I GSK 805/22

I GSK 805/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Bogdan Fischer /przewodniczący sprawozdawca/
Jacek Boratyn
Tomasz Smoleń
Symbol z opisem
6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 2797/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-09-09
Skarżony organ
Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 869
art. 168 ust. 4
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia NSA Tomasz Smoleń Sędzia del. WSA Jacek Boratyn Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 23 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 2797/20 w sprawie ze skargi Gminy O. na decyzję Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu do budżetu państwa 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy O. na rzecz Ministra Finansów i Gospodarki 10800 (słownie: dziesięć tysięcy osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 września 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 2797/20 oddalił skargę Gminy Olsztyn (dalej "skarżąca", "strona", "Gmina", "beneficjent") na decyzję Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy
Na podstawie umowy z dnia [...] listopada 2015 r. [...] Wojewoda przyznał Gminie dotację na realizację zadań z zakresu administracji rządowej, zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 5 oraz art. 20 ust. 1 ups, dotyczących prowadzenia i rozwoju infrastruktury ŚDS dla osób z zaburzeniami psychicznymi, tj. na pokrycie wydatków związanych z utworzeniem nowego ŚDS przy ul. [...] w O., w tym na wykonanie prac remontowych oraz zakup wyposażenia, zgodnie z wnioskiem Zastępcy Prezydenta Olsztyna z dnia 12 października 2015 r. oraz zgodnie z pismem z dnia 26 listopada 2015 r,, w tym kwotę 266 881 zł – z przeznaczeniem na wykonanie prac remontowych. Zgodnie z ww. umową Gmina zobowiązana była do:
• wykorzystania dotacji w nieprzekraczalnym terminie do dnia 31 grudnia 2015 r., a przez wykorzystanie dotacji należało rozumieć zapłatę za zrealizowane zadanie, na które dotacja została przyznana (§ 2 ust. 1 umowy, art. 168 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2019 r. poz. 869),
• wykorzystania przekazanych środków na realizację zadań zgodnie z celem, na jaki je przekazano i na warunkach określonych w umowie (§ 2 ust. 2 ww. umowy).
Organ ustalił, że w okresie wystąpienia przez Gminę o przyznanie dotacji, w dniu podpisania umowy (z dnia 26 listopada 2015 r.), i do końca okresu, na który przyznano środki z budżetu państwa, Stowarzyszenie, któremu Gmina zleciła realizację zadania, nie dysponowało tytułem prawnym do przeprowadzenia remontu na potrzeby ŚDS w budynku przy ul. [...] w O.. W dniu 26 listopada 2015 r. (dzień zawarcia umowy dotacji) ww. dokumenty nie istniały. Gmina nie miała podstaw prawnych do pobrania dotacji z przeznaczeniem na wykonanie prac remontowych w obiekcie przy ul. [...] w O. w roku 2015, należącym do O.SM. Co istotne, Gmina przyznała, że nie znała treści porozumienia z dnia 10 grudnia 2015 r. oraz umowy najmu z dnia 28 grudnia 2015 r. w tamtym czasie. Oznacza to, że kwestie dotyczące podstaw do dysponowania nieruchomością na potrzeby ŚDS w roku 2015 nie zostały przez Gminę właściwie zweryfikowane. Gmina, choć rozliczyła przyznaną dotację nie kwestionując wykonania zadania w roku 2015 (remontu obiektu) nie przedstawiła dokumentów potwierdzających realizację zadania w roku 2015. Nie dokonała oględzin lokalu po zakończeniu roku 2015. Stowarzyszenie nie posiadało dziennika budowy, dokumentacji potwierdzającej wykonanie prac reklamacyjnych w ramach stwierdzonych po odbiorze, usterek i niedociągnięć, pomimo finansowania remontu ze środków publicznych i wysokości kosztów remontu. Mając na uwadze powyższe, zdaniem organu, udzielona dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Faktura [...] wystawiona w dniu 29 grudnia 2015 r. przez P. .B T.M. za remont lokalu w O. przy ul. [...] na potrzeby ŚDS i opłacona w dniu 30 grudnia 2015, r., stanowi dowód wykorzystania dotacji w roku 2015 poprzez zapłatę, nie może jednak, w ustalonym stanie faktycznym, stanowić potwierdzenia zrealizowania zadania w roku 2015, na które przyznano dotację. Podkreślić należy, że by mówić o prawidłowym wykorzystaniu dotacji zapłata powinna dotyczyć zrealizowanego w terminie do dnia 31 grudnia 2015 r. zadania, zatem zapłata i remont/adaptacja powinny być zrealizowane w roku 2015. Gmina nie była uprawniona do otrzymania dotacji z przeznaczeniem na remont obiektu przy ul. [...] w O., w odniesieniu do którego nie dysponowano tytułem prawnym w dniu przyznania i przekazania dotacji (na podstawie umowy z dnia 26 listopada 2015 r.).
Następnie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 9 września 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 2797/20 ją oddalił. Sąd I instancji wskazał, że w okresie wystąpienia przez skarżącą o przyznanie dotacji, w dniu podpisania umowy (z dnia 26 listopada 2015 r. i do końca okresu, na który przyznano środki z budżetu państwa (do końca roku 2015), Stowarzyszenie, któremu skarżąca zleciła realizację zadania, nie dysponowało tytułem prawnym do przeprowadzenia remontu na potrzeby ŚDS w budynku przy ul. [...] w O.. Beneficjent nie ma możliwości swobodnego dysponowania przyznanymi środkami i może je wykorzystać jedynie w sposób ściśle określony przez dotującego. Strona skarżąca wykorzystała dotację niezgodnie z przeznaczeniem, co w pełni uzasadniało wydane w sprawie rozstrzygnięcia. W stanie faktycznym ustalonym w niniejszej sprawie organ był zatem zobowiązany do zastosowania art. 169 ust. 6 w zw. z ust. 1 pkt 1, ust. 4 i 5 pkt 1 ustawy o finansach publicznych.
Ponadto Sąd I instancji zgodził się z organem, że zasadnie za część dotacji wykorzystaną niegodnie z przeznaczeniem określono kwotę 2 994,41 zł stanowiącą część dotacji przekazaną na bieżącą działalność ŚDS-ów przy ul. [...] i ul. [...] w O. Kwotę dotacji wykorzystano na opłatę otrzymanych w 2015 roku kar finansowych w ogólnej kwocie 1 460,42 zł. Skarżąca dysponowała dotacją na bieżące funkcjonowanie ŚDS w wysokości umożliwiającej terminowe regulowanie należności. Powyższe zobowiązania powinny być opłacone w 2014 roku z dotacji przyznanej na ten rok.
Następnie skarżąca, na podstawie art. 173 § 1, art. 175 § 1, art. 176 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019r., poz. 2325 ze zm.), dalej "ppsa", zaskarżyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 202Ir. sygn. akt V SA/Wa 2797/20.
I. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżyła w całości.
III. Na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa zaskarżonemu wyrokowi zarzucam naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
1. art. 141 § 4 ppsa poprzez uznanie w uzasadnieniu wyroku (str. 14), że od dnia podpisania umowy dotacyjnej do końca okresu na który przyznano środki z budżetu państwa (do końca 2015r.) Stowarzyszenie, któremu skarżąca zleciła realizację zadania nie posiadało tytułu prawnego do przeprowadzenia remontu na potrzeby ŚDS w budynku przy ul. [...] w O. i całkowite pominięcie oraz brak oceny zarzutu skargi, że Stowarzyszenie dysponowało takim tytułem prawnym, bowiem z zapisu § 1 lit. j zawartego 10.12.2015r. porozumienia ze Spółdzielnią (właścicielem budynku przy ul. [...]) oraz zawartej umowy najmu z tą Spółdzeilnia wynikało, że na ww. lokalizacji od dnia 10 grudnia 2015r. Stowarzyszenie mogło przeprowadzać prace niewymagąjące zgłoszenia lub pozwolenia na budowę przystosowujące lokal na potrzeby Środowiskowego Domu Samopomocy, a w świetle art. 29 ust 2 pkt 1 oraz 30 ust. 2 a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane prace te nie wymagały pozwolenia na budowę lub zgłoszenia,
2. art. 151 w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. art. 7,77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (w dalszej części przywoływana jako k.p.a.) poprzez oddalenie skargi przy:
a) błędnym uznaniu, że organ Ii instancji prawidłowo ustalił, że dotacja na utworzenie Środowiskowego Domu Samopomocy (dalej ŚDS) przy ul. [...] w O. została nienależnie pobrana, bo Stowarzyszenie nie posiadało tytułu prawnego do przeprowadzenia remontu na potrzeby ŚDS w budynku przy ul. [...] w sytuacji, gdy:
- z treści § 6 ust. 3 umowy najmu lokalu przy ul. [...] zawartej pomiędzy Stowarzyszeniem, a Spółdzielnią Mieszkaniową 28.12.2015r. wynikało, że Spółdzielnia od 10 grudnia 2015r. udostępniła Stowarzyszeniu lokal w celu m.in. przeprowadzenia prac nie wymagających zgłoszenia lub pozwolenia na budowę , a w świetle art. 29 ust 2 pkt 1 oraz 30 ust. 2 a Prawa budowlanego prace remontowe obiektów budowlanych i przebudowa obiektów budowlanych nie wymagały pozwolenia na budowę lub zgłoszenia,
-z zawartego 10.12.2015r. porozumienia ze Spółdzielnią (właścicielem budynku przy ul. [...]) z zapisu § Hit. j wynikało, że na ww. lokalizacji Stowarzyszenie mogło przeprowadzać prace niewymagąjące zgłoszenia lub pozwolenia na budowę przystosowujące lokal na potrzeby Środowiskowego Domu Samopomocy, a w świetle art. 29 ust 2 pkt 1 i oraz 30 ust. 2 a Prawa budowlanego prace remontowe obiektów budowlanych i przebudowa obiektów budowlanych nie wymagały pozwolenia na budowę lub zgłoszenia,
-10 grudnia został zawarty pomiędzy Stowarzyszeniem, a Spółdzielnia protokół zdawczo- odbiorczy przedmiotowych pomieszczeń, potwierdzający wydanie ich Stowarzyszeniu, -Spółdzielnia w żaden sposób nie protestowała rozpoczętym pracom adaptacyjnym, mało tego sama wyznaczyła pracownika do nadzoru ( str. 31 audytu KAS), a gdyby było tak, że Stowarzyszenie rozpoczęło remont niezgodnie z ustaleniami, to niewątpliwie Spółdzielnia podjęłaby stosowne kroki, łącznie z rozwiązaniem umowy najmu - lub odmówiłaby zawarcia umowy najmu - czego nie uczyniła,
b) błędnym uznaniu, że organ prawidłowo ustalił, że dotacja na rozwój sieci ośrodków wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi tj. wykonanie prac remontowych w budynku Środowiskowego Domu Samopomocy przy ul. [...] w O. wykorzystana została niezgodnie z przeznaczeniem, w sytuacji, gdy:
-dokumenty księgowe, potwierdzały wykonanie prac remontowych do końca 2015r.,
- inspektor nadzoru budowlanego potwierdził wykonanie remontów do końca 2015r.
-Stowarzyszenie w sprawozdaniu potwierdziło wykonanie tych prac do końca 2015r.
c) błędnym uznaniu, że organ prawidłowo ustalił, że dotacja na rozwój sieci ośrodków wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi tj. wykonanie prac remontowych w budynku Środowiskowego Domu Samopomocy przy ul. [...] w O. wykorzystana została w całości niezgodnie z przeznaczeniem, w sytuacji nieustaleniu wartości wykonanych prac do końca 2015r., a tym samym wysokości niewykorzystanej dotacji i braku wykazania, która część dotacji i dlaczego została uznana za wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem.
II. Naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:
1) art. 169 ust. 1 pkt 2, ust 3, ust. 4 ust. 5 pkt 2 oraz ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2019 r. poz. 869) (w dalszej części przywoływana jako UFP) poprzez przyjęcie, że dotacja na utworzenie Środowiskowego Domu Samopomocy przy ul. [...] została nienależnie pobrana, bo udzielona została bez podstawy prawnej i skarżąca Gmina jest zobowiązana do zwrotu do budżetu państwa 259 000 zł. w sytuacji, gdy:
a) umowy o udzielenie dotacji (pomiędzy Skarbem Państwa-Wojewodą, a Gmina oraz pomiędzy Gminą, a Stowarzyszeniem) zostały zawarte i brak jest podstaw do uznania nieważności tych umów,
b) w umowach dotacyjnych brak było zastrzeżeń, co do obowiązku legitymowania się przez wybrany do realizacji zadania podmiot tytułem prawnym do lokalu w momencie przekazania dotacji,
c) Stowarzyszenie zawarło ze Spółdzielnią od 1.01.2016r. umowę najmu lokalu w celu prowadzenia Środowiskowego Domu Samopomocy, a wcześniej zawarło ze Spółdzielnią porozumienie, na podstawie których Stowarzyszenie mogło przeprowadzać prace adaptacyjne nie wymagające pozwolenia na budowę, co oznacza, że Stowarzyszenie posiadało tytuł prawny zarówno do wykonywania prac adaptacyjnych w 2015r. jak i prowadzenia Środowiskowego Domu Samopomocy,
d) dotacja została przyznana Gminie na realizację zadania z zakresu administracji rządowej dotyczącego prowadzenia i rozwoju infrastruktury SDS dla osób z zaburzeniami psychicznymi, tj. na pokrycie wydatków związanych z utworzeniem nowego ŚDS przy ul. [...] w O., w tym na wykonanie prac remontowych, co oznacza, że podstawowym celem tej dotacji było utworzenie ŚDS dla osób z zaburzeniami psychicznymi na tej lokalizacji, a prace adaptacyjne miały jedynie temu celowi służyć i ten cel został osiągnięty, a zadanie zrealizowane.
2) art. 169 ust. 1 pkt 1, ust 4, ust. 5, ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2019 r. poz. 869) poprzez przyjęcie, że dotacja na utworzenie Środowiskowego Domu Samopomocy przy ul. [...] została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem i skarżąca Gmina jest zobowiązana do zwrotu do budżetu państwa 124 000 zł. w sytuacji, gdy:
a) dotacja została przyznana Gminie na realizację zadania z zakresu administracji rządowej dotyczącego prowadzenia i rozwoju infrastruktury SDS dla osób z zaburzeniami psychicznymi, tj. na pokrycie wydatków związanych z utworzeniem nowego ŚDS przy ul. [...] w O., w tym na wykonanie prac remontowych, co oznacza, że podstawowym celem tej dotacji było utworzenie ŚDS dla osób z zaburzeniami psychicznymi na tej lokalizacji, a prace adaptacyjne miały jedynie temu celowi służyć i ten cel został osiągnięty, a zadanie zrealizowane.
b) przy zakwestionowaniu przez organy dowodów potwierdzających realizację zleconego zadania do końca 2015r. tj.: dokumentów księgowych potwierdzających wykonanie prac remontowych do końca 2015r. oświadczenia inspektora nadzoru budowlanego potwierdzającego wykonanie remontów do końca 2015r., oświadczenia Stowarzyszenia w sprawozdaniu potwierdzającego wykonanie tych prac do końca 2015r. oraz zebranych przez organy w toku postępowania dowodów potwierdzających wykonanie co najmniej części prac do końca 2015r. organy zobowiązane były do ustalenia wartości wykonanych prac do końca 2015r., a tym samym wysokości niewykorzystanej dotacji do końca roku, a skarżąca nie może być zobowiązana do zwrotu całej dotacji przeznaczonej na wykonanie prac adaptacyjnych.
3) art. 169 ust. 1 pkt 1, ust 4, ust. 5, ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2019 r. poz. 869) poprzez przyjęcie, że dotacja przekazaną na działalność bieżącą SDS, prowadzoną w budynkach przy ul. [...] i ul. [...] była wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem i skarżąca Gmina jest zobowiązana do zwrotu do budżetu państwa część dotacji w kwocie 2 994,41 zł, w sytuacji, gdy koszty te poniesione zostały w 2015r. tj. zgodnie z umową dotacyjną.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumentację wniesionych zarzutów i wniosła o:
1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,
2. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Stosownie do art. 176 § 2 p.p.s.a. wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ w pełni poparł stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji i wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.
W toku postępowania sądowego skarżąca w piśmie z dnia 24 kwietnia 2023 r., wniosła o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu urzędowego - postanowienia z dnia 6.04.2023r. Komendy Miejskiej Policji w Olsztynie sygn. akt [...] o umorzeniu śledztwa, zatwierdzonego postanowieniem Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Olsztynie z dnia 3.04.2023r., na okoliczność nieprawidłowości ustaleń organów, a co za tym idzie oceny WSA w Warszawie zawartej w zaskarżanym wyroku, że prace remontowo- adaptacyjne na potrzeby utworzenia ŚDS-ow przy ul. [...] i [...] nie mogły być zakończone w roku 2015, podczas, gdy z treści uzasadnienia ww. postanowienia wynika, że Policja ustaliła, iż prace te zostały ukończone w terminie tj. w 2015 r.
W odpowiedzi na ten wniosek organ w piśmie z dnia 10 maja 2023 r., wniósł o jego oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40).
Sporne w sprawie jest, czy okoliczności ustalone w postępowaniu dowodowym zostały prawidłowo ustalone na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, jak też czy organy dokonały prawidłowego zastosowania przepisów ustawy o finansach publicznych orzekając o zwrocie części dotacji.
Autor skargi kasacyjnej oparł się na zarzutach naruszenia zarówno przepisów postępowania jak i prawa materialnego. Ze swej istoty zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, co do zasady, winny być rozpoznane w pierwszej kolejności, gdyż ocenę prawidłowości subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przeprowadzić dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, wyrok z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże).
Przechodząc do oceny podniesionych przez skarżącego kasacyjnie zarzutów, dotyczących naruszenia przepisów postępowania stwierdzić należy, że brak jest podstaw do uznania ich zasadności.
W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do najbardziej ogólnego zarzutu skargi kasacyjnej podkreśla, że wbrew stanowisku jej autora, Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej nie wykazano niespełnienia formalnych warunków, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku sądowego. Na podstawie tego przepisu można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną. W związku z tym nie może budzić wątpliwości, że ocena ta musi być dokonywana (wyjaśniana) w ramach podstawy prawnej rozstrzygnięcia, którą zaskarżony wyrok zawiera. W konsekwencji, jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje jaki stan faktyczny sprawy został przez Sąd I instancji przyjęty, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., o sygn. akt II FPS 8/09). Wbrew wywodom przedstawionym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej sporządzone w niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiadało wymogom wynikającym z art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji przedstawił stan faktyczny, jaki przyjął za podstawę rozstrzygnięcia i uzasadnił swoje stanowisko co do oceny prawidłowości przeprowadzonego postępowania, odnosząc się w niezbędnym zakresie do zarzutów skargi. Sąd I instancji wskazał na braki zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie wskazanej podstawy prawnej i jego niepełnego uzasadniania, co skutkowało uchyleniem decyzji obu instancji. To zaś, że w skardze kasacyjnej nie zgodzono się z tak wyrażoną oceną, nie mogło być skuteczną podstawą do postawienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego część analityczna uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu, który doprowadził do stanowiska o zgodności z prawem zaskarżonych decyzji, a tym samym możliwa była kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku.
Odnosząc się do kolejnych zarzutów skargi kasacyjnej art. 151 w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. art. 7, 77 § 1 i 80 dotyczących naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny uznał je również za nieuzasadnione. Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny dokumentów zebranych w sprawie. Wynika z nich m.in., że pod koniec roku wystawiano faktury na potrzeby rozliczenia dotacji dostosowując wysokość wydatków do wysokości przyznanych dotacji (faktury odpowiadały kwotom dotacji). Ponadto były wystawiane na zawyżone kwoty, które nie odpowiadały zakresom wykonanych prac. Wystawcą faktur był wykonawca T.M.. Słusznie potwierdził Sąd I instancji stanowisko organu odwoławczego, iż wystawienie faktury nie może być traktowane jako potwierdzenie wykonania zadania, na które przyznano dotację i prawidłowego wykorzystania dotacji poprzez zapłatę, w sytuacji gdy z okoliczności sprawy wynika, że zadanie nie zostało wykonane w okresie, na który przyznano dotację. Znajdująca się w aktach sprawy faktura i potwierdzenie płatności nie dokumentują wykorzystania dotacji zgodnego z jej przeznaczeniem. Nie można tracić z pola widzenia, że przeznaczeniem dotacji nie jest wyłącznie opłacenie faktur, które nie dokumentuje realizacji zadania w roku 2015, lecz opłacenie realizacji (finansowanego z budżetu państwa) zadania w roku 2015. W związku z powyższym prawidłowo uznał Sąd I instancji, że część dotacji w wysokości 124 000 zł, która została wydatkowana na podstawie faktury z dnia 29 grudnia 2015 r. [...], za remont lokalu w O. przy ul [...] (na potrzeby ŚDS), opłaconej w dniu 30 grudnia 2015 r. została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Przeznaczeniem zakwestionowanej części dotacji była adaptacja w roku 2015 pomieszczeń na dodatkowe miejsca dla 12 uczestników ŚDS, która nie została dokonana. W toku postępowania potwierdzono wydatkowanie środków dotacji poprzez zapłatę, nie potwierdzono jednak wykonania ww. prac w roku 2015. Potwierdzone to zostało opisem stanu technicznego zawartym w protokole z przekazania pomieszczenia po byłej hydroforni w pawilonie przy ul. [...] w O. z 31 grudnia 2015 r. Trzeba się zgodzić ze stwierdzeniem organu zaakceptowanym przez Sąd I instancji, że stan wykazany w tym protokole nie potwierdza aby lokal został wyremontowany za 124 000 zł. Przesłuchiwany wykonawca T.M. potwierdził, że wiadomym było od początku że prac nie wykona do 31 grudnia 2015 r. natomiast wystawił w 2015 r. fakturę.
Również niezasadne zarzuty zostały sformułowane przez autora skargi kasacyjnej w odniesieniu do nienależnego pobrania dotacji na dostosowanie do potrzeb ŚDS/ remont lokalu przy ul [...]. Prawidłowo ocenił Sąd I instancji zgodnie z ustaleniami organu, że tą część dotacji w wysokości 259 000 zł., pobrano nienależnie. Kwotę tą wydatkowano na podstawie faktury z dnia 25 grudnia 2015 r. za remont lokalu przy ul. [...] w O. co do którego zarówno w dniu podpisania umowy (26 listopada 2015 r.) jak i do końca okresu, na który przyznano środki z budżetu państwa tj. do końca roku 2015 nie dysponowano tytułem prawnym do przeprowadzenia remontu na potrzeby ŚDS. Ośrodek nie zaczął działać w styczniu 2016 r. Umowę najmu lokalu przy ul. [...] na potrzeby ŚDS zawarto 28grudnia 2015 r. i co istotne, zawiera ona wprost zastrzeżenie, że najemca nie był uprawniony do rozpoczęcia remontu, przystosowania oraz wyposażenia lokalu na potrzeby ŚDS przed 1 stycznia 2016 r. co prawidłowo ustalił organ i potwierdził Sąd I instancji. Sąd I instancji również prawidłowo zaakceptował zasadność określenia części dotacji jako wykorzystanej niegodnie z przeznaczeniem na kwotę 2 994,41 zł, stanowiącej część dotacji przekazanej na bieżącą działalność ŚDS-ów przy ul. [...] i ul. [...] w O. w tym zapłatę z tej kwoty kar finansowych za rok 2014, a które to zobowiązania powinny być opłacone w w 2014 roku z dotacji przyznanej na ten rok.
Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 kpa, który powinien zostać wskazany w podstawach skargi kasacyjnej a nie jedynie wymieniony w uzasadnieniu. Należy jednocześnie podkreślić, że Sąd I instancji dokonał kontroli legalności decyzji ostatecznej stwierdzając, że jej uzasadnienie spełnia wymogi z art. 107 § 3 k.p.a. Treść uzasadnienia umożliwiła Sądowi I instancji prześledzenie toku rozumowania organu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem. Gdyby było inaczej, kiedy uzasadnienie decyzji ostatecznej nie zawierałoby wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a uzasadnienie prawne nie zawierałoby wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa, to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie zastosowałby środka określonego w ustawie w art. 151 p.p.s.a.
Nie można tracić pola widzenia, że postępowanie dowodowe nie jest celem samym w sobie, a przyjęta w postępowaniu administracyjnym zasada zupełności materiału dowodowego nie oznacza, że należy prowadzić postępowanie dowodowe nawet wówczas, gdy całokształt okoliczności ujawnionych w sprawie wystarcza do podjęcia rozstrzygnięcia (por. wyroki NSA z: 6 czerwca 2023 r., I OSK 1411/22, 13 grudnia 2022 r., I OSK 2381/19). Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. i obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego zawarty w art. 77 § 1, nie oznaczają nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez organ materiałów dowodowych mających potwierdzić okoliczności korzystne dla strony skarżącej, czy też wydania rozstrzygnięcia zgodnego z jej żądaniem, jeżeli zgromadzony i wystarczający do wydania rozstrzygnięcia materiał dowodowy, przemawia za przyjęciem okoliczności przeciwnych jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Skuteczne zarzucenie naruszenia przepisu art. 80 k.p.a. wymaga wykazania, że uchybiono zasadom logicznego rozumowania lub doświadczenia życiowego. Jedynie to może być przeciwstawione uprawnieniu do dokonywania swobodnej oceny dowodów. Nie jest natomiast wystarczające przekonanie o innej niż przyjęta doniosłości poszczególnych dowodów i ich ocenie odmiennej niż przeprowadzona przez organy administracji publicznej.
Odnosząc się do wniosku dowodowego należy stwierdzić, że przeprowadzenie dowodu na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjny, który jest związany granicami skargi kasacyjnej, jest zasadniczo dopuszczalne jeżeli zostaną uwzględnione zarzuty procesowe dotyczące wadliwego ustalenia stanu faktycznego przez organ administracyjny lub wadliwej oceny ustalenia tego stanu faktycznego przez sąd pierwszej instancji. Tylko w takim przypadku mogą pojawić się ww. istotne wątpliwości, które należy wyjaśnić. W realiach tej sprawy konstrukcja skargi kasacyjnej, a w szczególności jej uzasadnienia nie doprowadziła do skutecznego zakwestionowania ustaleń w zakresie stanu faktycznego dokonanych przez organ administracyjny lub wadliwej oceny ustalenia tego stanu faktycznego przez Sąd pierwszej instancji. W konsekwencji wniosek dowodowy podlegał oddaleniu.
Bezzasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania powodują petryfikację ustaleń faktycznych będących podstawą zaskarżonego wyroku, które nie podlegają już dalszej weryfikacji w toku postępowania kasacyjnego. Tym samym przyjęto ustalony przez organy, zaakceptowany przez Sąd I instancji i niepodważony w skardze kasacyjnej stan faktyczny sprawy.
Przechodząc do zarzutów o charakterze materialnoprawnym skargi kasacyjnej tj. art. 169 ust. 6 w zw. z ust. 1 pkt 2, ust.3 ust. 4 i ust. 5 u.f.p. poprzez ich błędną wykładnię, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza że okazały się również niezasadne. Zaznaczenia wymaga, że w ustawie o finansach publicznych brak jest legalnej definicji przeznaczenia dotacji, czy też ściślej wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Pojęcie to jednak zostało zdefiniowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, według którego przyjmuje się, że wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem polega na realizacji ze środków pochodzących z dotacji, innych zadań niż te, na które dotacja była udzielona. Zgodnie z art. 169 ust. 2 ufp dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu państwa w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. Art. 169 ust. 3 stanowi wreszcie, że dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej.
Szczególny charakter środków finansowych przekazywanych w ramach dotacji polega na tym, że środki te mogą być wykorzystane wyłącznie na określony cel i na realizację konkretnego zadania. Stosownie do treści art. 169 ust. 4 ufp zwrotowi do budżetu państwa podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, która została nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości.
W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia ww. przepisów poprzez błędną wykładnię, choć faktycznie argumentacja skarżącego kasacyjnie wskazuje na dążenie do wykazania niewłaściwego jego zastosowania (błędnej subsumpcji). Przypomnienia wymaga, że autor skargi kasacyjnej zarzucając naruszenia tzw. materialne (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) jest zobowiązany do konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia i jaka powinna być wykładnia prawidłowa wykładnia. Natomiast zarzucając niewłaściwe zastosowanie powinno to zostać zaznaczone wraz ze wskazaniem właściwego zastosowania. Zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji nie dopuścił się żadnej postaci naruszenia tego przepisu. Sąd prawidłowo przyjął, że rozumienie wskazanych w zarzutach przepisów przez organy było właściwe i trafnie zastosowano je w ustalonych okolicznościach przyjmując, że nie wykazano spełnienia warunku, jaki został w nim określony.
Należy również podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Skarżący kasacyjnie w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego, w sposób pośredni, odwołuje się natomiast do kwestii prawidłowości poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych. Nie można tracić z pola widzenia, że tego rodzaju ustaleń nie można kwestionować poprzez zarzut oparty na regulacji materialnoprawnej, która nie odnosi się bezpośrednio do procesu czynionych ustaleń. Wykazywanie naruszenia prawa materialnego nie polega bowiem na kwestionowaniu przez stronę ustaleń w zakresie okoliczności sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że ocena prawna i faktyczna Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest prawidłowa, zaś sam fakt, że Sąd I instancji doszedł na podstawie kompleksowej oceny sprawy do odmiennych wniosków niż podnosi skarżący kasacyjnie, nie może być poczytywany w kategoriach naruszania wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów.
Mając powyższe na uwadze, wobec braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a, w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a, w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1860).