I GSK 824/23

I GSK 824/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-02-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Sobocha-Holc /przewodniczący/
Jacek Boratyn /sprawozdawca/
Joanna Wegner
Symbol z opisem
6559
Sygn. powiązane
V SA/Wa 352/22 - Postanowienie WSA w Warszawie z 2022-03-10
Skarżony organ
Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia del. WSA Jacek Boratyn (spr.) Protokolant asystent sędziego Izabela Kołodziejczyk po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 352/22 w sprawie ze skargi Grupy Producentów W. Sp. z o.o. w R. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 22 grudnia 2021 r. nr 9/CE/D/GROiW/2021/ARiMR w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków z tytułu pomocy finansowej dla wstępnie uznanej grupy producentów owoców i warzyw 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Grupy Producentów W. Sp. z o.o. w R. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 68 750 (sześćdziesiąt osiem tysięcy siedemset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie), wyrokiem z 21 marca 2023 r., sygn. V SA/Wa 352/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Grupy Producentów W. sp. z o.o. z siedzibą w R. (dalej zwanej skarżącą, spółką lub grupą) na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Agencja dalej zwana ARiMR) z dnia 22 grudnia 2021 r., nr 9/CE/D/GROiW/2021/ARiMR, w przedmiocie ustalenia spółce kwoty nienależnie pobranych środków, z tytułu pomocy finansowej dla wstępnie uznanej grupy producentów, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie z dnia 8 lipca 2021 r., nr 9007/6750/62/21, umarzając postępowanie w sprawie.
W stanie faktycznym sprawy na podstawie decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia 12 lutego 2009 r. skarżąca została wstępnie uznana za grupę producentów produktu "warzywa" oraz zatwierdzono jej plan dochodzenia do uznania (PDU) w latach 2009-2013. Na skutek dziewięciu decyzji Dyrektora Mazowieckiego Oddziału ARiMR w Warszawie, wydanych pomiędzy 19 lipca 2010 r. a 29 sierpnia 2014 r., grupie wypłacono pomoc finansową dla wstępnie uznanej grupy producentów warzyw w łącznej wysokości 22 993 381,83 zł. Środki finansowe zostały przekazane na rachunek bankowy spółki w okresie od 4 sierpnia 2010 r. do 16 września 2014 r.
Postanowieniem z dnia 5 sierpnia 2016 r. Dyrektor Oddziału ARiMR wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z dnia 19 lipca 2010 r., tj. w sprawie przyznania grupie pomocy finansowej za I rok PDU.
Po przeprowadzeniu wznowionego postępowania Dyrektor Oddziału wydał w dniu 21 września 2016 r. decyzję, którą stwierdził, że jego decyzja z dnia 19 lipca 2010 r. wydana została z naruszeniem prawa. Na skutek odwołania grupy, decyzją z dnia 30 maja 2018 r. Prezes ARiMR uchylił decyzję Dyrektora Oddziału ARiMR z dnia 21 września 2016 r. i jednocześnie uchylił decyzję tego organu z dnia 19 lipca 2010 r. oraz zawiesił płatność wypłaconą grupie za I rok realizacji PDU.
Wyrokiem z dnia 26 lutego 2019 r. o sygn. akt V SA/Wa 1448/18, WSA w Warszawie stwierdził nieważność decyzji Prezesa ARiMR z dnia 30 maja 2018 r.
Zawiadomieniem z dnia 11 czerwca 2021 r. Dyrektor Oddziału ARiMR wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia spółce kwoty nienależnie pobranej kwoty środków finansowych przyznanych grupie, na mocy decyzji wydanych pomiędzy 19 lipca 2010 r. a 29 sierpnia 2014 r.
Po przeprowadzeniu tego postępowania, decyzją z dnia 8 lipca 2021 r., nr 9007/6750/62/21, ustalił grupie kwotę nienależnie pobranych środków finansowych w wysokości 22 993 381,83 zł z tytułu pomocy finansowej dla wstępnie uznanej grupy producentów warzyw wraz z odsetkami.
Na skutek odwołania spółki, decyzją z dnia 22 grudnia 2021 r. Prezes ARiMR utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału ARiMR z dnia 8 lipca 2021 r.
Organy obu instancji uznały, że skarżąca stworzyła sztuczne warunki w celu uzyskania korzyści finansowej ze środków unijnych, w rozumieniu art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L.1995.312.1; zwanego dalej "rozporządzeniem nr 2988/95").
Prezes ARiMR wskazał, że podstawą do wszczęcia postępowania w sprawie był wpływ do ARiMR aktu oskarżenia prokuratora Prokuratury Regionalnej w Warszawie z dnia 26 marca 2021 r., sygn. RP I Ds.27.2020, przeciwko niektórym członkom grupy. W toku postępowania prokuratorskiego ustalono, że wartość faktur, przedłożonych przez grupę celem dofinansowania inwestycji była celowo zawyżona w wyniku przefakturowania transakcji przez łańcuch pośredników, co skutkowało doprowadzeniem ARiMR do niekorzystnego roporządzenia mieniem.
W odniesieniu do I roku realizacji PDU organ wskazał na zakup szczotkarko-polerki do warzyw, myjki zanurzeniowej oraz kosza przyjęciowego – za pośrednictwem M. K. – na podstawie faktur, których analiza przeprowadzona na etapie postępowania prokuratorskiego wykazała, że w okresie od 17 marca do 27 października 2009 r. dokonała ona przelewów zwrotnych na konto grupy w łącznej kwocie 330 302,80 zł. Organ podkreślił przy tym, że z wykazu faktur wystawionych przez grupę w 2009 r. nie wynika, by spółka dokonywała sprzedaży warzyw na rzecz pośredniczki, co pozwala stwierdzić, że nie miała ona żadnych podstaw do dokonania przelewów na rzecz grupy.
W ten sam sposób organ ocenił zakup i montaż linii technologicznej na podstawie faktur wystawionych przez czeską spółkę B., która dokonała zwrotu części zapłaconej kwoty na konto R. K., który pośredniczył w transakcji między grupą a czeską spółką i który następnie dokonał przelewów na kontro grupy tytułem zapłaty za faktury wystawione za prowizję handlową i usługi marketingowe. Zdaniem organu, świadczenie tego typu usług było rzekome, a działanie grupy miało na celu uzyskanie wyższego wsparcia w ramach refundacji kosztów zakupu i montażu linii technologicznej.
Organ zakwestionował także zakup nieruchomości położonej w R., na podstawie umowy z dnia 30 grudnia 2009 r. z uwagi na zawyżoną wartość nieruchomości przedstawioną w operacie szacunkowym. Wskazał, że w ramach postępowania prokuratorskiego sporządzona została opinia, w której wartość nieruchomości oszacowana została na poziomie dwukrotnie niższym niż wartość wskazana w operacie szacunkowym przedstawionym przez grupę (493 000 zł). Prezes ARiMR zauważył przy tym, że płatność za ww. nieruchomość została przekazana przez bank, w którym grupa zaciągnęła kredyt, w dniu 19 marca 2010 r. Jeszcze tego samego dnia pieniądze z rachunku J. K. w kwocie 750 000 zł zostały przelane na konto grupy, tytułem "pożyczka grupie A.". Jak natomiast wynika z protokołu oględzin historii rachunku J. K. za lata 2008-2019, grupa nie zwróciła pożyczki w tym okresie.
W odniesieniu do II roku realizacji PDU organ wskazał na zakup ładowarki teleskopowej na podstawie faktury wystawionej przez E. sp. z o.o., gdy tymczasem w postępowaniu prokuratorskim ustalono, że ładowarka została zakupiona od B. sp. z o.o. za znacznie niższą cenę, tj. 254 518,26 zł. Przelew z rachunku grupy na rzecz E. Sp. z o.o. nastąpił w dniu 29 grudnia 2010 r. na kwotę 560 000 zł. Tego samego dnia z rachunku E. sp. z o.o. został zrobiony przelew na rachunek B. sp. z o.o. w wysokości 310 512,28 zł, tytułem zakupu ładowarki teleskopowej. Następnie E. sp. z o.o. dokonała przelewu na rachunek J. K. w wysokości 85 500 zł., tytułem rozliczenia najmu. Kolejny przelew z konta E. sp. z o.o. został wykonany na konto grupy w dniu 31 grudnia 2010 r. w wysokości 99 450 zł tytułem "K001/210". Jak wynikało z protokołu oględzin rzeczy z dnia 25 września 2019 r. E. sp. z o.o. osiągała przychód jedynie w roku 2010 oraz 2011, czyli jedynie w okresie, w którym na konto spółki wpływały pieniądze z rzekomej sprzedaży ładowarki.
Ponadto organ zakwestionował zakup kombajnu do zbioru warzyw korzeniowych, wskazując, że został on dokonany na podstawie faktury wystawionej przez R. K. na kwotę 1 202 300 zł. Natomiast z akt zgromadzonych przez prokuraturę wynika, że cenę kombajnu A. K. (członek grupy) negocjował bezpośrednio z producentem (R.), który obniżył jego cenę do kwoty ok. 895 000 zł. (224 490,56 euro). Pomimo tego grupa zrobiła w dniu 7 stycznia 2011 r. przelew na konto R. K. w wysokości 1 466 806 zł, który tego samego dnia dokonał przelewu na konto producenta w wysokości 894 217,90 zł., tytułem zakupu kombajnu.
Organ wskazał następnie na nieprawidłowość w IV roku realizacji PDU polegającą na zakupie nieruchomości (nr ew. [...]) położonej w miejscowości R. za cenę przewyższającą pond dwukrotnie jej wartość, co wynika z opinii uzyskanej w toku postępowania prokuratorskiego. W opinii tej wskazano, że osoba, która sporządziła operat szacunkowy przedłożony przez grupę, zawyżyła cenę netto transakcji oraz zaniżyła powierzchnię użytkową budynku.
Z kolei w V roku realizacji PDU organ dopatrzył się następujących nieprawidłowości: zakupu skrzyniopalet plastikowych – co do którego w trakcie postępowania prokuratorskiego zostało ustalone, że wynegocjowano ze sprzedawcą cenę niższą niż zapłacono pośrednikowi; budowy budynku chłodni i instalacji chłodniczej na podstawie faktury wystawionej przez A. K. na kwotę 3 000 000 zł netto, gdy tymczasem Prokuratura ustaliła, że rzeczywistym wykonawcą budynku chłodni wraz z instalacją chłodniczą była firma M. J., która wykonał zamówienie za kwotę 1 862.200 zł netto, na podstawie umowy z dnia 8 lipca 2013 r. zawartej z A. K.; zakup napełniacza do skrzyniopalet na podstawie faktury wystawionej przez J. K. na kwotę 180 000 zł, gdy tymczasem z materiałów zgromadzonych przez śledczych wynikało, że ten zakupił przedmiotowy napełniacz za kwotę dwukrotnie niższą, tj. 90 482,23 zł.
Konkludując Prezes ARiMR stwierdził, że w sprawie nastąpiło wprowadzenie pomiędzy faktycznych wykonawców czy też dostawców towarów i usług a grupę dodatkowych podmiotów, co miało na celu stworzenie ogniw, których zadaniem było wystawianie faktur VAT o znacznie podwyższonej wartości w stosunku do faktur dokumentujących faktycznie poniesione koszty. Podjęto zatem sztuczne i niemające uzasadnienia gospodarczego czynności, za pomocą których grupa osiągnęła korzyści w postaci zawyżonej kwoty dofinansowania w ramach pomocy finansowej dla grup producentów owoców i warzyw.
Prezes ARiMR za nieuzasadniony uznał podniesiony w odwołaniu zarzut naruszenia przepisu art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 w postaci błędnego uznania, że spółka jest zobowiązana do zwrotu całości przyznanej i wypłaconej pomocy finansowej, a nie jedynie w zakresie zawyżonych faktur. W przedmiotowym przypadku wystąpił bowiem zarówno element obiektywny (brak realizacji jednego z celów określonych w PDU), jak i element subiektywny (zaciąganie zobowiązań, których wysokość znacznie przekracza rzeczywistą wartość i racjonalną kalkulację ekonomiczną, co może być wyjaśnione tylko dążeniem do uzyskania nieuzasadnionych korzyści z budżetu UE) co wpisuje się w przepis art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 i wskazuje na sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania nienależnych środków finansowych, które skutkuje wycofaniem korzyści. Organ podkreślił przy tym, że prawodawca nie ograniczył zwrotu środków finansowych do inwestycji w realizacji których organ stwierdziłby, że zaistniały sztuczne warunki (czyli do części korzyści), a wskazał, na nieprzyznanie lub wycofanie korzyści. W przedmiotowym przypadku korzyścią jest cała pomoc finansowa wypłacona grupie, a nie jedynie jej część.
Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że Prokuratura Regionalna w Warszawie wniosła do sądu akt oskarżenia z dnia 26 marca 2021 (RP I.Ds 27.2020) przeciwko członkom grupy – A. K., A. H., J. K. oraz R. U., a także przeciw kontrahentom grupy, m.in. A. K., J. K., R. K., w którym zarzucono udział w zorganizowanej grupie przestępczej w celu doprowadzenia ARiMR do niekorzystnego rozporządzania mieniem poprzez składanie nierzetelnych wniosków o przyznanie pomocy finansowej wraz z poświadczającymi nieprawdę i nierzetelnymi dokumentami.
Prezes ARiMR dokonał również oceny kwestii przedawnienia i uznał, że nie doszło do jego upływu. Wskazał, że w sprawie wystąpiła nieprawidłowość ciągła polegająca na składaniu przez grupę wniosków o pomoc finansową w latach 2010-2014, co spowodowało szkodę w budżecie UE polegającą na wypłacie dofinansowania. W takim przypadku bieg terminu przedawniania należy liczyć od dnia wypłaty grupie ostatniej części środków finansowych, co nastąpiło w dniu 16 września 2014 r. Ponieważ następnie doszło do kilkukrotnego przerwania biegu przedawniania, jego upływ nastąpiłby najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, co nie nastąpiło w sprawie.
WSA w Warszawie, po rozpoznaniu skargi grupy, uchylił wydane w sprawie decyzje i umorzył postępowanie administracyjne.
Sąd podkreślił, że obowiązkiem działających w sprawie organów było wykazanie, że skarżąca nie tylko dopuściła się nieprawidłowości przy realizacji PDU, ale przede wszystkim, że doszło do tego w następstwie stworzenia sztucznych warunków w rozumieniu właściwych regulacji unijnych. Orzekające w sprawie organy temu obowiązkowi nie sprostały.
WSA w Warszawie podkreślił, że zjawisko stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia znane jest na gruncie różnych aktów unijnych, m. in. art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, czy art. 4 ust. 3 rozporządzania nr 2988/95. Treść normatywna wskazanych przepisów jest analogiczna, natomiast za generalną klauzulę pozwalającą organom administracji publicznej przeciwdziałać obejściu prawa przez podmioty celem uzyskania przez nich korzyści wbrew intencjom ustawodawcy unijnego uznać należy przepis art. 4 ust. 3 rozporządzania nr 2988/95 (tak NSA w wyroku z dnia 20 listopada 2017 r. o sygn. akt II GSK 1462/17). Zgodnie z tym przepisem, działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego, mającymi zastosowanie w danym przypadku, przez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.
W orzecznictwie unijnym generalnie wskazuje się, że obejście prawa dotyczy sytuacji, gdy działanie danej osoby zmierza do innego niż typowe w danych okolicznościach, wynikających z przepisów prawa, ukształtowania stosunków faktycznych lub prawnych po to tylko, by osiągnąć zamierzony przez taką osobę skutek prawny. W najnowszym orzecznictwie TSUE (por. wyrok z dnia 7 kwietnia 2022 r. w sprawie C-176/20) dotyczącym art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 wskazuje się, że pozbawienie danego podmiotu płatności jest możliwe w przypadku ustalenia zaistnienia trzech przesłanek: po pierwsze stwierdzenia sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności, po drugie wykazania celu w postaci osiągnięcia korzyści wynikających z uregulowań, a więc subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania takich korzyści i po trzecie wykazanie sprzeczności tych korzyści z celami systemu wsparcia.
Sąd doszedł do przekonania, że organy nie wykazały, by w sprawie zaistniał tzw. element subiektywny, tj. że grupa została utworzona wyłącznie w celu obejścia prawa i osiągnięcia korzyści, a ściślej nie wykazały, że istniało porozumienie (zmowa) zarówno między członkami grupy, jak też podmiotami zewnętrznymi, noszące cechy zorganizowanej współpracy w ubieganiu się o pomoc w ramach systemu wsparcia z obejściem prawa. Zaznaczył przy tym należy, że mówiąc o "obejściu prawa" w celu stworzenia sztucznych warunków do uzyskania wsparcia nie można mieć na myśli czynów stanowiących przestępstwa, nawet takich, co do których toczy się postępowanie karne, bądź doszło do skazania, lecz czynności nieobjęte zasadniczo zakazem prawnym, jednakże podjęte w celu osiągnięcia skutku zakazanego przez prawo. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że w ramach oceny elementu subiektywnego (zamiaru) organ posiada kompetencję do badania okoliczności związanych z powstaniem grupy producentów, a ponadto takie badanie może podejmować przed dokonaniem płatności oceniając, czy nie stworzono w sposób sztuczny warunków wymaganych do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Organ może zatem oceniać zamiar stanowiący element towarzyszący czynnościom na etapie zawiązywania grupy oraz składania wniosków o płatność. Wobec tego, to na ten moment należy rozważać intencje poszczególnych członków przyszłej grupy producentów, jak i oceniać okoliczności towarzyszące zawiązaniu danej grupy, które to okoliczności mogą wskazywać na sztuczne stworzenie warunków dla uzyskania wsparcia niezgodnie z celami systemu wsparcia. Tak dokonana ocena powinna być przeprowadzona z uwzględnieniem całokształtu okoliczności mogących świadczyć o zamiarach beneficjenta, w tym także tych, które pojawiły się już po zawiązaniu grupy i po wystąpieniu z wnioskiem o dokonanie płatności (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2019 r. o sygn. akt I GSK 1313/18).
Sąd podkreślił, że o ile można było na gruncie kontrolowanej sprawy pojedynczo rozpatrywać poszczególne nieprawidłowości, jakich dopuściła się grupa przy realizacji PDU (co do których zresztą postawiono niektórym jej członkom zarzuty karne), to jednak nie sposób w oparciu o motywy uzasadnień do wydanych w sprawie decyzji doszukać się w nich zamiaru członków grupy do jej utworzenia wyłącznie w celu zorganizowanego obchodzenia prawa i czerpania z tego procederu korzyści finansowych. Wszak poszczególne nieprawidłowości mogły zostać w odpowiednim czasie odzyskane w trybach nadzwyczajnych, np. poprzez wznowienie postępowania (co organ uczynił w odniesieniu do I roku realizacji PDU), jednakże tego rodzaju pojedyncze nieprawidłowości nie pozwalają jeszcze same przez się na wywiedzenie tezy o stworzeniu sztucznych warunków do osiągania korzyści. Na tym zresztą polega różnica w odzyskiwaniu środków nieprawidłowości i środków wsparcia, że możliwość żądania zwrotu całości dofinansowania (jakichkolwiek środków uzyskanych w ramach danego systemu wsparcia) wymaga wykazania nie tylko samej nieprawidłowości (naruszenia prawa), ale jeszcze zorganizowanego i powtarzającego się mechanizmu, dzięki któremu beneficjent (na pozór zgodnie z przepisami prawa) uzyskiwał wparcie, którego nie otrzymałby jednak bez obejścia prawa.
Gdy organ zmierzał do odzyskania wszystkich środków uzyskanych przez grupę z uwagi sztuczne warunki, to nie wystarczyło wykazać, że obiektywnie doszło do pewnych nieprawidłowości, ale musiał jeszcze wykazać zorganizowanie procederu pozwalającego na pozyskiwanie korzyści, co wymagało zebrania materiału dowodowego potwierdzającego, że na skutek porozumienia (zmowy) między beneficjentem pomocy i innymi podmiotami dochodziło do obchodzenia prawa.
Dla przykładu można wskazać, że jeśli organ stawia tezę, że grupa celowo wprowadziła łańcuch pośredników, by zawyżać wartość wystawianych faktur, a nadto, że pośrednicy ci dokonywali zwrotu na rzecz grupy środków wynikających z tych faktur, to musi przedstawić dowody świadczące o tym, że między grupą a pośrednikami w istocie doszło do zmowy, ewentualnie, że istnieją między nimi takie powiązania natury osobistej bądź kapitałowej, które uprawdopodobniają taką zmowę. Zgromadzony w aktach materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie takiego założenia.
Wpłaty na rachunek grupy nie zostały w żaden sposób zweryfikowane przez organ, by taki wniosek wyciągnąć. Nie można w sposób jednoznaczny przyjąć, że dokonane płatności stanowiły ewentualny zwrot środków wynikających z wystawionych przez grupę faktur, a wskazywany brak innych transakcji między grupą a pośrednikami może prowadzić do wręcz odwrotnego wniosku, mianowicie, że pośrednicy nie mieli żadnego interesu w tym, by uczestniczyć w obchodzeniu prawa. W każdym razie organy nie wykazały, że np. również pośrednicy osiągali korzyści majątkowe w wyniku zmowy.
Jeśli chodzi o zaniżanie wartości nieruchomości przez rzeczoznawców, to wprawdzie nie jest sporne, że postawiono im zarzuty karne, niemniej jednak organ winien wykazać ich udział w mechanizmie obchodzenia prawa, np. poprzez powiązania osobowe bądź kapitałowe, czy też ich korzyści otrzymane od grupy, czego zabrakło. Podobnie zabrakło w uzasadnieniach wywodu co do transakcji pomiędzy grupą (jako osobą prawną) a jej członkami, np. sprzedaż nieruchomości o nr ew. [...] dokonana przez J. i J. małżonków K. na rzecz grupy reprezentowanej przez ich syna Adama K., gdzie poza wskazaniem niejako na marginesie (bo w nawiasie), że doszło do transakcji między członkami rodziny, organy nie przeprowadziły oceny tej transakcji w kontekście elementów składających się na stworzenie sztucznych warunków, w czym nie może organów wyręczać sąd administracyjny. Można także dostrzec, że zakup drugiej ze spornych nieruchomości (nr ew. [...]) przez grupę nastąpił na podstawie faktury wystawionej przez A. K., co mogłoby przemawiać za powiązaniem rodzinnym z członkami grupy noszącymi nazwisko K., jednakże wymagałoby to dokładnej analizy, której organ również nie przeprowadził, skupiając się wyłącznie na ustaleniach postępowania karnego odnoszącego się do zawyżenia wartości nieruchomości w operacie szacunkowym.
W relacji do powyższych wywodów można dodać, że w odróżnieniu od zarzutów karnych postawionych niektórym członkom grupy, mechanizm sztucznych warunków wymaga nie tylko potwierdzenia, że członkowie grupy dopuścili się poszczególnych przestępstw, ale jeszcze, że stworzyli grupę z zamiarem "systemowego" obchodzenia prawa, a co najmniej, że tego rodzaju proceder towarzyszył mi przy składaniu wszystkich wniosków o płatności w ciągu 5 lat realizacji PDU.
Początkowo śledztwo prokuratorskie toczyło się w sprawie (faza in rem) i dotyczyło wyłącznie przedłożenia przez różne spółki (w tym przez grupę) nierzetelnych dokumentów dotyczących okoliczności o istotnym znaczeniu dla otrzymania dofinansowania, przy czym jak wynika z jego uzasadnienia, śledztwo zostało wszczęte na skutek zawiadomienia Prezesa Agencji o podejrzeniu popełnienia przestępstwa polegającego na zawyżaniu wartości nieruchomości.
Sąd uznał, że w sprawie doszło również do istotnego naruszenia zasad rządzących postępowaniem administracyjnym. Przede wszystkim uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji – w szczególności sformułowania zawarte w uzasadnieniu do zaskarżonej decyzji, jak np.: "W toku postępowania prokuratorskiego zostało ustalone" (str. 23), "Analiza rachunków, prowadzona na etapie postępowania prokuratorskiego [...] wykazała" (str. 24), "Podkreślić należy to, co zostało ustalone na etapie postępowania prokuratorskiego" (str. 25), "W trakcie postępowania prokuratorskiego zostało ustalone" (str. 28), "Prokuratura ustaliła" (str. 29) – budzą poważne wątpliwość czy organy przeprowadziły własne postępowanie dowodowe i samodzielnie wyciągnęły z niego wnioski istotne dla niniejszego postępowania, czy też w całości oparły się wyłącznie na materiałach z postępowania karnego i stanowisku wyrażonym w akcie oskarżenia, które pochodzą od organów realizujących zupełnie inną funkcję Państwa.
Należy wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że choć materiały z postępowania karnego, a nawet sam akt oskarżenia jako dokument urzędowy, mogą stanowić pewne uzupełnienie postępowania dowodowego organu administracyjnego i wzmacniać jego ustalenia, to jednak nie mogą go zastępować.
Organ prowadzący postępowanie administracyjne w przypadku potrzeby posłużenia się dowodami pochodzącymi z innego postępowania nie jest bezwzględnie związany zasadą bezpośredniości rozumianą jako obowiązek oparcia ustaleń faktycznych na dowodach bezpośrednio przeprowadzonych przez tenże organ. Dyrektywa nakazująca organowi dokonywanie ustaleń przy wykorzystaniu przede wszystkim dowodów pierwotnych, a unikaniu zastępowania dowodów pierwotnych pochodnymi może doznawać z tego względu w określonych sytuacjach wyjątku, co prowadzić będzie do możliwości dokonania ustaleń faktycznych w sprawie na podstawie oceny opartej np. o zeznania świadków, gdy organ nie dokona ich procesowego przesłuchania, ale posłuży się wyłącznie protokołami ich zeznań złożonych i utrwalonych w innej sprawie. Na dopuszczalność takiego działania organu niewątpliwie nie ma wpływu to, że przedmiot postępowania administracyjnego, w którym organ przeprowadza tego rodzaju dowód, może pozostawać całkowicie odmienny od postępowania prowadzonego przez inny organ procesowy (organ, sąd, prokuratora).
Organ odwoławczy nie odniósł się w sposób należyty do zarzutów odwołania, które zmierzały do podważenia wniosków przyjętych za postępowaniem karnym i aktem oskarżenia, a które w odróżnieniu od zarzutów karnych, miały bezpośredni związek z ustaleniem czy wolą (zamiarem) grupy było obchodzenie prawa w celu uzyskania korzyści (element subiektywny). W szczególności należy tu wskazać na zarzuty dotyczące nieustalenia na jakiej podstawie organ przyjął, że włączone w poczet materiału dowodowego (postanowieniem z dnia 7 lipca 2021 r.) potwierdzenia przelewów stanowią zwrotne przelewy części zawyżonej ceny sprzedaży, a także czy grupa w jakikolwiek sposób wpływała na sporządzenie operatów przez P. T. i J. W., w sytuacji, gdy organ zaniechał przesłuchania autorów operatów jako świadków.
Wbrew stanowisku autora skargi, w sytuacji, gdy w sprawie występuje nieprawidłowość skutkująca zarówno potencjalną (złożenie wniosku o płatność), jaki i rzeczywistą (przekazanie płatności na rachunek beneficjenta) szkodą w budżecie UE, to dla obliczania biegu terminu przedawnienia należy przyjąć późniejszą z tych dat (por. wyrok TSUE z dnia 15 października 2015 r. w sprawie C-59/14).
W realiach kontrolowanej sprawy grupa występowała z wnioskami o płatności w okresie od 13 lutego 2009 r. do 31 grudnia 2013 r., w oparciu, o które, organ wydawał decyzje o przyznaniu pomocy finansowej dla wstępnie uznanej grupy producentów i dokonywał wypłat w okresie od 4 sierpnia 2010 r. od 16 września 2014 r.
Jakkolwiek zatem można by się zgodzić z Prezesem ARiMR, że zakładając stworzenie przez grupę sztucznych warunków do otrzymania całego wsparcia, bieg terminu przedawnienia należałoby liczyć od dnia ustania nieprawidłowości ciągłej (powtarzającej się), czyli od dnia 16 września 2014 r., w którym doszło do wypłaty ostatniej transzy pomocy na rzecz skarżącej, i że w związku z tym czteroletni okres przedawnienia z art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 upłynąłby z dniem 16 września 2018 r., to jednak nie sposób się zgodzić ze stanowiskiem organu odwoławczego, że do tego dnia grupa została zawiadomiona o śledztwie lub postępowaniu w sprawie nieprawidłowości, a tym samym by przed upływem omawianego czteroletniego terminu doszło do przerwania biegu przedawnienia.
Sąd stwierdził, że żadne ze wskazanych przez Prezesa ARiMR pism nie realizuje funkcji zawiadomienia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia nr 2988/95, zgodnie z którym, termin przedawnienia nieprawidłowości przerywa każdy akt właściwego organu władzy odnoszący się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości, o którym zawiadamia się właściwą osobę. Jeżeli chodzi o wymogi, które powinno spełniać zawiadomienie informujące o czynności odnoszącej się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości, to Sąd orzekający podzielił stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu do wyroku z dnia 28 maja 2020 r. o sygn. akt I GSK 1909/19, zgodnie z którym, aby skutecznie przerwać bieg terminu przedawnienia nieprawidłowości, to musi ono w wystarczająco dokładny sposób określać transakcje, wobec których istnieje podejrzenie wystąpienia nieprawidłowości. Również w orzecznictwie TSUE można zaleźć wskazówki zarówno co do tego, który organ należy uznać za "właściwy" w rozumieniu omawianego przepisu, jak też warunków, które musi spełniać czynność tego organu, by wywierała skutek postaci przerwania biegu terminu przedawnienia. Chodzi zatem o akt określający "w wystarczająco dokładny sposób operacje, w odniesieniu do których istnieje podejrzenie wystąpienia nieprawidłowości", podjęty przez organ "mający zgodnie z prawem krajowym uprawnienie do wydawania aktów stanowiącego czynność odnoszącą się do dochodzenia lub postępowania w sprawie nieprawidłowości" (por. wyrok w sprawie C-52/14 Pfeifer & Langen GmbH & Co. KG ECLI:EU:C:2015:381, pkt 33 i pkt 47).
W realiach kontrolowanej sprawy Prezes ARiMR wskazał w uzasadnieniu na postanowienie prokuratora z dnia 5 maja 2017 r. o wszczęciu śledztwa w sprawie przedłożenia przez różne spółki (w tym przez grupę) nierzetelnych dokumentów, jednakże jak słusznie wskazuje autor skargi, po pierwsze brak jest potwierdzenia, że postanowienie to zostało doręczone grupie (funkcja zawiadomienia), a po drugie i najważniejsze, nie sposób przyjąć, by pismo to w wystarczająco dokładny sposób określało transakcje, wobec których istniało podejrzenie wystąpienia nieprawidłowości, skoro we wstępnej fazie (in rem) śledztwo dotyczyło wyłącznie zawyżenia wartości jednej nieruchomości w oparciu o przedłożony operat szacunkowy, a pozostałe nieprawidłowości (w szczególności stworzenie sztucznego łańcucha pośredników wystawiających faktury) zostały objęte postępowaniem prokuratorskim dopiero po zmianie zarzutów, do czego doszło na mocy postanowienia z dnia 31 maja 2019 r., zatem już po upływie 4-letniego terminu, liczonego od dnia 16 września 2014 r. Również pozostałe wskazane przez Prezesa ARiMR zawiadamiania, w tym postanowienie o zmianie zarzutów z dnia 18 czerwca 2019 r. (zapewne organowi chodziło o datę zawiadomienia go o zmianie zarzutów, co nastąpiło jednak postanowieniem z dnia 31 maja 2019 r.), akt oskarżenia z dnia 21 marca 2021 r., zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie z dnia 11 czerwca 2021 r. i wydanie przez Dyrektora Oddziału decyzji z dnia 8 lipca 2021 r., zapadły już po wyekspirowaniu pierwotnego terminu przedawnienia z dniem 16 września 2018 r., a tym samym nie doszło do jego biegu na nowo po przerwaniu, do którego z oczywistych względów musiało dojść przed wyekspirowaniem omawianego terminu.
W konsekwencji uznać należało, że obie wydane w sprawie decyzje zapadły już po upłynięciu terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, co sprawia, że w sposób istotny naruszają one prawo materialne.
Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie wniósł Prezes ARiMR zaskarżając ten wyrok w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
A. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
1) art.145 § 1 pkt 1) lit. c) P.p.s.a. w związku z art.135 P.p.s.a. w związku z art.141 § 4 P.p.s.a., gdyż uzasadnienie wyroku jest wadliwe z uwagi na:
a) wewnętrzną sprzeczność polegającą: z jednej strony na stwierdzeniu, że w ocenie Sądu nie można przyjąć, aby doszło do sztucznego stworzenia warunków w celu uzyskania pomocy finansowej dla wstępnie uznanych grup producentów owoców i warzyw, a z drugiej strony na oparciu badania kwestii przedawnienia do wydania przez organ decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych środków na założeniu, że w sprawie doszło do sztucznego stworzenia warunków do uzyskania pomocy finansowej dla wstępnie uznanych grup producentów owoców i warzyw, które skutkowały nieprawidłowością ciągłą;
b) brak przedstawienia decyzji organu pierwszej instancji, w szczególności w zakresie oceny kwestii przedawnienia do wydania przez organ decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych środków;
c) brak przedstawienia oceny prawnej w zakresie oceny kwestii przedawnienia do wydania przez organ decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych środków;
d) brak wskazania podstawy prawnej w zakresie uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i brak wyjaśnienia zastosowania art.135 P.p.s.a., w szczególności wobec innego uzasadnienia braku wyekspirowania terminu przedawnienia w decyzji organu pierwszej instancji niż w decyzji zaskarżonej;
e) brak wyjaśnienia podstawy prawnej umorzenia postępowania administracyjnego;
f) brak przedstawienia stanu faktycznego przyjętego przez Sąd i brak wskazania jakie fakty uznał za ustalone i na jakiej podstawie;
2) art.145 § 1 pkt 1) lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 135 P.p.s.a. w związku z art.133 § 1 P.p.s.a. przez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji pomimo braku wystąpienia przesłanek zastosowania art. 135 P.p.s.a., w szczególności sprzeczności z prawem decyzji organu pierwszej instancji i to w stopniu uzasadniającym jej wzruszenie, zwłaszcza w kontekście wskazania w decyzji organu pierwszej instancji innych podstaw prawnych i uzasadnienia braku wyekspirowania terminu przedawnienia niż w decyzji zaskarżonej;
3) art.145 §1 pkt 1) lit. c) P.p.s.a. w związku z art.145 § 3 P.p.s.a. w związku z art. 135 P.p.s.a. w związku z art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95 w związku z art. 3 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95 przez umorzenie postępowania administracyjnego pomimo braku wystąpienia przesłanek zastosowania art. 135 P.p.s.a. i art. 145 § 3 P.p.s.a., w szczególności wobec braku wykazania niezgodności z prawem oceny zastosowania w decyzji organu pierwszej instancji art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95 skutkującego brakiem wyekspirowania terminu przedawnienia;
B. w art.174 pkt 1 P.p.s.a., tj. naruszenia przepisów prawa materialnego, a w szczególności naruszenia:
1) art.145 §1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w związku z art.3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95 przez błędną interpretację polegającą na przyjęciu, iż ww. przepis prawa nie znajduje zastosowania w przypadku pomocy finansowej dla wstępne uznanych grup producentów owoców i warzyw, a w konsekwencji niezastosowanie ww. przepisu prawa, podczas gdy według prawidłowej wykładni art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95 znajduje zastosowanie w przypadku pomocy finansowej dla wstępne uznanych grup producentów owoców i warzyw, która była przyznawana w ramach programu wieloletniego, co skutkowało koniecznością przyjęcia późniejszego pierwotnego terminu przedawnienia (31.05.2020) niż w przypadku nieprawidłowości ciągłej (16.09.2018);
2) art. 145 §1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w związku z art.4 ust.3 rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95 przez błędną interpretację polegającą na przyjęciu, iż konieczne jest wykazanie zmowy wspólników grupy producentów owoców i warzyw z pośrednikami w łańcuchu sprzedaży maszyn i urządzeń, a także rzeczoznawców w majątkowych, w celu obchodzenia prawa, a w konsekwencji niezastosowanie ww. przepisu prawa, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 4 ust.3 rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95 wskazuje, że jako przesłankę oceny elementu subiektywnego pojęcia "sztuczne stworzenie warunków" należy rozważać intencje poszczególnych członków przyszłej grupy producentów (beneficjentów pomocy);
3) art.145 §1 pkt 1 lit a) P.p.s.a. w związku z art.135 P.p.s.a. w związku z art.3 ust. 1 akapit pierwszy zdanie pierwsze rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95 w związku z art.3 ust. 1 akapit drugi zdanie pierwsze rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95 w związku z art.3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95 przez błędną interpretację polegającą na przyjęciu, iż doszło do upływu terminu przedawnienia uprawnienia do wydania decyzji, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów prawa przez uchylenie decyzji obu instancji, podczas gdy według prawidłowej wykładni doręczenie postanowienia z dnia 05.06.2018 r. o przedstawieniu zarzutów członkom zarządu spółki stanowi zdarzenie przerywające bieg terminu, przedawnienia, co skutkowało brakiem upływu terminu przedawnienia w dacie wydawania decyzji obu instancji, i to zarówno w przypadku oceny przedawnienia według przepisów dotyczących nieprawidłowości ciągłej, jak również nieprawidłowości popełnionej w ramach programu wieloletniego;
Na tej podstawie skarżący kasacyjnie organ wystąpił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także zasądzenie na swoją rzecz od grupy kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej umorzenia postępowania administracyjnego stanu faktycznego przyjętego przez Sąd za podstawę orzekania. Bez tego ostatniego nie jest zaś możliwe przedstawienie prawidłowej podstawy prawnej rozstrzygnięcia.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną grupa wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania. W tym zakresie podkreśliła, że nawet gdyby uznać wystąpienie błędnego uzasadniania to i tak skarga kasacyjna powinna zostać oddalona, ponieważ zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu.
Skarżący kasacyjnie w piśmie procesowym z 26 stycznia 2026 r., w kontekście zarzutu naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a., w związku z art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 stwierdził, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku (str.19) wynika, że element subiektywny pojęcia "sztucznego stworzenia warunków do uzyskania pomocy" został odkodowany przy użyciu pojęć prawa karnego: zamiar bezpośredni kierunkowy i ewentualny. Ponadto wskazał, że odwołanie się do pojęć prawa karnego jest uzasadnione podobieństwem norm prawa karnego i administracyjnego, jako norm prawa publicznego. Tymczasem dla wystąpienia subiektywnego elementu wystarczająca jest wola uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych dla jej uzyskania niezależnie od tego czy obejmowała ona 100% pomocy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. (ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania.
Jak stanowi zaś art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
W niniejszym przypadku skarżący kasacyjnie organ sformułował przeciwko zaskarżonemu wyrokowi WSA w Warszawie łącznie sześć zarzutów, spośród których pierwsze trzy zostały określone przez jej autora jako oparte na twierdzeniach odnośnie naruszenia przepisów postępowania, mogącego mieć wpływ na wynik sprawy, pozostałe zaś na twierdzeniach wskazujących na naruszenie prawa materialnego.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych skargi kasacyjnej Prezesa ARiMR stwierdzić należy, że za zasadny uznać należy pierwszy z tej kategorii zarzutów, w zakresie wskazanym w jego podpunkcie a), w którym podniesiono sprzeczność argumentacji Sądu, w zakresie podstaw wydanego rozstrzygnięcia, jak również w podpunkcie e), wskazującym na brak wyjaśnienia podstawy prawnej umorzenia przez WSA w Warszawie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie.
Jeżeli chodzi o problematykę objętą zarzutem kasacyjnym nr 1) a), a więc przyjętą przez Sąd pierwszej instancji podstawę jego rozstrzygnięcia (wyroku), to w tym aspekcie należy zauważyć, że uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji (obie oparte na przyjęciu przez Sąd, że wydające je organy nie wykazały stworzenia przez spółkę sztucznych warunków do uzyskania wsparcia), a następnie umarzając postępowanie administracyjne w sprawie WSA w Warszawie z jednej strony wskazał na brak zaistnienia przesłanek do przyjęcia stworzenia przez grupę (spółkę) mechanizmu sztucznych warunków do uzyskania płatności, ze względu na niewystąpienie, a właściwie niewykazanie przez organy wystąpienia przesłanki subiektywnej, z drugiej jednak strony, jakby w oderwaniu od tego, przeprowadził rozbudowany i wielowątkowy wywód odnośnie problematyki upływu terminu przedawnienia do dochodzenia od grupy zwrotu środków, pobranych przez nią w sposób nieuprawniony. W tym zakresie WSA w Warszawie stanął na stanowisku, że termin przedawnienia upłynął jeszcze przed wydaniem decyzji ustalającej grupie kwotę nienależnie pobranych płatności, zaznaczając przy tym, że nie doszło do skutecznego przerwania jego biegu z przyczyn wskazywanych przez organy.
Odnosząc się do tego rodzaju argumentów Sądu, w kontekście zindywidualizowanych okoliczności niniejszej sprawy i obowiązujących w tym zakresie regulacji prawnych stwierdzić należy, że tego rodzaju rozumowanie Sądu nie jest do końca logiczne i spójne. Skoro bowiem według niego nie zaistniały wszystkie przesłanki warunkujące przyjęcie zaistnienia mechanizmu opartego na stworzeniu sztucznych warunków do uzyskania wsparcia, to nieprawidłowość tego rodzaju w ogóle nie wystąpiła. Nie można więc mówić o powstaniu obowiązku zwrotu pobranych z tego tytułu środków, a tym bardziej o upływie terminu przedawnienia do dochodzenia ich zwrotu.
Niemniej jednak w typowym przypadku uchylenia przez wojewódzki sąd administracyjny, z uwagi na brak wykazania przez rozstrzygające sprawę organy przesłanki warunkującej przyjęcie wystąpienia mechanizmu sztucznych warunków do uzyskania płatności, zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, można by potraktować wszelkie kwestie związane z rozważaniami dotyczącymi przedawnienia ewentualnego obowiązku zwrotu środków jako element uzupełniającej argumentacji sądu, wzmacniający jego stanowisko odnośnie zasadniczych motywów rozstrzygnięcia. W niniejszej jednak sytuacji, w której WSA w Warszawie nie tylko uchylił wydane w sprawie decyzje, ale także, co należy podkreślić, umorzył postępowanie administracyjne w sprawie, uzasadnienia jego stanowiska w kwestii przedawnienia nie można potraktować jedynie w kategoriach tego rodzaju uzupełniającej argumentacji.
Co do podstaw tego rozstrzygnięcia (pkt 2 zaskarżonego wyroku, w którym orzeczono o umorzeniu postępowania administracyjnego) Sąd w uzasadnieniu wyroku wprost nie stwierdził, na co słusznie zwrócił uwagę skarżący kasacyjnie Prezes ARiMR, co stanowiło podstawę umorzenia postępowania w sprawie. Można jedynie domniemywać, w oparciu o całokształt motywów zawartych w rozważaniach Sądu, w kontekście okoliczności sprawy, że było to podyktowane przyjętym upływu terminu przedawnienia, w odniesieniu do nieprawidłowości, której wystąpienia Sąd w rzeczywistości nie stwierdził. Nie jest to więc właściwy sposób uzasadniania tak dalece idącego rozstrzygnięcia, jakim jest umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie. Stronom postępowania winny bowiem, w sposób jasny i klarowny, zostać wskazane przyczyny rozstrzygnięć podejmowanych w ich sprawach, w sposób który umożliwiałby zainicjowanie ich kontroli instancyjnej, poprzez sformułowanie zarzutów odnoszących się do stanowiska sądu.
Reasumując więc stwierdzić należy, że choć w niniejszym przypadku WSA w Warszawie stwierdził niewykazanie (na tym etapie postępowania) przez organy wystąpienia subiektywnej przesłanki warunkującej przyjęcie zaistnienie mechanizmu sztucznych warunków do uzyskania płatności, to jednak uniemożliwił im uzupełnienie braków postępowania w tym względzie, na skutek umorzenia postępowania administracyjnego, tj. definitywnego jego zakończenia. Tymczasem nawet jeżeli by przyjąć, że to umorzenie było wyłącznie następstwem upływu terminu przedawnienia, to warunkiem uznania zasadności podjęcia tego rodzaju rozstrzygnięcia jest przyjęcie prawidłowości wykładni i zastosowania odnoszących się do tego regulacji prawa materialnego, którą to okoliczność skarżący kasacyjnie organ podniósł w zarzutach dotyczących naruszenia prawa materialnego.
Wprawdzie w trzecim z procesowych zarzutów swojej skargi kasacyjnej Prezes ARiMR podniósł uchybienie art.145 § 3 P.p.s.a. w związku z art.135 P.p.s.a. w związku z art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia 2988/95 w związku z art. 3 ust. 1 akapit rozporządzenia nr 2988/95, to jednak zarzut ten ma w istocie materialnoprawny charakter jako że opiera się on w całości na twierdzeniach odnośnie błędnego zastosowania wymienionych w jego podstawie prawnej regulacji, w szczególności przepisów rozporządzenia 2988/95.
Poruszona w ramach tego zarzutu skargi kasacyjnej problematyka, poprzez zagadnienia związane z upływem terminu przedawnienia, łączy się z materialnoprawnym zarzutem nr B 3), w którym to podniesiono między innymi kwestię wadliwego zastosowania art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95, w związku z przyjęciem, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, upływu terminu przedawnienia. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się poruszonych w tym wypadku zagadnień w sposób łączny, w ramach zarzutów opartych na twierdzeniach związanych z naruszeniem przez WSA w Warszawie przepisów prawa materialnego.
Otóż w tej kwestii należy podkreślić, że przepis art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95, trakujący o problematyce przedawnienia dochodzenia zwrotu nieprawidłowo wydatkowanych środków, zawiera złożoną i rozbudowaną regulację tejże materii. Tiret drugie omawianej regulacji odnosi się nie tylko do sposobu liczenia terminu przedawnienia, w przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się, ale także tego rodzaju nieprawidłowości, które miały miejsce w ramach realizacji programów wieloletnich. Niewątpliwie z takim właśnie programem wieloletnim mamy do czynienia na gruncie przedmiotowej sprawy, którego realizacja rozciągnięta była na przestrzeni kilku lat, poczynając od 2010 r. do 2014 r., w ramach zatwierdzonego planu dochodzenia do uznania.
WSA w Warszawie, wypowiadając się w kwestii przedawnienia, całkowicie jednak pominął ten kontekst sprawy, ograniczając się wyłącznie do rozważań związanych z ciągłym lub powtarzającym się charakterem nieprawidłowości, co w tym wypadku uznać należy niewątpliwą za wadę jego stanowiska, tożsamą z błędem subsumpcji, w postaci niezasadnego niezastosowania art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95 tiret drugie, zd. drugie.
Wprawdzie rozstrzygające sprawę organy, w uzasadnieniach swoich decyzji, w ogóle nie powoływały się na znaczenie i prawne konsekwencji wieloletniego charakteru realizowanego przez spółkę programu, w kontekście oceny ewentualnego upływu terminu przedawnienia, to jednak brak jest podstaw, aby z tego względu uznać stanowisko skarżącego kasacyjnie organu, w ramach sformułowanego przez niego zarzutu naruszenia prawa materialnego, za spóźnione bądź sprzeczne z wcześniej zajmowanym. Otóż bowiem w tej kwestii zauważyć należy, że po pierwsze, ciągły lub powtarzający się charakter nieprawidłowości w żadnym stopniu nie wyklucza tego, że mogą one wystąpić w tej właśnie postaci, również w ramach realizacji programu wieloletniego. Regulacje zawarte w art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95 tiret drugie, zd. 1 i zd. 2, odnoszą się bowiem do różnego rodzaju okoliczności wpływających na sposób obliczania biegu terminu przedawnienia, które w żaden sposób nie kolidują z sobą. Jakkolwiek odwoływanie się w tym wypadku przez prawodawcę wspólnotowego do uwarunkowań związanych nie tylko bezpośrednio z charakterem nieprawidłowości ale i uwarunkowaniami ich wystąpienia w konkretnym przypadku, determinowanym charakterem pomocy, w ramach której mogłyby wystąpić, nie może być utożsamiane, to jednak wymaga łącznego uwzględnienia wynikających z tego skutków. Tego w stanowisku WSA w Warszawie zabrakło.
W tym miejscu należy podkreślić, że zgodnie ze stanowiskiem TSUE, wyrażonym w wyroku z 15 czerwca 2017 r., sygn. C-436/15, (Lietuvos Respublikos aplinkos ministerijos Aplinkos projektų valdymo agentūra/UAB "Alytaus regiono atliekų tvarkymo centras" UAB, ZOTSiS 2017, nr 6, poz. I-468.) tego rodzaju zobowiązania, jakie wynikają z realizacji programów wieloletnich, w myśl właśnie art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95 przedawniają się w każdym przypadku, najpóźniej w momencie ostatecznego zakończenia programu.
Pominięcie więc przez WSA w Warszawie regulacji art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95 tiret drugie, zd. drugie, poprzez jego niezastosowanie, w tym wypadku stanowiło istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, które niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy. Sąd bowiem umorzył postepowanie administracyjne w sprawie, wskazując uprzednio, na upływ terminu przedawnienia, bez uwzględnienia skutków wynikających z tejże regulacji.
Tak więc ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji winien mieć na względzie w pierwszej kolejności konieczność jasnego i precyzyjnego wyrażenia swojego stanowiska, co do okoliczności mających wpływ na jej pełne rozstrzygnięcie. W tym więc zakresie winien on w sposób klarowny i jednoznaczny wypowiedzieć się w kwestii wystąpienia wskazanej w zaskarżonej decyzji nieprawidłowości. Tak więc powinien on kompleksowo odnieść się do problematyki związanej z zaistnieniem między innymi subiektywnej przesłanki warunkującej przyjęcie wystąpienia sztucznych warunków do uzyskania wsparcia. W tym względzie powinien mieć również na uwadze, że stworzenie tego rodzaju mechanizmu, w ujęciu subiektywnym, tj. w odniesieniu do zamiaru zrealizowania celów sprzecznych z celem konkretnego wsparcia, w przypadku grup producenckich, nie w każdym przypadku należy utożsamiać z celami jaki przyświecały założycielom grupy, w momencie jej utworzenia. Tego rodzaju założenia, rozumiane jako modyfikacja celów jej działania czy strategii działania, mogły zostać bowiem powzięte na późniejszym etapie jej funkcjonowania.
Co zaś się tyczy kwestii ewentualnego upływu terminu przedawnienia do dochodzenia od grupy należności, to ponownie rozpoznając sprawę WSA w Warszawie winien mieć na względzie znaczenie na gruncie przedmiotowej sprawy art. 3 ust. 1 tiret drugie, zd. drugie rozporządzenia 2988/95 i wieloletni charakter programu, w ramach którego spółka uzyskała wsparcie. Uznając więc konieczność zajęcia stanowiska w kwestii przedawnienia, w kontekście konkretnych uwarunkowań sprawy, Sąd winien mieć na uwadze opisaną wyżej zależność.
W odniesieniu do drugiego z materialnoprawnych zarzutów skargi stwierdzić należy, że w tym wypadku rację ma skarżący kasacyjnie organ przyjmując, iż brak jest podstaw do stwierdzenia, że prawidłowa wykładnia art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2988/95 prowadzi do wniosku, iż konieczne jest wykazanie zmowy wspólników grupy w celu obchodzenia. W tym wypadku rację ma Prezes ARiMR przyjmując, że jako przesłankę oceny elementu subiektywnego pojęcia "sztuczne stworzenie warunków" należy rozważać intencje poszczególnych członków grupy producentów (beneficjentów pomocy). Samo pojęcie "zmowy" jest zaś na tyle nieprecyzyjne, a organy również wyczerpująco go nie wyjaśniły, że konieczność przypisania konkretnym osobom niezrealizowania przesłanek tego znamiona nie znajduje uzasadnionych podstaw.
Poza tym konstrukcję sztucznych płatności mogą realizować mogą realizować konkretne czyny czy działania, obiektywnie służące podmiotom tworzącym sztuczne warunki, które nie w każdym wypadku muszą być elementem owej zmowy, a więc porozumienia o konkretnych właściwościach czy cechach. Może to być bowiem wyrazem swoistego rodzaju pomocnictwa, w znaczeniu obiektywnym, niekoniecznie będącym efektem kierunkowych i zaplanowanych ściśle działań. Działania te również nie muszą się wiązać z przysporzeniem podmiotom zewnętrznym konkretnych korzyści materialnych, jako że mogą one dziać z zamiarem umożliwienia ich uzyskania jedynie uczestnikom mechanizmu.
Na marginesie niniejszych rozważań dodać także należy, że o ile WSA w Warszawie, uchylając zaskarżoną decyzje i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, dystansuje się od jakichkolwiek prawnokarnych konotacji, w zakresie cech mechanizmu stworzenia sztucznych warunków do uzyskania wsparcia, to jednak wyrażając pogląd odnośnie niezbędności wykazania zmowy członków grupy z pośrednikami i rzeczoznawcami, wyraźnie nawiązuję do karnistycznej terminologii. Nie jest więc w tym zakresie konsekwentny, co burzy spójność jego stanowiska.
Co zaś się tyczy wykluczenia przestępnego charakteru czynów stanowiących element mechanizmu sztucznych płatności, to również w tym względzie stanowisko WSA w Warszawie nie może być do końca uznane za zasadne. Nie można bowiem wykluczyć, że poszczególne działania, obiektywie służące uzyskaniu korzyści konkretnym podmiotom, mogą mieć cechy czynów zabronionych. Nie można więc tylko z tego względu wykluczać zaistnienie całego mechanizmu.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie.
Na podstawie art. 209, art. 203 pkt 2 P.p.s.a. oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit a i w zw. z § 2 pkt 9 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935) Naczelny Sąd Administracyjny zasądził od grupy na rzecz skarżącego kasacyjnie Prezesa ARiMR kwotę 68 750 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Kwota ta obejmuje zwrot kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, który sporządził skargę kasacyjną i reprezentował organ na rozprawie, w wysokości 18 750 zł, a także zwrot wpisu od skargi kasacyjnej w kwocie 50 000 zł.