo
Piotr Pietrasz /sprawozdawca/
Tomasz Smoleń /przewodniczący/
Symbol z opisem
6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 134 par. 1, art. 141 par. 4, art. 175 par. 1, art. 176
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 2505
art. 33 par. 2 pkt 6 lit. b
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 8 par. 1, art. 9, art. 77 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Smoleń Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia NSA Anna Apollo po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. O. K. T. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 1995/23 w sprawie ze skargi A. O. K. T. Sp. z o.o. w W. na postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 16 sierpnia 2023 r. nr 440300/71/2023/993/RED-P/3/RE w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie) wyrokiem z dnia 9 lutego 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 1995/23, oddalił skargę A. O. K. Sp. z o.o. w W. (dalej: skarżąca kasacyjnie, spółka) na postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: organ) z dnia 16 sierpnia 2023 r., nr 440300/71/2023/993/RED-P/3/RE w przedmiocie oddalenia zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uwzględnienie skargi w całości; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Ponadto wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
I. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:
- art. 33 § 2 ust. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 2505; dalej u.p.e.a.), które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez jego niezastosowanie i w rezultacie błędne przyjęcie, że wszczęcie egzekucji administracyjnej było prawidłowe pomimo, iż spółka uiściła wszelkie należności (na koncie płatnika występuje nadpłata, co potwierdzają dokumenty w aktach sprawy), zaś przeciwne twierdzenia są jedynie rezultatem tego, iż organ sam nie stosując się do procedur i przepisów prawa, nie jest w stanie w sposób prawidłowy i rzetelny weryfikować zasadności i prawidłowości wszczynanych postępowań czy kontroli. Jak wynika bowiem z pism i ich załączników przedłożonych do niniejszej sprawy przez skarżącą w ślad za złożoną skargą (25.01.2024 r. oraz 14.12.2023 r.) Zakład Ubezpieczeń Społecznych z jednej strony wskazuje na niedopłatę i wszczyna postępowania egzekucyjne, z drugiej zaś wskazuje, iż na koncie znajdują się niezaksięgowane środki w niebagatelnej wysokości 24.407,89 zł. Jak zatem można uznać działania organu za prawidłowe i zgodne z prawem, skoro organ prowadzi dokumentację w sposób nierzetelny, niejasny, nie posiadając informacji o wysokości i terminach wpłat, żądając jednocześnie od płatnika wpłat, które już dawno zostały uiszczone. Takie działania organu powodują utratę zaufania do instytucji oraz poddają w wątpliwość rzetelność jego działań, które winny być klarowne, przejrzyste, a co najważniejsze zgodne z przepisami prawa.
- art. 33 § 2 ust. 6 lit. b u.p.e.a. które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez jego niezastosowanie i w rezultacie błędne przyjęcie, iż wszczęcie egzekucji administracyjnej było prawidłowe pomimo obowiązywania umowy ratalnej;
Skarżąca była zobowiązana do opłacania poszczególnych należności z tytułu składek w terminach i wysokości wynikających z ustalonego harmonogramu i regulowania bieżących składek, zaś organ zobowiązał się nie wszczynać postępowań egzekucyjnych przez okres obowiązywania ww. umowy.
II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 134 § 1 w zw. z art. 166 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w zakresie zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej, podczas gdy została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej: k.p.a.) poprzez m.in. niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy w sposób wyczerpujący i wszechstronny, nieuwzględnienie i nierozważenie słusznego interesu strony, brak wyjaśnienia podstaw wszczynania postępowania egzekucyjnego w sytuacji gdy płatnik posiada nadpłaty na swoim koncie, zaś organ wszczyna postępowanie pomimo niestanienia obowiązku po stronie płatnika.
- art. 8 § 1 oraz art. 9 k.p.a. poprzez oddalenie skargi dotyczącej oddalenia zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej, pomimo, że postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a w szczególności zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie stron do władzy publicznej.
- art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na zaniechaniu przez WSA w Warszawie dokonania pełnej i prawidłowej oceny akt sprawy.
Dodatkowo skarżąca kasacyjnie wniosła o: dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci pisma Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 28 marca 2024 r., na okoliczność wykazania posiadania przez skarżącą nadpłaty na koncie, wykazania, iż organ bezpodstawnie wszczyna i prowadzi egzekucje administracyjne, w sytuacji gdy sam nie przestrzega obowiązujących procedur oraz przepisów prawa, co zostało w sposób jasny wskazane w treści załączonego pisma. A zatem, nie może ujść uwadze Sądu, że organ sam nie stosując się do procedur i przepisów prawa, nie jest w stanie w sposób prawidłowy i rzetelny weryfikować zasadności i prawidłowości wszczynanych postępowań czy kontroli.
Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.
Organ nie skorzystał z uprawnienia do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami.
Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, daje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu możliwość, w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej, ograniczenia się w uzasadnieniu wyroku, jedynie do oceny zasadności podniesionych w niej zarzutów.
Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej - mając w szczególności na uwadze sposób ich skonstruowania - Naczelny Sąd Administracyjny przypomina, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem prawnym dla wzruszenia rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji. Skarga kasacyjna musi spełniać wszystkie ustawowe wymogi, a w szczególności formalnoprawne przewidziane w art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
W myśl art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna przytoczyć podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie. Przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Do zachowania formy skargi kasacyjnej nie wystarczy wymienienie podstaw skargi kasacyjnej, ale konieczne jest także uzasadnienie podniesionej podstawy skargi przez wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone i na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W przeciwnym razie ocena skargi kasacyjnej nie jest w ogóle możliwa.
Podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje wyrok sądu pierwszej instancji w zakresie oznaczonym skargą kasacyjną i nie jest uprawniony ani do zmiany, ani do uzupełniania tego zakresu. Zatem nie ma kompetencji dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to bowiem powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Należy bowiem podkreślić, że przy sporządzaniu skargi kasacyjnej wprowadzono tzw. przymus adwokacki (art. 175 § 1 p.p.s.a.), aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymogi dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej.
Przypomnienie tych podstawowych zasad formułowania zarzutów skargi kasacyjnej konieczne było z uwagi na sformułowane w niej zarzuty. Zarzuty podniesione w pkt II. tiret drugie petitum skargi kasacyjnej są wadliwie ujęte z formalnego punktu widzenia. Oczywiste jest, że Sąd pierwszej instancji nigdy nie może wprost naruszyć art. 8 § 1, art. 9 k.p.a., bo tych przepisów przecież nie stosuje. Natomiast może pośrednio naruszyć ich treść poprzez dokonanie wadliwej kontroli decyzji, która te przepisy narusza. W takiej sytuacji jest to naruszenie, które może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, nawet przy formalnie wadliwym postawieniu zarzutu, ale jego poprawnym uzasadnieniu, co wynika z treści uchwały NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (publ. w ONSAiWSA 2010, Nr 1, poz. 1.). Jednakże skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnienia zarzutu naruszenia wskazanych przepisów. Ponadto zauważyć trzeba, że w przypadku zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania prawidłowo sformułowany zarzut tego typu winien wskazywać konkretne regulacje procesowe, którym uchybił sąd pierwszej instancji, a także to, że naruszenie tego rodzaju regulacji mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie nie może więc ograniczyć się tylko do wskazania, że do naruszenia określonych przepisów faktycznie doszło, ale musi wykazać, co najmniej potencjalny, związek przyczynowy pomiędzy tym naruszeniem, a wynikiem sprawy, tj. treścią zapadłego orzeczenia. Rozpoznawana skarga kasacyjna wymogu tego nie spełnia, co czyni omawiane zarzuty niezasadnymi.
Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 7, 8 , 77 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten można naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez Sąd pominięte lub gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (por. np. wyrok NSA z 15 stycznia 2019 r., II OSK 391/17, LEX nr 2624490; z 26 października 2018 r., I OSK 2946/16, LEX nr 2582901). W tej sprawie skarżąca kasacyjnie nie wskazała jakie uchybienia proceduralne wynikające z materiału dowodowego zebranego w sprawie lub jakie dowody nie zostały uwzględnione przez Sąd pierwszej instancji. Nie wykazała więc, aby doszło do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.
Uwzględniając normatywną treść przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Należy przy tym podnieść, że w świetle uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 39), przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie nie wystąpiło. W rozpatrywanej sprawie Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę ustalonego przez właściwe organy stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie, jak i zastosowanie przepisów prawa materialnego w ramach kontroli działalności administracji publicznej. Wyjaśnił też podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przedstawił zarzuty skargi, a także stanowisko organu. Tak sformułowane uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym i pozwala na przeprowadzenie kontroli przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wynikają z niego bowiem zasadnicze powody, które legły u podstaw wydania wyroku o wskazanej wyżej treści. Sąd pierwszej instancji dopełnił zatem obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a.
Podkreślenia wymaga, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania, dla swojej skuteczności, wymagają wykazania, poza ich rzeczywistym wystąpieniem, także możliwego wpływu na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej (które rzeczywiście wystąpiło), a zaskarżonym orzeczeniem. Związek ten, jakkolwiek nie musi być realny (wszak uchybienie mogło mieć istotny wpływ), to jednak musi uzasadniać istnienie co najmniej hipotetycznej, ale wiarygodnej możliwości odmiennego wyniku sprawy, co wymaga uprawdopodobnienia istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Innymi słowy, wymagane jest wykazanie oraz uzasadnienie, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, zaś w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok byłby lub mógłby być inny.
W realiach rozpoznawanej skargi kasacyjnej brak jest natomiast jakichkolwiek wyjaśnień w zakresie możliwego wpływu na wynik sprawy podniesionych naruszeń przepisów procesowych.
Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że spółka nie podważyła skutecznie ustaleń stanu faktycznego, których w tej sprawie dokonały organy administracyjne i które Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę wyrokowania. W szczególności nie zakwestionowano zaległości na koncie płatnika składek oraz tego, że rozwiązana została umowa ratalna spłaty zaległych składek.
W skardze kasacyjnej zaskarżono wadliwe zastosowanie art. 33 § 2 ust. 1 oraz art. 33 § 2 pkt 6 lit. b u.p.e.a. W realiach tej sprawy błędne zastosowanie ww. przepisów powiązano z rzekomo wadliwymi ustaleniami stanu faktycznego poczynionymi przez organ administracyjny. Zauważyć należy, że wadliwe zastosowanie przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy strona skarżąca kasacyjnie - tak jak w niniejszej sprawie - nie podważa jednak skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, tj. zarzutami podniesionymi w ramach podstawy kasacyjnej zawartej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego ze względu na niewłaściwie ustalony stan faktyczny sprawy są co do zasady zarzutami nieskutecznymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). Dlatego też omawiany zarzut naruszenia prawa materialnego również z tego powodu okazał się niezasadny.
Mając na uwadze brak usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.