I GSK 820/24

I GSK 820/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-10-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Sobocha-Holc /przewodniczący sprawozdawca/
Izabella Janson
Małgorzata Grzelak
Symbol z opisem
6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
658
Hasła tematyczne
Przewlekłość postępowania
Ubezpieczenie społeczne
Sygn. powiązane
V SAB/Wa 88/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-11-23
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8) i pkt 9) w zw. z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 775
art. 12 § 1 i 2, art. 37 § 1 pkt 1, art. 36 § 1 i 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant asystent sędziego Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 11 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2023 r. sygn. akt V SAB/Wa 88/23 w sprawie ze skargi J. P. na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie bezczynności organu w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracy. (dalej zwanego: skarżącym), wyrokiem z 23 listopada 2023 r. sygn. V SAB/Wa 88/23:
1. umarzył postępowanie w zakresie zobowiązania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej zwanego: "ZUS") do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy;
2. stwierdził, że ZUS dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku, o którym mowa w pkt 1 wyroku;
3. stwierdził, że bezczynność ZUS nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;
4. oddalił skargę w zakresie przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Skarżący złożył wniosek do ZUS o umorzenie należności z tytułu składek, który wpłynął do organu 12 lutego 2019 r. Decyzją z 29 października 2021 r. ZUS w pkt 1 odmówił skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem tych składek, należności z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika składek oraz odsetek za zwłokę od składek w części finansowanej przez ubezpieczonych w łącznej kwocie 238 178,06 zł wskazując, że w sprawie nie wystąpiła w sposób bezsporny żadna z przesłanek uzasadniających uznanie należności za całkowicie nieściągalne w myśl zapisu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 423 ze zm.; dalej zwanej: u.s.u.s.). Jednocześnie w pkt 2 sentencji decyzji organ umorzył należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem tych składek w łącznej kwocie 26 046,94 zł, działając w tym zakresie w oparciu o art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytuł składek (Dz. U. z 2003 r. poz. 1365), tj. z powodu trudnej sytuacji materialnej i zdrowotnej wnioskującego.
Pismem z 22 listopada 2021 r. skarżący wystąpił do ZUS z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy w zakresie pkt 1 ww. decyzji. Pismem z 9 grudnia 2021 r. ZUS poinformował stronę o przekazaniu sprawy do I Oddziału ZUS w Warszawie, w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Pismem z 4 stycznia 2022 r. organ zawiadomił o zakończeniu postępowania i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji.
Decyzją z 24 stycznia 2022 r. utrzymał w mocy decyzję z 29 października 2021 r. w zaskarżonej części. Odpis decyzji, po dwukrotnym awizowaniu, został załączony do akt sprawy ze skutkiem doręczenia. Pismem z 12 kwietnia 2022 r. skarżący wniósł ponaglenie, wskazując na bezczynność i przewlekłość organu w rozpoznaniu wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniósł o pilne zakończenie postępowania w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek.
Postanowieniem z 21 kwietnia 2022 r., działając na podstawie art. 37 § 6 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775; dalej zwanej: k.p.a.) oraz art. 83b ust. 2 i art. 123 u.s.u.s. stwierdził, że nie doszło do bezczynności i przewlekłości organu w rozpoznaniu wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wskazał, że postępowanie zakończono decyzją z 24 stycznia 2022 r. jednakże ponowna analiza akt sprawy pozwoliła na stwierdzenie, że odpis decyzji został przesłany na nieprawidłowy adres. Odpis ww. postanowienia wraz z odpisem decyzji z 24 stycznia 2022 r. oraz odpisem postanowienia z 21 kwietnia 2022 r. o sprostowaniu ww. decyzji został doręczony stronie za pismem z 21 kwietnia 2022 r.
W międzyczasie pismem z 15 kwietnia 2022 r. skarżący wniósł skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania ZUS w przedmiocie wniosku o umorzenie nieopłaconych należności składkowych. W uzasadnieniu stwierdził, że ZUS mimo złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją z 29 października 2021 r. do chwili złożenia skargi nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego i nie wydał żadnej decyzji. Strona wniosła o stwierdzenie m. in., że bezczynność ZUS miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie na jego rzecz sumy pieniężnej w kwocie 10 000 zł.
W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o umorzenie postępowania, gdyż sprawa z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy została zakończona decyzją z 24 stycznia 2022 r. Decyzja ta jednakże została wysłana na nieprawidłowy adres i z tego względu strona nie mogła odebrać ani decyzji ani zawiadomienia o zakończeniu postępowania w sprawie. Skutek bezczynności organu został usunięty poprzez prawidłowe doręczenie przedmiotowej decyzji i dlatego też organ wniósł o umorzenia postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 8 grudnia 2022 r. odrzucił skargę. Sąd powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r. II OPS 5/19 stwierdził, że skarga podlega odrzuceniu, ponieważ została wniesiona po wydaniu przez ZUS decyzji z 24 stycznia 2022 r. kończącej postępowanie w sprawie wniosku strony z 11 lutego 2019 r. o umorzenie składek. Wydanie przez organ decyzji kończącej postępowanie w sprawie, w ocenie sądu, niwelowało stan bezczynności organu. Okoliczność związana z nieprawidłowością w zakresie doręczenia stronie decyzji z 24 stycznia 2022 r. pozostaje bez wpływu na dopuszczalność przedmiotowej skargi.
W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej skarżącego Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 2 sierpnia 2023 r. sygn. akt I GSK 699/23 uchylił zaskarżone postanowienie. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie można uznać za niedopuszczalną skargi na bezczynność organu w sytuacji, gdy na moment wnoszenia skargi decyzja nie została stronie doręczona z przyczyn od strony niezależnych, natomiast leżących po stronie organu, który skierował decyzję pod niewłaściwy adres. Na dzień wniesienia skargi decyzja organu z 24 stycznia 2022 r. nie tylko nie została skarżącemu doręczona, ale nawet nie została wysłana pod właściwy adres jego zamieszkania. Zdaniem sądu kasacyjnego na dzień wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności w związku z brakiem doręczenia decyzji z 24 stycznia 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że treść uchwały z 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19 nie może być interpretowana z pominięciem obowiązku doręczenia decyzji organu II instancji (a jest to podstawowy warunek wejścia jej do obrotu prawnego). Postępowania administracyjnego nie kończy wydanie decyzji; trzeba ją doręczyć – a jeżeli to nie nastąpi, to organ nie realizując tego obowiązku pozostaje w bezczynności.
Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 23 listopada 2023 r. częściowo uwzględnił skargę.
Sąd I instancji stwierdził bezczynność organu, która związana była z niezałatwieniem wniosku strony o ponowne rozpoznanie sprawy (brak doręczenia decyzji przed wniesieniem skargi). WSA zauważył przy tym, że ponaglenie z 12 kwietnia 2022 r. wywołuje skutek prawny w postaci spełnienia warunków z art. 53 § 2b p.p.s.a. tylko w zakresie tzw. "postępowania odwoławczego". Wyjaśnił, że w związku z powyższym w tym postępowaniu nie mógł rozpatrzeć zarzutu strony odnośnie braku reakcji organu na ponaglenia składane w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, gdyż przedmiotem tego postępowania jest brak rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w rozsądnym terminie. Przedmiotem tego postępowania natomiast nie jest sprawa bezczynności organu z wniosku o umorzenie należności składkowych. Takiej skargi strona nie złożyła, co wynika z akt sprawy i samej skargi.
WSA uznał także, że okres rozpoznawania sprawy 5 miesięcy i 1 dzień (od złożenia odwołania do doręczenia decyzji) jest sprzeczny z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a., a także podważa wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów. Wyjaśnił, że organ miał 1 miesiąc na rozpoznanie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i ze względu na treść art. 35 § 5 k.p.a. termin miesięczny powinien ulec przedłużeniu ze względu na pismo z 4 stycznia 2022 r. Jednakże pismo to nie zostało w sposób prawidłowy doręczone. Co powoduje, że zgodnie z ww. przepisami organ dopuścił się bezczynności. Sąd stwierdził jednak, że bezczynność nie miała charakteru rażącego.
W zakresie żądania skarżącego odnośnie zasądzenia sumy pieniężnej, sąd I instancji uznał, że jest ono niezasadne, gdyż strona w żadnym stopniu ww. żądania skargi w sposób należyty nie uzasadniła. Wskazała jedynie na znaczne problemy zdrowotne i wiek. WSA zaznaczył przy tym, że przedmiotem sprawy jest wniosek o zastosowanie ulgi w postaci umorzenia należności, a więc wydanie negatywnego dla strony rozstrzygnięcia przez organ nie zmienia w żaden sposób sytuacji samej strony (nadal pozostaje dłużnikiem). Stąd w tym zakresie skarga została oddalona.
Następnie skarżący, na podstawie art. 173 § 1 p.p.s.a. oraz art. 176 § 1 pkt 1) p.p.s.a. i art. 177 § 1 p.p.s.a., wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Na podstawie art. 176 § 1 pkt 1) p.p.s.a. zaskarżył powyższy wyrok w całości.
Skargę kasacyjną oparł na podstawie z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., tj. naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszeniu przepisów:
1) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8) i pkt 9) p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 3) p.p.s.a., przez niewłaściwą kontrolę przy orzekaniu w sprawie skargi na bezczynność organu w związku z ograniczeniem kontroli do części postępowania od wpływu wniosku o ponowne rozstrzygnięcie sprawy do jego rozpoznania przez organ i braku objęcia kontrolą zachowania organu w całym okresie trwania postępowania, tj. od wpływu wniosku o umorzenie składek do doręczenia ostatecznej decyzji w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a w rezultacie brak stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności także w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego o umorzenie składek, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
2) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8) i pkt 9) p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a., przez niewłaściwą kontrolę organu w związku ze stwierdzeniem, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i brak stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
3) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8) i pkt 9) p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., przez brak zastosowania środka określonego w ustawie, tj. nieprzyznanie od organu na rzecz skarżącego żądanej sumy pieniężnej w kwocie 10 000 zł w związku z bezczynnością organu, co w okolicznościach sprawy stanowiłoby odpowiedni środek nadzorczy wobec krzywdy jakiej doznał skarżący wskutek bezczynności organu, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
4) art. 53 § 2b p.p.s.a., przez uznanie, że skarżący nie mógł zaskarżyć bezczynności organu w całym postępowaniu, tj. również w zakresie rozpoznania wniosku o umorzenie składek, jeśli przed wniesieniem skargi organ doręczył decyzję w przedmiocie tego wniosku, pomimo że decyzja organu nie była ostateczna, a skarżący złożył wniosek o ponowne rozstrzygnięcie sprawy, zaś skarga została wniesiona zanim organ doręczył skarżącemu ostateczną decyzję, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
5) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 35 § 1 - § 3 k.p.a., art. 36 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1) k.p.a., przez brak stwierdzenia bezczynności organu w całym postępowaniu, w tym w zakresie rozpoznania wniosku o umorzenie składek i ograniczenie sprawy bezczynności organu tylko do etapu od wpływu wniosku o ponowne rozstrzygnięcie sprawy do doręczenia przez organ decyzji w przedmiocie tego wniosku;
6) art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., poprzez nieprzyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 10 000 zł, która to suma nie przekracza połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., chociaż organ pozostawał w jaskrawej bezczynności, zaś skarżącemu została wyrządzona krzywda (pogorszenie stanu zdrowia psychicznego, bezsenność, duży stres i silne zdenerwowanie niepełnosprawnego emeryta w trakcie leczenia onkologicznego).
W oparciu o art. 176 § 1 pkt 3) p.p.s.a. wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej, rozpoznanie skargi kasacyjnej w trybie art. 188 p.p.s.a. uchylenie wyroku sądu I instancji i w związku z tym: 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w całym postępowaniu, tj. zarówno w zakresie rozpoznania wniosku o umorzenie składek, jak i w zakresie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, 2) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) przyznanie skarżącemu od organu odpowiedniej sumy pieniężnej z powodu bezczynności – w ocenie skarżącego suma ta powinna wynosić 10 000 zł, gdyż mieści się w przedziale wskazanym w art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., tj. nie przekracza kwoty 31 730,75 zł (połowy 10-krotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego; przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, które wedle 'Komunikatu Prezesa GUS z 09.02.2023 w 2022 roku wyniosło 6 346,15 zł, tj. V2 X 10 X 6 346,15 zł = 31 730,75 zł).
W oparciu o art. 176 § 2 p.p.s.a. skarżący wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Nadto wniósł o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu – opłata nie została zapłacona w całości lub w części.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację wniesionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.
Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna skarżącego oparta została na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tj. naruszeniu przepisów postępowania.
Istota zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej sprowadza się do kwestionowania stanowiska sądu I instancji, który ograniczył badanie bezczynności organu jedynie do zakresu rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz oddalił skargę w zakresie przyznania od organu sumy pieniężnej.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Pojęcie "bezczynność" znalazło swą definicję ustawową w art. 37 § 1 pkt 1 i k.p.a., z którego wynika, że bezczynność ma miejsce, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1.
Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Zasada ta jest równocześnie jedną z gwarancji realizacji zasady zaufania do działań organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP) oraz elementem prawa do dobrej administracji. Jej konsekwencją jest przy tym reguła, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawę bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 k.p.a.) Wskazać należy, że art. 35 § 1 - 3 k.p.a. stanowi rozwinięcie ww. zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że – zgodnie z powołanym przepisem – niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Ponadto, zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.
Jednocześnie zgodnie z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. w przypadku każdego niezałatwienie sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.
Naruszenie powyższych reguł może w okolicznościach danej sprawy stanowić o bezczynności organu. Przy czym organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art.35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a.
Za bezczynność organu administracji publicznej należy zatem uznać taki stan postępowania, w którym organ administracji publicznej prowadzący postępowanie narusza obowiązujący w tym postępowaniu termin załatwienia sprawy administracyjnej albo termin ustalony zgodnie z art. 36 § 1. Stwierdzenie bezczynności organu administracji publicznej może nastąpić po bezspornym ustaleniu, że organ ten nie załatwił sprawy w terminie. Przyczyny, z powodu których nastąpiło przekroczenie terminu załatwienia sprawy, są nieistotne dla stwierdzenia bezczynności organu. Nie ma zatem znaczenia, czy organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale nie załatwił sprawy w terminie (por. wyrok NSA z 17 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 2567/15, zgodnie z którym: "Bezczynność organu prowadzącego postępowanie administracyjne ma miejsce wówczas, gdy ten będąc właściwym w sprawie – nie załatwia jej w ustawowym terminie, a zatem nie wydaje rozstrzygnięcia bez usprawiedliwienia pozwalającego na przesunięcie tego terminu"; treść tego, jak i dalej powoływanych orzeczeń jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Przyczyny przekroczenia terminu załatwienia sprawy mogą mieć natomiast znaczenie przy ocenie, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 37 § 6 pkt 1).
Warunkiem wniesienia skargi na bezczynność do sądu administracyjnego jest wniesienie ponaglenia do właściwego organu. Ponaglenie może być wniesione zarówno w toku postępowania administracyjnego (art. 37 § 6 pkt 2 lit. a), jak i po jego zakończeniu (por. art. 37 § 6 pkt 2 lit. b). Należy przyjąć, że zakończenie postępowania administracyjnego to zakończenie postępowania w danej instancji. W zasadzie strona po zakończeniu postępowania w danej instancji może wnieść ponaglenie w przypadku bezczynności organu, wskazując, że organ administracji publicznej załatwił sprawę po upływie terminu do jej załatwienia.
Ponaglenie w przypadku bezczynności nie ma na celu dyscyplinowania organu administracji publicznej do załatwienia sprawy w terminie, termin ten bowiem został już przekroczony. Gdy przedmiotem ponaglenia jest zarzut bezczynności, wiążącym prawnie kryterium, czy przed organem prowadzącym postępowanie miała miejsce bezczynność, jest obowiązujący w danym postępowaniu termin załatwienia sprawy. Ustalenie, że organ prowadzący postępowanie nie załatwił sprawy w tym terminie, zobowiązuje do stwierdzenia stanu bezczynności.
Z tych powodów sąd I instancji zobligowany był do zbadania nie tylko czy bezczynność miała miejsce w postępowaniu po złożeniu przez stronę wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, ale również w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Jak sam bowiem WSA w Warszawie przyznał wydanie przez organ decyzji po wniesieniu przez stronę do sądu skargi na bezczynność, nie zwalnia sądu od ustalenia czy bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa.
Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że postanowienie NSA z 2 sierpnia 2023 r. sygn. akt I GSK 699/23, na które powołuje się sąd I instancji wydane zostało w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej na postanowienie o odrzuceniu skargi z uwagi na wniesienie jej po wydaniu przez ZUS decyzji z 24 stycznia 2022 r. kończącej postępowanie w sprawie. Przedmiotem sporu w tej sprawie była dopuszczalność wniesienia skargi na bezczynność, w sytuacji gdy decyzja ostateczna z 24 stycznia 2022 r. nie została stronie doręczona. Co istotne w przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał w przedmiocie bezczynności, a tylko co do dopuszczalności skargi na bezczynność i tylko w tym zakresie sąd I instancji związany był niniejszym rozstrzygnięciem. Ponadto skarga z 15 kwietnia 2022 r. nie ograniczała się, jak twierdzi WSA w Warszawie, jedynie do postępowania po wniesieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Obejmowała ona całe postępowanie w przedmiocie wniosku o umorzenie nieopłaconych należności składkowych.
A zatem, dokonując oceny, czy w sprawie wszczętej wnioskiem strony z 12 lutego 2019 r. miała miejsce bezczynność organu, sąd I instancji zobligowany był zbadać również, czy terminy, o których mowa była powyżej zostały dotrzymane nie tylko w toku postępowanie drugoinstancyjnego, ale także na wcześniejszym etapie procedowania przedmiotowego wniosku. To samo dotyczy oceny czy bezczynność postępowania była równoznaczna z rażącym naruszeniem prawa.
Jednocześnie wskazać w tym miejscu należy, że do przypadków rażącej bezczynności zalicza się zwykle zbyt długi okres prowadzenia sprawy, nie mający uzasadnienia ani w jej stopniu skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w ilości spraw do załatwienia przez organ, ani w ilości wniosków procesowych składanych przez strony (wyrok NSA z 20 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 9/15). Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty w kontekście okoliczności sprawy, w której do naruszenia prawa doszło. Całkowita bierność organu w postępowaniu z pewnością zasadniczo będzie wyczerpywać znamiona rażącego naruszenia prawa, co jednak nie oznacza z kolei, że podejmowanie w postępowaniu jakichkolwiek czynności tę kwalifikowaną postać naruszenia prawa musi wyłączać (wyrok NSA z 17 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2075/14).
Naczelny Sąd Administracyjny za zasadny uznał również zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8) i pkt 9) p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. Sąd, w przypadku stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (tj. połowy dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego). W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie żądał zasądzenia sumy pieniężnej ze wskazanego ustawowo przedziału kwotowego.
W świetle art. 149 § 2 p.p.s.a. jedyną przesłanką warunkującą przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Nie zawiera więc żadnych przesłanek, którymi miałby kierować się sąd ustalając wysokość sumy pieniężnej. Kryteria, które powinny zostać uwzględnione przy orzekaniu w powyższym zakresie, zostały wypracowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.
Rozstrzygnięcie w przedmiocie sumy pieniężnej oparte jest na instytucji uznania sędziowskiego i należy do sfery dyskrecjonalnej władzy sędziowskiej. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca jednak uwagę, że brak jest podstaw do uzależnienia możliwości przyznania sumy pieniężnej od przytoczenia przez stronę okoliczności uzasadniających to przyznanie i to jeszcze w konkretny sposób, a mianowicie przez wykazanie uszczerbku. Ustawodawca w ogóle nie wskazał, że suma pieniężna z art. 149 § 2 p.p.s.a. ma być przyznawana celem naprawienia poniesionej przez stronę szkody majątkowej bądź niemajątkowej, wprowadzając instytucję "sumy pieniężnej" jako całkowicie odrębną od występujących w kodeksie cywilnym "odszkodowania" i "zadośćuczynienia".
W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej ma przede wszystkim na celu danie stronie "swoistego zadośćuczynienia" za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy (zob. wyrok NSA z 22 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 1905/16). Ma być swego rodzaju rekompensatą za krzywdę moralną spowodowaną bezczynnością organu i za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich strona doznała na skutek opieszałego sposobu rozpoznawania jej sprawy przez organ (zob. wyroki NSA: z 11 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2230/17; z 1 sierpnia 2018 r. sygn. akt II OSK 1216/18; z 4 grudnia 2018 r. sygn. akt II GSK 1551/18). Środek ten stanowi dodatkowe wzmocnienie ochrony interesów strony postępowania. Pełni funkcję prewencyjno-represyjną, gdyż z uwagi na groźbę konieczności wydatkowania określonej kwoty ze środków publicznych na rzecz strony, wzmacnia gwarancję terminowego załatwiania spraw. Jednak przede wszystkim pełni funkcję kompensacyjną. Sąd nie jest związany wnioskiem ani zakresem żądania strony, ale oceniając przesłanki do przyznania sumy pieniężnej bierze pod uwagę indywidualne okoliczności sprawy, zarówno leżące po stronie organu, jak i samej strony, takie jak np. czas trwania postępowania, stopień bezczynności, jej okoliczności indywidualne i dolegliwości, jakich w związku z tym mogła doświadczyć strona, rodzaj sprawy, w której nastąpiła bezczynność (przewlekłość) oraz jej znaczenie dla strony skarżącej.
Nie może budzić wątpliwości, że negatywne odczucia strony związane z przewlekłym prowadzeniem postępowania są dotkliwe w sytuacji, gdy przewlekłość jest długotrwała, jak to miało miejsce w niniejszym przypadku (od dnia złożenia wniosku do ostatecznego zakończenia postępowania upłynęło ponad 3 lata). Pogląd ten koreluje z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, który wskazuje na istnienie silnego domniemania, że nadmierna długość postępowania powoduje "szkodę moralną" (por. np. sprawa Scordino przeciwko Włochom, 36813/97 wyrok z 29 marca 2006 r.). Jest to domniemanie, możliwe do obalenia, jednak to nie skarżący ma wykazywać fakt poniesienia określonego uszczerbku i jego rozmiarów, lecz ciężar wykazania, że uszczerbek taki nie powstał, obciąża podmiot wykonujący władztwo publiczne, jeśli kwestionuje on zasadność roszczeń skarżącego w tym zakresie (por. wyrok NSA z 6 lipca 2021 r. sygn. akt. I OSK 259/19).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego sąd I instancji powinien wziąć pod uwagę "krzywdę" czy też uciążliwość dla skarżącego sprowadzoną zachowaniem organu, a nie oczekiwać wskazania uszczerbku, który miałby podlegać zrekompensowaniu. Powinien podjąć czynności wyjaśniające odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeśli istnienie takich okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 1313/16 i z 16 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 798/17).
Zgodnie z powyższym przy ponownym rozpoznaniu sprawy sąd I instancji powinien mieć na względzie, że kwota otrzymywana na tej podstawie ma zrekompensować negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane z bezczynnością organu. Kompensacja dla strony, za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania jurysdykcyjnego, powinna nastąpić w wysokości proporcjonalnej do wielkości zwłoki, przyczyn, rodzaju sprawy i jej znaczenia oraz dotkliwości dla skarżącego kasacyjnie.
Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz przekazał sprawę sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.