I GSK 833/23

I GSK 833/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-08-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Sobocha-Holc /przewodniczący sprawozdawca/
Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz
Joanna Salachna
Symbol z opisem
6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne
Ubezpieczenie społeczne
Egzekucyjne postępowanie
Sygn. powiązane
III SA/Wr 212/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2023-05-10
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 3, art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 1009
art. 83 ust. 1 - 4, art. 28 ust. 3
Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j.)
Dz.U. 2022 poz 479
art. 33 § 1 pkt 1, art. 59 pkt 2
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1540
art. 208 § 1, art. 67a § 1 pkt 3
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 77 § 1, art. 105 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Hoc (spr.) Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz po rozpoznaniu w dniu 14 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 maja 2023 r., sygn. akt III SA/Wr 212/22 w sprawie ze skargi A. D. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 1 grudnia 2021 r., nr UP-1055/2021 w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej zwany "WSA" lub "Sądem I instancji") wyrokiem z 10 maja 2023 r., sygn. akt III SA/Wr 212/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. D. (dalej zwanego "skarżącym") na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej zwanego "Zakładem", "ZUS" lub "organem") z 1 grudnia 2021 r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres od kwietnia 2009 r. do marca 2012 r., na ubezpieczenie zdrowotne za okres od lipca 2009 r. do sierpnia 2014 r., od września 2015 r. do grudnia 2015 r., za marzec 2018 r., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję ZUS z 27 lipca 2021 r.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie od skarżącego na rzecz ZUS kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił w oparciu o art. 176 § 1 pkt 2 oraz art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej zwanej "p.p.s.a."):
1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1, art. 2, art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492; dalej zwanej "p.u.s.a.") w związku z art. 83 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 83a ust. 1 i ust. 2 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1009 ze zm.; dalej zwanej "u.s.u.s.") poprzez przekroczenie granic właściwości sądu administracyjnego polegające na objęciu kontrolą zakresu działalności administracji publicznej, którego kontrola jest zastrzeżona dla właściwości sądów powszechnych, albowiem w istocie nie dotyczy sprawy sądowoadministracyjnej w rozumieniu art. 1 i art. 2 p.p.s.a., ubezpieczeń społecznych w znaczeniu materialnoprawnym;
2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. oraz art. 1 i art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez przekroczenie granic danej sprawy i poddanie kontroli przez Sąd I instancji działania ZUS w zakresie, w jakim nie podlega ono kontroli sądów administracyjnych, ponieważ jako z zakresu ubezpieczeń społecznych należy do kompetencji sądów powszechnych;
2) art. 135 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 7 p.p.s.a., art. 153 p.p.s.a., art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 83a ust. 1 i ust. 2 u.s.u.s. poprzez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyczyn uchylenia decyzji ZUS nie dotyczących w istocie materii wystąpienia bądź braku przesłanek do umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy, a jedynie kwestii ewentualnego przedawnienia należności z tytułu składek z jednoczesnym pominięciem oceny ustaleń faktycznych i rozważań organu dotyczących braku podstaw do umorzenia należności z tytułu składek, a przy tym przedstawienia w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania organu, które nie doprowadzą do załatwienia sprawy, ponieważ w tym celu niezbędne jest wszczęcie odrębnego postępowania dotyczącego istnienia należności z tytułu składek, którego wynik będzie podlegał kontroli sądu powszechnego;
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 107 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej zwanej "k.p.a.") poprzez uchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji ZUS w wyniku błędnego stwierdzenia, że organ nie dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych co do wysokości zaległości ciążącej na skarżącym, co z kolei ma podważać wartość dokonanej w decyzji analizy jego zdolności do spłaty zaległości i wyprowadzonych z niej wniosków, podczas gdy w postępowaniu o umorzenie należności z tytułu składek, w którym spór koncentruje się na ustawowych przesłankach umorzenia należności, organ powinien przeprowadzić postępowanie w zakresie ustalenia przesłanek ustawowych umorzenia i na podstawie takich ustaleń rozstrzygnąć o umorzeniu lub odmowie umorzenia należności, co a to w sprawie zostało przez organ wykonane;
4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. poprzez uchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji ZUS, podczas gdy brak było ku temu podstaw, albowiem organ nie dopuścił się naruszenia prawa procesowego, a w tym art. 7, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie przedstawionego zarzutu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej zwany także "NSA") rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej. Zaznaczenia wymaga, że zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów.
Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesiona skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Biorąc natomiast pod uwagę istotę sporu oraz uwzględniając komplementarny charakter zarzutów skargi kasacyjnej wraz z ich uzasadnieniem należało odnieść się do nich łącznie.
Skarżący kasacyjnie organ stoi na stanowisku, że istotą wadliwości zaskarżonego wyroku jest błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ rozpoznając sprawę w zakresie umorzenia należności z tytułu składek, ma obowiązek zbadania w pierwszej kolejności ewentualnego przedawnienia składek.
Na wstępie zaznaczyć należy, że sprawy dotyczące analogicznego problemu prawnego były już przedmiotem analizy przez Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z 14 stycznia 2021 r., sygn. akt I GSK 1569/20, co uzasadnia posługiwanie się w niezbędnym zakresie przedstawioną tam argumentacją.
Przechodząc do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić należy w pierwszej kolejności, że nie można uznać za zasadne zarzuty dotyczące braku po stronie sądów administracyjnych kognicji, do kontroli w ramach badania decyzji o odmowie umorzenia należności z tytułu składek, przedawnienia tych składek.
Wstępnie należy poczynić kilka uwag natury ogólnej, co do kognicji sądów administracyjnych w przedmiocie kontroli zgodności z prawem indywidualnych aktów administracyjnych, w ramach których dochodzi do badania kwestii przedawnienia należności z tytułu składek. Przede wszystkim należy zauważyć, że zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś § 2 tego artykułu kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1); postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie (pkt 3).
Dodać do tego należy, że ZUS, na podstawie art. 83 ust. 1 u.s.u.s., wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności zgłaszania do ubezpieczeń społecznych, przebiegu ubezpieczeń, ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek, ustalania wymiaru składek na Fundusz Emerytur Pomostowych i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu tych składek, ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych oraz wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych. Od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego (art. 83 ust. 2 u.s.u.s.). Odwołanie do sądu przysługuje również w razie niewydania decyzji w terminie 2 miesięcy, licząc od dnia zgłoszenia wniosku o świadczenie lub inne roszczenia (art. 83 ust. 3 u.s.u.s.). Wyjątkiem od tej zasady są decyzje o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku i decyzje dotyczące umorzenia należności z tytułu składek. Są to decyzje o charakterze konstytutywnym, poddane kontroli sądów administracyjnych (art. 83 ust. 4 u.s.u.s.).
Mając na względzie treść powołanego wyżej art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a., zauważyć należy, że w ramach postępowania egzekucyjnego zobowiązany ma prawo do kwestionowania tego postępowania poprzez złożenie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, a także jest uprawniony do złożenia wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Bazując na stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji, odnotować wypada, że zgodnie z art. 33 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku. Natomiast w myśl art. 59 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, postępowanie egzekucyjne umarza się jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał. W orzecznictwie NSA prezentowany jest pogląd, że obowiązek przestaje "istnieć", gdy został umorzony lub wygasł z innego powodu, np. zapłaty, przedawnienia i inne (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2013 r., sygn. akt II FSK 952/11, LEX nr 1271765).
Wynika zatem z przywołanych przepisów i to w sposób jednoznaczny, że sądy administracyjne są uprawnione do badania kwestii przedawnienia należności z tytułu składek na gruncie spraw rozpoznawanych w ramach postępowania egzekucyjnego. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że o tym, czy upłynął okres przedawnienia zaległych składek i na podstawie jakiego stanu prawnego, będzie mógł orzec sąd administracyjny przy skorzystaniu ze sprawowanej kontroli działalności administracji publicznej obejmującej także orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a.). Te kwestie nie budzą wątpliwości w orzecznictwie sądowym (np. wyrok WSA we Wrocławiu z 9 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 517/2004, ONSAiWSA 2006, nr 6, poz. 169 i wyrok NSA z 14 listopada 2006 r., sygn. akt II FSK 1480/2005, ONSAiWSA 2007, nr 6, poz. 1/129 oraz wyrok NSA z 6 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 421/07, LEX nr 478874).
W ocenie NSA w składzie rozpoznającym sprawę, także w postępowaniu dotyczącym umorzenia należności z tytułu składek sądy administracyjne posiadają kompetycję do oceny upływu terminu przedawnienia tych składek. Jest to nie tylko uprawnienie, ale i obowiązek sądu do skontrolowania postępowania dotyczącego umorzenia należności z tytułu składek, czy postępowanie to posiadało swój przedmiot, czy składki te istniały podczas procedowania przez Zakład w przedmiocie ich umorzenia. Obowiązek kontroli decyzji przez sąd pod kątem jej przedmiotowości, wynika z powinności Zakładu, procedowania w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek w stosunku do składek, które na dzień podjęcia decyzji w zakresie umorzenia nadal istnieją. W innej sytuacji doszłoby do prowadzenia postępowania, które byłoby bezprzedmiotowe. Zdaniem NSA, warunkiem sine quo non prowadzenia postępowania w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek jest ich istnienie.
Wskazać nadto należy, że w doktrynie podkreśla się, wprawdzie na gruncie art. 208 § 1 ustawy – Ordynacja podatkowa, a zatem odpowiednika art. 105 § 1 k.p.a. stanowiącego o umorzeniu postępowania podatkowego z powodu jego bezprzedmiotowości, że w sytuacji gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, w szczególności w razie przedawnienia zobowiązania podatkowego, organ podatkowy wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania podatkowego może mieć charakter pierwotny, gdy jej przyczyny istniały jeszcze przed wszczęciem postępowania, ale je przeoczono lub nie było o nich wiadomo. Chodzi o sytuację, w której postępowanie nie powinno być wszczęte. Można również mówić o wtórnej bezprzedmiotowości, gdy jej przyczyny powstają dopiero w trakcie zawisłości sprawy (por. B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja Podatkowa, Komentarz 2007, Oficyna Wydawnicza "UNMEX", s. 834 oraz wyrok NSA z 18 stycznia 2011 r., sygn. akt I FSK 55/10, LEX 951818). Tożsame stany faktyczne mogą zachodzić w zakresie należności z tytułu składek, może mieć miejsce bezprzedmiotowość pierwotna, jak i wtórna.
Dalej zauważyć należy, że ocena dotycząca przedmiotowości lub bezprzedmiotowości tego postępowania musi więc odnosić się do stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie wszczęcia postępowania, zwłaszcza, że wniesienie żądania powoduje wszczęcie postępowania z mocy prawa, to jest bez wydawania przez organ aktu wszczynającego to postępowanie. Natomiast ocena istnienia przesłanek do uwzględnienia wniosku strony o umorzenie zaległości podatkowej, jako odnosząca się już nie do zagadnienia przedmiotowości postępowania, ale do merytorycznej zasadności wniosku, musi uwzględniać stan sprawy istniejący w dacie wydania decyzji (por. wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2009 r, sygn. akt II FSK 1413/07, LEX 508235).
Ze względu na zasadniczy cel postępowania, jakim jest konkretyzacja praw i obowiązków indywidualnego podmiotu, pojęcie bezprzedmiotowości należy odnieść do elementów materialnego stosunku prawnego, o którym należy orzec w decyzji kończącej sprawę. W rzeczonej sprawie w zakres tego materialnego stosunku prawnego wchodzą należności z tytułu składek obciążające zobowiązanego. Organ powinien zatem przede wszystkim dokonać oceny istnienia tego materialnego stosunku prawnego w dacie wszczęcia postępowania, aby ustalić, czy nie zachodzi pierwotna bezprzedmiotowość. Oczywiście w toku prowadzonego przez Zakład postępowania o umorzenie należności z tytułu składek, organ również musi baczyć na przedawnienie tych należności, z uwagi na możliwość zajścia bezprzedmiotowości postępowania o charakterze wtórnym.
Mając na względzie powyższe, stwierdzić należy, że zobowiązany wobec Zakładu z tytułu składek, ma prawo złożyć wniosek o umorzenia należności z tytułu składek. Nie zawsze w stosunku do takiego zobowiązanego toczy się postępowanie egzekucyjne, w ramach którego może dojść do kontroli sądowej przedawnienia dochodzonych na drodze egzekucji należności składkowych. Nie można też zobowiązanego kierować na drogę egzekucyjną w celu kontroli przedawnienia należności z tytułu składek. Nie zawsze też stan faktyczny w przypadku istnienia zaległości w należnościach Zakładu pozwala na przymusowe dochodzenie tych składek. Poza tym postępowanie egzekucyjne generuje dodatkowe obciążenie zobowiązanego kosztami postępowania egzekucyjnego.
Wprawdzie nie można też wykluczyć ustalenia, co do przedawnienia należności z tytułu składek na drodze odwołania od decyzji złożonego do sądu powszechnego, jednak niewątpliwie, w ocenie NSA, postępowanie dotyczące umorzenia należności z tytułu składek, jak wcześniej to już zauważono, musi być postępowaniem posiadającym swój przedmiot. Nie można procedować w oparciu o przesłanki do umorzenia pomieszczone w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., czy § 3 ust. 1 rozporządzenia dotyczącego umarzania należności z tytułu składek, w zakresie umorzenia należności z tytułu składek, w sytuacji gdy składki te nie istnieją. Postępowanie w przedmiocie umorzenia składek w takim przypadku byłoby bezprzedmiotowe.
Ustalenie, że składki, co do których został złożony wniosek o umorzenie istnieją (np. nie uległy przedawnieniu), to warunek wstępny do procedowania w przedmiocie umorzenia tych należności. Zatem Zakład w pierwszej kolejności winien zbadać przedmiotowość złożonego wniosku, jeśli choćby w części należności uległy przedawnieniu, wtedy w tej części organ zobowiązany będzie do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, w pozostałej zaś części nieprzedawnionej, organ zobowiązany będzie wydać decyzję umarzającą należności z tytułu składek lub odmówić ich umorzenia. Tak więc, Zakład posiada kompetencję do ustalenia w postępowaniu dotyczącym umorzenia należności z tytułu składek, czy nie doszło do przedawnienia tych należności, zaś sąd administracyjny kognicję do kontroli wydanej przez Zakład w tym przedmiocie decyzji. Za niezasadne należy uznać twierdzenie, że Zakład nie może w tym postępowaniu oceniać przedawnienia składek, skoro ma obowiązek zbadania przedmiotowości postępowania dotyczącego umorzenia składek. Ewentualna wypowiedź sądu powszechnego w wyniku złożonego doń odwołania, co do przedawnienia składek, nie stanowi zagadnienia wstępnego, bez którego Zakład nie mógłby wydać decyzji w przedmiocie umorzenia składek, wypowiadając się przy tym w przedmiocie ich przedawnienia. Poza tym to strona decyduje, na jakiej drodze chce ustalić czy składki nie uległy przedawnieniu.
W orzecznictwie NSA niejednokrotnie prezentowany był pogląd, że w postępowaniu dotyczącym umorzenia należności z tytułu składek dokonuje się oceny przedawnienia tych składek. Przykładowo można wskazać na dwa wyroki NSA. W pierwszym Sąd kasacyjny stwierdził, iż rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek może zapaść jedynie wówczas, kiedy należności – umorzenia których domaga się strona – nie uległy przedawnieniu. W sytuacji stwierdzenia przedawnienia należności, bezprzedmiotowe staje się orzekanie w przedmiocie ich umorzenia, co skutkować winno w takim przypadku umorzeniem postępowania w sprawie. Z tych względów należało uznać, że aczkolwiek przedawnienie należności z tytułu składek nie stanowi przesłanki skutkującej ich umorzeniem, to podniesiona przez skarżącego kwestia przedawnienia mieści się w granicach sprawy o umorzenie należności składkowych (por. wyrok NSA z 27 sierpnia 2009 r., sygn. akt II GSK 15/09, LEX 552752). W drugim uznał, że kwestia oceny czy doszło do przedawnienia jest istotną okolicznością, która powinna w pierwszej kolejności podlegać badaniu przez organ w trakcie postępowania w przedmiocie umorzenia zaległości czy innych ulg dotyczących należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, gdyż stwierdzenie przedawnienia powoduje bezprzedmiotowość merytorycznego postępowania w przedmiocie umorzenia należności (por. wyrok NSA z 12 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 4359/16, LEX 2201967).
Także na gruncie instytucji umorzenia zobowiązań podatkowych, instytucji uregulowanej w art. 67a § 1 pkt 3 ustawy – Ordynacja podatkowa, przepisu stanowiącego swego rodzaju odpowiednik art. 28 ust. 3 u.s.u.s. i § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia dotyczącego umarzania należności z tytułu składek, w orzecznictwie NSA prezentowany jest pogląd, że organ podatkowy procedujący w przedmiocie przyznania ulgi w postaci umorzenia zaległości podatkowych zobowiązany jest do ustalenia, czy zaległość podatkowa jest zaległością istniejącą. Przykładowo warto odnotować następujące orzeczenia Sądu kasacyjnego. Wobec braku zaległego podatku oraz odsetek za zwłokę nie wystąpiła przesłanka do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy o której to mowa w art. 67a § 1 ustawy – Ordynacja podatkowa (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2011 r., sygn. akt I FSK 55/10, LEX 951818). W rozpatrywanej sprawie wystąpiła pierwotna przyczyna bezprzedmiotowości postępowania, wynikająca z braku wystarczającej podstawy prawnej załatwienia sprawy co do istoty. W szczególności, wobec braku zaległego podatku, nie wystąpiła przesłanka do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy określona w art. 67 § 1 ustawy – Ordynacja podatkowa (por. wyrok NSA z 4 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2092/04, ONSAiWSA 2006/2/56).
Reasumując, rozważania dotyczące przedawnienia należności z tytułu składek i kognicji w tym zakresie sądów administracyjnych, stwierdzić należy, że w granicach sprawy administracyjnej dotyczącej umorzenia należności z tytułu składek, rozpoznawanej na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s., a także § 3 ust. 1 rozporządzenia dotyczącego umarzania należności z tytułu składek, mieści się kontrola przedawnienia tych składek. Tylko bowiem istnienie należności z tytułu składek pozwala na merytoryczną ocenę przesłanek umorzenia. W przypadku ich przedawnienia postępowanie staje się bezprzedmiotowe, co w konsekwencji winno skutkować umorzeniem tego postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Skoro zaś przedawnienie należności składek mieści się w kognicji sądów administracyjnych to bezpodstawny staje się również zarzut pkt 2. 2) petitum skargi kasacyjnej.
W konsekwencji powyższych rozważań stwierdzić należy także, że Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł podzielić zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących niesłusznego uchylania decyzji organu w oparciu o naruszenie art. 7 k.p.a., poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu rzeczy oraz niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów.
Organ w przedmiotowej sprawie nie wskazał jednoznacznie okresów zawieszenia bądź przerwy na podstawie obowiązujących w tym przedmiocie przepisów prawa, a także nie poparł tych ustaleń odpowiednią dokumentacją umożliwiającą ich weryfikację. To samo dotyczy kwestii zabezpieczenia należności z tytułu składek, wyłączającego ich przedawnienie. Powyższych braków zresztą organ w skardze kasacyjnej nie podważa.
W konsekwencji przyjąć należy, że zasadnie Sąd I instancji uznał, iż organ rozstrzygając o wniosku musi ocenić ponownie spełnienie przez stronę przesłanek umorzenia, odnosząc wynikające z przepisów wymogi oraz ustalenia w zakresie sytuacji finansowej i życiowej strony skarżącej do ostatecznej wartości zadłużenia, po uwzględnieniu ewentualnych przedawnień. Co czyni niezasadnym zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.