I GSK 839/23

I GSK 839/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-11-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Henryk Wach /przewodniczący sprawozdawca zdanie odrebne/
Beata Sobocha-Holc /autor uzasadnienia/
Małgorzata Grzelak
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I SA/Kr 1308/22 - Wyrok WSA w Krakowie z 2023-03-14
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 141 par. 4 ppsa
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 1995 nr 8 poz 38
art. 5 ust. 7
Rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie.
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 12 ust. 1 pkt 2; art. 13 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Protokolant starszy asystent sędziego Maja Wiercińska po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy Nowe Brzesko od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 marca 2023 r. sygn. akt I SA/Kr 1308/22 w sprawie ze skargi Gminy Nowe Brzesko na decyzję Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia [...] października 2022 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków unijnych 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. zasądza od Zarządu Województwa Małopolskiego na rzecz Gminy Nowe Brzesko 9828 (dziewięć tysięcy osiemset dwadzieścia osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. V.S.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 14 marca 2023 r., I SA/Kr 1308/22 oddalił skargę Gminy Nowe Brzesko na decyzję Zarządu Województwa Małopolskiego z [...] października 2022 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków unijnych.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:
Gmina Nowe Brzesko (dalej: "Beneficjent") [...] kwietnia 2020 r. nr [...] zawarła umowę z Zarządem Województwa Małopolskiego jako Instytucją Zarządzającą Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Małopolskiego na lata 2014-2020 (dalej: IZ RPO WM, organ) o dofinansowanie Projektu pod nazwą "Rozbudowa obiektu oświatowego o oddziały przedszkolne z zapleczem w N. B. wraz z zagospodarowaniem parku miejskiego" w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Małopolskiego na lata 2014-2020, Oś Priorytetowa 11 Rewitalizacja przestrzeni regionalnej, Działanie 11.2 Odnowa obszarów wiejskich. Szczegółowy opis przedmiotu zamówienia, prawa i obowiązki stron postępowania, a także konieczne wymagania udziału w postępowaniu postawione przez zamawiającego, określone zostały w Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia (dalej: "SIWZ", specyfikacją).
W okresie od 30 marca 2021 r. do 19 maja 2021 r. IZ RPO WM przeprowadziła kontrolę Projektu realizowanego przez Beneficjenta w zakresie prawidłowości udzielania zamówień publicznych. Przedmiotem kontroli był aneks nr 1 z [...] lutego 2021 r. do umowy nr [...], zawartej 18 sierpnia 2020 r., przez Beneficjenta z Przedsiębiorstwem B. O. "K. [...]." (dalej: Wykonawca).
W toku kontroli, IZ RPO WM pismem z 31 marca 2021 r., znak: [...], wezwała Beneficjenta do złożenia wyjaśnień w przedmiocie dokonanej aneksem nr 1 z [...] lutego 2021 r. zmiany osoby na stanowisku kierownika robót w zakresie sieci, instalacji i urządzeń cieplnych, wentylacyjnych, wodociągowych i kanalizacyjnych, polegającej na tym, że w miejsce dotychczasowej osoby na wyżej wymienione stanowisko wskazano Pana A. S. W wyniku zmiany pierwotnej umowy, zmieniono osobę na stanowisku kierownika robót w zakresie sieci, instalacji i urządzeń cieplnych, wentylacyjnych, wodociągowych i kanalizacyjnych. W miejsce dotychczasowej osoby wskazano A. S. Do wniosku o zmianę osoby na stanowisku kierownika robót załączono decyzję Wojewody Małopolskiego nr [...] z [...] października 1999 r. oraz decyzję Wojewody Małopolskiego nr [...] z [...] września 2000 r. o nadaniu uprawnień budowlanych A. S.
Zarząd Województwa Małopolskiego decyzją z [...] marca 2022 r., znak: [...] zobowiązał Beneficjenta do zwrotu części dofinansowania w kwocie 325 500,00 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków.
Po rozpoznaniu wniosku Beneficjenta o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ decyzją z [...] października 2022 r. znak: [...] utrzymał w mocy decyzję własną z [...] marca 2022 r. znak: [...] w sprawie zwrotu części kwoty dofinansowania z udziałem środków unijnych.
Organ w uzasadnieniu wskazał, że wprowadzona aneksem nr 1 z [...] lutego 2021 r. do umowy nr [...] zmiana w zakresie osoby pełniącej funkcję kierownika robót w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń cieplnych, wentylacyjnych, wodociągowych i kanalizacyjnych, została dokonana z naruszeniem art. 144 ust. 1 pkt 1 ustawy z 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1843; dalej: p.z.p.).
Wyjaśniono, że zgodnie z decyzją Wojewody Małopolskiego z [...] października 1999 r. znak: [...] o nadaniu uprawnień budowlanych nr ewidencyjny [...] Pan A. S. posiada uprawnienia budowlane do wykonywania pracy na stanowisku majstra budowlanego i kierowania w powierzonym zakresie robotami budowlanymi obejmującymi "instalacje wod.-kan., c.o., gaz" zgodnie z dyplomami mistrza, z wyłączeniem robót budowlanych przy obiektach zabytkowych. Z treści decyzji wynika ponadto, że Pan A. S. posiada dyplom mistrza w rzemiośle instalatorstwo sanitarne i c.o. oraz instalatorstwo gazowe, co potwierdzają dołączone do akt dyplomy: dyplom mistrzowski nr [...] wydany przez Izbę Rzemieślniczą w N. S. z [...] czerwca 1995 r., oraz dyplom mistrzowski nr [...] wydany przez Izbę Rzemieślniczą w N. S. z [...] czerwca 1995 r. Zgodnie zaś z decyzją Wojewody Małopolskiego z [...] września 2000 r. znak: [...] o nadaniu uprawnień budowlanych, Pan A. S. posiada uprawnienia budowlane do wykonywania pracy na stanowisku majstra budowlanego i kierowania w powierzonym zakresie robotami budowlanymi w zakresie objętym rzemiosłem określonym w dyplomach mistrza, z wyłączeniem robót budowlanych przy obiektach zabytkowych. Z treści decyzji wynika ponadto, że Pan A. S. posiada dyplomy mistrza w zawodach monter sieci komunalnych oraz monter sieci i instalacji gazowniczych.
W ocenie organu uprawnienia budowlane osób posiadających dyplom mistrza w poszczególnych zawodach, uprawniające do wykonywania pracy na stanowisku majstra budowlanego i kierowania w powierzonym zakresie robotami budowlanymi, nie uprawniają do sprawowania funkcji kierownika robót w poszczególnej specjalności budowlanej. Tym samym w opinii organu Pan A. S. wykazany w aneksie jako osoba pełniąca funkcję kierownika robót w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń cieplnych, wentylacyjnych wodociągowych i kanalizacyjnych, nie posiadał uprawnień, które spełnią wymagania postawione w warunku udziału w postępowaniu o zamówienie publiczne. Organ uznał, że przez dokonanie zmiany umowy, nie spełniono przesłanki w zakresie posiadania takich samych kwalifikacji przez osobę zaproponowaną na stanowisko kierownika robót w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń cieplnych, wentylacyjnych, wodociągowych i kanalizacyjnych, jak osoba wskazana w umowie, to zaś mogło prowadzić do wystąpienia potencjalnej szkody w budżecie Unii Europejskiej, która polegała na finansowaniu nieuzasadnionego wydatku.
Organ wskazał w decyzji, że Beneficjent podnosił, że dysponuje interpretacją Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej Małopolskiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa (pozyskaną dodatkowo w trakcie kontroli) wydaną w odniesieniu do decyzji przyznających uprawnienia Panu A. S. W interpretacji tej wskazano, że charakter zawartych w decyzjach uprawnień (na podstawie art. 14 ust. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane) nie wyklucza możliwości kierowania powierzonymi robotami w zakresie określonym dyplomem mistrza. W ocenie organu Beneficjent jednak powołując się na ww. pismo pomija fakt, że kierowanie robotami w powierzonym zakresie wskazuje na możliwość wykonywania funkcji majstra, wyłącznie pod kierunkiem kierownika budowy lub kierownika robót. Wskazanie w opinii obok kierownika budowy w nawiasie kierownika robót, jako tej osoby, która powierza zadania osobie na stanowisku majstra budowlanego, potwierdza, że majster też jest w hierarchii osób biorących udział w procesie budowlanym, podporządkowany kierownikowi robót, jako tej osobie z większymi kwalifikacjami zawodowymi. W ocenie organu uprawnienia przyznane na podstawie § 5 ust. 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie samodzielnych funkcji w budownictwie, na podstawie którego została wydane decyzja przyznająca uprawnienia budowlane Panu A. S., nie upoważniają do sprawowania funkcji/pracy na stanowisku kierownika robót w danej specjalności, a jedynie do sprawowania funkcji/pracy na stanowisku majstra budowlanego podporządkowanego kierownikowi robót w danej specjalności lub kierownikowi budowy.
Organ uznał, że Beneficjent naruszył art. 144 ust. 1 pkt 1 ustawy z 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2019r. poz. 1843), przez dokonanie zmiany umowy w stosunku do treści oferty, na podstawie której dokonano wyboru wykonawcy bez zachowania ustawowych przesłanek. Organ wskazał, że z samego faktu, że uprawnienia budowlane Pana A. S. zostały wydane także na podstawie rozporządzenia z 30 grudnia 1994 r. (Dz. U. z 1995r. poz. 38), które zostało później uchylone, nie można przesądzać, że stanowią one uprawnienia wydane na podstawie uprzednio obowiązujących przepisów prawa w rozumieniu art. 104 ustawy – Prawo budowlane.
Beneficjent wniósł skargę do WSA w Krakowie, którą sąd I instancji oddalił. W uzasadnieniu wskazał, że ustalenia zostały dokonane przez organ zgodnie z obowiązującymi procedurami. Organy, w zakresie niezbędnym dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, zebrały materiał dowodowy, a następnie, bez przekroczenia ustawowych granic, poddały go szczególnie drobiazgowej oraz wnikliwej analizie i ocenie, wyciągając logicznie poprawne i merytorycznie uzasadnione wnioski.
Sąd I instancji uznał, że organ właściwie skonstatował, że majster budowlany może kierować robotami budowlanymi w powierzonym mu zakresie przez osobę posiadającą uprawnienia o wyższym stopniu skomplikowania czyli przez kierownika budowy lub kierownika robót budowlanych.
WSA w Krakowie stwierdził, że zakres uprawnień nadanych Panu A. S. decyzjami Wojewody Małopolskiego – a zatem uprawnień budowlanych do wykonywania pracy na stanowisku majstra budowlanego oraz kierowania w powierzonym zakresie robotami budowlanymi, z wyłączeniem robót budowlanych przy obiektach zabytkowych – nie upoważnia go do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie w rozumieniu art. 12 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, tj. do kierowania budową lub innymi robotami budowlanymi.
Sąd I instancji wskazał także, że zakres uprawnień Pana A. S. wynikający z decyzji z 1999 r. i 2000 r. nie wskazywał na posiadane uprawnienia wentylacyjne co dodatkowo wskazuje na naruszenie przez Beneficjenta pkt 6.2. SIWZ a tym samym art. 144 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo zamówień publicznych.
W ocenie WSA w Krakowie dokonano zmian w umowie w stosunku do ogłoszonej oferty a finalnie naruszono zasadę uczciwej konkurencji. Oferta wykonawcy powinna być odrzucona gdyż A. S. nie posiadał wymaganych przez SIWZ uprawnień. Krąg potencjalnych Wykonawców i cena oferty mogły się kształtować inaczej, korzystniej dla budżetu UE.
Gmina Nowe Brzesko (dale również jako: "skarżąca kasacyjnie") wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania; ewentualnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi.
W każdym przypadku wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych oraz zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. § 5 ust. 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 30 grudnia 1994 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (dalej: r.s.f.) – przez błędną jego wykładnię polegającą na stwierdzeniu, że majster budowlany nie może być osobą pełniącą funkcję kierownika robót budowlanych, a w konsekwencji jego niezastosowanie, podczas gdy przepis ten przewiduje pełnienie funkcji kierownika robót budowlanych przez majstra budowlanego na zasadach w nim określonych;
2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 14 ust. 3 pkt 3 – 5 oraz art. 17, art. 22, art. 23 i art. 24 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (dalej: p.b.) – przez niewłaściwe zastosowanie tychże przepisów, tj. przyjęcie ich za prawidłową podstawę prawną rozstrzygnięcia, podczas gdy przepisy te nie mają związku z ustalonym stanem faktycznym i nie znajdują zastosowania w warunkach, gdy funkcję kierownika robót budowlanych pełni majster budowlany na zasadach przewidzianych w § 5 ust. 7 r.s.f., zaś w sprawie prawidłowo powinien zostać zastosowany przepis § 5 ust. 7 r.s.f.;
3) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 144 ust. 1 pkt 1 ustawy z 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych w związku z art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1303/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (dalej: rozporządzenie ogólne) – przez niewłaściwe zastosowanie tychże przepisów, tj. przyjęcie ich za prawidłową podstawę prawną rozstrzygnięcia, podczas gdy w przedmiotowej sprawie działanie skarżącej kasacyjnie nie stanowiło naruszenia art. 144 ust. 1 pkt 1 p.z.p. i nie wiązało się z potencjalną szkodą dla budżetu Unii Europejskiej, w związku z czym nie stanowiło nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia ogólnego;
4) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 i art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a) w związku z art. 77 § 1, art. 80 i art. 81a ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) – przez oddalenie skargi i stwierdzenie, że prawidłową jest ocena, zgodnie z którą Pan A. S. nie posiada uprawnień budowlanych w specjalności instalacyjnej w zakresie wentylacji a przy tym ogólnikowe (jednozdaniowe) odniesienie się przez sąd do zarzutu skarżącej dotyczącego wadliwego przyjęcia przez organ, że Pan A. S. nie posiada uprawnień budowlanych w specjalności instalacyjnej w zakresie wentylacji, podczas gdy skarżąca, dowiodła że Pan A. S. posiada uprawnienia budowlane w specjalności instalacyjnej w zakresie wentylacji, co dowodzi, że kontrola działań organu dokonana przez sąd nie była przeprowadzona w sposób prawidłowy i uzasadnia eliminację zaskarżonego wyroku z obrotu prawnego, a ponadto nie wzięcie pod uwagę, że nawet jeśli w decyzji Wojewody Małopolskiego o nadaniu uprawnień budowlanych nr ewid. [...] zachodziła nieścisłość w odwzorowaniu uprawnień budowlanych w stosunku do kwalifikacji określonych w dyplomie mistrza, to organ powinien rozstrzygnąć wątpliwość co do stanu faktycznego na korzyść strony;
5) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. – przez oddalenie skargi i niedostrzeżenie naruszenia przez organ przepisów art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w ten sposób, że organ błędnie zinterpretował zapisy SIWZ przyjmując, że uprawnienia budowlane Pana A. S. nie odpowiadają wymogom postawionym w SIWZ, podczas gdy zapisy dokumentacji postępowania o udzielenie zamówienia publicznego literalnie nie wykluczały kierowania robotami budowlanymi przez osoby niesprawujące samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Zarząd Województwa Małopolskiego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, zasądzenie od skarżącej kasacyjnie na rzecz organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym 28 listopada 2025 r. stawił się pełnomocnik skarżącej kasacyjnie i podtrzymał stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej. Pełnomocnik organu wnosił i wywodził jak w odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest zasadna.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zawiera ona usprawiedliwioną podstawę.
Najdalej idący zarzut dotyczący naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przepisów postępowania sprowadza się do uchybienia dyspozycji normy art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., jeżeli nie wiadomo, jaki stan faktyczny sąd I instancji przyjął, jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy wada uzasadnienia nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się, bowiem w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to, więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, przez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, wyrok NSA z 12 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1620/10 oraz wyrok NSA z 19 grudnia 2024 r. sygn. akt III OSK 2718/23; treść tych uzasadnień oraz innych orzeczeń powołanych poniżej, dostępna jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem, dlaczego nie stwierdził czy stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, czy też przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 4 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 1985/09).
Z perspektywy kontroli instancyjnej należy jeszcze przywołać kilka dopełniających tez orzeczniczych, które nakreślają istotną rolę i znaczenie sporządzanego uzasadnienia orzeczenia sądowego. Mianowicie podnosi się w nich między innymi, że:
1) wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku; funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok NSA z 20 lipca 2023 r. sygn. akt III OSK 1047/22);
2) zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skuteczny, gdy uzasadnienie sporządzone zostało w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności gdy nie zawiera któregoś z wymienionych w przepisie elementów konstrukcyjnych albo nie pozwala w sposób pewny ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny (wyrok NSA z 11 lipca 2023 r. sygn. akt III OSK 649/22);
3) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego wyroku, po drugie, gdy uzasadnienie wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok NSA z 16 maja 2023 r. sygn. akt I FSK 764/19);
4) przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia, a w ramach rozpatrywania zarzutu jego naruszenia NSA obowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z tymi wymogami; o naruszeniu powołanego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków; wyrok sądu I instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wtedy, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (wyrok NSA z 28 marca 2023 r. sygn. akt III OSK 2009/21);
5) uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie; jest to norma prima facie o charakterze głównie technicznym (wskazuje konieczne elementy uzasadnienia orzeczenia), obowiązki sądu płynące z tej regulacji są jednak niezwykle istotne; choć uzasadnienie wyroku jest w istocie rzeczy instytucją wtórną w stosunku do postępowania przeprowadzonego przed sądem administracyjnym – sprowadza się ono bowiem do rekapitulacji jego przebiegu i prezentacji stanowiska sądu – art. 141 § 4 p.p.s.a. tworzy po stronie sądu obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi zapoznanie się z tokiem rozumowania, który doprowadził sąd do określonego rozstrzygnięcia sprawy; zarówno strony postępowania – jak i inne zainteresowane osoby i podmioty – powinny być w stanie na podstawie uzasadnienia jednoznacznie zrekonstruować podstawę rozstrzygnięcia, a także przyczyny zajęcia danego stanowiska przez sąd; z treści uzasadnienia wyroku powinno wynikać, że sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami poczynionymi przez organy i z materiałem dowodowym sprawy; motywy wyroku muszą być przy tym jasne oraz przekonujące, stanowić konsekwentną i logiczną całość; przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. wymaga, aby sąd I instancji wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tej regulacji, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (lub – alternatywnie – stwierdził takie naruszenie); wywody sądu nie mogą być przy tym wewnętrznie sprzeczne, niespójne i niekonsekwentne, gdyż uniemożliwia to jednoznaczne odczytanie intencji sądu, które przemawiały za podjęciem określonego rozstrzygnięcia; przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej przede wszystkim wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia (wyrok NSA z 8 marca 2023 r. sygn. akt I FSK 1398/19).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów i standardów, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd, bowiem nie zastosował się w pełni do dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wszystkich elementów, jakie wskazuje ustawa. Nie daje to rękojmi, że sąd administracyjny dołożył należytej staranności przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Uniemożliwia to również Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie.
Nie ulega wątpliwości, że zgodnie z art. 141 § 1 pkt 4 p.p.s.a. jednym z elementów uzasadnienia orzeczenia sądu jest przytoczenie zarzutów skargi, a z tego z kolei wywodzi się obowiązek sądu odniesienia się do tych zarzutów. Nie oznacza to jednak, że wypełniając go, sąd ma zawsze obowiązek odnieść się do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu. Z wywodów sądu I instancji nie wynika jednak, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze.
Zasadniczo za wadę uzasadnienia nie można uznać także powtórzenia przez sąd I instancji argumentacji organów, o ile jest ona pełna logiczna i zgodna ze stanem faktycznym i prawnym tej sprawy. Pominięcie przez sąd I instancji istotnych zarzutów i argumentów skargi wraz z wykazaniem ich istotności przez skarżącego kasacyjnie, co miało miejsce w niniejszej sprawie może stanowić uzasadnioną podstawę do uchylenia wyroku sądu I instancji (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 200/18 oraz wyrok NSA z 13 marca 2019 r. sygn. akt II GSK 506/17).
W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie wskazała i wyjaśniła w odniesieniu do stawianej przez nią kwestii spornej, jakie dokładnie braki towarzyszą uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oraz jakie jest znaczenie tych braków w relacji do znaczenia i doniosłości stawianych w skardze zarzutów, do których miał odnieść się sąd I instancji, co miało jednocześnie wpływ na wynik sprawy.
Ma to istotne znaczenie w sytuacji, gdy strona postępowania przedstawia argumentację mającą uzasadniać jej stanowisko, opierając ją na konkretnym przepisie prawnym - § 5 ust. 7 r.s.f., oraz zapisach SIWZ i wskazując sposób ich rozumienia w stanie faktycznym sprawy, a także odwołując się do dowodów przedstawionych w toku postępowania, które w jej ocenie potwierdzają uprawnienia budowlane Pana A. S. w specjalności instalacyjnej w zakresie wentylacji. W takim przypadku wojewódzki sąd administracyjny, jeżeli nie podziela takiej argumentacji, powinien wykazać jakimi błędami jest ona obarczona, ewentualnie dlaczego określony przepis nie może mieć w sprawie zastosowania. Bez względu na sposób zanegowania zaprezentowanej argumentacji, z uzasadnienia wyroku powinno wynikać, dlaczego jest ona nieprawidłowa.
Wskazać należy, że uzasadnienie wyroku sądu I instancji zostało sporządzone w sposób wadliwy, tj. uniemożliwiający odtworzenie stanowiska WSA w Krakowie w odniesieniu do zarzutów postawionych w skardze. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku w dużej mierze ograniczył się wyłącznie do przyjęcia, że podziela stanowiska organu i tym samym wyrażoną przez niego ocenę prawną stanu faktycznego. Spowodowało to, że nie jest możliwa weryfikacja przyczyn, dla których w ocenie sądu I instancji, skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu.
W niniejszej sprawie rozważania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w zakresie spornych uprawnień Pana A. S. sprowadzają się wyłącznie do trzech krótkich akapitów na 26 stronicowym uzasadnieniu o następującym brzmieniu: "(...) zakres uprawnień nadanych A. S. decyzjami Wojewody Małopolskiego – a zatem uprawnień budowlanych do wykonywania pracy na stanowisku majstra budowlanego oraz kierowania w powierzonym zakresie robotami budowlanymi, z wyłączeniem robót budowlanych przy obiektach zabytkowych – nie upoważnia go do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie w rozumieniu art. 12 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, tj. do kierowania budową lub innymi robotami budowlanymi.
Zakres uprawnień majstra budowlanego nie jest obecnie wystarczający do kierowania budową, w rozumieniu art. 13 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, ani do kierowania całością robót w ramach danej specjalności techniczno–budowlanej posiadanych uprawnień budowlanych. Majster budowlany może obecnie kierować jedynie powierzonymi robotami w ramach budowy kierowanej przez osobę posiadającą uprawnienia bez ograniczeń lub w ograniczonym zakresie. Osoby posiadające uprawnienia budowlane do wykonywania pracy na budowie na stanowisku majstra mogą zatem kierować powierzonymi im robotami budowlanymi w zakresie objętym rzemiosłem określonym w dyplomie mistrza, z wyłączeniem robót budowlanych przy obiektach zabytkowych, a nie mogą jednak wykonywać samodzielnej funkcji technicznej kierownika budowy lub robót.
Odnotować należy i to, że zakres uprawnień A. S. wynikający z decyzji z 1999 r. i 2000 r. nie wskazywał na posiadane uprawnienia wentylacyjne co dodatkowo wskazuje na naruszenie przez stronę skarżąca naruszyła pkt 6.2. SIWZ a tym samym art. 144 ust. 1 pkt 1 ustawy p.z.p."
Z powyższego "uzasadnienia" Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w żaden sposób nie można wyczytać czy wyinterpretować, czy i w jaki sposób sąd administracyjny pochylił się nad zarzutami oraz argumentacją skarżącej podniesioną w skardze.
Z powołanych wyżej fragmentów uzasadnienia wyroku sądu I instancji wynika, że uzasadnienie to nie zostało sporządzone tak, aby wynikało z niego, dlaczego uznał, że w niniejszej sprawie Pan A. S. nie legitymował się uprawnieniami budowlanymi w specjalności instalacyjnej w zakresie wentylacji, a także dlaczego nie można było mu powierzyć pełnienia funkcji kierownika robót budowlanych w kontekście treści § 5 ust. 7 r.s.f. oraz zapisów SWIZ (rozdział 6.2). Uzasadnienie wyroku sądu I instancji nie stanowi konsekwentnej, logicznej zwartej i pełnej syntezy. Jego podstawową wadę w okolicznościach tej sprawy stanowi bezkrytyczne powtórzenie argumentacji organu. Sąd I instancji nie wyjaśnił powodów dla, których argumentację organu uważa za trafną w obowiązującym stanie prawnym i faktycznym.
W niniejszej sprawie wadliwość uzasadnienia spowodowana brakiem odniesienia się przez sąd I instancji do zarzutów przedstawionych w skardze, mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 25 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2382/17). W skardze skarżąca przedstawiła argumentację mającą uzasadniać jego stanowisko, opierając ją na konkretnych podstawach prawnych i wskazując sposób ich rozumienia w stanie faktycznym tej sprawy. W takim przypadku sąd I instancji, jeżeli nie podzielił takiej argumentacji, powinien wykazać jakimi błędami była ona obarczona, ewentualnie dlaczego określony przepis nie mógł mieć w sprawie zastosowania. Bez względu na sposób zanegowania zaprezentowanej argumentacji, z uzasadnienia wyroku powinno wynikać, dlaczego jest ona nieprawidłowa (zob. wyrok NSA z 16 stycznia 2020 r. sygn. akt II FSK 525/18).
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wadliwy sposób sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku uniemożliwia kontrolę zasadności pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej (zarówno procesowych, jak i materialnoprawnych). Ocena taka byłaby bowiem przedwczesna.
Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Sąd I instancji, po ponownym rozpoznaniu sprawy, zobowiązany będzie sporządzić uzasadnienie spełniające wymogi ustawowe przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) oraz § 2 pkt 7 i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.)
Zdanie odrębne
Zdanie odrębne
sędziego NSA Henryka Wacha od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 listopada 2025 r. o sygn. akt I GSK 839/23
Nie podzielam rozstrzygnięcia zawartego w wyroku z 28 listopada 2025 r., I GSK 839/23 oraz wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia zawartego w uzasadnieniu wyroku w sprawie ze skargi kasacyjnej Gminy Nowe Brzesko od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 14 marca 2023 r., I SA/Kr 1308/22. Uważam, że skarga kasacyjna powinna zostać oddalona na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a.").
Uzasadnienie
Za podstawę wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przyjął ustalenia faktyczne dokonane przez Zarząd Województwa Małopolskiego. Na podstawie umowy z 14 kwietnia 2020 r. o dofinansowanie projektu: "Rozbudowa obiektu oświatowego o oddziały przedszkolne z zapleczem w N. B. wraz z zagospodarowaniem parku miejskiego" przyznano Gminie Nowe Brzesko dofinansowanie w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Małopolskiego na lata 2014-2020. Środki europejskie oraz środki z budżetu państwa zostały wypłacone beneficjentowi zgodnie ze złożonymi wnioskami o płatność. W okresie od 30 marca 2021 r. do 19 maja 2021 r. IZ RPO WM przeprowadziła kontrolę projektu w zakresie prawidłowości udzielania zamówień publicznych. Przedmiotem kontroli był aneks nr 1 z 24 lutego 2021 r. do umowy zawartej 18 sierpnia 2020 r. przez beneficjenta z wykonawcą P. B. O. "K. S.A." w ramach postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na roboty budowlane. Ogłoszenie o zamówieniu zostało opublikowane w Biuletynie Zamówień Publicznych 15 czerwca 2020 r. Postępowanie zostało przeprowadzone w trybie przetargu nieograniczonego, zaś jako rodzaj zamówienia wskazane zostały roboty budowlane. W toku kontroli stwierdzono, że aneksem nr 1 z 24 lutego 2021 r. doszło do zmiany osoby na stanowisku kierownika robót w zakresie sieci, instalacji i urządzeń cieplnych, wentylacyjnych, wodociągowych i kanalizacyjnych polegającej na tym, że w miejsce dotychczasowej osoby na stanowisko wskazano A. S. Nowo wprowadzona osoba na stanowisko kierownika robót budowlanych wskazanych specjalności nie posiadała. Wobec tego stwierdzono, że beneficjent dopuścił się naruszenia art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1843, dalej: "p.z.p."), tj. zakazu zmian postanowień zawartej umowy w stosunku do treści oferty, na podstawie której dokonano wyboru wykonawcy. Dokonując zmiany umowy nie spełniono przesłanki w zakresie posiadania takich samych kwalifikacji przez osobę zaproponowaną na stanowisko kierownika robót w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń cieplnych, wentylacyjnych, wodociągowych i kanalizacyjnych, jak osoba wskazana w umowie. Zaistniała nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 36 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013, która mogła prowadzić do potencjalnej szkody w budżecie Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku. Beneficjentowi doręczono Informację Pokontrolną z 20 maja 2021 r., do której pismem z 15 czerwca 2021 r. przedstawił zastrzeżenia i odmówił jej podpisania. Pismem z 29 czerwca 2021 r. RPO WM poinformowała beneficjenta o nieuwzględnieniu w całości zgłoszonych zastrzeżeń do Informacji Pokontrolnej z 20 maja 2021 r. oraz odniosła się do podniesionych zarzutów. Pismem z 24 sierpnia 2021 r. wezwano beneficjenta do zwrotu środków w wysokości 325.500 złotych wraz z odsetkami.
W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a. i oznacza pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej.
Prawidłowe sformułowanie skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Podstawą prawną decyzji jest przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego powołany w decyzji jako podstawa prawna decyzji oraz wyjaśniona w uzasadnieniu prawnym decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Podstawą prawną decyzji ostatecznej jest art. 207 ust. 1 pkt 2) ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1634, z późn. zm., dalej: "u.f.p."). Wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków budżetu Unii Europejskiej są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Procedura obowiązująca przy wykorzystaniu środków unijnych określona jest również w umowie z 14 kwietnia 2020 r. o dofinansowanie projektu, określającej szczegółowe warunki dofinansowania. Kasator nie zarzucił Sądowi I instancji naruszenia art. 207 ust. 1 pkt 2) u.f.p. Natomiast, w ramach powołanej podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. w pkt 1) petitum skargi kasacyjnej kasator zarzucił Sądowi I instancji naruszenie wskazanego tam przepisu rozporządzenia "poprzez błędną jego wykładnię", a w pkt 2) i 3) petitum skargi kasacyjnej naruszenie przepisów ustawy Prawo budowlane oraz ustawy Prawo zamówień publicznych "poprzez niewłaściwe zastosowanie."
Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2) p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Kasator przytoczył podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 1) p.p.s.a., ale w jej ramach wskazał jako naruszone przez Sąd I instancji przepisy, które nie są podstawą prawną decyzji ostatecznej. Skoro przepisy te nie są podstawą prawną decyzji ostatecznej, to przez uzasadnienie przytoczonej podstawy kasacyjnej kasator nie może skutecznie wykazać, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, należy wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego – wykazać, że sąd, stosując przepis, popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu z hipotezy normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Według art. 207 ust. 1 pkt 2) u.f.p.: W przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur (...) - podlegają zwrotowi wraz z odsetkami.
Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw (art. 184 p.p.s.a.). Przepis ten Naczelny Sąd Administracyjny stosuje do skargi kasacyjnej, która ma rzeczywistą podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 1) p.p.s.a., a nie tylko wadliwie przytoczoną przez kasatora przez wskazanie tej jednostki redakcyjnej w petitum skargi kasacyjnej. Ocena, czy skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. przytoczoną przez kasatora, może dotyczyć wyłącznie skargi kasacyjnej zawierającej uzasadnienie zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego będącego (lub który miał być) podstawą prawną decyzji ostatecznej, a nie jakichkolwiek przepisów prawa. Z tych powodów, skarga kasacyjna oparta na przytoczonej przez kasatora podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. nie poddaje się kontroli kasacyjnej, przez co Naczelny Sąd Administracyjny nie może ocenić, czy ma usprawiedliwioną podstawę.
Według art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. Przepisami postępowania sądowoadministracyjnego w tej sprawie są przepisy p.p.s.a., przepisy u.f.p., oraz przepisy kpa i O.p. w zakresie wskazanym w art. 67 ust. 1 u.f.p.: "Do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760 oraz z 2024 r. poz. 879)."
W ramach omawianej podstawy kasacyjnej kasator zarzucił wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu w pkt 4) i pkt 5) petitum skargi kasacyjnej naruszenie: art. 151 i art 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1, art. 80 kpa i art. 81a kpa; art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Istota podniesionych zarzutów sprowadza się do twierdzenia, że A. S. posiadał uprawnienia wymagane na stanowisko kierownika robót w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń cieplnych, wentylacyjnych, wodociągowych i kanalizacyjnych, takie jak osoba wskazana w umowie zawartej 18 sierpnia 2020 r. przez beneficjenta z wykonawcą robót.
Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wymagane jest, aby uzasadnienie wyroku stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono jedynie syntezą stanowiska sądu. Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i w razie ewentualnej kontroli instancyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Wadliwie sporządzone uzasadnienie nie zawierające wyjaśnienia ustawowej podstawy prawnej rozstrzygnięcia uniemożliwia kontrolę kasacyjną wyroku, podobnie kiedy uzasadnienie wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. W uchwale z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Uwzględnienie skargi kasacyjnej z powodu naruszenia przez wojewódzki sąd administracyjny art. 141 § 4 p.p.s.a. jest ograniczone regulacją z art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, (...) albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie. Przepis dotyczy błędnej argumentacji prawnej zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny oddalając skargę kasacyjną nie może przyjmować innego stanu faktycznego niż sąd pierwszej instancji. Może natomiast uznać, że wprawdzie niektóre fakty zostały przyjęte z naruszeniem zasad procedury, jednakże ich zaistnienie albo niezaistnienie było obojętne z punktu widzenia prawa materialnego, które miało w sprawie zastosowanie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie akceptując ustalenie dokonane przez Zarząd Województwa Małopolskiego, że A. S. nie posiada uprawnień wymaganych na stanowisko kierownika robót w uzasadnieniu wyroku z 14 marca 2023 r., I SA/Kr 1308/22 od akapitu: " Z akt sprawy bezspornie wynikało, że A. S. uzyskał uprawnienia budowlane do wykonywania pracy na stanowisku majstra budowlanego i kierowania w powierzonym zakresie robotami budowlanymi w oparciu w/w dwie decyzje Wojewody Małopolskiego (z [...] października 1999 r. i [...] września 2000 r.) wydane w oparciu o ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i obowiązujące rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych" do akapitu "Odnotować należy i to, że zakres uprawnień A. S. wynikający z decyzji z 1999 r. i 2000 r. nie wskazywał na posiadane uprawnienia wentylacyjne co dodatkowo wskazuje na naruszenie przez stronę skarżąca naruszyła pkt 6.2. SIWZ a tym samym art. 144 ust. 1 pkt 1 ustawy p.z.p." przedstawił swoje stanowisko, co do tego elementu stanu faktycznego sprawy, który przyjął za podstawę rozstrzygnięcia.
Należy zwrócić uwagę na to, że według art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z kolei, według art. 98 § 1 p.p.s.a., przewodniczący zamyka rozprawę (posiedzenie). Natomiast uzasadnienie wyroku sporządza się z urzędu w terminie czternastu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo podpisania sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym (art. 141 § 1 p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że skoro wydanie wyroku który jest wynikiem sprawy sądowoadministracyjnej, poprzedza czasowo sporządzenie jego uzasadnienia, to wadliwie sporządzone uzasadnienie nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w przypadku, kiedy uzasadnienie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia oraz zawiera stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie spełnia wymogi ustawowe.
W rozumieniu art. 174 pkt 2) p.p.s.a. nie jest naruszeniem przepisów postępowania zastosowanie przez Sąd I instancji środka określonego w ustawie - art. 151 p.p.s.a., kiedy Sąd nie stwierdzi naruszenia prawa z art. 145 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku zawarł podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, w tych ramach przedstawił następujące stanowisko: "Podsumowując, oceniając zaskarżoną decyzję pod kątem zarzutów dotyczących art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., brak podstaw by stwierdzić naruszenie któregokolwiek z tych przepisów postępowania - w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności okoliczności takie nie zostały skutecznie wykazane w skardze. W konsekwencji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego a to wobec ich właściwego zastosowania do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy i wyprowadzonych z jego oceny wniosków. Z powyższych powodów Sąd stwierdził, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia ani w niepodważonym stanie faktycznym sprawy, ani też w racjach prawnych, a tym samym zaistniała podstawa do uznania, że stanowisko Organów obu instancji nie narusza przepisów prawa w sposób, który miał lub mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi jako nieuzasadnionej."
Inaczej mówiąc, skoro Sąd I instancji nie stwierdził naruszenia art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa - przepisów wskazanych w skardze jako naruszonych, to brak było podstaw do zastosowania innego środka określonego w ustawie, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Oddalając skargę, wojewódzki sąd administracyjny nie będąc związany granicami skargi nie stwierdził również naruszenia art. 80a kpa, którego naruszenie kasator zarzucił dopiero w skardze kasacyjnej.
Podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. może się przejawiać w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego. Przepisy postępowania mogą zostać naruszone zarówno przez ich błędną wykładnię, jak i przez niewłaściwe zastosowanie. Kasator winien zatem wskazać w skardze kasacyjnej, w jaki sposób doszło do naruszenia konkretnego przepisu postępowania sądowoadministracyjnego przez wojewódzki sąd administracyjny oraz ma obowiązek wykazać istotny wpływ zarzucanego naruszenia na wynik sprawy.
Pogląd, że wskazanie jedynie jako naruszonych przepisów procedury stosowanej przez organ administracji publicznej nie powoduje automatycznej dyskwalifikacji takich zarzutów z powodu ich wadliwej konstrukcji, tylko ich merytoryczną ocenę - jest sprzeczny z konstytucyjną i ustawową pozycją Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji RP, Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Natomiast według przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych; Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje nadzór nad działalnością wojewódzkich sądów administracyjnych w zakresie orzekania w trybie określonym ustawami, a w szczególności rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń tych sądów.
Zgodnie z art. 57 § 2 pkt 3) p.p.s.a., skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego. Przepis ten nie ustala zbyt rygorystycznych warunków formalnych skargi, co jest zgodne z wolą ustawodawcy do odformalizowania postępowania sądowoadministracyjnego, a przede wszystkim pozostaje w zgodzie z zasadą niezwiązania sądu administracyjnego granicami skargi (T. Woś [w:] T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie..., 2004, s. 213). Skarżący może działać przed sądem osobiście lub przez pełnomocnika, skargę może sporządzić osobiście i nie musi ona zawierać uzasadnienia. Przez pojęcia naruszenia prawa oraz naruszenia interesu prawnego należy rozumieć podanie przyczyny uzasadniającej wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Przepis nie wymaga przedstawienia w skardze wyczerpującego wywodu prawnego lub wskazania konkretnego przepisu prawa, który został naruszony.
Inaczej jest w postępowaniu kasacyjnym, skarga kasacyjna powinna być sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego (przymus adwokacko-radcowski). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z tych regulacji wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną, w której zarzuty objęte art. 174 p.p.s.a. są kierowane wobec zaskarżonego orzeczenia, a nie wobec decyzji ostatecznej. Fachowo sporządzona skarga kasacyjna oparta na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. musi zawierać zarzut naruszenia przez wojewódzki sąd administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami postępowania, które mają zastosowanie w sprawie administracyjnej. Pogląd, że Naczelny Sąd Administracyjny musi merytorycznie rozpoznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które stosował organ administracji publicznej, bez ich powiązania w skardze kasacyjnej z naruszeniem przez wojewódzki sąd administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w istocie swej sprowadza konstytucyjną i ustawową pozycję Naczelnego Sądu Administracyjnego (sądu odwoławczego) do ustawowej pozycji wojewódzkiego sądu administracyjnego, zakreślonej również w art. 134 § 1 p.p.s.a. W postępowaniu kasacyjnym, zawarte w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przepisy postępowania sądowoadministracyjnego art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. nie są zbędne, o czym świadczy ich wzajemna relacja. W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. można bowiem podnieść zarzut naruszenia przez wojewódzki sąd administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a., kiedy kasator powiąże ten przepis postępowania sądowoadministracyjnego z przepisem prawa materialnego, który jest podstawą prawną decyzji ostatecznej lub miał być taką podstawą. Aby zarzut był skuteczny, kasator winien wskazać postać naruszenia powiązanego przepisu prawa materialnego przez wojewódzki sąd administracyjny: błędną jego wykładnię; niewłaściwe zastosowanie; błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. nie można skutecznie zarzucić wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu naruszenia przepisów postępowania zarzucając jedynie naruszenie konkretnego przepisu prawa materialnego bez powiązania tego zarzutu z art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a., który normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej określając kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania, przez co jest przepisem postępowania sądowoadministracyjnego. Inaczej być nie może w przypadku art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., nie jest skuteczny zarzut naruszenia przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów postępowania, które stosował organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym bez powiązania tego zarzutu z naruszeniem przez wojewódzki sąd administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., który stosuje wyłącznie sąd administracyjny pierwszej instancji (wyjątkowo Naczelny Sąd Administracyjny z mocy art. 188 p.p.s.a., którego tak wydane orzeczenie jest prawomocne). Kiedy skarga kasacyjna nie zawiera zarzutu naruszenia przez wojewódzki sąd administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, która powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie podstawy kasacyjnej oraz określenie tych przepisów prawa, które według kasatora zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie, a nie przez organ który wydał decyzję ostateczną. Prawidłowe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej polega na wskazaniu konkretnych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, z podaniem jednostek redakcyjnych oraz wskazaniem, na czym to naruszenie polegało. W tych ramach kasator winien zarzucić wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez jego niezastosowanie (w przypadku oddalenia skargi) lub przez jego zastosowanie (w przypadku uwzględnienia skargi).
W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. można skutecznie zarzucić wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu naruszenie prawa materialnego tj. przepisu prawa, który jest podstawą prawną decyzji ostatecznej lub miał być taką podstawą przez: błędną jego wykładnię; niewłaściwe zastosowanie; błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie; błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, kiedy zarzut ten zostanie powiązany z naruszeniem przez wojewódzki sąd administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., będącym przepisem postępowania sądowoadministracyjnego, które to naruszenie polega na nieuwzględnieniu skargi na decyzję ostateczną skutkiem błędnego nie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.) lub też na uwzględnieniu skargi skutkiem błędnego stwierdzenia naruszenia prawa materialnego (zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.). Naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny prawa materialnego przez jego błędną wykładnię zachodzi wówczas, kiedy sąd zaakceptuje i uzna za prawidłowe mylne rozumienie przez organ administracji publicznej przepisu będącego podstawą prawną decyzji ostatecznej. Natomiast, naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie zachodzi wówczas, kiedy sąd zaakceptuje błąd subsumcji organu administracji publicznej oddalając skargę, lub też zaakceptuje bezzasadne zarzucenie organowi administracji publicznej popełnienie takiego błędu uwzględniając skargę.
Z tych powodów, kiedy skarga kasacyjna oparta na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. nie zawiera zarzutu naruszenia przez wojewódzki sąd administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., a zawiera wyłącznie zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, który jest lub miał być podstawą prawną decyzji ostatecznej, nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a.
Reasumując, w razie oddalenia skargi zarzut naruszenia przez wojewódzki sąd administracyjny przepisu postępowania art. 145 § lit. 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. może zostać podniesiony w skardze kasacyjnej w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., jako naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie w tej samej skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. może zostać podniesiony w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a., jako naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Naruszenie to polega na zaakceptowaniu przez wojewódzki sąd administracyjny błędnego rozumienia konkretnego przepisu będącego podstawą prawną decyzji ostatecznej przez organ administracji publicznej; zaakceptowaniu przez wojewódzki sąd administracyjny błędu subsumpcji organu administracji publicznej. Powołanie przez kasatora art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. jest dopuszczalne w ramach obu podstaw kasacyjnych oraz konieczne, aby Naczelny Sąd Administracyjny ewentualnie uwględnił skargę kasacyjną z dwóch powodów, naruszenia przez wojewódzki sąd administracyjny przepisów postępowania, tj. przepisu postępowania sądowoadministracyjnego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. będącego konsekwencją naruszenia przez wojewódzki sąd administracyjny prawa materialnego oraz z powodu naruszenia przez wojewódzki sąd administracyjny prawa materialnego tj. konkretnego przepisu będącego podstawą prawną decyzji ostatecznej.
Inaczej jest w przypadku zarzutu naruszenia przez wojewódzki sąd administracyjny przepisu postępowania sądowoadministracyjnego 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., który może zostać podniesiony w skardze kasacyjnej wyłącznie w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. i musi zostać powiązany z przepisami postępowania, które stosował organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym. Powołanie w skardze kasacyjnej jako naruszonego przez wojewódzki sąd administracyjny tylko art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., bez tego powiązania nie może być prawnie skuteczne, podobnie jak i powołanie w skardze kasacyjnej jako naruszonych tylko przepisów postępowania, które stosował organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym bez powiązania z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
W skardze kasacyjnej kasator nie zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., co powoduje że skarga kasacyjna również w tym zakresie została sporządzona wadliwie. Mając na względzie treść uchwały Pełnego Składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09 (treść dostępna na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny wszystkich zarzutów skargi kasacyjnej.
Według art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis ten normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej określając kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania i co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jego naruszenie przez Sąd I instancji jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom postępowania. Stawiając zarzut naruszenia 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. obowiązkiem kasatora jest nie tylko wskazanie stwierdzonego naruszenia przepisów postępowania, lecz również jego uzasadnienie w odniesieniu do każdego z osobna zarzucanego naruszenia przepisu postępowania. O skuteczności zarzutów naruszenia przez Sąd przepisów postępowania nie decyduje każde im uchybienie, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez wpływ, o którym mowa należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem przepisom postępowania stanowiącym przedmiot stawianego zarzutu, a wydanym w sprawie rozstrzygnięciem, który to związek przyczynowy nie musi być realny, jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2) p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, co oznacza że w skardze kasacyjnej należy sformułować w sposób jednoznaczny podstawy kasacyjne oraz umotywować je w taki sposób, aby poszczególne fragmenty uzasadnienia można było połączyć z poszczególnymi zarzutami.
Zarzucając Sądowi I instancji zbiorcze naruszenie art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa, art. 81a kpa "poprzez oddalenie skargi" kasator nie wskazał i nie uzasadnił, na czym konkretnie polegało naruszenie art. 77 § 1 kpa (Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy), jakiego materiału nie zebrał organ administracji publicznej; jaki materiał dowodowy pominął organ administracji publicznej rozpatrując zebrany materiał dowodowy. Naruszenia art. 80 kpa kasator upatruje w zaakceptowaniu przez Sąd I instancji ustalenia, że A. S. nie posiadał uprawnień wymaganych na stanowisko kierownika robót w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń cieplnych, wentylacyjnych, wodociągowych i kanalizacyjnych, takie jak osoba wskazana w umowie zawartej 18 sierpnia 2020 r. przez beneficjenta z wykonawcą. W art. 80 kpa zawarta jest podstawowa zasada postępowania dowodowego, zasada swobodnej oceny dowodów. Organ administracji publicznej w ocenie materiału dowodowego nie jest skrępowany żadnymi regułami dowodowymi, a ustaleń faktycznych dokonuje według własnego przekonania, na podstawie wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Rozumowanie, w wyniku, którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych powinno być zgodne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Dopóki granice swobodnej oceny dowodów nie zostaną przez organ orzekający przekroczone Sąd nie ma podstaw do podważania dokonanych w ten sposób ustaleń. Te reguły zostały zachowane w rozpoznawanej sprawie, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji, akceptując ocenę dowodów dokonaną przez Zarząd Województwa Małopolskiego. Znaczna część uzasadnienia wyroku dotyczy spornej kwestii z następującym podsumowaniem Sądu: "majster budowlany może kierować robotami budowlanymi w powierzonym mu zakresie przez osobę posiadającą uprawnienia o wyższym stopniu skomplikowania czyli przez kierownika budowy lub kierownika robót budowlanych." Stan faktyczny sprawy zakończonej decyzją ostateczną został ustalony prawidłowo, proces subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowane przepisy prawa materialnego również jest prawidłowy.
Zgodnie z art. 81a § 1 kpa, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. Przepis ten ma zastosowanie, kiedy po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, zgodnie z trybem z i zasadami przewidzianymi w Kodeksie, organ administracji publicznej dokonał wszechstronnej oceny całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, pozostają jednak niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego. Przesłanką zastosowania omawianego nakazu jest prowadzenie postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia. Wątpliwości, o których mowa są wątpliwościami organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Wątpliwości i zastrzeżenia stron odnośnie do gromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego są rozstrzygane przez organ administracji w toku postępowania dowodowego, a nie po jego zakończeniu. Zarząd Województwa Małopolskiego zebrał pełny materiał dowodowy w postaci dokumentów, dotyczący uprawnień A. S. i dokonał jego wszechstronnej oceny w ramach zasady swobodnej oceny dowodów, którą prawidłowo zaakceptował Sąd I instancji. .
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a.