I GSK 817/22

I GSK 817/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Sobocha-Holc
Henryk Wach /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Smoleń
Symbol z opisem
6559
Sygn. powiązane
V SA/Wa 3687/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-12-14
Skarżony organ
Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Tomasz Smoleń Protokolant asystent sędziego Maja Wiercińska po rozpoznaniu w dniu 11 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 3687/21 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia uznania organizacji producentów owoców i warzyw 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. Sp. z o.o. w S. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 grudnia 2021 r., V SA/Wa 3687/21 oddalił skargę A. Sp. z o.o. w S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia uznania organizacji producentów owoców i warzyw.
A. Sp. z o.o. w S. (dalej: "skarżąca kasacyjnie") wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i rozpoznania skargi poprzez uchylenie decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z [...] kwietnia 2021 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg. norm prawem przepisanych.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:
I. przepisów prawa materialnego, w postaci:
1. błędnego zastosowania art. 60 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2017/891 poprzez przyjęcie, że organy ARiMR w sposób prawidłowy zawiesiły uznanie Skarżącej jako organizacji producentów owoców i warzyw z powodu prowadzonego śledztwa przez Prokuraturę Regionalną w Warszawie w sprawie niekorzystnego rozporządzenia mieniem przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, które to postępowanie dotyczy również Skarżącej, ponieważ:
a) zawieszenie uznania ma na celu zabezpieczenie interesów finansowych UE;
b) proces uznawania toczy się dwuetapowo i dotyczy tego samego podmiotu prawnego i dlatego wstępnie uznana grupa producentów jest tym samym podmiotem prawnym co uznana organizacja producentów owoców i warzyw;
c) art. 60 ust. 1 rozporządzenia 2017/891 jest kontynuacją art. 115 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 543/2011 i tym samym stanowi podstawę do zawieszenia uznania organizacji producentów;
d) nieprawidłowości, które są przedmiotem śledztwa były podstawą do uznania Skarżącej jako wstępnie uznanej grupy producentów;
pomimo że:
a) w żaden sposób zawieszenie uznania Skarżącej nie ma wpływu na zabezpieczenie interesów finansowych UE, ponieważ pomoc finansowa co do której toczy się śledztwo została wypłacona;
b) proces uznawania nie musi się odbywać dwuetapowo, ponieważ uznanie może otrzymać każdy podmiot, który spełnia warunki i nie musi w pierwszej kolejności zostać wstępnie uznaną grupą producentów, natomiast organizacja producentów, to jest ten sam podmiot, ale nie taki sam podmiot co wstępnie uznana grupa producentów;
c) nawet jeżeli art. 60 ust. 1 rozporządzenia 2017/891 jest kontynuacją uchylonych przepisów, to jego brzmienie jest inne, niż brzmienie art 115 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 543/2011, a w szczególności wskazuje wprost, że dotyczy jedynie pomocy finansowej objętej rozporządzeniem 1308/2013;
d) Sąd nie posiada wiedzy, co jest szczegółowym przedmiotem śledztwa, więc nie jest władny formułować tezy, że nieprawidłowości były podstawą uznania Skarżącej za organizację producentów;
2. błędnego zastosowania art. 60 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2017/891 w zw. z niezastosowaniem art. 49 ust. 1 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C 303 z 14.12.2007, zm.: Dz. Urz. UE C 81 z 29.03.2010, s.9) (zwana dalej: Kartą praw podstawowych) w zw. z art. 2 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, EURO ATOM), nr 2988/95 w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich poprzez przyjęcie za organami, że w przedmiotowej sprawie zachodzi podstawa do zawieszenia uznania Skarżącej, ze względu na prowadzone śledztwo przez Prokuraturę Regionalną dotyczące okresu od 2008 r, do końca 2016 r. pomimo że zastosowany art. 60 ust. 1 rozporządzenia 2017/891 nie obowiązywał w okresie objętym śledztwem Prokuratury Regionalnej, a zatem nie może być stosowany do przeszłych stanów faktycznych, jak również nieprawidłowe jest zawieszenie uprawnień, ze względu na czyny, które mogły mieć miejsce, przed nabyciem konkretnego prawa przez Skarżącą.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego oraz zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.
Za podstawę wyroku z 14 grudnia 2021 r., V SA/Wa 3687/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął ustalenia faktyczne dokonane przez Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Decyzją z [...] grudnia 2009 r. Marszałek Województwa Łódzkiego dokonał wstępnego uznania grupy producentów A. Sp. z o.o. dla grupy produktów: owoce, warzywa. Decyzją z [...] kwietnia 2015 r. Marszałek Województwa Łódzkiego uznał A. Sp. z o.o. za organizację producentów owoców i warzyw. [...] czerwca 2017 r. do ARiMR wpłynęło postanowienie Prokuratury Regionalnej w Warszawie z 5 maja 2017 r. ([...]) o wszczęciu śledztwa w sprawie doprowadzenia w celu osiągnięcia korzyści majątkowej w bliżej nieustalonym czasie nie wcześniej niż w 2008 r. i nie później niż w grudniu 2016 r. w Warszawie do niekorzystnego rozporządzenia mieniem ARiMR w stosunku do mienia znacznej wartości w wysokości nie niższej niż 21.302.659,77 złotych poprzez przedłożenie w ARiMR przez A. Sp. z o.o. w S., nierzetelnych dokumentów dotyczących okoliczności o istotnym znaczeniu dla otrzymania dofinansowania ze środków finansowych krajowych oraz Unii Europejskiej oraz wprowadzenia pracowników ARiMR w błąd, co do rzeczywistej wysokości ponoszonych kosztów inwestycyjnych, w konsekwencji czego ARiMR w Warszawie poniosła szkodę w wysokości nie niższej niż 21.302. 659,77 złotych. Decyzją z [...] lutego 2021 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego w Łodzi Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) zawiesił uznanie producentów owoców i warzyw A. Sp. z o.o. w S. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie decyzją z 20 kwietnia 2021 r. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 kwietnia 2019 r., I GSK 3507/18 (LEX nr 2684511) wyraził następującą ocenę prawną: "Stosownie do art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 "Państwa członkowskie zawieszają płatności i uznanie organizacji producentów lub zrzeszenia organizacji producentów, które są przedmiotem dochodzenia prowadzonego przez organ krajowy w związku z zarzutem oszustwa w odniesieniu do pomocy objętej rozporządzeniem (UE) nr 1308/2013, dopóki zarzut nie zostanie ustalony". Analogiczną instytucję i przesłanki zawieszenia płatności - pomimo nieco innej redakcji przepisu - regulowało poprzednio obowiązującego rozporządzenie nr 543/2011, które w art. 115 ust. 2 stanowiło "Państwa członkowskie mogą zawiesić uznanie organizacji producentów, zrzeszenia organizacji producentów lub grupy producentów lub zawiesić płatności na ich rzecz, jeśli istnieją w stosunku do tych organizacji podejrzenia popełnienia oszustwa w odniesieniu do pomocy objętej rozporządzeniem (WE) nr 1234/2007". Tożsamość regulacji prawnej obu przepisów nie pozwala na podzielenie poglądu skarżącej kasacyjnie, że nastąpiła diametralna zmiana przesłanek zawieszenia płatności, polegająca na tym, że na gruncie tego pierwszego przepisu podstawę zawieszenia płatności mogła stanowić wyłącznie okoliczność postawienia zarzutu o czyn zabroniony przeciwko danemu podmiotowi (in personam), podczas gdy na gruncie drugiego wystarczyło samo podejrzenie popełnienia czynu i wszczęcie postępowania w sprawie (in rem). Skarżąca kasacyjnie - zdaniem Sądu kasacyjnego - przywiązuje zbyt dużą wagę do użytego w art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 słowa "zarzut", pomijając kontekst jego użycia i całokształt przepisu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego słowa tego nie można interpretować w sposób wskazywany w skardze kasacyjnej. Regulację art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 należy bowiem interpretować w kontekście - pomijanego przez skarżącą spółkę - celu jej ustanowienia. Celem tym jest zaś - co słusznie wyartykułował Sąd I instancji - zapewnienie skutecznej ochrony interesów finansowych UE. W tym kontekście zwrot " (...) są przedmiotem dochodzenia (...) w związku z zarzutem oszustwa w odniesieniu do pomocy (...), dopóki zarzut nie zostanie ustalony" należy rozumieć jako sam obiektywny fakt prowadzenia dochodzenia w sprawie popełnienia oszustwa na szkodę funduszu unijnego, a zawieszenie (a więc tylko czasowe wstrzymanie) płatności do czasu zakończenia tegoż dochodzenia ma właśnie zapobiec powstaniu szkody w tym funduszu i wypłaceniu nienależnej pomocy. Zawieszenie płatności nie jest tożsame z odmową wypłaty środków z funduszu unijnego, lecz odroczeniem niejako w czasie tej wypłaty, tak aby nie narażać funduszu na straty, które przykładowo z uwagi na sytuację uprawionego lub ustanie jego bytu nie będą mogły być odwrócone. Płatność z funduszu unijnego z tytułu utworzenia grupy producentów rolnych, jej działalnością oraz kosztami zrealizowanych inwestycji służy przecież pokryciu kosztów związanych z tymi celami. W konsekwencji nie oznacza to udzielenia pomocy w każdym przypadku poniesienia kosztów powołania do życia grupy producentów niezależnie od tego, czy koszty te są uzasadnione, zgodne z prawem. Na organach krajowych ciąży bowiem obowiązek badania, czy pomoc z funduszy unijnych jest zasadna w danym przypadku, czy służy ona realizacji celów unijnych. Również forma niedokonana czasownika wyrażonego zwrotem "dochodzenia prowadzonego przez organ krajowy" potwierdza powyższy sposób rozumowania art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891. Pomijając ten aspekt podnieść też trzeba, że dochodzenie w ujęciu normatywnym, ale i potocznym oznacza czynności prowadzone przez prokuratora lub policję, polegające na zebraniu dowodów i wyjaśnieniu okoliczności związanych z przestępstwem. A zatem sam fakt prowadzenia tych czynności nie może być utożsamiany z postawieniem zarzutów konkretnym podmiotom, na co błędnie zdaniem skarżącej spółki ma wskazywać sformułowanie "dopóki zarzut nie zostanie ustalony". To ostatnie sformułowanie odnosi się nie do faktu postawienia zarzutów danym podmiotom, lecz wskazuje na okres zawieszenia płatności. Płatność podlega bowiem zawieszeniu do czasu gdy zarzut oszustwa nie zostanie ustalony. Natomiast konsekwencją stwierdzenia popełnienia przez uznaną wstępnie grupę producentów rolnych oszustwa jest - stosownie do art. 60 ust. 2 rozporządzenia nr 2017/891 (analogicznie art. 115 ust. 1 rozporządzenia nr 543/2011) - m.in. odmowa płatności, a w razie jej wypłaty żądanie zwrotu wypłaconych kwot. Uwzględniając więc i ten aspekt udzielania przez krajowe organy pomocy ze środków unijnych dla uznanej wstępnie grupy nie sposób podzielić prezentowanej w skardze kasacyjnej wykładni art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891. Nie zasługuje bowiem na akceptację dokonywanie interpretacji przepisów prawa w oparciu o wybiórczo traktowaną regulację prawną, w tym kontekst stosowania danej instytucji prawnej. Nie jest też zasadne twierdzenie skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji dokonał rozszerzającej wykładni art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891, która - zdaniem skarżącej spółki - z uwagi na sankcyjny charakter instytucji zawieszenia płatności jest niedopuszczalna. Skarżąca kasacyjnie błędnie utożsamia tę instytucję z karą administracyjną za delikt administracyjny. Zawieszenie płatności - jak na to wskazuje sama nazwa - nie wykazuje cech kary administracyjnej, lecz jest konsekwencją zarzutu oszustwa rozumianego jako podejrzenie popełnienia czynu zabronionego i ma charakter przejściowy. Wobec tego zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 należy interpretować w ten sposób, że płatność ulega zawieszeniu w razie wszczęcia postępowania o charakterze karnym w związku z podejrzeniem popełnienia oszustwa na szkodę funduszu unijnego, tj. in rem. (...) Nie ma w świetle zaprezentowanej wykładni art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy, na jakim etapie znajdowało się śledztwo w sprawie spornego w sprawie oszustwa, jak i jaki był zakres podmiotowy tego śledztwa. Istotna jest natomiast okoliczność, że objęło ono tym zakresem II półrocze 2012 r. oraz oparto je na zarzucie podejrzenia popełnienia oszustwa przez skarżącą kasacyjnie. Te okoliczności zostały zaś wyjaśnione przez organy obu instancji, co następnie zaakceptował Sąd I instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości, że okoliczność wyczerpująca określoną w art. 60 rozporządzenia nr 2017/891 przesłankę zawieszenia wnioskowanej przez spółkę płatności została udowodniona. Sama skarżąca nie kwestionowała też, że prowadzone śledztwo nie dotyczy okoliczności rzutujących na tę przesłankę, a jej wątpliwości co do tej przesłanki są li tylko konsekwencją odmiennej wykładni tej przesłanki, dokonanej przez Sąd I instancji i organy. Nie może też odnieść skutku zarzut oparty wyłącznie na kreowaniu przez stronę nie mających uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym wątpliwości co do relewantnych prawnie okoliczności faktycznych, czy też sugerowanie nieprawidłowości dokonanych w sprawie ustaleń i oczekiwanie od organów działania z urzędu na okoliczności odmienne od wynikających ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a będące w istocie wynikiem subiektywnego punktu widzenia sprawy przez skarżącą kasacyjnie. Taka postawa skarżącej kasacyjnie nie zasługuje na aprobatę nie tylko dlatego, że skarżąca jako podmiot, którego dotyczy zawiadomienie popełnienia oszustwa na szkodę finansów publicznych posiada bieżącą wiedzę o przebiegu postępowania karnego i uprawniona była wskazać z własnej inicjatywy okoliczności dotyczące tego postępowania, ale także dlatego, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w istocie potwierdziła prawidłowość ustaleń faktycznych w sprawie, skoro przyznała, że postępowanie to jest prowadzone w oparciu o dokonane przez organ zawiadomienie, a treści tego zawiadomienia nie podważa. Ta okoliczność tym bardziej nie pozwala uznać za zasadne zgłaszane przez skarżącą kasacyjnie wątpliwości co do udowodnienia zaistnienia przesłanki zawieszenia płatności."
Zgodnie z art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Natomiast, według art. 171 p.p.s.a., wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu sprowadza się do tego, że organy państwowe i sądy muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu oraz ogół skutków prawnych z niego wynikających. Wprawdzie powaga rzeczy osądzonej obejmuje sentencję orzeczenia, jednak biorąc pod uwagę, że istota sądowej kontroli wyraża się w ocenie prawnej, ta zaś wyrażona jest w uzasadnieniu, to na zakres powagi rzeczy osądzonej w rozumieniu art. 171 p.p.s.a. wskazują motywy. W sytuacji, gdy zachodzi związanie prawomocnym orzeczeniem sądu i ustaleniami faktycznymi, które legły u jego podstaw, niedopuszczalne jest w innej sprawie o tym samym, lub innym przedmiocie dokonywanie ustaleń i ocen prawnych sprzecznych z prawomocnie osądzoną sprawą. Rozstrzygnięcie zawarte w prawomocnym orzeczeniu stwarza stan prawny taki, jaki z niego wynika. Sądy rozpoznające między tymi samymi stronami inny spór muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak przyjęto w prawomocnym, wcześniejszym wyroku. Takie rozumienie prawomocności orzeczenia nie godzi w samodzielność jurysdykcyjną sądu, ponieważ wynika z potrzeby ochrony pewności obrotu i wykreowanej przez wcześniejsze, prawomocne orzeczenie sądowe sytuację podmiotu w relacjach z organami administracji publicznej. Trudno byłoby akceptować sytuację, kiedy przy tożsamym przedmiotowo stanie faktycznym sprawy, jego ocena miałyby prowadzić do wyrażenia odmiennej oceny prawnej, sprzecznej z wyrażoną wcześniej w sprawie innego podmiotu.
Podstawą prawną decyzji jest przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego powołany w decyzji jako podstawa prawna decyzji oraz wyjaśniona w uzasadnieniu prawnym decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Takim przepisem prawa jest ten, który kształtuje sytuację prawną podmiotu przez pozbawienie uprawnienia i nałożenie określonego obowiązku, będącego sankcją za jego nieprzestrzeganie lub też przez nie stwierdzenie uprawnienia. Brak powołania podstawy prawnej decyzji nie pozbawia jej bytu prawnego, bowiem powołanie podstawy prawnej nie jest warunkiem istnienia decyzji, lecz warunkiem jej prawidłowości w znaczeniu formalnym. Decyzja powołująca błędną podstawę prawną nie jest wydana bez podstawy prawnej, jeśli ta podstawa prawna istnieje i ma zastosowanie w konkretnej sprawie. Decyzja taka narusza przepis postępowania - art. 107 § 1 pkt 4) kpa, lecz na gruncie art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. nie jest to "inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy".
Podstawą prawną decyzji ostatecznej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 20 kwietnia 2021 r. jest obowiązujący do 1 stycznia 2023 r. Artykuł 60 Oszustwo rozporządzenie delegowane Komisji (UE) 2017/891 z dnia 13 marca 2017 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw, uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do kar, które mają być stosowane w tych sektorach, a także zmieniające rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 543/2011: 1. Państwa członkowskie zawieszają płatności i uznanie organizacji producentów lub zrzeszenia organizacji producentów, które są przedmiotem dochodzenia prowadzonego przez organ krajowy w związku z zarzutem oszustwa w odniesieniu do pomocy objętej rozporządzeniem (UE) nr 1308/2013, dopóki zarzut nie zostanie ustalony.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przedstawiając w wyroku z 14 grudnia 2021 r. wykładnię pojęcia oszustwo wskazał: "Pojęcie "podejrzenia oszustwa" zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 4 rozporządzenia (WE) nr 1848/2006 z dnia 14 grudnia 2006 r. dotyczącego nieprawidłowości i odzyskiwania kwot niesłusznie wypłaconych w związku z finansowaniem wspólnej polityki rolnej organizacji systemu informacyjnego w tej dziedzinie i uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 595/91 (Dz. Urz. UE L 355 z 15.12.2006, str. 56). Zgodnie z tym przepisem pojęcie "podejrzenie popełnienia nadużycia finansowego" (oszustwa) ma znaczenie przypisane mu w art. 1a pkt 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1681/94 z dnia 11 lipca 1994 r. (Dz. Urz. UE L 178 z 12.7.1994, str. 43), zgodnie z którym jest to nieprawidłowość, która prowadzi do wszczęcia postępowania administracyjnego i/lub sądowego na poziomie krajowym w celu stwierdzenia zamierzonego działania, w szczególności nadużycia finansowego określonego w art. 1 ust. 1 lit. a) Konwencji w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich sporządzonej na podstawie Traktatu o Unii Europejskiej. Wskazane w powyższym przepisie odniesienie do Konwencji sporządzonej na podstawie artykułu K.3 Traktatu o Unii Europejskiej, o ochronie interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE C 316 z 27.11.1995, str. 49) w istotny sposób wyjaśnia charakter wskazanej przesłanki zawieszenia płatności. Jak wynika z art. 1 pkt 1 lit. a Konwencji, nadużycia finansowe naruszające interesy finansowe Wspólnot Europejskiej polegają w odniesieniu do wydatków na jakimkolwiek umyślnym działaniu lub zaniechaniu dotyczącym: wykorzystania lub przedstawienia fałszywych, nieścisłych lub niekompletnych oświadczeń lub dokumentów, które ma na celu sprzeniewierzenie lub bezprawne zatrzymanie środków z budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich lub budżetów zarządzanych przez Wspólnoty Europejskie lub w ich imieniu; nieujawnienia informacji z naruszeniem szczególnego obowiązku, w tym samym celu; niewłaściwego wykorzystania takich środków do celów innych niż te, na które zostały pierwotnie przyznane."
Aby prawidłowo odczytać regulację prawną Artykułu 60 Oszustwo rozporządzenie delegowane Komisji (UE) 2017/891 należy mieć na uwadze, że ma ona na celu ochronę interesów finansowych Unii i jej państw członkowskich oraz, to że prawodawstwo unijne w innych aktach posługuje się pojęciami zbliżonymi: "(...) każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości"; "W przypadku gdy dług celny powstał w wyniku czynu, który w czasie popełnienia podlegał sądowemu postępowaniu karnemu (...)."
Zgodnie z art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L.1995.312.1), nieprawidłowość oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem. Natomiast według art. 3 ust. 1 tego rozporządzenia, okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata. W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1. Z kolei, według art. 2 ust. 1 i 4 wskazanego rozporządzenia, kontrole administracyjne, środki i kary wprowadza się w takim zakresie, w jakim jest to konieczne dla zapewnienia właściwego stosowania prawa wspólnotowego. Muszą one być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające, w celu zapewnienia odpowiedniej ochrony interesów finansowych Wspólnot. Z zastrzeżeniem stosowanego prawa wspólnotowego, procedury dotyczące zastosowania wspólnotowych kontroli, środków i kar będą podlegały prawu Państw Członkowskich. Przepisy te zawarte w Tytule I Zasady ogólne rozporządzenia Rady nr 2988/95 regulują tryb postępowania w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich i służą realizacji prawa materialnego, nie przesądzając o treści uprawnień lub obowiązków prawnych. To unijne odesłanie do prawa Państw Członkowskich jest zgodne z zasadą autonomii proceduralnej, uprawnienia do uregulowania pewnych kwestii w prawie krajowym, przy zagwarantowaniu praw i zasad płynących z tego prawa, tak by zapewnić pełną skuteczność przepisów prawa Unii Europejskiej.
TSUE w wyroku z 8 maja 2024 r. w sprawie C-734/22 stwierdził:
"Art. 3 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia nr 2988/95 w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich należy interpretować w ten sposób, że pojęcie "aktu odnoszącego się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości" wydanego przez właściwy organ i podanego do wiadomości danej osoby, skutkującego przerwaniem "okresu przedawnienia", obejmuje dokumenty pozasądowe, takie jak sprawozdanie z audytu, żądanie zwrotu, wezwanie do zapłaty lub wezwanie przedsądowe, o ile akty te pozwalają adresatowi poznać w wystarczająco precyzyjny sposób transakcje, których dotyczy podejrzenie wystąpienia nieprawidłowości."
Zgodnie z art. 103 Ograniczenia długu celnego ust. 2 UKC, w przypadku gdy dług celny powstał w wyniku czynu, który w czasie popełnienia podlegał sądowemu postępowaniu karnemu, okres trzech lat przewidziany w ust. 1 przedłuża się minimalnie do pięciu a maksymalnie do dziesięciu lat zgodnie z prawem krajowym. Wcześniej, podobna regulacja była w art. 211 ust. 4 WKC, jeżeli dług celny powstał na skutek czynu podlegającego, w chwili popełnienia, wszczęciu postępowania karnego, dłużnika można powiadomić o kwocie długu celnego na warunkach przewidzianych w obowiązujących przepisach, po upływie terminu trzech lat, określonych w ust. 3.
Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w swoich wyrokach: z 16 lipca 2009 r., C-124/08; z 19 października 2017 r., C-522/16; z 17 czerwca 2010 r., C-75/09) przedstawił wykładnię dotyczącą użytych w tych przepisach pojęć z zakresu postępowania karnego, i tak:
Artykuł 221 ust. 3 rozporządzenia nr 2913/92 ustanawiającego Wspólnotowy kodeks celny należy interpretować w ten sposób, że organy celne mogą skutecznie powiadomić dłużnika o kwocie należności celnych podlegających, zgodnie z prawem, zapłacie, po upływie trzyletniego terminu od dnia powstania długu celnego, w wypadku gdy organy te nie mogły określić dokładnej kwoty tych należności wskutek popełnienia czynu podlegającego ściganiu karnemu, choćby sprawcą tego czynu nie był wskazany dłużnik. Wykładnię tę wynikającą z brzmienia, jak i systematyki omawianego przepisu potwierdza także użycie zwrotu 'można powiadomić' w art. 221 ust. 3 zdanie drugie kodeksu celnego, które odsyła do wyrażenia 'powiadomienie dłużnika' znajdującego się w zdaniu pierwszym tego ustępu. Zgodnie więc z tym przepisem o należnościach podlegających zapłacie można powiadomić nie tylko dłużnika, który jest sprawcą czynu podlegającego ściganiu karnemu.
Nic bowiem nie wskazuje na to, by prawodawca Unii miał zamiar wyłączyć z zakresu stosowania art. 221 ust. 4 kodeksu celnego czyny podlegające postępowaniu sądowemu w sprawach karnych, które uniemożliwiły pobór, w całości lub w części należności celnych w ramach dopuszczenia do swobodnego obrotu. Wykładnia przeciwna do powyższej mogłaby osłabić realizację celu tego przepisu polegającego na rozszerzeniu możliwości pokrycia długu celnego. W konsekwencji należy stwierdzić, że wówczas gdy zastosowanie ma art. 201 kodeksu celnego, można odstąpić od przewidzianego w art. 221 ust. 3 kodeksu celnego trzyletniego terminu na powiadomienie, jeżeli towary, o których mowa, zostały dopuszczone do swobodnego obrotu w sposób niezgodny z prawem po sporządzeniu zgłoszenia celnego w oparciu o nieprawdziwe dane, a okoliczność ta stanowi czyn podlegający postępowaniu sądowemu w sprawach karnych.
Artykuł 221 ust. 3 i 4 rozporządzenia nr 2913/92 ustanawiającego Wspólnotowy kodeks celny, zmienionego rozporządzeniem nr 2700/2000, należy interpretować w ten sposób, że nie stoi on na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu stanowiącemu, że w sytuacji gdy brak zapłaty należności celnych wynika z przestępstwa, bieg terminu przedawnienia długu celnego rozpoczyna się w dniu, w którym wydany w postępowaniu karnym wyrok lub wyrok nakazowy stały się niewzruszalne. W tym względzie po pierwsze art. 221 ust. 4 kodeksu celnego sam nie ustanawia jakiegokolwiek terminu przedawnienia ani podstaw zawieszenia lub przerwania biegu mającego zastosowanie terminu przedawnienia. Po drugie, ograniczając się do odniesienia do "warunków przewidzianych w obowiązujących przepisach", art. 221 ust. 4 wspomnianego kodeksu dokonuje odesłania do prawa krajowego w odniesieniu do zasad przedawnienia długu celnego, w sytuacji gdy dług ten powstał na skutek czynu podlegającego, w chwili popełnienia, ściganiu karnemu.
Prawidłowe sformułowanie skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Przyjmuje się, że podstawę prawną wyroku sądu administracyjnego stanowią te przepisy p.p.s.a., które określają sposób rozstrzygnięcia sprawy w zależności od wyników postępowania sądowego. Tak pojmowana podstawa rozstrzygnięcia powinna być podana i wyjaśniona w uzasadnieniu wyroku, w którym sąd administracyjny powinien wskazać, jakie przepisy uprawniały organ administracji publicznej do wyciągnięcia określonych konsekwencji prawnych z dokonanych w sprawie ustaleń. Chodzi o przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania, które miały zastosowanie w sprawie administracyjnej, które łącznie z przepisami p.p.s.a. stanowią podstawę prawną wyroku sądu administracyjnego. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej. Podstawą prawną decyzji jest przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego powołany w decyzji jako podstawa prawna decyzji oraz wyjaśniona w uzasadnieniu prawnym decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Takim przepisem prawa jest ten, który kształtuje sytuację prawną podmiotu przez pozbawienie uprawnienia i nałożenie określonego obowiązku, będącego sankcją za jego nieprzestrzeganie. Stawianie Sądowi I instancji zarzutu dotyczącego obu form naruszenia prawa materialnego jest zasadne w przypadku, gdy stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy i nie budzi wątpliwości. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. W przeciwnym wypadku ich stawianie jest przedwczesne.
W ramach tej podstawy kasacyjnej w pkt I. petitum skargi kasacyjnej kasator zarzucił Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego "w postaci błędnego zastosowania art. 60 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2017/891 poprzez przyjęcie, że organy ARiMR w sposób prawidłowy zawiesiły uznanie Skarżącej jako organizacji producentów owoców i warzyw z powodu prowadzonego śledztwa (...)"; w pkt II. petitum skargi kasacyjnej kasator zarzucił Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego "w postaci błędnego zastosowania art. 60 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2017/891 w związku z niezastosowaniem art. 49 ust. 1 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (...) w związku z art. 2 ust. 2 rozporządzenie Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L.1995.312.1) poprzez przyjęcie za organami, że w przedmiotowej sprawie zachodzi podstawa do zawieszenia uznania Skarżącej, ze względu na prowadzone śledztwo (...)".
W rozumieniu art. 174 pkt 1) p.p.s.a. – zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Zgodnie z podstawową zasadą techniki prawodawczej tj. zasadą konsekwencji terminologicznej, do oznaczenia jednakowych pojęć używa się jednakowych określeń, a różnych pojęć nie oznacza się tymi samymi określeniami. Z tej zasady wynika, że "niewłaściwe zastosowanie" oraz "błędne zastosowanie" nie są pojęciami tożsamymi. Należy podkreślić, że w art. 174 pkt 1) p.p.s.a. nie istnieje pojęcie "błędne zastosowanie", tym samym nieuprawnionym jest posługiwanie się tym zwrotem, jak to uczynił kasator w petitum skargi kasacyjnej.
Naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie polega na błędzie w subsumcji, który polega na błędnym uznaniu stanu faktycznego ustalonego w sprawie za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w mającej zastosowanie w sprawie normie prawnej. Wskazując tę postać naruszenia prawa materialnego kasator winien zatem wyjaśnić, dlaczego przepis (hipoteza wyprowadzonej z tego przepisu normy prawnej), który sąd pierwszej instancji przyjął za mający zastosowanie w sprawie nie przystaje do stanu faktycznego ustalonego w sprawie, i jaki przepis powinien mieć zastosowanie. Inaczej mówiąc, omawiany zarzut wymaga wykazania i wyjaśnienia, jak dany przepis prawa powinien być stosowany ze względu na stan faktyczny sprawy albo dlaczego ze względu na ten stan faktyczny nie powinien być on stosowany, a w przypadku zarzutu niezastosowania tego przepisu, dlaczego powinien być on w sprawie zastosowany. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (w formie pozytywnej) wiąże się z zarzuceniem zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, albo (w formie negatywnej) z zarzuceniem niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana w sprawie ze względu na ustalenia jej stanu faktycznego.
Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może być podnoszony w przypadku, gdy stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy i nie budzi wątpliwości. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. W przeciwnym wypadku ich stawianie jest przedwczesne. Wykazywanie naruszenia prawa materialnego nie polega bowiem na kwestionowaniu przez kasatora ustaleń w zakresie okoliczności sprawy. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych, uznanych za prawidłowe w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku, nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego.
Ustalenie: "płatności i uznanie organizacji producentów lub zrzeszenia organizacji producentów, które są przedmiotem dochodzenia prowadzonego przez organ krajowy w związku z zarzutem oszustwa w odniesieniu do pomocy objętej rozporządzeniem (UE) nr 1308/2013 jest ustaleniem z zakresu faktów wynikającym z dokumentów urzędowych (śledztwo w sprawie [...] prowadzone przez Prokuraturę Regionalną w Warszawie). Skutkiem tego ustalenia jest obligatoryjne zawieszenie płatności (Państwa członkowskie zawieszają płatności), dopóki zarzut nie zostanie ustalony. Zwalczanie tego ustalenia nie może być skuteczne w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a.
Obowiązujący do 1 stycznia 2023 r. Artykuł 60 Oszustwo rozporządzenie delegowane Komisji (UE) 2017/891 ust. 1: "Państwa członkowskie zawieszają płatności i uznanie organizacji producentów lub zrzeszenia organizacji producentów, które są przedmiotem dochodzenia prowadzonego przez organ krajowy w związku z zarzutem oszustwa w odniesieniu do pomocy objętej rozporządzeniem (UE) nr 1308/2013, dopóki zarzut nie zostanie ustalony" brzmi jednoznacznie i nie wymaga specjalnych zabiegów interpretacyjnych. Obowiązkiem państwa członkowskiego jest zawieszenie płatności zawsze wtedy, kiedy przedmiotem dochodzenia (śledztwa) krajowego jest oszustwo w odniesieniu do pomocy, która ma zostać udzielona. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1) i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).