I GSK 824/22

I GSK 824/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Henryk Wach
Małgorzata Grzelak
Piotr Pietrasz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Sygn. powiązane
III SA/Po 1096/21 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2021-12-22
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu administracji
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Henryk Wach Protokolant starszy asystent sędziego Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 25 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] P. Sp. z o.o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 grudnia 2021 r. sygn. akt III SA/Po 1096/21 w sprawie ze skargi [...] P. Sp. z o.o. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 26 kwietnia 2021 r. nr SKO.P.4.25.2021 w przedmiocie przyznania świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Poznaniu z dnia 21 stycznia 2021 r., nr WUPXXIV/1/0922.1/2373/2020; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz [...] P. Sp. z o.o. w P. 24.266,72 (dwadzieścia cztery tysiące dwieście sześćdziesiąt sześć złotych siedemdziesiąt dwa grosze) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 22 grudnia 2021 r., sygn. akt III SA/Po 1096/21 oddalił skargę [...] P. Sp. z o.o. w P. (dalej: skarżąca, Spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 26 kwietnia 2021 roku nr SKO.P.4.25.2021 w przedmiocie odmowy przyznania świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.
Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Krakowie, po rozpoznaniu wniosku skarżącej o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków FGŚP na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników nieobjętych przestojem, przestojem ekonomicznym albo obniżonym wymiarem czasu pracy w związku ze spadkiem obrotów gospodarczych w następstwie wystąpienia COVID-19, decyzją z 21 stycznia 2021 r. odmówił spółce przyznania wnioskowanych środków w części za październik 2020 r. w kwocie 891.072,07 zł.
Na skutek odwołania skarżącej, decyzją z 26 kwietnia 2021 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Kolegium przywołało treść art. 15gg ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 6 i 7 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm., dalej: "ustawa COVID-19") i wskazało na sposób rozumienia przyjętych tam rozwiązań przy praktycznym ich zastosowaniu.
Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję SKO w Poznaniu.
SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę.
Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 15gg ust. 1 ustawy COVID-19, podmioty, o których mowa w art. 15g ust. 1 tej ustawy (a więc m.in. przedsiębiorca w rozumieniu art. 4 ust. 1 lub 2 ustawy z 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców ), u których wystąpił spadek obrotów gospodarczych w rozumieniu art. 15g ust. 9, w następstwie COVID-19, mogą zwrócić się z wnioskiem do dyrektora wojewódzkiego urzędu pracy o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy, ze środków FGŚP, na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników, o których mowa w art. 15g ust. 4 ustawy. Świadczenia, o których mowa w art. 15gg ust. 1, oraz środki, o których mowa w jego ust. 2, zgodnie z art. 15gg ust. 6 ustawy COVID-19, przysługują przez łączny okres 3 miesięcy, przypadających od miesiąca złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 1. Jak wynika zaś z art. 15gg ust. 7 ustawy COVID-19 podmiot, o którym mowa w ust. 1, może otrzymać pomoc z FGŚP wyłącznie w przypadku, jeśli nie uzyskał pomocy w odniesieniu do tych samych pracowników w zakresie takich samych tytułów wypłat na rzecz ochrony miejsc pracy.
Sąd stwierdził, że art. 15gg ust. 6 i 7 ustawy COVID-19 uniemożliwia przedsiębiorcy otrzymanie pomocy publicznej kilka razy na podstawie tych samych przesłanek. Użyty w art. 15gg ust. 7 ustawy zwrot "taki sam tytuł wypłat" oznacza bowiem wynagrodzenie oraz składki na ubezpieczenie społeczne od tych wynagrodzeń na rzecz ochrony miejsc pracy. Nie ma przy tym znaczenia, czy "taki sam tytuł wypłat" odnosi się do rzeczonych świadczeń należnych za ten sam miesiąc, czy za różne miesiące. W ramach przywołanych przepisów dofinansowanie za tych samych pracowników i na podstawie takich samych tytułów jest możliwe maksymalnie za 3 miesiące, co należy wywieść wprost z art. 15gg ust. 6 ustawy COVID-19. Przyznanie dofinansowania byłoby możliwe jedynie jako uzupełnienie do pełnych 3 miesięcy, gdyby otrzymane wcześniej dofinansowanie wynagrodzenia pracowników i składek na ubezpieczenie społeczne nie obejmowało okresu tych 3 miesięcy (zob. także wyrok WSA w Krakowie z 13 lipca 2021 r., sygn. akt I SA/Kr 384/21, z 14 lipca 2021 r., sygn. akt I SA/Kr 383/21, CBOSA).
W sprawie bezsporne jest, że skarżąca – w wyniku wykorzystania w części dofinansowania przysługującego jej na podstawie art. 15g ustawy COVID-19 – z uwagi na art. 15gg ust. 7 ustawy COVID-19 poza wrześniem 2020 r. nie mogła ubiegać się o dofinansowanie w oparciu o rzeczony art. 15gg za cały październik 2020 r. Skarżąca w związku z tym wystąpiła o dofinansowanie jedynie za proporcjonalnie wyliczoną – względem okresu już wykorzystanego – część tego miesiąca, to jest do 16 października 2020 r. dla zakładów produkcyjnych w P. i T. oraz do 23 października 2020 r. dla zakładu produkcyjnego w K. W tych okolicznościach nie sposób jednak uznać, aby wydana decyzja odmawiająca tego rodzaju dofinansowania była nieprawidłowa. Organ rozstrzygający sprawę nie miał bowiem podstaw prawnych do tego, aby uwzględnić wniosek skarżącej w spornym zakresie, słusznie przyjmując, że dofinansowanie przyznawane jest za cały miesiąc.
Art. 15gg ust. 6 ustawy COVID-19 w swej literalnej treści wyznacza maksymalny okres za jaki przyznać można sporne dofinansowanie i czyni to poprzez odwołanie do okresu miesięcznego, jako istotnej w tym względzie jednostki rozliczeniowej. Stąd w świetle tej regulacji brak jest podstaw do tego, aby przyjąć jakikolwiek inny okres dofinansowania.
Dodatkowo Sąd I instancji podkreślił, że art. 15gg ustawy COVID-19 przewiduje rozwiązanie stanowiące formę pomocy publicznej na rzecz przedsiębiorców. Jego przepisy nie mogą być w konsekwencji interpretowane rozszerzająco, choćby poprzez uznanie, że obejmuje on także inne niż miesięczne okresy wsparcia.
Zdaniem Sądu chybione jest twierdzenie, że organ zrównuje pomoc przysługującą z pomocą faktycznie wykorzystaną, bowiem gdyby tak było skarżąca poza dofinansowaniem przyznanym po raz pierwszy za okres 3 miesięcy, lecz niewykorzystanym w całości, nie otrzymałaby obecnie z uwagi na treść art. 15 ust. 7 ustawy COVID-19 żadnego dofinansowania (skarżącej odmówiono by także dofinansowania za wrzesień 2020 r.). Nie można zgodzić się ze sformułowanym przy tej okazji zarzutem z art. 9 k.p.a. o niepoinformowaniu spółki o możliwości cofnięcia poprzedniego wniosku, bowiem nie można oczekiwać od organu administracji publicznej, aby za stronę przewidywał, że wystąpi ona także o pomoc z art. 15gg ustawy COVID-19.
[...] P. Sp. z o.o. w P. zaskarżyła wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 grudnia 2021 r., w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
A. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
1) art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez sporządzenie przez WSA w Poznaniu wadliwego uzasadnienia wyroku, opartego o orzecznictwo WSA w Poznaniu dotyczące spraw rozstrzygających problem prawny dalece odmienny od będącego przedmiotem sporu Spółki z organem oraz niedostrzeżenie przez WSA, że SKO sporządziło uzasadnienie decyzji sprowadzające się wyłącznie do przytoczenia stanowisk innych organów, co w istocie spowodowało brak uzasadnienia faktycznego i prawnego również decyzji SKO;
B. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:
1) art. 15gg ust. 6 oraz w zw. z art. 15gg ust. 7 i ust. 14 ustawy COVlD-19, poprzez błędną interpretację tych przepisów polegającą na przyjęciu, że okres objęty dofinansowaniem z FGŚP na podstawie art. 15gg ustawy COVID-19 musi odpowiadać okresom miesięcznym, co skutkowało odmową przyznania części środków, o które Spółka wnioskowała.
W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi i w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji w zaskarżonej części oraz decyzji Naczelnika i umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Poznaniu. Ponadto wniosła o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W pierwszej kolejności należało dokonać oceny zarzutu najdalej idącego, w którym podniesiono naruszenie przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie wadliwego uzasadnienia wyroku (zarzut z pkt A.1. petitum skargi kasacyjnej). Od tej bowiem oceny uzależniona jest możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych zarzutów skargi. Zarzut ten jest niezasadny.
Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że jedynie niezajęcie przez sąd I instancji stanowiska co do zarzutów mających znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, może prowadzić do stwierdzenia, że doszło do istotnego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., co z kolei mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku z tego powodu (por. np. wyrok NSA z 17 maja 2019 r., II OSK 1683/17). Nadto wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wzorcowi formalnemu określonemu w art. 141 § 4 p.p.s.a., pozwalając na odtworzenie toku myślowego sądu i kontrolę instancyjną orzeczenia.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela jednak pozostałą argumentację zaprezentowaną przez skarżącą kasacyjnie, a przekonuje do tego wykładnia systemowa i celowościowa przepisów ustawy COVID-19.
Zaznaczyć należy, że w realiach niniejszej sprawy spółka przed złożeniem wniosku o przyznanie dofinansowania, o którym mowa w art. 15gg ust. 1 ustawy o COVID skorzystała w części z dofinansowania z FGSP na ochronę miejsc pracy na podstawie art. 15g ustawy o COVID. Wniosek ten obejmował dofinansowanie z tytułu obniżonego wymiaru czasu pracy i pokrycia składek ZUS dla 501 osób za okres 3 miesięcy od 1 maja 2020 r. Następnie, skarżąca wystąpiła z wnioskiem o przyznanie dofinansowania z FGŚP, na podstawie art. 15gg ust. 1 tej ustawy, za okres od 1 września 2020 r. do 23 października 2020 r. oraz od 1 września 2020 do 16 października 2020 r. dla zakładów produkcyjnych w K. i P..
Istota sporu sprowadza się do właściwej interpretacji art. 15gg ust. 1 ustawy o COVID oraz art. 15g tejże ustawy. Należy zatem zauważyć, że ten problem był już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego na przykład w sprawach sygn. akt I GSK 251/22, I GSK 28/22, I GSK 1657/21.
Zgodnie z art. 15gg ust. 1 ustawy o COVID podmioty, o których mowa w art. 15g ust. 1, u których wystąpił spadek obrotów gospodarczych w rozumieniu art. 15g ust. 9, w następstwie wystąpienia COVID-19, mogą zwrócić się z wnioskiem do dyrektora wojewódzkiego urzędu pracy, właściwego ze względu na swoją siedzibę, o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy, ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników, o których mowa w art. 15g ust. 4, nieobjętych:
1) przestojem, o którym mowa w art. 81 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy, lub
2) przestojem ekonomicznym w następstwie wystąpienia COVID-19, o którym mowa w art. 15g ust. 5, lub
3) obniżonym wymiarem czasu pracy w następstwie wystąpienia COVID-19, o którym mowa w art. 15g ust. 5.
Natomiast zgodnie z ustępem 7 tego artykułu podmiot, o którym mowa w ust. 1, może otrzymać pomoc z Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wyłącznie w przypadku, jeśli nie uzyskał pomocy w odniesieniu do tych samych pracowników w zakresie takich samych tytułów wypłat na rzecz ochrony miejsc pracy.
Należy zauważyć, że art. 15gg ust. 6 ustawy COVID-19, ograniczając prawo do uzyskania wsparcia (o którym traktuje art. 15gg ustawy COVID-19) przez wnioskujący o niego podmiot wyłącznie do okresu trzech miesięcy odnosi się jedynie do tych form wsparcia, które zostały wymienione w ust. 1 i ust. 2 art. 15gg ustawy COVID-19. Brak jest więc podstaw do łączenia tego rodzaju pomocy z tą, o której taktuje art. 15g ustawy COVID-19, jak to uczyniły rozstrzygające sprawę organy, a co zaakceptował Sąd I instancji.
Rozliczne formy wsparcia, wynikające z przepisów ustawy COVID-19 należy traktować rozłącznie i w ten sposób dokonywać wykładni regulujących je przepisów, jeżeli żaden z przepisów tej ustawy nie wskazuje wyraźnie, że się one wzajemnie wykluczają, czy też że należy sumować ich maksymalne okresy (por. wyroki NSA z 27 kwietnia 2022 r., I GSK 251/22; z 7 kwietnia 2022 r., I GSK 28/22).
Naczelny Sąd Administracyjny podziela w pełni pogląd wyrażony w wyroku z 12 lutego 2025 r., sygn. I GSK 1657/21, że w art. 15gg ustawy COVID-19, w jego licznych jednostkach redakcyjnych, brak jest regulacji, która stanowiłaby o tym, że wymieniona w nim pomoc, nie może być łączoną z tą, o której mowa w art. 15g ustawy COVID-19 lub że do maksymalnego okresu jej trwania zaliczyć należy czasookres wsparcia właśnie z art. 15g, uzyskanego przez występujący o tę pomoc podmiot. Stąd więc przeciwne stanowisko WSA w Poznaniu, akceptujące poglądy tego rodzaju wyrażone przez rozstrzygające sprawę organy jest błędne.
Podobne uwagi odnieść należy jeżeli chodzi o wykładnię i zastosowanie art. 15gg ust. 7 ustawy COVID-19. O ile bowiem posłużenie się w nim zwrotem "takich samych tytułów wypłat", wskazuje że ustawodawca w tym wypadku nie ma na względzie bezwzględnie tożsamych tytułów wypłat, ale wykazujących zbliżone cechy, to jednak konkretne tytuły wypłat, o których mowa w tym przepisie, należy rozpatrywać w odniesieniu do form wsparcia, o których mowa wyłącznie w art. 15gg ustawy COVID-19.
Mając więc na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę na decyzję SKO w Poznaniu.
Kierując się art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Poznaniu.
W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ weźmie pod uwagę przedstawioną powyżej wykładnię znajdujących w sprawie zastosowanie regulacji, dokonując oceny zasadności wniosku skarżącej o przyznanie jej wsparcia.
O kosztach postępowania sądowego NSA orzekł na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1935), zasądzając od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania, na które złożyły się wpis od skargi, wpis od skargi kasacyjnej, opłata kancelaryjna za sporządzenie uzasadnienia wyroku oddalającego skargę, oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej oraz reprezentowanie skarżącej na rozprawie.