I GSK 806/22

I GSK 806/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Bogdan Fischer /przewodniczący/
Michał Kowalski
Piotr Kraczowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
III SA/Łd 814/21 - Wyrok WSA w Łodzi z 2022-01-18
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 106 par. 3, art. 183 par. 2 pkt 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 60
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)
Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 608 art. 4 ust. 1 lit. a, b i c
Rozporzadzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz  uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U.UE L z dnia 20 grudnia 2013 r.)
Dz.U. 2021 poz 735
art. 107 par. 3, art. 145 par. 1 pkt 5, art. 149 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 1740
art. 336
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Tomasz Dąbrowski po rozpoznaniu w dniu 4 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej H. Sp. z o.o. w Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 stycznia 2022 r. sygn. akt III SA/Łd 814/21 w sprawie ze skargi H. Sp. z o.o. w Ż. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi z dnia 2 lipca 2021 r. nr 300/2021 w przedmiocie uchylenia decyzji oraz odmowy przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami, po wznowieniu postępowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od H. Sp. z o.o. w Ż. na rzecz Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: WSA) wyrokiem z 1 kwietnia 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 814/21 – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: ppsa) – oddalił skargę H. sp. z o.o. w Ż. (dalej: spółka) na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi (dalej: Dyrektor ARiMR) z 2 lipca 2021 r. nr 300/2021 w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej w sprawie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami na rok 2016.
Spółka wniosła skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
I. na podstawie przepisu art. 183 § 2 pkt 4 ppsa - nieważność postępowania z powodu sprzeczności składu orzekającego z przepisami prawa, tj. art. 175 ust. 1 w zw. z art. 179 w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) w zw. z art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.; dalej: EKPCz) w zw. z art. art. 2, art. 6 ust. 1-3 i art. 19 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/30 ze zm.; dalej: TUE) w zw. z art. 47 akapit drugi Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz. U. UE. C. z 2016 r. Nr 202, str. 38; dalej: KPP) poprzez udział w składzie orzekającym - w charakterze sędziego sprawozdawcy - asesora WSA w Łodzi A.B., powołanej na to stanowisko przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie uchwały nr [...] Krajowej Rady Sądownictwa z [...] 2019 r., podjętej w składzie ukształtowanym na podstawie przepisów ustawy z dnia 8 grudnia 2017 roku o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 3; dalej: ustawa z 8 grudnia 2017 r.), przez co WSA w Łodzi w składzie rozpoznającym sprawę o sygn. III SA/Łd 814/21 nie spełniał wymogów niezależnego i niezawisłego sądu w rozumieniu powołanych wyżej przepisów;
II. na podstawie przepisu art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 października 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: kpa) w zw. z art. 149 § 1 oraz 2 w zw. z art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 126 kpa w zw. z art. 8 i art. 9 kpa w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2021 r. poz. 2137; dalej: ustawa PROW) w zw. z art. 135 ppsa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie uchylenia decyzji organów obu instancji, podczas gdy postanowienie o wznowieniu postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną nie wskazywało przyczyn wznowienia postępowania, co uniemożliwiało skarżącej ustalenie czego (jakich okoliczności) będzie dotyczyło postępowanie wszczęte w trybie nadzwyczajnym;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art 145 § 1 pkt 5 w zw. z art. 149 § 1 oraz 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 1 oraz 2 ustawy PROW w zw. z art. 135 ppsa w zw. z art. 141 § 4 ppsa poprzez ich błędne zastosowanie oraz zaniechanie uchylenia decyzji organów obu instancji w sytuacji, w której organ I instancji zaniechał podjęcia jakichkolwiek czynności w celu weryfikacji i udowodnienia okoliczności stanowiących podstawę wznowienia postępowania, a uchybienia tego nie dostrzegł organ II instancji, a nadto - wadliwie ocenił treść pisma E.P. z 20 grudnia 2017 r. oraz zeznań świadka z 10 lipca 2019 r. oraz pominięcie wyjaśnienia przyczyn nieuwzględnienia tego zarzutu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku;
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 6, art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 kpa w zw. art. 27 ust. 1 pkt 1 oraz 2 ustawy PROW w zw. z art 8 i 9 kpa w zw. z art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 135 ppsa poprzez ich błędną wykładnię oraz:
a. przyjęcie, że to na skarżącej w niniejszej sprawie - po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania - spoczywał ciężar udowodnienia wszelkich okoliczności w sprawie, a złożenie wniosków dowodowych przez skarżącą stanowiło "negowanie dokonanych przez organ prowadzący postępowanie ustaleń";
b. przyjęciu, że w postępowaniu po wznowieniu postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną przyznającą płatność zakres obowiązków ciążących na rolniku ubiegającym się o przyznanie płatności (spółce) jest szerszy aniżeli w toku postępowania zwykłego, bowiem w postępowaniu zwykłym wystarczające jest złożenie przez stronę stosownego oświadczenia o posiadaniu gruntów deklarowanych do płatności;
c. przyjęciu, że w postępowaniu po wznowieniu postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną dokumenty potwierdzające nabycie przez skarżącą maszyn rolniczych nie są wystarczającym dowodem potwierdzającym prowadzenie działalności rolniczej;
d. zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy w sprawie nie został wyczerpująco zebrany materiał dowodowy, organ odwoławczy pominął przeprowadzenie dowodów z dokumentów załączonych do odwołania oraz pisma pełnomocnika z 14 czerwca 2021 r., a w decyzji organu odwoławczego nie wyjaśniono przyczyn nieprzeprowadzenia tych dowodów, których to uchybień nie dostrzegł WSA;
4) art. 106 § 3 ppsa poprzez oddalenie wniosków o przeprowadzenie dowodu z dokumentów dołączonych do skargi oraz wskazanych w pismach z 12 listopada 2021 r. oraz z 14 stycznia 2022 r. podczas gdy dowody objęte wnioskiem nie były przeprowadzone na etapie postępowania administracyjnego, miały istotne znaczenie dla oceny prawidłowości decyzji organów obu instancji, a ich przeprowadzenie nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie;
III. na podstawie przepisu art. 174 pkt 1 ppsa naruszenie przepisów materialnego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 roku w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. U. UE. L z 2013 r. Nr 347 poz. 549) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że warunki wymagane do uzyskania płatności zostały sztucznie stworzone, to jest w sprzeczności z celami prawodawstwa unijnego, podczas gdy skarżąca spółka nie stworzyła sztucznych warunków wymaganych do uzyskania płatności i realizowała jako samodzielny podmiot cele określone w art. 31 Rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 roku w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. U. UE L z 2013 r. Nr 347 poz. 487), a także poprzez przyjęcie, iż nie jest konieczne wystąpienie elementu subiektywnego i obiektywnego stworzenia sztucznych warunków, podczas gdy elementy te nie wystąpiły w przedmiotowej sprawie, w szczególności skarżąca nie miała woli uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii Europejskiej poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek, które to naruszenia doprowadziły WSA do oddalenia skargi pomimo istnienia przesłanek do uchylenia zaskarżonej decyzji organu II instancji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 6 upb poprzez ich błędną wykładnię oraz przyjęcie, że skarżąca spółka nie spełniła warunków przyznania płatności, w szczególności, że nie przysługuje jej przymiot rolnika posiadającego gospodarstwo rolne, podczas gdy spółka, posiadając do tego odpowiednie zaplecze techniczne, wykonywała produkcję rolną na zadeklarowanych przez siebie do płatności nieruchomościach rolnych, które to naruszenia doprowadziły WSA do oddalenia skargi pomimo istnienia przesłanek do uchylenia zaskarżonych decyzji;
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 336 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r., poz. 1740 ze zm.; dalej: kc) w zw. z art. 341 zdanie pierwsze kc w zw. z art. z § 2 ust. 1 pkt 2 Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. poz. 364 ze zm.; dalej: rozporządzenie ONW) poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że posiadaczem w rozumieniu cytowanych przepisów nie jest osoba, która nie sprawuje fizycznego władztwa nad rzeczą, a nadto - że posiadaczem nie może być osoba, która uzyskała tytuł prawny do władania rzeczą w innym zamiarze niż władanie rzeczą dla siebie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumentację wniesionych zarzutów i wniosła o: rozpoznanie sprawy na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a także zasadzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.
Dyrektor ARiMR w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów według norm przepisanych, a także wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy poza rozprawą.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy.
W myśl art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 ppsa (zob. uchwała NSA z 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40).
Jak wynika z art. 193 ppsa (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 ppsa, stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) ppsa, w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona.
Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny odnosi się do zarzutu zawartego w pkt I petitum skargi kasacyjnej, a dotyczącego nieważność postępowania sądowego z uwagi na sprzeczność składu orzekającego z przywołanymi w zarzucie przepisami Konstytucji RP, art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej i art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności bowiem w ocenie autora skargi kasacyjnej w wydaniu orzeczenia brała udział asesor sądowy powołana uchwałą KRS z [...] 2019 r. co może skutkować nieważnością postępowania.
Kwestia udziału w składzie sądu sędziego lub asesora powołanego na stanowisko na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r., poz. 3) była kilkakrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. M.in. w wyroku z 5 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 249/22, Sąd stwierdził, powołując się na liczne orzeczenia NSA, że sam fakt udziału w powołaniu na urząd sędziego (odpowiednio asesora sądowego) w procedurze przed Krajową Radą Sądownictwa ukształtowaną w trybie określonym przepisami ustawy z 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o KRS, a priori nie przesądza o wadliwości postępowania. W szczególności fakt wyłonienia kandydata na sędziego lub asesora przez tak ukształtowaną Krajową Radę Sądownictwa nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności postępowania. W razie wątpliwości co do bezstronności i niezależności danego sędziego lub asesora konieczne jest zbadanie konkretnych faktów mających te wątpliwości uzasadniać w świetle okoliczności danej sprawy. Uzasadniając stanowisko zawarte w wyroku z 5 lipca 2022 r. NSA przywołał treść orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 19 listopada 2019 r. (nr C-585/18, C-624/18, C-625/18) i wskazał, że podstawa nieważności określona w art. 183 § 2 pkt 4 ppsa dotyczy sytuacji, w której skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albo w której w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy. Powołany wyrok TSUE z 19 listopada 2019 r. został wydany w ramach sprawy wymagającej oceny zgodności z prawem UE przepisów dotyczących Izby Dyscyplinarnej. Sąd zwrócił uwagę, że w pkt 152-153 wyroku wskazano, że w sprawie muszą zachodzić konkretne okoliczności, które powinny być uwzględnione, aby można było dojść do wniosku o wadliwości powołania sędziego Izby Dyscyplinarnej.
Podobne stanowisko zajął Sąd Najwyższy w uchwale połączonych Izb: Cywilnej, Karnej oraz Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z 23 stycznia 2020 r. w sprawie BSA I-4110-1/20. Niezależnie od tego, że przywołana uchwała nie wiąże sądów administracyjnych, ma zastosowanie wyłącznie do sędziów Sądu Najwyższego, sądów powszechnych i wojskowych (z uwagi na odrębność sądownictwa administracyjnego i powszechnego), to z jej uzasadnienia nie wynika, aby sam fakt udziału sędziego lub asesora wyłonionego przez "nową KRS" a priori przesądzał o wadliwości postępowania przed sądem powszechnym. Sąd Najwyższy wyraźnie nakazał dla ustalenia, czy obsada sądu była właściwa, badanie konkretnych okoliczności oraz ich skutków, a zatem dokonywania oceny ad casum każdej konkretnej wątpliwości co do obsady sądu.
Pomijając okoliczność, że ww. uchwała Sądu Najwyższego – na którą powołuje się skarżąca – nie ma charakteru wiążącego dla sądów administracyjnych, jednocześnie przyjmując, że wyznacza ona pewien powszechny standard należytej obsady sądu. To należy zwrócić uwagę, że skarżąca nie wykazał okoliczności mogących świadczyć o braku bezstronności, czy też niezawisłości asesora sądowego A.B.. Co istotne nie sposób nie dostrzec, że wyznaczony do sprawy asesor (sprawozdawca), była znana pełnomocnikowi skarżącej, który uczestniczył w rozprawie przed WSA i wniosku o wyłączenie ze składu asesor nie składał. Prowadzi to do wniosku, że autor skargi kasacyjnej instrumentalnie traktuje zarzut o nieprawidłowej obsadzie sądu, uzależniając go od wyniku sprawy, a nie obawy o rozpoznanie sprawy przez niezależnie i niezawisły skład orzekający WSA.
W rezultacie należało stwierdzić, że okoliczności wskazane przez skarżącego nie uzasadniają twierdzenia, że w składzie WSA brała udział asesor, która powinna być wyłączony z mocy ustawy lub aby sąd był nienależycie obsadzony. W związku z powyższym, zarzut powiązany z art. 183 § 2 pkt 4 ppsa jest niezasadny.
Z zakresie pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej przypomnieć należy, że zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 ppsa. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny zasadniczo w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe. Konieczność zachowania tej kolejności oceny zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że prawidłowe odniesienie się do zarzutów związanych z naruszeniem prawa materialnego jest możliwe tylko w sytuacji, gdy w postępowaniu kasacyjnym zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości albo, że nie został skutecznie zakwestionowany w skardze kasacyjnej. W pierwszej kolejności należy zatem odnieść się do zarzutów procesowych podniesionych w punkcie II. petitum skargi kasacyjnej.
Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa procesowego, których komplementarny charakter uzasadnia ich łączne rozpoznanie, wynika, że skarżąca kwestionuje prawidłowość przeprowadzenia postępowania przez organ I jak i II instancji – których nie dostrzegł WSA – poprzez zaniechanie obowiązku wszechstronnego rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego, a ponadto oparcie się w całości na materiale dowodowym zgromadzonym przez inne organy i instytucje nie udowadniając w sposób jednoznaczny łącznego spełnienia wszystkich przesłanek koniecznych po pierwsze do wznowienia postępowania w szczególności poprzez rozszerzenie podstawy wznowienia postępowania, a po drugie do odmowy płatności.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty te nie są zasadne.
Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów należy wyjaśnić, że postanowienie o wszczęciu postępowania jest aktem procesowym, nie rozstrzyga ono sprawy wznowienia, lecz ją otwiera. Zgodnie z wyrokiem NSA w Warszawie z 13 listopada 1987 r. (sygn. akt I SA 1326/86, ONSA 1987/2, poz. 80), postanowienie o wznowieniu postępowania nie może zawierać innych treści poza wskazaniem przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania. W rozpatrywanej sprawie postanowienie z 20 lutego 2019 r. zawierało wskazanie art. 145 § 1 pkt 5 kpa, jako podstawę wznowienia. Stwierdzenie, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy, może być wyłącznie efektem postępowania przeprowadzonego po wydaniu postanowienia. Tą nową okolicznością, której dowodził organ był fakt ujawnienie istnienia nowej, nieznanej organowi w dacie podejmowania pierwotnego rozstrzygnięcia (11 stycznia 2018 r.), okoliczności zawarcia przez skarżącą fikcyjnej umowy dzierżawy gruntów stanowiących część gospodarstwa rolnego będącego własnością E.B. (obecnie P.) oraz Z.B. Co w toku postępowania wznowieniowego zostało wykazane. Natomiast z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika dlaczego jej autor uważa przeciwnie.
W myśl art. 3 ust. 1 upb z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy kpa, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Zgodnie zaś z ust. 2 w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej: stoi na straży praworządności (pkt 1); jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (pkt 2); udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (pkt 3); zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 kpa nie stosuje się (pkt 4). Natomiast z ust. 3 wynika, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. W orzecznictwie istotnie wskazuje się że do zmian należy zaliczyć odejście od fundamentalnej zasady prawdy obiektywnej określonej w art. 7 kpa, co oznacza, że organy ARiMR zostały zobowiązane jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego w miejsce dotychczasowego obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Ponadto przyjęto zasadę, że "ciężar dowodu ciąży na osobie która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne."
Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne. W ocenie NSA powyższe modyfikacje nie oznaczają jednak, że organy ARiMR zwolnione zostały z konieczności oparcia podejmowanego rozstrzygnięcia na niebudzącym wątpliwości, wystarczającymi i przekonywującym materiale dowodowym.
Odnosząc się natomiast do zarzutu w zakresie rozkładu ciężaru dowodowego w postępowaniu wznowieniowym dostrzec należy, że zarzuty w tym zakresie sprowadzają się do stwierdzenia, że to organ powinien przeprowadzić szczegółowe postępowanie wyjaśniające. Oczywiście rację ma skarżąca kasacyjnie, że w postępowaniu po wznowieniu postępowania, ciężar postępowania wyjaśniającego spoczywa na organie, co wynika z podstawowych zasad postępowania administracyjnego i jest akceptowane w literaturze przedmiotu. Nie oznacza to jednak, wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, że to organ jest zobowiązany do "poszukiwania" w imieniu strony, dowodów potwierdzających okoliczności wskazywane przez tę stronę, a zatem dowodów na poparcie tez, z których strona wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne. Obowiązkiem organu w takiej sytuacji jest natomiast przede wszystkim wnikliwa i pełna ocena dowodów złożonych przez stronę oraz dowodów, które są w dyspozycji organu. Należy przy tym pamiętać, że wznowienie postępowania stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji administracyjnej i co do zasady postępowanie wyjaśniające prowadzi się w kontekście przesłanek wznowienia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona wskazuje na konieczność prowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ, nie wyjaśniając przy tym, na czym to postępowanie powinno polegać lub wskazując na dowody, które były przedmiotem oceny organu.
Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie nie został naruszony art. 107 § 3 kpa. WSA prawidłowo uznał, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi określone tym przepisem, tj. zawiera opis dowodów zgromadzonych w sprawie, ustalenia faktyczne i wskazanie, które dowody stanowiły o ustalonych faktach. Organ odniósł się do okoliczności świadczących o sposobie zarządzania gospodarstwem. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szeroko przedstawił te elementy stanu faktycznego, które wpływały na kreowanie sztucznych warunków przez podmioty wymienione w decyzji, jak również wskazał na potencjalne korzyści, które w ten sposób zamierzono uzyskać. Wyjaśnił w sposób wyczerpujący dlaczego, pomimo spełnienia formalnych warunków do uzyskania płatności przez skarżącego kasacyjnie, nie realizuje on celów wsparcia, a jego działanie wraz z pozostałymi powiązanymi osobami zostało uznane jako kreowanie sztucznych warunków.
Weryfikując naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 5, art. 149 § 2 kpa wskazać należy, że zaskarżone decyzje organów ARiMR wydano w trybie wznowienia postępowania administracyjnego. WSA zasadnie zaakceptował stanowisko organów, które prawidłowo wykazały, że w momencie wznowienia i wydania decyzji posiadały już informacje, które wpływały na treść decyzji, tj. że w sprawie zaistniały nowe okoliczności nieznane organowi, a istniejące w momencie wydania pierwotnej decyzji, co do tworzenia sztucznych warunków uzyskania płatności. W powyższej sprawie organy ARiMR, wydając wcześniejsze decyzje, nie posiadały jeszcze informacji na temat stworzenia sztucznych warunków. W postanowieniu o wznowieniu postępowania, organ podniósł, że po wydaniu decyzji przyznającej płatność wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne dotyczące powierzchni posiadanych gruntów rolnych przez wnioskodawcę. Okoliczności zaś stworzenia sztucznych warunków pojawiły się w sprawie dopiero po analizie, że sztucznie wydzielone gospodarstwa powiązane były nie tylko podmiotowo, ale i przedmiotowo. Wnioski o stworzeniu sztucznych warunków zostały przyjęte przez organy obu instancji w oparciu o ustalenie, że między skarżącą, a innymi wymienionymi w decyzji osobami, tj. Z.B., D.M., A.M., K.P., Pi.L., D.Z. i A.B. istnieją, nienegowane przez skarżącą powiązania rodzinne i zawodowe. Nadto grunty deklarowane w 2016 r. do płatności zostały sztucznie rozparcelowane pomiędzy te osoby, chociaż położenie przestrzenne gruntów deklarowanych do płatności nie uzasadniało podziału działek ewidencyjnych na odrębne działki rolne, deklarowane do płatności przez różnych producentów rolnych. Działania poszczególnych beneficjentów w aspekcie dzielenia areałów oraz ich powiązania zawodowe i rodzinne wskazują na celowość obejścia przepisów prawa, z ukierunkowaniem na optymalizację uzyskanej pomocy co do wartości kwot.
Podkreślić należy, że ustalenie mechanizmów działania może nastąpić dopiero po pewnym czasie, po analizie składanych wniosków, a ustalenie stworzenia sztucznych warunków jest zagadnieniem skomplikowanym i czasochłonnym. W momencie wydawania pierwotnych decyzji w sprawie organy ARiMR takich ustaleń jeszcze nie posiadały, nie dokonały jeszcze szczegółowego porównania wniosku będącego przedmiotem rozstrzygania z wnioskami innych osób, gdzie szczegółowa analiza powiązań osobowych, prawnych, funkcjonalnych, technicznych doprowadziła do ustaleń sztucznych warunków. Ponadto organy nie zarzuciły skarżącej niespełnienia warunków przyznających przedmiotową płatność, wykazały natomiast że warunki do jej otrzymania zostały wykreowane w sposób sztuczny, a taka organizacja działalności rolniczej została dokonana jedynie w celu otrzymania dopłat w maksymalnej wysokości. Organy badały aspekty związane z faktycznym użytkowaniem gruntów, ich zarządzeniem oraz współdziałaniem osób je użytkujących i deklarujących do płatności. Analiza ta wykazała, że wszystkie gospodarstwa rolne były ściśle powiązane osobowo, organizacyjne i ekonomicznie.
Reasumując WSA nie naruszył przepisów postępowania akceptując ocenę dowodów dokonaną przez Dyrektora ARiMR. Stan faktyczny sprawy zakończonej decyzją ostateczną wydaną w trybie wznowienia postępowania został ustalony prawidłowo, proces subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowane przepisy prawa materialnego również jest prawidłowy.
Odnosząc się do ostatniego zarzutu procesowego dotyczącego naruszenia art. 106 § 3 ppsa przez oddalenie wniosków dowodowych na etapie postępowania sądowego, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że jest on bezpodstawny.
Przepis art. 106 § 3 ppsa stanowi, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przepis art. 106 § 3 ppsa pozwala zatem jedynie w drodze wyjątku przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe w razie wystąpienia istotnych wątpliwości co do zgodności z prawem zaskarżonego aktu - a nie co do prawidłowości poczynionych w postępowaniu administracyjnym ustaleń faktycznych (zob. wyrok NSA z 2 września 2008 r., sygn. akt II GSK 318/08). Podkreślić należy, że postępowanie dowodowe, jakie sąd może przeprowadzić na podstawie wskazanego przepisu służyć ma celowi postępowania sądowoadministracyjnego, określonemu w art. 1 § 1 i § 2 ppsa, a więc kontroli legalności działania organów administracji publicznej. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 ppsa, nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej lecz ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjne. Sąd nie może zatem jak wskazano powyżej, w ramach postępowania dowodowego ustalać stanu faktycznego niezbędnego do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a może jedynie dokonywać takich ustaleń, które przyczynić się mają do prawidłowej oceny legalności zaskarżonego aktu (por. H.Knysiak-Molczyk w: T.Woś, H.Knysiak-Molczyk, M.Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2005, s. 357-369 i powołana tam literatura oraz orzecznictwo). Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej z art. 106 § 3 wynika, że sąd nie prowadzi postępowanie dowodowe, którego celem jest ustalenie stanu faktycznego, a jedynie weryfikuje legalność wydanych przez organy administracji aktów. WSA nie miał zatem obowiązku przeprowadzania uzupełniającego postępowania dowodowego.
Przechodząc do oceny zasadności oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny również z uwagi na ich komplementarny charakter rozpoznał je łącznie.
Przepis artykułu 60 Rozporządzenia 1306/2013 zawiera klauzulę generalną nakazującą organom administracji Państw Członkowskich podejmowanie działań mających na celu zapobieżenie obejścia prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i ich otrzymanie wbrew intencjom prawodawcy unijnego. Klauzula ta wskazuje, że bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. Artykuł 60 rozporządzenia 1306/2013 jest przepisem unijnego prawa materialnego nakazującym Państwom Członkowskim nie przyznawanie pomocy w razie stwierdzenia tzw. sztucznych warunków. W tych ramach, Państwo Członkowskie ma obowiązek w trybie ustanowionych własnych przepisów postępowania oceniać, czy podmiot ubiegający się o przyznanie płatności czyni to zgodnie z sektorowym prawodawstwem rolnym. Jeśli po przyznaniu płatności okaże się, że uzyskano ją z obejściem przepisów sektorowego prawodawstwa rolnego przez stworzenie sztucznych warunków, Państwo Członkowskie ma obowiązek odzyskiwania udzielonych płatności w trybie ustanowionych własnych przepisów postępowania, z uwzględnieniem prawa unijnego.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że WSA zasadnie za organami, które przeprowadziły postępowanie wznowieniowe, stwierdził że stanowiące współwłasność Z.B. i E.B. (obecnie P.) grunty zostały w sposób sztuczny zadeklarowane do płatności w 2016 r. przez powiązane ze sobą w sposób rodzinny i zawodowy podmioty, w tym skarżącą, w celu uzyskania nieuzasadnionych korzyści poprzez zawyżenie płatności. Działalność skarżącej nie miała charakteru rzeczywistego i autonomicznego. Działalność rolnicza Z.B. przez podmioty zależne miała charakter wyłącznie formalny, ekonomicznie nieuzasadniony, co świadczyło o "sztuczności" w rozumieniu art. 60 rozporządzenia 1306/2013. Składanie odrębnych wniosków przez powiązane w taki sposób podmioty i zgłoszenie w nich działek rolnych, które zgłoszone łącznie uzasadniałyby przyznanie mniejszej płatności wskazuje na stworzenie sztucznych warunków. Skarżąca nie przedstawiła żadnego wiarygodnego uzasadnienia wskazującego na racjonalność w tworzeniu tak dużej liczby powiązanych podmiotów. Nie stanowi w tym wypadku wystarczającego uzasadnienia powołanie się na osobistą sytuację Z.B., który kierował podzielonym w ten sposób gospodarstwem rolnym. Skarżąca stanowi w istocie fragment zorganizowanej całości gospodarczej – gospodarstwa rolnego, którym zarządza Z.B. Istotny jest natomiast fakt, że spółka uczestniczyła w mechanizmie mającym na celu zmaksymalizowanie wysokości dopłat do działek, do których na mocy przepisów szczególnych nie zostałyby one przyznane.
Przepis art. 4 ust. 1 lit. a, b i c rozporządzenia 1307/2013 zawiera między innymi pojęcie "rolnika", czy "gospodarstwa rolnego". Co istotne przepisy te wskazują, że płatność przyznawana jest na wniosek rolnika, po spełnieniu warunków do jej przyznania. Przysługuje ona rolnikowi, który ma nadany numer ewidencji producentów i jest posiadaczem użytków rolnych o powierzchni, co najmniej 1 ha. Oceny stanu posiadania dokonuje się według stanu na dzień 31 maja. Pod pojęciem rolnika rozumie się osobę fizyczną (w tym wypadku), która prowadzi działalność rolniczą i posiada gospodarstwo rolne. Działalność rolnicza (w tym wypadku) oznacza uprawę produktów rolnych. Z kolei gospodarstwo rolne oznacza wszystkie jednostki wykorzystywane do działalności rolniczej i zarządzane przez rolnika, znajdujące się na terytorium tego samego państwa członkowskiego. Istotą płatności obszarowych jest to, że są one przyznawane osobie, która rzeczywiście uprawia grunty rolne, tzn. decyduje, jakie rośliny uprawiać i swobodnie dokonuje odpowiednich zabiegów agrotechnicznych, zbiera plony oraz utrzymuje grunty zgodnie z normami i wymogami. Płatności przysługują faktycznemu użytkownikowi, który wykonuje wszelkie czynności niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa. Mogą nimi być działania organizacyjne, kierownicze, jak i osobiste zaangażowanie w bezpośrednim wykonywaniu pracy fizycznej w gospodarstwie. Prowadzenie działalności rolniczej nie musi polegać tylko na "własnoręcznym" prowadzeniu prac polowych, ale obejmuje również swobodne decydowanie o tym, jakie rośliny uprawiać, jakich należy dokonywać zabiegów agrotechnicznych, zbieranie samodzielnie bądź przy udziale innych osób plonów, itp. Niezbędną i konieczną przesłanką przyznania płatności jest zatem rzeczywiste uprawianie gruntów. Przepisy nie zawierają definicji posiadania, dlatego należy posiłkować się rozumieniem tego pojęcia, wynikającym z art. 336 kc".
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sąd dokonał wykładni art. 336 kc, stwierdzając, że stosownie do tego przepisu posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). W świetle orzecznictwa i piśmiennictwa posiadanie przedstawia się jako stan faktyczny określonego władztwa nad rzeczą (por. E. Gniewek, Komentarz do art. 336 Kodeksu cywilnego, [w:] E. Gniewek, Kodeks cywilny. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe. Komentarz, Zakamycze 2001 r.). Jako stan faktyczny posiadanie niezależne jest od tego, czy posiadaczowi przysługuje tytuł prawny, z którego wynika uprawnienie do władania przedmiotem posiadania. Posiadanie występuje przy równoczesnym istnieniu fizycznego elementu władania rzeczą, określanego jako corpus possessionis, oraz psychicznego elementu animus rem sibi habendi, rozumianego jako zamiar władania rzeczą dla siebie (por. J. Ignatowicz (w:) Kodeks cywilny. Komentarz, t. 1, red. J. Ignatowicz, Warszawa 1972, s. 768 – 769; E. Skowrońska-Bocian [w:] Kodeks cywilny. Komentarz, red. K. Pietrzykowski, t. I, Warszawa 1999, s. 681). Przedstawione właściwości posiadania wyłączają uznanie za posiadacza osoby, która legitymując się tytułem prawnym do władania rzeczą, uzyskała ten tytuł w innym zamiarze niż władanie rzeczą dla siebie i ten odmienny zamiar kontynuuje. Nie jest też posiadaczem osoba, która ponadto nie sprawuje fizycznego władztwa nad rzeczą.
Co istotne WSA zaakceptował ustalenia organów, które uznały, że po stronie skarżącej nie występował żaden z wymienionych dwóch elementów składających się na istnienie posiadania zależnego, w rozumieniu 336 kc. Skarżąca nie prowadziła indywidulanej działalności rolniczej. Był jedynie formalnym posiadaczem gruntów zgłoszonych do płatności, na których działalność rolniczą prowadził miejscowy rolnik. Takie właśnie ustalenia skutkowały wydaniem zaskarżonych rozstrzygnięć. Dlatego tak istotna jest dla sprawy niniejszej okoliczność nieprowadzenia przez skarżącą działalności rolniczej na gruntach zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności, a jedynie zawarcia przez skarżącą nieważnej i zawartej jedynie dla pozoru umowy dzierżawy zgłoszonego do dopłat gospodarstwa rolnego oraz uczestniczenia w stworzeniu sztucznych warunków w celu uzyskania płatności w zmaksymalizowanej. W konsekwencji zarzut okazał się niezasadny.
Skoro więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia i w oparciu o art. 184 ppsa, orzekł o jej oddaleniu.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b, w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1860).