I GSK 801/20

I GSK 801/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-03-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-06-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Artur Adamiec
Dariusz Dudra /przewodniczący/
Małgorzata Grzelak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6550
Sygn. powiązane
III SA/Łd 811/19 - Wyrok WSA w Łodzi z 2020-02-12
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę oraz oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia del. WSA Artur Adamiec Protokolant Marta Woźniak po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych H. S. oraz Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 lutego 2020 r. sygn. akt III SA/Łd 811/19 w sprawie ze skargi H. S. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych 1. oddala skargę kasacyjną H. S.; 2. uchyla zaskarżony wyrok; 3. oddala skargę; 4. zasądza od H. S. na rzecz Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwotę 6400 (sześć tysięcy czterysta) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z 12 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 811/19 po rozpoznaniu skargi H.S. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2019 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych, w punkcie 1. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] października 2018 roku, nr [...]; w punkcie 2. zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 5417 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Od tego wyroku skargę kasacyjną wniósł zarówno H.S. jak i Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżący H.S., wniósł o jego zmianę jedynie w zakresie oceny prawnej i wskazania co do dalszego postępowania wyrażonego w orzeczeniu sądu i uznanie roszczeń o zwrot płatności na zalesienie wypłaconych w latach 2007-2009 za przedawnione. Nadto skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tj. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 7, 77 oraz 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), poprzez błędne ustalenie momentu powiadomienia Skarżącego przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze płatności na zalesienie za lata 2007-2009 jakoby nastąpiło to decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARMiR w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] marca 2017 r. o wstrzymaniu płatności na zalesianie za rok 2013 r., gdy decyzja ta dotyczyła jedynie płatności na zalesianie za rok 2013 r., a nie płatności za lata 2007-2009 oraz błędne ustalenie, że skarżący nie działał w niniejszej sprawie w dobrej wierze, obie okoliczności w kontekście art. 73 ust. 5 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r, ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (dalej: Rozporządzenie nr 796/2004), co miało ostatecznie istotny wpływ na wynik sprawy;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 73 ust. 5 Rozporządzenia nr 796/2004 poprzez jego niezastosowanie do płatności za okres 2007-2009 pomimo, że okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia Skarżącego przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat, lub cztery lata przy założeniu, że Skarżący działał w niniejszej sprawie w dobrej wierze.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie H.S. przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania. Nadto skarżący organ wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.:
1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 151, art. 135, art. 141 § 4 oraz art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 104 § 1 § 2 oraz art. 107 § 1, § 2 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2020 poz. 256) w stopniu, który ma istotny wpływ na wynik sprawy poprzez to, że Sąd dokonał błędnie ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, a właściwie pominął treść istotnych dokumentów znajdujących się w aktach postępowania administracyjnego oraz pominął istotne okoliczności faktyczne z nich wynikające, w tym w szczególności co do tego, że w uchylonych decyzjach określono w sposób precyzyjny zarówno datę wypłaty nienależnie pobranej płatności w poszczególnych latach, jej kwotę oraz okres, za jaki ją wypłacono a także rodzaj płatności, a w szeroko rozumianej sprawie płatności na zalesienia skarżącego, których dotyczy niniejszą skargą kasacyjną zaskarżony wyrok. Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok NSA z dnia 4.04.2016 r. II GSK 2496/14 - znajdujący się w aktach administracyjnych sprawy) wyraził pogląd, że rozstrzygnięcie decyzji może być zrekonstruowane w oparciu o elementy zawarte w jej uzasadnieniu, oraz zaś nie uwzględnił, że już we wcześniejszych decyzjach powiadomiono stronę o obowiązku zwrotu dotychczas wypłaconej płatności, w tym także innych aniżeli decyzja czynnościach administracyjnych, a miało to istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem gdyby przepisów tych nie naruszył to skarga byłaby oddalona nie zaś uchylona;
2. naruszenie przepisów postępowania a mianowicie art. 133 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i § 3, art. 151, art. 135, art. 141 § 4 oraz art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 104 § 1 § 2 oraz art. 107 § 1, § 2 i § 3 k.p.a. w stopniu, który ma istotny wpływ na wynik sprawy poprzez to, że Sąd uchylił w całości zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję organu pierwszej instancji w całości, mimo, iż Sąd wskazał tylko na naruszenie prawa materialnego w zakresie przedawnienia dotyczącego roku 2006 oraz lat 2010-2012 (na marginesie nie były wypłacane płatności w 2005 r. - stąd organ nie mógł zastosować przepisów dotyczących przedawnienia, ani ustalenia nienależnej płatności dotyczącej roku 2005 r. - a wobec tego także w tym zakresie na str. 22 Sąd naruszył przepisy art. 141 § 4 p.p.s.a. dokonując konkluzji sprzecznej z własnymi ustaleniami na str. 17 in fine) oraz przyjął, że prawidłowo zostały uznane za nieprzedawnione należności za okres 2007-2009, a wobec tego skoro w uchylonych decyzjach określono w sposób precyzyjny zarówno datę wypłaty nienależnie pobranej płatności w poszczególnych latach, jej kwotę oraz okres, za jaki ją wypłacono a także rodzaj płatności, a w szeroko rozumianej sprawie płatności na zalesienia skarżącego, których dotyczy niniejszą skargą kasacyjną zaskarżony wyrok, Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok NSA z dnia 4.04.2016r. II GSK 2496/14 – znajdujący się w aktach administracyjnych sprawy) wyraził pogląd, że rozstrzygnięcie decyzji może być zrekonstruowane w oparciu o elementy zawarte w jej uzasadnieniu to brak było podstaw, do uchylenia zaskarżonej skargą decyzji w całości, a tym bardziej uchylenia w całości decyzji organu I-ej instancji, a uchylając je Sąd naruszył przepisy postępowania w stopniu, który ma istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem gdyby ich nie naruszył, to decyzje nie byłyby uchylone w całości;
3. naruszenie przepisów postępowania a mianowicie art. 141 § 4 ustawy z dnia 30.08.2002 r. p.p.s.a. w stopniu, który ma istotny wpływ na wynik sprawy poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób niezupełny i wewnętrznie sprzeczny, co utrudnia postawienie zarzutów i należytą ocenę toku rozumowania Sądu oraz przyczyn uchylenia decyzji, a wobec tego ma istotny wpływ na wynik sprawy, w tym w szczególności wskazania błędnie i w sposób całkowicie pominięty w treści uzasadnienia podstaw uchylenia zaskarżonych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, ale także z powodu innych wad uzasadnienia szczegółowo wyspecyfikowanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej;
4. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 73 ust. 1-6 rozporządzenia Komisji (WE) NR 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w Rozporządzeniu Rady (We) Nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie Wspólnej Polityki Rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.Urz.UE.L Nr 141. str. 18), zwane dalej "Rozporządzeniem nr 796/2004" art. 86 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) NR 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) NR 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.Urz.UE.L Nr 316. str. 65k zwanego dalej "Rozporządzeniem nr 1122/2009" w zw. z art. 3 ust. ł Rozporządzenia Rady (We, Euratom) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.Urz. L 1995 Nr 312 str. 1), zwanym dalej "Rozporządzeniem Nr 2988/95" oraz w zw. z § 3 ust. 1 pkt 2 lit. b i pkt 3, § 11 ust. 4 w zw. z § 11 ust. 1 - 3, § 13 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r., nr 187, poz. 1929 ze zm.) i w zw. z art. 3 ust. 1 i ust. 3 Rozporządzenia oraz art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t.j.: Dz. U. 2017 poz. 2137 z poźn. zm.), dalej zwanej "ustawą o ARiMR" w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zwanej dalej Konstytucją, poprzez ich błędną wykładnię i błędne przyjęcie sprzeczne z acquis communautaire, które stanowią element porządku prawnego Unii Europejskiej i mają charakter prawotwórczy i mają zastosowanie wprost, że termin przedawnienia możliwości ustalenia nienależnie pobranej płatności za lata 2005-2009, może rozpocząć bieg, zanim powstanie szkoda w budżecie Unii Europejskiej oraz zanim powstanie nieprawidłowość, skutkująca obowiązkiem zwrotu wypłaconej płatności w całości, a przy nieprawidłowości ciągłej, zanim ona ustanie, a nadto, iż powiadomienie o kwocie nienależnie pobranej płatności może nastąpić wyłącznie w decyzji o ustaleniu kwoty nienależne pobranej płatności lub decyzji o wstrzymaniu płatności, która pozostaje w obrocie prawnym i jest ostateczna oraz prawomocna, a nie w każdym akcie administracyjnym, w którym strona zostanie poinformowana o obowiązku zwrotu płatności w całości, mimo że wykładnia celowościowa i systemowa tych przepisów zgodna z przyjętą przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej linią orzeczniczą prowadzi do odmiennych wniosków, a mianowicie iż bieg terminu przedawnienia może rozpocząć się dopiero po powstaniu w budżecie Unii oraz nieprawidłowości, która ją powoduje, a w przypadku nieprawidłowości ciągłej od jej ustania;
5. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 3 ust. 1 Rozporządzenia Rady (We, Euratom) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.Urz. L 1995 Nr 312 str. 1), zwanym dalej "Rozporządzeniem Nr 2988/95" w zw. z § 3 ust. 1 pkt 2 lit b i pkt 3, § 11 ust. 4 w zw. z § 11 ust. 1 - 3, § 13 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r., nr 187, poz. 1929 ze zm.) i art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t.j.: Dz. U. 2017 poz. 2137 z poźn. zm.), dalej zwanej "ustawą o ARiMR" w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zwanej dalej Konstytucją, poprzez ich błędną wykładnię i błędne przyjęcie sprzeczne z acquis communautaire, które stanowią element porządku prawnego Unii Europejskiej i mają charakter prawotwórczy i mają zastosowanie wprost, że termin przedawnienia możliwości ustalenia nienależnie pobranej płatności za lata 2010-2012, może rozpocząć bieg, zanim powstanie szkoda w budżecie Unii Europejskiej oraz zanim powstanie nieprawidłowość, skutkująca obowiązkiem zwrotu wypłaconej płatności w całości, a przy nieprawidłowości ciągłej, zanim ona ustanie, a nadto, iż powiadomienie o nieprawidłowości rodzącej obowiązek zwrotu może nastąpić wyłącznie w decyzji o ustaleniu kwoty nienależne pobranej płatności lub decyzji o wstrzymaniu płatności, która pozostaje w obrocie prawnym i jest ostateczna oraz prawomocna, a nie w każdym akcie administracyjnym, w którym strona zostanie poinformowana o nieprawidłowości, nadto, z błędnej interpretacji przepisu art. 3 ust. 1 Rozporządzenia 2988/95 w zakresie "W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu", mimo że wykładnia celowościowa i systemowa tych przepisów zgodna z przyjętą przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej linią orzeczniczą, a także wykładnia literalna art. 3 ust. 1 Rozporządzenia 2988/95 prowadzi do odmiennych wniosków, a mianowicie iż bieg terminu przedawnienia może rozpocząć się dopiero po powstaniu w budżecie Unii oraz nieprawidłowości, która ją powoduje, a w przypadku nieprawidłowości ciągłej, jak w niniejszej sprawie od jej ustania, oraz iż to sformułowanie "W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu może mieć zastosowanie wyłącznie w przypadku należności dotyczących nieprawidłowości, których termin przedawnienia ich ustalenia upłynął przed momentem ostatecznym zakończenia programu, gdyż jak wskazuje TSUE inna interpretacja byłaby sprzeczna w wykładnią systemową i celowościową Rozporządzenia 2988/95, a zasada przedawnienia należności nie może mieć pozostawać w sprzeczności z zasadą ochrony interesów budżetu Unii Europejskiej, a wobec tego Sąd błędnie przyjął, że możliwość ustalenia nienależnie pobranej płatności wskutek przedawnienia została wyłączona, a nadto poprzez pominięcie, że przerwanie biegu terminu przedawnienia może następować wielokrotnie, i po przerwaniu biegnie on na nowo;
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organu skarżący wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna H.S. nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Skarga kasacyjna organu zawiera usprawiedliwione podstawy i zasługuje na uwzględnienie na podstawie art. 188 p.p.s.a.
Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zarzutów kasacyjnych zawartych w obu wymienionych wyżej środkach prawnych przypomnieć należy, że przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Łodzi z [...] lipca 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Piotrkowie Trybunalskim z [...] października 2018 r., ustalająca skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych w łącznej kwocie 187 696 zł na którą składają się kwoty: 92 847, 40 zł wypłacona w ramach PROW 2004-2006 oraz 94 848,60 zł wypłacona w ramach PROW 2007-2013.
Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny, czy w sprawie nie nastąpił upływ terminu przedawnienia obowiązku zwrotu płatności na zalesianie w ramach PROW 2004-2006 oraz PROW 2007-2013. Zarzuty skargi H.S., jak i wcześniej zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji koncentrowały się na tej kwestii.
Zdaniem organu, przedmiotowa kwestia sporna (przedawnienie) została prawidłowo rozstrzygnięta w toku postępowania w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności.
Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku uznał natomiast, że w odniesieniu do części zarzutów trafne jest stanowisko skarżącego H.S. w związku z czym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 153 p.p.s.a. WSA uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Jak wynika z uzasadnienia wyroku, po pierwsze, Sąd pierwszej instancji uznał, tak jak organ, że skarżący nie działał w dobrej wierze. Po drugie, w ocenie WSA, ustalenia organu w zakresie zwrotu płatności na lata 2007, 2008 i 2009 są prawidłowe (nie uległy przedawnieniu, gdyż termin pomiędzy tymi płatnościami a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta ( 17 marca 2017r.) nie jest dłuższy niż 10 lat. Po trzecie, według WSA w sprawie zaistniała przesłanka wyłączająca obowiązek zwrotu wypłaconych płatności w odniesieniu do płatności za lata 2005-2006 oraz 2010-2012 ze względu na przedawnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za nieprawidłowe ostatnie z opisanych wyżej stanowisk Sądu pierwszej instancji tj. w zakresie obowiązku zwrotu płatności za lata 2005-2006 oraz 2010-2012.
Przepis art. 73 ust. 1-5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz.U.UE.L.2004.141.18 z 30 kwietnia 2004 r. ze zm., zwane również dalej - rozporządzeniem nr 796/2004), a także art. 3 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L.1995.312.1 z 23.12.1995 r. ze zm., zwanego dalej: - rozporządzeniem nr 2988/95) ma zastosowanie do płatności przed dniem 1 stycznia 2010 r. w związku z art. 86 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r., zgodnie z którym rozporządzenie (WE) nr 796/2004 traci moc z dniem 1 stycznia 2010 r. Jednakże rozporządzenie to stosuje się nadal w odniesieniu do wniosków o przyznanie pomocy dotyczących lat gospodarczych lub okresów premiowych rozpoczynających się przed dniem 1 stycznia 2010 r. (ust. 1). A zatem w rozpoznawanej sprawie również do płatności za lata 2005-2009.
W okolicznościach niniejszej sprawy organy słusznie uznały i wykazały w uzasadnieniach wydanych decyzji, że nie ma podstawy do przyjęcia, iż skarżący działał w dobrej wierze, co pozwoliłby na zastosowanie czteroletniego zamiast dziesięcioletniego okresu przedawnienia. Takie też, prawidłowe stanowisko zaprezentował Sąd pierwszej instancji w motywach zaskarżonego wyroku. Jak słusznie podnosi organ, dobra wiara nie może być łączona z brakiem staranności podmiotu składającego wniosek. W skardze kasacyjnej H.S. na potwierdzenie istnienia po stronie wnioskodawcy dobrej wiary, w rozumieniu art. 73 ust.5 rozporządzenia nr 796/2004 wskazano, że wnioskodawca nie wiedział, iż w świetle przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej ( ...) w szczególności §11 ust. 1 tego aktu wykonawczego należało niezwłocznie powiadomić organ o zawarciu umowy zniesienia współwłasności nieruchomości (beneficjent zawarł ww. umowę [...] grudnia 2012 r. a złożył ją do organu dopiero [...] lipca 2013 r.). Odnosząc się do powyższego stanowiska skarżącego kasacyjnie H.S. należy wskazać, że niewątpliwie zawarcie wzmiankowanej umowy było faktem mającym wpływ na przyznanie, pobieranie lub wypłacanie płatności na zalesianie gruntów rolnych. Podpisując oświadczenie w 2005 r., że znane są beneficjentowi zasady przyznawania płatności H.S. miał wiedzę i świadomość, że ma obowiązek powiadomić organ na piśmie o takich okolicznościach jak w szczególności zmiana dotycząca własności działek rolnych objętych wnioskiem o dopłaty. Beneficjent czerpał korzyści w postaci owych dopłat i znane mu były skutki niewykonywania zobowiązań wynikających z realizacji działania "zalesianie gruntów rolnych", które to działanie jest rozciągnięte na okres 20 lat od dnia otrzymania pierwszej płatności. Ponadto niespełnienie przesłanek określonych w § 11 ust.1 i 4 ww. rozporządzenia z dnia 11 sierpnia 2004 skutkuje zwrotem płatności na zalesianie w pełnej wysokości za cały okres jej pobierania.
Tym samym nietrafny jest zarzut kasacyjny beneficjenta sprowadzający się do próby podważenia stanowiska organu a w ślad za nim poglądu Sądu pierwszej instancji, że wnioskodawca na gruncie tej sprawy działał w złej wierze.
Przechodząc natomiast do oceny zarzutów zawartych w obu skargach kasacyjnych dotyczących zasadniczej osi sporu to jest kwestii przedawnienia roszczeń o zwrot płatności w aspekcie wykładni art. 73 ust.5 Rozporządzenia 796/2005 oraz art. 3 Rozporządzenia nr 2988/95 należy wskazać, że omawiana instytucja prawna (przedawnienie) regulowana jest, co do zasady przepisami prawa unijnego. Dokładniej, zagadnienie to podlega regulacji zawartej w rozporządzeniu Rady nr 2988/95. Zgodnie z tym rozporządzeniem, a dokładniej z jego art. 3, termin przedawnienia kształtuje się według następujących zasad:
1. Okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata.
W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu.
Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo.
Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1.
2. Okres wykonania decyzji nakładającej karę administracyjną wynosi trzy lata. Okres ten biegnie od dnia uprawomocnienia się decyzji.
Przypadki przerwania i zawieszenia okresu przedawnienia zostaną uregulowane we właściwych przepisach prawa krajowego.
3. Państwa Członkowskie zachowują możliwość stosowania dłuższego okresu niż okres przewidziany odpowiednio w ust. 1 i 2.
Jak wynika z powyższych przepisów prawodawca unijny co do zasady samodzielnie określił instytucję przedawnienia. Jedynym wyjątkiem jest ust. 3 przywołanego artykułu w którym Państwom Członkowskim przyznano uprawnienie do wydłużenia terminu przedawnienia. Zakres kwestii pozostawionych do regulacji prawu krajowemu jest zatem wąski. Państwa Członkowskie nie mają uprawnienia chociażby do modyfikowania kwestii zdarzenia, które rozpoczyna bieg terminu przedawnienia. Ten aspekt podlega wyłącznie regulacji prawa unijnego.
Przechodząc do omówienia art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95 należy zaznaczyć, że początek biegu terminu przedawnienia determinowany jest charakterem nieprawidłowości jaka zaistniała w danej sprawie. I tak, w przypadku nieprawidłowości "standardowych" termin ten rozpoczyna się w dniu dopuszczenia się nieprawidłowości. Z kolei w przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia – 4 lata – biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. Taki początek biegu terminu przedawnienia oznacza w praktyce, że nieprawidłowości ciągłe lub powtarzające się mają znacznie dłuższe okresy przedawnienia. Stąd analizując kwestię przedawnienia konieczne jest zawsze ustalenie z jakim rodzajem nieprawidłowości mamy do czynienia w konkretnej sprawie. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. W wyroku z dnia 15 czerwca 2017 r. sygn. akt C-436/15 (opubl. www.eur-lex.europa.eu) Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wskazał, że taki projekt, którego wdrożenie zaplanowano na kilka lat i jest ono finansowane ze środków Unii, mieści się w zakresie pojęcia "programu wieloletniego" w rozumieniu art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 2988/95. Nie ulega zatem wątpliwości, że na gruncie niniejszej sprawy przedmiotowe programy PROW były programami wieloletnim w rozumieniu art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 2988/95. Ustalenie momentu ,,ostatecznego zakończenia programu’’ w celu stosowania zasady przedawnienia właściwej dla "programów wieloletnich", przewidzianej w art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia Rady nr 2988/95, zależy zatem od przepisów, które normują każdy program wieloletni. W celu ustalenia momentu ,,ostatecznego zakończenie programu’’ należy uwzględnić cel terminu przedawnienia, o którym mowa w ww. przepisie. Przedawnienie to pozwala po pierwsze zagwarantować, że dopóki program nie jest ostatecznie zakończony, dopóty właściwy organ może nadal podejmować czynności w sprawie nieprawidłowości, których dopuszczono się w ramach wykonywania tego programu, w celu ułatwienia ochrony interesów finansowych Unii (por. wyrok z dnia 6 października 2015 r., Firma Ernst Kollmer Fleischimport und -export, C-59/14, EU:C:2015:660, pkt 26). Po drugie, celem tego przepisu jest zapewnienie pewności prawa dla podmiotów gospodarczych, które powinny być bowiem w stanie określić, które z dokonywanych przez nie czynności można uznać za ostateczne, a które mogą być jeszcze przedmiotem dochodzenia (wyrok z dnia 11 czerwca 2015 r., Pfeifer &Langen, C-52/14, EU:C:2015:381, pkt 24 i przytoczone tam orzecznictwo). Ze względu na ten podwójny cel, aby określić datę "ostatecznego zakończenie programu’’, do której biegnie okres przedawnienia w rozumieniu art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, należy uwzględnić dzień zakończenia danego "programu wieloletniego". W niniejszej sprawie za datę ostatecznego zakończenia PROW na lata 2007-2013 uznać należy określoną w art. 28 ust. 1 ww. rozporządzenia Rady (WE) Nr 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 r. datę przedstawienia Komisji ostatniego rocznego sprawozdania dotyczącego wykonania PROW, tj. dzień 30 czerwca 2016 r. Zauważyć należy, że ostateczne zakończenia programu nie oznacza bezwzględnie upływu terminu przedawnienia w odniesieniu do wszystkich ewentualnych nieprawidłowości, których dopuszczono się w trakcie wdrożenia tego programu. Ma to miejsce jedynie w odniesieniu do nieprawidłowości, które ustały ponad cztery lata przed ostatecznym zakończeniem programu, przy czym wobec braku przerwania biegu przedawnienia ze względu na jeden z powodów przewidzianych w art. 3 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia Rady nr 2988/95, nieprawidłowości te przedawnią się automatycznie wraz z zakończeniem projektu (por. wyrok TSUE z dnia 15 czerwca 2017 r. sygn. akt C-436/15). Termin przedawnienia mający zastosowanie do programów wieloletnich przewidziany w art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia Rady nr 2988/95 pozwala jedynie na wydłużenie terminu przedawnienia, a nie na jego skrócenie. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 akapit 2 zdanie 2 w przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Ten przepis powoduje zatem w praktyce, że wszelkie nieprawidłowości jakie zaistnieją w ciągu programu wieloletniego ulegną przedawnieniu najszybciej z momentem jego zakończenia. Tak więc ustalenie znaczenia terminu program wieloletni może w bardzo istotny sposób determinować długość okresu przedawnienia. Za stanowiskiem, iż za program wieloletni należy uznać taki projekt (operację) która jest realizowana dłużej niż 1 rok przemawia przede wszystkim wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 15 czerwca 2017 r. w sprawie C-436/15 w sprawie UAB Alytaus regiono atliekų tvarkymo centras. Szczególnie przydatne w tym zakresie są rozważania zawarte w opinii rzecznik generalnej Eleanor Sharpston przedstawionej w tej sprawie w dniu 19 stycznia 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny w dotychczasowym orzecznictwie w sposób w zasadzie jednolity wypowiadał się w kwestii przedawnienia dotyczących finansowania programów wieloletnich finansowanych ze środków unijnych. (por. np. wyroki NSA z: 11 kwietnia 2022 r. sygn. I GSK 2292/18, 16 października 2019 r. sygn. I GSK 1537/18; 26 listopada 2020 r. sygn. I GSK 379/18; 27 lutego 2019 r. sygn. I GSK 744/18; 4 grudnia 2019 r. sygn. I GSK 1573/18; 28 maja 2020 r. sygn. I GSK 1909/19; te i pozostałe powołane orzeczenia publ. w internetowej bazie pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z kolei przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Na gruncie rozpoznawanej sprawy powstał spór odnośnie rozumienia terminu "zawiadomienie w sprawie nieprawidłowości" o którym mowa w art. 3 Rozporządzenia nr 2988/95 . Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że za datę zawiadomienia beneficjenta o nieprawidłowościach należy uznać w warunkach faktycznych tej sprawy dzień doręczenia skarżącemu decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Piotrkowie Trybunalskim z 15 marca 2017 r. o wstrzymaniu stronie płatności na zalesianie gruntów, co miało miejsce17 marca 2017 r. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, tylko prawomocnie zakończona sprawa w przedmiocie wstrzymania płatności na zalesianie pozostaje w ścisłym i bezpośrednim związku ze sprawą w przedmiocie zwrotu płatności. W ocenie WSA, doręczenie beneficjentowi pierwotnej decyzji o wstrzymaniu płatności (z dnia 22 sierpnia 2013 r.), która następnie została uchylona a postępowanie w sprawie umorzone nie może stanowić takiego zawiadomienia. Z kolei organ konsekwentnie uważa, że stanowisko Sądu świadczy o błędnej wykładni przepisu art. 3 ust.1 rozporządzenia Euroatom. Z poglądem organu należy się zgodzić. Słusznie bowiem organ odwołał się w tym zakresie do orzeczeń TSUE: z dnia 11 czerwca 2015 r. sygn. akt C 52/14, z dnia 15 czerwca 2017 r. sygn. akt C -436/15 oraz z dnia 2 grudnia 2004 r. sygn. akt C-226/03P w których dokonano wykładni wzmiankowanego pojęcia. Regulacja art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 2988/95 ma na celu określenie zasad przedawnienia postępowań mających zastosowanie do nieprawidłowości określonych w tym rozporządzeniu. Zgodnie z art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady nr 2988/95 nieprawidłowość oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem. Dokonując zatem wykładni art. 3 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia Rady należy uwzględnić, że ustawodawca unijny w tym przepisie posługuje się pojęciem "każdy akt właściwego organu władzy", nie precyzując, o jaką władzę chodzi, a zatem przyjąć należy, że będzie to akt każdej władzy, istniejącej w danym kraju członkowskim, odnoszący się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Akt ten musi jedynie określać w wystarczająco dokładny sposób operacje, w odniesieniu do których istnieje podejrzenie wystąpienia nieprawidłowości. Z kolei opierając się m.in. na orzecznictwie TSUE – wyrok w sprawie C-52/14 Pfeifer & Langen GmbH & Co. KG ECLI:EU:C:2015:381 – należy przyjąć, że termin przedawnienia przerywa każdy akt właściwego organu, który nie musi być organem uprawnionym do przydzielenia dotacji lub odzyskania kwot wydatkowanych lub pobranych w wyniku nieprawidłowości. Zauważyć przy tym należy, że takimi organami są również sądy administracyjne, bowiem zgodnie z art. 173 Konstytucji RP są władzą odrębną i niezależną od innych władz i wydając wyroki w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej (art. 174 Konstytucji RP) mogą rozstrzygać (i niewątpliwie rozstrzygają) o nieprawidłowościach w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia. Wyroki te stanowią zatem akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się stronę (zostaje ona powiadamiana o rozprawie i terminie ogłoszenia wyroku, ogłoszenie wyroku ma charakter publiczny i jawny, strona ma prawo do doręczenia odpisu wyroku wraz z uzasadnieniem).
Na gruncie tej sprawy, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, organ prawidłowo zbadał i zastosował przesłanki przedawnienia. Trafnie też opisał kwestie związane z przerwaniem okresu przedawnienia słusznie wskazując, że doręczona beneficjentowi decyzja z dnia 22 sierpnia 2013 r. spełnia warunek pierwszego powiadomienia, o jakim mowa w art. 73 ust.5 rozporządzenia 796/2005. Z treści tej decyzji beneficjent powziął bowiem wiadomość o nieuzasadnionym charakterze danej płatności.
W efekcie należy uznać, że nie było podstaw do uchylenia przez Sąd pierwszej instancji decyzji wydanych przez organ w obu instancjach. Dlatego jedynie dla porządku należy wskazać na niekonsekwencję w rozumowaniu Sądu pierwszej instancji, który pomimo, iż uznał za zasadne jedynie część zarzutów beneficjenta podniesionych w aspekcie przedawnienia a pomimo to, uchylił ww. decyzje w całości nie podając motywów dla takiego rozstrzygnięcia.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną H.S. (pkt 1 wyroku), a skargę kasacyjną organu uwzględnił na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylając zaskarżony wyrok i oddalając skargę H.S. na podstawie art. 151 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 6 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia
22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). Na zasądzone koszty postępowania na rzecz organu (6400 zł) składają się: wpis od skargi kasacyjnej (1000 zł) oraz wynagrodzenie radcy prawnego, który nie prowadził sprawy przed Sądem I instancji, za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej oraz udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (5400 zł).