I GSK 804/18

I GSK 804/18 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2018-11-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-03-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Kamińska /przewodniczący/
Lidia Ciechomska- Florek
Piotr Kraczowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III SA/Łd 4/15 - Wyrok WSA w Łodzi z 2015-12-31
II GZ 375/15 - Postanowienie NSA z 2015-08-18
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 141 par 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Hanna Kamińska sędzia NSA Lidia Ciechomska-Florek sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 31 grudnia 2015 r. sygn. akt III SA/Łd 4/15 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia 16 października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: WSA) wyrokiem z 31 grudnia 2015 r. sygn. akt III SA/Łd 4/15 oddalił skargę [...] (dalej: skarżąca) na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor ARiMR) z 16 października 2014 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej.
WSA rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Skarżąca 15 maja 2012 r. złożyła wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, deklarując realizację wariantów w pakietach rolnictwo ekologiczne oraz ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000.
Pismem z 5 lipca 2012 r., na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej: k.p.a.), organ wezwał skarżącą do uzupełniania braków formalnych. Braki te polegały na tym, że we wniosku wskazano deklarowaną powierzchnię siedliska jednak nie wypełniono dla niej pola – koszty sporządzenia dokumentacji (stawka PLN/raz na 5 lat) w sekcji III oraz na działkach rolnych [...] deklarowanych do płatności nie wskazano rośliny uprawnej w plonie głównym (sekcja VIII, kolumna 7).
Skarżąca 2 sierpnia 2012 r. złożyła wniosek o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych i 3 sierpnia 2012 r. formularz korekty wniosku.
Organ I instancji postanowieniem z 8 sierpnia 2012 r. odmówił skarżącej przywrócenia terminu z uwagi na brak uprawdopodobnienia, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. Dyrektor ARiMR postanowieniem z 22 października 2012 r. utrzymał w mocy postanowienie I instancji, a WSA wyrokiem z 8 marca 2013 r. sygn. akt III SA/Łd 1115/12 oddalił skargę na postanowienie II instancji.
Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z 25 lutego 2014 r. odmówił skarżącej przyznania wnioskowanej płatności rolnośrodowiskowej.
W trakcie postępowania odwoławczego Dyrektor ARiMR pismem z 4 sierpnia 2014 r. wezwał skarżącą do przedstawienia umów na podstawie których nastąpiło przeniesienie posiadania gruntów rolnych położonych na działkach nr 188, 189, 216/2, 216/3, 288/6, 291, 31187, 1188, 151, 152, 53/1. W odpowiedzi skarżąca oświadczyła, że od 15 maja 2012 r. otrzymała i wzięła w użytkowanie wymienione działki.
Dyrektor ARiMR – w wyniku rozpoznania odwołania skarżącej – decyzją z 16 października 2015 r. utrzymał w mocy decyzję z 25 lutego 2014 r.
W uzasadnieniu Dyrektor ARiMR podkreślił, że prawidłowość postępowania w sprawie z wniosku o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych oraz wydane w efekcie tego postępowania rozstrzygnięcie było przedmiotem oceny WSA, który prawomocnym wyrokiem z 8 marca 2013 r. oddalił skargę. Jednak z uwagi na zarzuty skarżącej organ powtórzył, że w sprawie z uwagi na brak jednego z elementów wniosku, wskazanego w § 17 ust. 1 pkt 5 lit. b) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. poz. 124; dalej: rozporządzenia z 2009 r.), wystosował do skarżącej wezwanie zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. Organ wskazał, że w myśl § 17 ust. 1 pkt 5 lit. b) rozporządzenia z 2009 r. wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, poza elementami podania określonymi w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem adresu, zawiera: (...) 5) oświadczenie o: (...) b) sposobie wykorzystywania dziatek rolnych, w szczególności z podaniem rośliny uprawnej, (...). Dyrektor ARiMR zauważył, że przepis ten nie różnicuje obowiązku wskazania rośliny uprawnej od rodzaju prowadzonej przez rolnika uprawy traktując tak samo rolnika, który wykorzystuje będące w jego posiadaniu grunty rolne jako trwały użytek zielony, jak i rolnika, który w inny sposób użytkuje zgłoszone do płatności działki. Zatem brak było podstaw do kwestionowania prawidłowości wezwania skarżącej do uzupełnienia braków formalnych.
Zdaniem Dyrektora ARiMR zasadnym było merytoryczne złożonego wniosku pomimo jego braków formalnych. Skarżąca składając 3 sierpnia 2012 r. kompletny wniosek o przyznanie płatności złożyła go po terminie, który przypadł na okres od 15 marca do 15 maja. Przy czym zaznaczył, że termin, w którym skarżąca złożyła kompletny wniosek, nie pozwala na jego rozpatrzenie zgodnie z art. 23 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) z dnia 30 listopada 2009 r. nr 1122/2009 w sprawie szczegółowych zasad wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. U. UE. L. 2009.316.65; dalej: rozporządzenie 1122/2009). Wniosek może bowiem zostać złożony jeszcze w ciągu 25 dni kalendarzowych po wyznaczonym terminie, czyli do 9 czerwca 2012 r. Przy czym za każdy dzień roboczy opóźnienia stosowana jest redukcja w wysokości 1% kwoty płatności za każdy dzień roboczy opóźnienia. Po tej dacie uprawnienie do żądania przyznania płatności wygasa, co też miało miejsce w sprawie.
W zakresie złożonego przez skarżącą 18 maja 2012 r. "Oświadczenia o kontynuowaniu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego na przejętych działkach rolnych na lata 2007-2013", w treści którego zgłosiła zamiar kontynuowania zobowiązania rolnośrodowiskowego podjętego na gruntach rolnych położonych na działkach ewidencyjnych wymienionych na dołączonym do oświadczenia wykazie, organ wskazał, że z uwagi na upływ terminu (3 miesięcy od dnia przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego lub części tego gospodarstwa), o którym mowa w § 25 rozporządzenia z 2009 r., nie nastąpiło skuteczne przejęcie przez skarżącą zobowiązań rolnośrodowiskowych realizowanych na tych gruntach przez poprzedniego posiadacza.
Dyrektor ARiMR wskazał, że na podstawie aktu notarialnego repertorium A Nr [...] z 20 grudnia 2011 r. "[...] " oraz aktu notarialnego repertorium [...] z 20 grudnia 2011 r. "[...] ", skarżąca przejęła posiadanie gruntów rolnych położonych na działkach ewidencyjnych nr: [...] , wchodzących w skład gospodarstwa rolnego [...] –, realizującej zobowiązanie rolnośrodowiskowe od 15 marca 2009 r. Przeniesienie posiadania wymienionych gruntów nastąpiło w dniu zawarcia umów, tj. 20 grudnia 2011 r. i zgodnie ze znajdującym się w aktach sprawy oświadczeniem strony z 21 grudnia 2011 r. w toku postępowania w sprawie z wniosku o przyznanie pomocy w ramach działania ułatwienie startu młodym rolnikom w tym dniu skarżąca podjęła samodzielne prowadzenie gospodarstwa rolnego. Wobec powyższego 3-miesięczny termin, o którym mowa w § 25 ust. 2 rozporządzenia z 2009 r., upłynął 20 marca 2012 r. Skarżąca wniosek o przyznanie płatności złożyła 3 sierpnia 2012 r., a oświadczenie o kontynuowaniu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego na przejętych działkach 18 maja 2012 r. Nie doszło zatem do skutecznego przejęcia zobowiązań rolnośrodowiskowych na działkach ewidencyjnych nr [...].
Dyrektor ARiMR wyjaśnił, że w treści złożonego 18 maja 2012 r. "Oświadczenia o kontynuowaniu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego na przejętych działkach rolnych na lata 2007-2013" skarżąca, oprócz ww. działek, zgłosiła zamiar kontynuowania zobowiązania rolnośrodowiskowego także na działkach ewidencyjnych nr [...], nie przedstawiając jednak umów potwierdzającej przeniesienie posiadania tych gruntów. Warunkiem zaś niezbędnym do uzyskania płatności rolnośrodowiskowej na podstawie § 25 ust. 1 rozporządzenia z 2009 r. jest przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego, i przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego winno nastąpić w formie umowy, która stanowi obligatoryjny załącznik do wniosku, o którym mowa w § 25 ust. 2.
Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił skargę na decyzję Dyrektora ARiMR.
WSA na wstępie wskazał na regulacje prawne mające zastosowanie w sprawie, a następnie przypomniał, że skarżąca po raz pierwszy złożyła wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych 15 maja 2012 r. Wniosek ten zawierał braki formalne i organ wezwał skarżącą do ich uzupełnienia w terminie 7 dni. Braki te dotyczyły niewskazania rośliny uprawnej w plonie głównym i niewypełnienia pola koszty sporządzenia dokumentacji w sekcji III.
WSA wyjaśnił, że z § 17 ust. 1 pkt 5 lit. b rozporządzenia z 2009 r. wynika, że we wniosku o przyznanie płatności rolnik jest zobowiązany podać m.in. rośliny uprawne na zgłoszonych działkach rolnych. Skarżąca we wniosku z 15 maja 2012 r. nie wskazała konkretnych roślin uprawnych na zgłoszonych działkach. Podano jedynie, że na działkach tych są trwałe użytki zielone (TUZ).
WSA zauważył, że z definicja pojęcia "trwałe użytki zielone" (art. 2 pkt d rozporządzenia nr 1120/2009) nie obejmuje jednej rośliny gdyż są to trawy i inne pasze z roślin zielonych, czyli wszelkie rośliny zielne rosnące tradycyjnie na naturalnych użytkach zielonych lub zazwyczaj zawarte w mieszankach nasion przeznaczonych do zasiewania użytków zielonych lub łąk. Trwałych użytków zielonych nie można zatem utożsamiać z jedną rośliną uprawną w rozumieniu § 17 ust. 1 pkt 5 lit. b rozporządzenia z 2009 r. TUZ obejmują bowiem różne rośliny zaś we wniosku o przyznanie płatności należy podać konkretny gatunek rośliny uprawianej na działce rolnej. Tak też stanowi instrukcja wypełniania wniosku o przyznanie płatności na 2012 r. Organ trafnie zatem wezwał skarżącą do uzupełnienia braków wniosku przez wskazanie rośliny uprawnej w plonie głównym na zgłoszonych działkach rolnych. Skarżąca 3 sierpnia 2012 r. uzupełniła ten brak wpisując w kolumnie 7 konkretne gatunki roślin uprawnych na poszczególnych działkach (łąka trwała, sad śliwkowy, mieszanka wieloletnia).
Sąd nie podzielił poglądu wyrażonego w opinii prof. [...]z "31 lutego 2015 r.", że nieuprawnione było wzywanie skarżącej do uzupełnienia braków wniosku poprzez żądanie wskazania rośliny uprawnej w plonie głównym. W ocenie opiniującego wystarczające było wpisanie we wniosku "trwałe użytki zielone". WSA wskazał, że opinia ta nie jest opinią biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. lecz opinią wystawioną na żądanie strony.
WSA dodał, że o prawidłowości poglądu skarżącej nie przesądza treść instrukcji wypełniania wniosku o płatność na 2014 r. Z treści tej instrukcji wynika, że w kolumnie 7 sekcji VIII wniosku wystarczające jest wpisanie TUZ. Treść tej instrukcji jest zatem nieco odmienna od instrukcji wypełniania wniosku o płatność na 2012 r. Jednak przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest prawidłowość wypełnienia wniosku o płatność na 2012 r. a nie na 2014 r. W 2012 r. instrukcja wyraźnie wskazywała, że w kolumnie 7 sekcja VIII należy wpisać konkretny gatunek rośliny uprawianej w plonie głównym i wymóg taki wynika z § 17 ust. 1 pkt 5 lit. b rozporządzenia z 2009 r. Ponadto pogląd, że organ prawidłowo wezwał skarżącą do uzupełnienia braków wniosku, gdyż wniosek nie zawierał oświadczenia o którym mowa w § 17 ust. 1 pkt 5 lit. b rozporządzenia z 2009 r. wyraził już WSA w wyroku z 8 marca 2013 r.
WSA dodał, że we wniosku z 15 maja 2012 r. wskazano deklarowaną powierzchnię siedliska lecz nie wypełniono dla niej pola koszty sporządzenia dokumentacji (sekcja III kolumna 5). Fakt ten nie był kwestionowany przez skarżącą. Brak ten został uzupełniony dopiero 3 sierpnia 2012 r.
WSA uznał także, że nie doszło do skutecznego przejęcia zobowiązań rolnośrodowiskowych realizowanych przez [...]na działkach nr: [...]
Reasumując WSA uznał, że skarga nie jest zasadna oddali ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; p.p.s.a.).
W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła, że został wydany z naruszeniem:
1. przepisów prawa procesowego:
a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przejawiające się w tym, że WSA w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działania organów administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, tj. nie uwzględnił skargi, pomimo jednoznacznego wykazania przez skarżącą, że przed złożeniem wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2012 r. wniosek został dokładnie zweryfikowany przez wykwalifikowanego pracownika organu i przyjęty bez żadnych zastrzeżeń, a zatem nie mógł być dotknięty brakami formalnymi, lecz co najwyżej błędami oczywistymi, których w dacie jego złożenia nie dostrzegł nawet wykwalifikowany pracownik organu;
b) art. 134 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wzajemnych sprzeczności w instrukcji wypełnienia wniosku o płatność rolnośrodowiskową na 2012 r. oraz instrukcji wypełnienia wniosku o płatność rolnośrodowiskową na 2014 r. podczas gdy analiza zmian wprowadzonych przez organ w ostatniej z nich bezsprzecznie dowodzi, że nakładanie na skarżącą obowiązku wskazania we wniosku rośliny uprawnej w plonie głównym w 2012 r. było nieracjonalne i w żaden sposób nie mogło stanowić braku formalnego, lecz mogło zostać uznane co najwyżej za błąd oczywisty;
c) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 i art. 136 k.p.a., przejawiające się w tym, że WSA w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działania organów administracji publicznej oddalił skargę pomimo, że przedłożone przez stronę dowody wykazały, że zaskarżona decyzja organu I i II instancji została wydana bez wnikliwego zbadania sprawy wyrażającej się w całkowitym pominięciu wydanej przez prof. [...], podczas gdy jej uwzględnienie miałoby istotny wpływ na wynik sprawy i pozwoliłoby wykazać, że wzywanie skarżącej do uzupełnienia braków wniosku poprzez żądanie wskazania rośliny uprawnej w plonie głównym było nieuprawnione, a wniosek nie zawierał żadnych braków formalnych uniemożliwiających wydanie decyzji o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej na 2012 r.;
d) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez doprowadzenie do wewnętrznej sprzeczności uzasadnienia zaskarżonego wyroku polegającej na wskazaniu – w odniesieniu do złożonej przez skarżącą opinii prof. [...] – nieistniejącej daty jej wydania określonej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jako "31 lutego 2015 r.", co prowadzi do wniosku, że WSA nie dokonał wszechstronnej oceny całego materiału dowodowego, w szczególności nie zapoznał się z ww. opinią oraz nieprawidłowo wskazał definicję ustawową trwałych użytków zielonych (TUZ);
e) art. 21 rozporządzenia 1122/2009, poprzez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, że wniosek skarżącej o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych na 2012 r. został złożony po upływie terminu, tymczasem gdyby ww. przepis został zastosowany miałoby to istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ prowadziłoby to do przyjęcia, że ww. wniosek może zostać poprawiony w każdym momencie po jego złożeniu, w przypadku gdy właściwy organ wykrył oczywiste błędy;
f) art. 20 rozporządzenia 1122/2009, poprzez naruszenie zasady braku jakiejkolwiek dyskryminacji względem rolników wykorzystujących nieelektroniczne środki składania dokumentów w odróżnieniu do wybierających przekaz elektroniczny;
g) art. 23 ust. 1 rozporządzenia 1122/2009 w zw. z art. 35 § 3 i art. 36 k.p.a., poprzez niesłuszne pozbawienie skarżącej płatności rolnośrodowiskowej nawet w obniżonej wysokości wynikające z rażącego zaniechania organu i otrzymania przez skarżącą wezwania do uzupełnienia rzekomych braków formalnych dopiero po upływie 70 dni od daty złożenia przez nią wniosku, co w konsekwencji pozbawiło skarżącą możliwości uzyskania płatności rolnośrodowiskowej na 2012 r. nawet w obniżonej wysokości, która zostałaby niewątpliwie przyznana gdyby organ wezwał skarżącą znacznie wcześniej do uzupełnienia rzekomych braków formalnych, a ich uzupełnienie nastąpiłoby przed upływem 25 dni kalendarzowych od terminu wyznaczonego na złożenie wniosku;
2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 21 rozporządzenia 1122/2009, poprzez błędne przyjęcie, że wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych na 2012 r. dotknięty został brakami formalnymi – zamiast błędami oczywistymi – podczas gdy prawidłowe ustalenie, że wniosek zawierał błędy oczywiste pozwala na dokonanie ich poprawy w każdym momencie po złożeniu wniosku i skutkuje przyznaniem płatności rolnośrodowiskowej w pełnej wysokości;
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia 1122/2009 oraz art. 6 ust. 2 rozporządzenia 73/2009, poprzez ich niezastosowanie i pominięcie, że grunty które były trwałymi użytkami zielonymi w dniu przewidzianym na złożeniu wniosków o pomoc obszarową zgłasza się wyłącznie w osobnej pozycji w formularzu pojedynczego wniosku;
c) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.; dalej: p.u.s.a.), poprzez niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w sprawowaniu przez WSA wymiaru sprawiedliwości przez niewłaściwą kontrolę działalności administracji publicznej skutkujące oddaleniem skargi, gdy sprawowanie wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę administracji – w niniejszej sprawie – powinno prowadzić do jej uwzględnienia.
Z uwagi na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.
Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przystępując do oceny zarzutów kasacyjnych wskazać przede wszystkim trzeba, że uruchomienie postępowania kasacyjnego nie służy ponownemu rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie. Naczelny Sąd Administracyjny nie ocenia ponownie, jako kolejna instancja, zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego, zaskarżonego uprzednio do sądu aktu administracyjnego. Kontrola kasacyjna sprawowana przez NSA dotyczy zgodności z prawem orzeczenia sądu wojewódzkiego i poza przesłankami nieważności postępowania uwzględnianymi z urzędu, dokonywana jest wyłącznie przez pryzmat i w granicach zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Zarzuty te dla swej skuteczności powinny zostać poprawnie skonstruowane, ponieważ NSA nie posiada kompetencji do konkretyzowania zarzutów kasacyjnych, ich uściślania, korygowania czy uzupełniania. W tym też celu ustawodawca wprowadził przymus sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika, który formułując zarzuty kasacyjne powinien powołać konkretne przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które naruszył sąd pierwszej instancji, a następnie rzetelnie je uzasadnić.
Przenosząc powyższe uwagi natury ogólnej na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że w sprawie przesłanki nieważności postępowania o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiły.
Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., a więc naruszeniu przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego. W takiej sytuacji należało w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutów procesowych, ponieważ zbadanie przyjętego przez WSA do rozpoznania sprawy stanu faktycznego jest istotne dla oceny zastosowania przepisów materialnych. Przed ich rozpoznaniem konieczne jest jednak przypomnienie powodów odmowy skarżącej przyznania wnioskowanej płatności rolnośrodowiskowej na 2012 r.
Podkreślić należy, że w rozpoznawanej sprawie były dwie, niezależne od siebie, przyczyny odmowy przyznania spornej płatności rolnośrodowiskowej na 2012 r.
Pierwsza wynikała z tego, że kompletny wniosek o przyznanie spornej płatności skarżąca złożyła dopiero 3 sierpnia 2012 r., a więc po terminie, który przypadł na okres od 15 marca do 15 maja, co nie pozwoliło na jego pozytywne rozpatrzenie zgodnie z art. 23 ust. 1 rozporządzenia 1122/2009.
Druga wynikała z tego, że nie doszło do skutecznego przejęcia przez skarżącą zobowiązań rolnośrodowiskowych realizowanych dotychczas przez [...] na działkach nr: [...], z uwagi na upływ terminu 3-miesięcznego terminu na powiadomieniu organu o przejęciu zobowiązania rolnośrodowiskowego, o którym mowa w § 25 ust. 2 rozporządzenia z 2009 r.
Tak jak zaznaczono już wyżej, niespełnienie choćby jednej z wymienionych przesłanek powodowało niemożność przyznania wnioskowanej płatności rolno-środowiskowej. Uwaga ta jest istotna w sytuacji w której skarżąca kasacyjnie, w środku odwoławczym, w ogóle nie podnosi zarzutu odnoszącego się do drugiej z przesłanek odmowy. I to zarówno co do ustaleń faktycznych poczynionych w tym zakresie, jak i zastosowanych przepisów materialnych. Mając na uwadze zaś to, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w jej granicach – co zauważono na wstępie uzasadnienia – brak zakwestionowania tej przesłanki powoduje, że oddalenie skargi przez WSA na decyzję o odmowie przyznania wnioskowej płatności była już tylko z tego powodu zasadne. Tak więc nawet sytuacja uznania zarzutów skargi kasacyjnej, co do pierwszej z przesłanek odmowy przyznania spornej płatności za usprawiedliwione, nie mogłaby spowodować uchylenia zaskarżonego wyroku.
Niemniej jednak zarzuty dotyczące pierwszej z opisanych wyżej przesłanek, które podnosi skarżąca kasacyjnie, są również chybione.
Przede wszystkim wskazać należy, że skarżąca zapomina, że kwestia istnienia braków formalnych złożonego przez skarżącą 15 maja 2012 r. wniosku o przyznanie spornej płatności i zasadności wezwania jej przez organ, została prawomocnie rozstrzygnięta. Wynika to jednoznacznie z uzasadnienia prawomocnego wyroku WSA z 8 marca 2013 r. sygn. akt III SA/Łd 1115/12, w którym wskazano, że "nie ulega wątpliwości, że organ prawidłowo wezwał skarżącą do uzupełnienia braków formalnych w terminie 7 dni od doręczenia wezwania, pouczając, że nieusunięcie braków w tym terminie spowoduje pozostawienie wniosku o przyznanie płatności bez rozpoznania w całości lub w części. Wniosek nie zawierał bowiem oświadczenia o sposobie wykorzystania działek rolnych, w szczególności z podaniem rośliny uprawnej. Wymóg taki wynika zaś z § 17 ust. 1 pkt 5 lit. b rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. (...)". Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Mając to na uwadze, WSA nie mógł inaczej niż we wskazanym wyroku, ocenić charakteru braku formalnego pierwotnie złożonego wniosku o płatność skarżącej i kwestionować potrzeby wezwania do jego uzupełnienia. Także Naczelny Sąd Administracyjny związany jest oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w orzeczeniu wojewódzkiego sądu administracyjnego.
W tej sytuacji wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej podnoszące, że nie był to brak formalny wniosku lecz błąd oczywisty, są pozbawione podstaw.
W tym miejscu wskazać należy, że skarżąca kasacyjnie zarzucając naruszenie licznych przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie dostrzega, że część z tych przepisów nie ma zastosowania w sprawach płatności rolnych.
Zgodnie bowiem z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. nr 64 poz. 427 ze zm.) – z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W myśl art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy – w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Stosownie natomiast do art. 21 ust. 3 ustawy strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne
Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał, że co do zasady w sprawach płatności na podstawie wymienionej ustawy nie ma zastosowania art. 7 i 77 k.p.a., ponieważ art. 21 ust. 2 pkt 3 i ust. 3 ustawy regulują kwestie dowodowe samodzielnie, a uregulowania te stanowią lex specialis wobec powołanych uregulowań kodeksu postępowania administracyjnego (np. wyroki NSA: z 24 lipca 2012 r., II GSK 958/11 i z 20 listopada 2017 r., II GSK 2859/17; dostępne na: nsa.gov.pl). Oznacza to, że organ w sprawach o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej jest zobowiązany do rozpatrzenia całego materiału dowodowego, ale nie ciąży na nim obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. Obowiązkiem organu jest rozpatrzenie i odniesienie się do dowodów wskazanych we wniosku oraz innych dokumentów dołączonych przez wnioskodawcę.
Tak więc skarżąca kasacyjnie kwestionując poprawność przeprowadzonego postępowania powinna w głównej mierze czynić to poprzez zarzut naruszenia art. 21 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, a takich zarzutów skarga kasacyjna nie zawiera.
Pozbawione są także pozostałe zarzuty naruszeń przepisów postępowania w postaci naruszenia art. 134 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wzajemnych sprzeczności w instrukcji wypełnienia wniosku o płatność rolnośrodowiskową na 2012 r. oraz instrukcji wypełnienia wniosku o płatność rolnośrodowiskową na 2014 r. Wskazać należy, że WSA trafnie wywiódł, iż skarżąca składając wniosek o przyznanie spornych płatności na 2012 r. powinna czynić to zgodnie instrukcją ówcześnie obowiązującą. Natomiast to, że w kolejnych latach zmodyfikowano w części sposób wypełnienia wniosku pozostaje bez znaczenia dla zasad jego wypełnienia w latach poprzednich. Ponadto niezasadny jest sam wniosek o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego – na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. – z instrukcji wypełnienia wniosku z 2014 r. Wskazać należy, że nie jest to dowód o jakim mowa w tym przepisie. Omawiana instrukcja stanowi bowiem zbiór zasad wypełniania wniosku o przyznanie płatności i jest powszechnie znana zarówno organowi jak i sądom, co zostało zademonstrowane przez WSA poprzez odniesienie się w zaskarżonym wyroku do jej zapisów.
Nie można także zgodzić się z zarzutem, że WSA pominął w swoich rozważaniach złożoną przez skarżącą opinię prof. [...]. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniesiono się do tej opinii. WSA uznał, że wbrew stanowisku profesora, przepis § 17 ust. 1 pkt 5 lit. b rozporządzenia z 2009 r. wyraźnie wskazuje, że rolnik ma obowiązek wskazania rośliny uprawnej na zgłoszonej działce rolnej zaś definicja "trwałych użytków zielonych" obejmuje różne gatunki roślin. W związku z czym należy wskazać konkretny gatunek rośliny uprawianej na zgłoszonej działce.
Jednocześnie wskazać należy, że nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na wskazaniu nieistniejącej daty wydania omawianej opinii określonej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jako "31 lutego 2015 r.". Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że istotnie data 31 lutego 2015 r. w kalendarzu gregoriańskim nie istnieje, niemniej jednak załączona opinia taką datą zawiera. Zatem sposób jej opisania w zaskarżonym wyroku przez WSA był prawidłowy.
Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 21 rozporządzenia 1122/2009, poprzez jego niezastosowanie, ponieważ z przyczyn podanych wyżej złożony pierwotnie wniosek zawierał braki formalne, a nie oczywiste błędy, które można naprawić w każdym momencie po jego złożeniu.
Przede wszystkim wskazać należy, że zarzut naruszenia art. 20 rozporządzenia 1122/2009 został sformułowany nieprawidłowo, ponieważ przepis art. 20 zawiera trzy ustępy, a ust. 1 pięć punktów. Brak precyzji co do naruszonych jednostek redakcyjnych uniemożliwia odniesienie się do wymienionego wyżej zarzutu skargi kasacyjnej.
Za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 23 ust. 1 rozporządzenia 1122/2009 w zw. z art. 35 § 3 i art. 36 k.p.a., poprzez niesłuszne pozbawienie skarżącej płatności rolnośrodowiskowej nawet w obniżonej wysokości wynikające z rażącego zaniechania organu i otrzymania przez skarżącą wezwania do uzupełnienia rzekomych braków formalnych dopiero po upływie 70 dni od daty złożenia przez nią wniosku.
Przede wszystkim wskazać należy, że skarżąca kasacyjnie wniosek o przyznanie płatności złożyła 15 maja 2012 r. a wezwanie do jego formalnego uzupełnienia zostało wystosowane 5 lipca 2012 r., a więc nie po upływie 70 dni lecz w 51 dniu od jego złożenia. W dalszej kolejności wskazać należy, że istotnie sprawa skarżącej nie została załatwiona w terminie o jakim mowa w art. 35 § 3 k.p.a. (w terminie 1 miesiąca a w sprawie skomplikowanej 2 miesięcy). Niemniej jednak, uchybienie temu terminowi nie powoduje, że decyzje ARiMR nie miały oparcia w przepisach prawa. Tym bardziej, że jak wskazano wyżej, druga z przesłanek odmowy dotycząca niedochowania terminu na poinformowanie o przejęciu zobowiązania rolnośrodowiskowego nie została podważona.
Resumując, nie można podzielić poglądu skarżącej kasacyjnie, że organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające z naruszeniem wskazanych przepisów postępowania, co miało być wadliwie zaakceptowane przez WSA.
Ocena powyższych zarzutów proceduralnych sformułowanych w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej przekłada się bezpośrednio na ocenę zarzutów materialnych określonych w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej. W istocie bowiem rzeczy zarzuty te dotyczą także twierdzeń skarżącej kasacyjnie, że wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych był dotknięty błędami oczywistymi, a nie brakami formalnymi. Kwestia ta została już omówiona przy ocenie zarzutów procesowych i jak wskazano, została ona już prawomocnie przesądzona wyrokiem WSA z 8 marca 2013 r. sygn. akt III SA/Łd 1115/12. W tej sytuacji nie jest możliwa odmienna ich ocena, ponieważ zarówno organy jak i sądy są związane poglądem prawnym wyrażonym w przywołanym wyroku.
Odnosząc się z kolei do zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. wskazać należy, że stanowi on podstawę orzeczniczą dla sądu I instancji, w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a) lub gdy stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Zastosowanie jednej z tych podstaw zależy więc od wyniku dokonanej przez sąd (na wcześniejszym etapie postępowania) kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty zarówno o charakterze materialnym jak i procesowym okazały się nieskuteczne, a tym samym WSA był zobowiązany skargę oddalić. WSA zastosował więc właściwy środek prawny (art. 151 p.p.s.a.), a więc nie mógł naruszyć art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., a w konsekwencji też art. 3 § 1 p.p.s.a.
Brak jest też podstaw do uznania, że doszło do naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. W świetle tego przepisu sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że do naruszenia wskazanej normy prawa może dojść w bardzo wyjątkowej sytuacji, a mianowicie wówczas, gdy sąd administracyjny dokona kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego na podstawie innego kryterium, niż kryterium legalności lub też rozpozna skargę na akt administracyjny niepodlegający kognicji sądu administracyjnego. Z akt sprawy wynika, że WSA dokonał kontroli zaskarżonej decyzji w oparciu o wspomniane kryterium, a więc zbadał czy organ dokonał prawidłowych ustaleń, co do obowiązywania zaskarżonych norm prawnych, czy dokonał właściwej ich interpretacji oraz czy ustalił prawidłowo stan faktyczny sprawy. Natomiast to, że wyrażony przez ten WSA pogląd nie spełnia oczekiwań skarżącej kasacyjnie nie oznacza, że doszło do naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.