I GSK 799/22

I GSK 799/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-05-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Bogdan Fischer
Grzegorz Dudar
Piotr Pietrasz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 2211/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-10-29
Skarżony organ
Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 109, art. 141 par. 4, art. 151, art. 183 par. 2 pkt 5
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7, art. 7a, art. 8, art. 75, art. 77 par. 1, art. 78, art. 89, art. 107
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2016 poz 239
art. 16 ust. 4
Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie
Dz.U. 2019 poz 869
art. 168 ust. 4, art. 169 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar Protokolant asystent sędziego Magdalena Czyżewska po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia "F." w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 2211/21 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia "F." w W. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia 24 grudnia 2020 r. nr 43/WD/DEKiD/2020 w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Stowarzyszenia "F." w W. na rzecz Ministra Obrony Narodowej 4050 (cztery tysiące pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 października 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 2211/21 oddalił skargę Stowarzyszenia F. w W. (dalej "Stowarzyszenie", "skarżąca") na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia 24 grudnia 2020 r. nr 43/WD/DEKiD/2020 w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dotacji celowej.
Następnie skarżąca, na podstawie art. 173 § 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), wniosła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 października 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 2211/21, oddalającego skargę Stowarzyszenia. Zaskarżyła ww. wyrok w całości.
I. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:
a) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób niezgodny z wymogiem wynikającym z art. 141 § 4 p.p.s.a. - co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a polegało na lakonicznym uzasadnieniu wyroku, bez szczegółowego odniesienia się do zarzutów skargi na decyzję i w przeważającej mierze bezrefleksyjnym powieleniu przez Sąd I instancji ustaleń organu oraz braku wskazania dowodów, na których Sąd oparł swoje ustalenia, tj. brak wyjaśnienia powodów nieuwzględnienia dowodów potwierdzających wykonanie zadania publicznego przez Stowarzyszenie (pismo organu z 16 lutego 2017 r. - zatwierdzenie rozliczenia dotacji, pismo Dyrektora szkół, biorących udział w warsztatach z 26 października 2017 r.), przyczyn nieuwzględnienia dowodów pochodzących bezpośrednio od organu (pismo z 16 lutego 2017 r., zatwierdzenie rozliczenia dotacji na realizację zadania publicznego);
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. art. 7, 7a § 1, 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1 i 2, 80, 89 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) poprzez nieuchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonej decyzji i błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie organ podjął wszystkie uzasadnione kroki niezbędne do ustalenia stanu faktycznego i wyjaśnienia sprawy oraz zebrał i rozpatrzył wyczerpująco materiał dowodowy, w sytuacji gdy została ona wydana w wyniku przeprowadzenia postępowania administracyjnego z istotnym naruszeniem wskazanych wyżej przepisów k.p.a. w wyniku:
- niezasadnego nieuwzględnienia zasadniczych dla ustalenia prawidłowego stanu faktycznego wniosków dowodowych skarżącego, to jest wniosków o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków, o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony, przeprowadzanie rozprawy administracyjnej oraz zwrócenie się do podmiotów trzecich o nadesłanie dokumentacji związanej z wykonaniem zleconego Stowarzyszeniu zadania publicznego, przy jednoczesnym uznaniu dowodów złożonych przez Stowarzyszenie za niewystarczające i nierzetelne;
- wadliwego odniesienia do uprzedniego rozstrzygnięcia organu w przedmiocie zatwierdzenia rozliczenia dotacji i powodów zmiany stanowiska organu co do prawidłowości wykonania zadania publicznego przez Stowarzyszenie;
- nieodniesienia się do dokumentacji potwierdzającej zrealizowanie zadania publicznego pochodzącej od podmiotów uczestniczących;
- błędnego przyjęcia, że przy realizacji zadania publicznego przez Stowarzyszenie doszło do jego realizacji w istocie przez inny podmiot i że warsztaty ostatecznie nie zostały zrealizowane;
c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., w zw. z art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy została ona wydana w wyniku przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sposób oczywiście naruszający zasadę zaufania do władzy publicznej, poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości wynikających z treści umowy łączącej strony i utrwalonej praktyki współpracy pomiędzy Ministrem Obrony Narodowej (dalej: MON) i Stowarzyszeniem, co do zakresu dopuszczalnego częściowego podzlecania czynności osobom trzecim, w kontekście art. 16 ust. 4 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, na niekorzyść skarżącego oraz obciążenie Stowarzyszenia negatywnymi skutkami zaakceptowania przez Komisję Konkursową MON oferty Stowarzyszenia przewidującej podzlecanie części czynności w ramach realizacji zadania oraz określającej "cele" zadania publicznego - poprzez domaganie się przez organ zwrotu dotacji w sytuacji uprzedniego zatwierdzenia rozliczenia dotacji przez ten sam organ i uznania wówczas, iż sprawozdanie Stowarzyszenia i dokumenty załączone do sprawozdania są wystarczające do pełnego rozliczenia zadania;
II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:
a) art. 65 § 1 i 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeksu cywilnego (dalej: k.c.) oraz art. 56 k.c., w zw. z art. 60 k.c., w zw. z treścią umowy nr [...] z 3 października 2016 r. (dalej: umowa) z załącznikami i treścią Regulaminu Otwartego Konkursu Ofert, poprzez jego niezastosowanie, a przez to błędną wykładnię postanowień umownych, skutkującą przyjęciem, że umowa pomiędzy organem i Stowarzyszeniem nie przewidywała realizacji zadania publicznego przy wykorzystaniu usług świadczonych przez podmioty trzecie;
b) art. 65 § 1 i 2 k.c. oraz art. 56 k.c., w zw. z art. 60 k.c., w zw. z art. 3531 k.c., w zw. z art. 354 § 1 i 2 k.c. oraz w zw. z art. 462 § 1 k.c. w zw. z art. § 1 ust. 5 umowy poprzez ich niezastosowanie i określenie kwoty dotacji przypadającej do zwrotu do budżetu państwa w sytuacji wykonania zobowiązania wynikającego z umowy przez Stowarzyszenie i zatwierdzenie rozliczenia dotacji przez organ pismem z 16 lutego 2017 r., stanowiącym jednocześnie przewidziane w umowie pokwitowanie wykonania zobowiązania przez Stowarzyszenie (nr [...]);
c) art. 168 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 869 ze zm., dalej: u.f.p.) oraz art. 152 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że dotacja udzielona przez organ na podstawie umowy została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, w sytuacji przeznaczenia całości dotacji na realizację zleconego zadania i zatwierdzenia rozliczenia dotacji udzielonej stowarzyszeniu przez organ;
d) art. 169 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że dotacja udzielona przez organ na podstawie umowy została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem;
e) art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2019 r., poz. 688), poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie co doprowadziło do wniosków, że dotacja udzielona przez organ na podstawie umowy została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem i warunkami umowy;
a w konsekwencji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez nieuchylenie decyzji w sytuacji, gdy decyzja wydana została z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego.
Uzasadniając swoje zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na jej rzecz od organu kosztów zastępstwa adwokackiego w postępowaniu kasacyjnym - według norm przepisanych. Ponadto wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ w pełni poparł stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji i wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły (o czym niżej), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.
Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Ministra z 24 grudnia 2020 r. określającej skarżącemu stowarzyszeniu kwotę dotacji przypadającej do zwrotu stwierdził, że decyzja ta nie narusza prawa w stopniu wskazującym na konieczność jej uchylenia, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – najogólniej rzecz ujmując – wynika, że zdaniem sądu pierwszej instancji, ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego wynika, że skarżące stowarzyszenie wykorzystało przyznaną na podstawie umowy z dnia 3 października 2016 r. dotację celową niezgodnie przeznaczeniem, z naruszeniem postanowień tejże umowy (art. 169 ust. 1 pkt 1 u.f.p.). Przedmiotem dotacji celowej w rozpoznawanej sprawie było finansowanie przeprowadzenia warsztatów taktycznych dla członków organizacji proobronnych. Z poczynionych w sprawie ustaleń wynika, że zadanie publiczne zostało zrealizowane przez podmioty nie będące stroną umowy – P. S. i K. B. (członków zarządu skarżącego stowarzyszenia) - na co organ nie wyraził zgody i co stanowiło naruszenie art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. z 2016 r., poz. 239 ze zm., dalej jako: u.d.p.p.w.). Tym samym, organ w zaskarżonej decyzji właściwie uznał, że dotacjami wykorzystanymi niezgodnie z przeznaczeniem są także dotacje wykorzystane bez uzyskania stosownej zgody na realizację części zadania przez podmiot niebędący stroną umowy. Jednocześnie Sąd zwrócił uwagę, że stowarzyszenie wykazało się brakiem dbałości o prawidłowe gospodarowanie środkami dotacji. Dlatego sąd pierwszej instancji uznał, że w sprawie brak jest podstaw do zarzucenia organowi naruszenia art. 7, art. 7a, art. 8, art. 75, art. 77 § 1, art. 78, art. 89 i art. 107 k.p.a. jak również wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego.
Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny zasadniczo w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe. Konieczność zachowania tej kolejności oceny zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że prawidłowe odniesienie się do zarzutów związanych z naruszeniem prawa materialnego jest możliwe tylko w sytuacji, gdy w postępowaniu kasacyjnym zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości albo, że nie został skutecznie zakwestionowany w skardze kasacyjnej.
Przechodząc zatem do rozpoznania zarzutów procesowych przypomnieć należy, że prawidłowo sformułowany zarzut tego typu winien wskazywać konkretne regulacje procesowe, którym uchybił sąd pierwszej instancji, a także to, że naruszenie tego rodzaju regulacji mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym jest mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem, a związek ten, jakkolwiek nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Skarżący kasacyjnie nie może więc ograniczyć się tylko do wskazania, że do naruszenia określonych przepisów faktycznie doszło, ale musi wykazać, co najmniej potencjalny, związek przyczynowy pomiędzy tym naruszeniem, a wynikiem sprawy, tj. treścią zapadłego orzeczenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżące stowarzyszenie w złożonej skardze kasacyjnej takiego związku nie wykazało.
Przede wszystkim za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a, który został powoływany przez autora skargi kasacyjnej aż w trzech zarzutach podniesionych na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Przypomnieć należy, że ustawodawca w art. 141 § 4 p.p.s.a. określił niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jako samodzielna podstawa kasacyjna może być skutecznie postawiony gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie. Wadliwość uzasadnienia wyroku może zatem stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, bądź czyni ją wyłącznie iluzoryczną (por. m.in. uchwałę NSA z 15.02. 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA z 2010 r. Nr 3, poz. 39; wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08; wyrok NSA z 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10 ). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
W rozpoznawanej sprawie nie występuje żaden z wymienionych przypadków. Uzasadnienie zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu WSA przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn skarga skarżącego nie zasługiwała na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń WSA w kwestionowanym zakresie. Za naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można zatem uznać faktu, że w uzasadnieniu wyroku sąd nie odniósł się do wszystkich kwestii podnoszonych przez stronę. To, że strona nie jest przekonana o trafności rozstrzygnięcia sprawy przez sąd, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku.
Podkreślenia również wymaga, że w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest możliwe kwestionowanie stanowiska sądu pierwszej instancji w zakresie prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. m.in. wyroki NSA: z 22 czerwca 2016 r., sygn. akt I GSK 1821/14; z 6 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 985/17, z 17 września 2024 r., sygn. akt III OSK 1982/23). Tymczasem zdecydowana większość podniesionych zarzutów w skardze kasacyjnej (z pkt I b) i c) petitum skargi kasacyjnej) dotyczących naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. została powiązana z naruszeniem szeregu przepisów k.p.a., co jest zabiegiem nieprawidłowym a w konsekwencji wskazane zarzuty należało uznać za nieskuteczne.
Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut podniesiony w pkt I. b) petitum skargi kasacyjnej – naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 7a § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 80 i art. 89 § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie organ podjął wszystkie niezbędne kroki celem ustalenia stanu faktycznego w sprawie i prawidłowo ocenił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w szczególności poprzez nieprzeprowadzenie rozprawy w niniejszej sprawie, nieuwzględnienie wniosków dowodowych składanych przez skarżącego w tym zeznań świadków i przeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony, niezwrócenie się do podmiotów trzecich o nadesłanie dokumentacji związanej z wykonaniem zadania zleconego stowarzyszeniu zadania publicznego oraz wadliwego odniesienia się do uprzedniego rozstrzygnięcia organu który zatwierdził rozliczenie dotacji co jest jednoznaczne z przyjęciem prawidłowości wykonania zleconego zadania publicznego przez stowarzyszenie.
W tym zakresie wskazać należy, że gromadząc materiał dowodowy organ jest zobowiązany, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. i rozwiniętą w art. 77 § 1 k.p.a., przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w sposób wszechstronny i kompletny, odzwierciedlający rzeczywisty przebieg zdarzeń mających istotne znaczenie dla sprawy, a także przed podjęciem rozstrzygnięcia, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a., dokonać oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
Należy wyjaśnić, że wynikający z procedury administracyjnej obowiązek organu administracji publicznej zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprowadza się do zgromadzenia dowodów mających znaczenie prawne dla konkretnej sprawy i poczynienia w oparciu o nie niezbędnych ustaleń faktycznych. O tym, jakie ustalenia faktyczne są konieczne dla załatwienia sprawy, decydują prawidłowo wyłożone przepisy prawa materialnego, nie zaś subiektywne przekonanie strony. Ocena, czy określone fakty mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy zależy od tego jak jest sformułowana i powinna być rozumiana norma prawna, która w rozpatrywanej sprawie ma zastosowanie. Dokonane ustalenia faktyczne muszą być więc analizowane w aspekcie określonego przepisu prawa materialnego, który wyznacza zakres koniecznych ustaleń faktycznych i ma rozstrzygające znaczenie dla oceny, czy określone fakty mają wpływ na treść orzeczenia. Nie może więc ulegać wątpliwości, że celem postępowania wyjaśniającego nie jest badanie wszystkich okoliczności faktycznych dotyczących strony, lecz ustalenie okoliczności istotnych z punktu widzenia norm prawa materialnego mających w konkretnej sprawie zastosowanie.
Zgodnie z art. 169 ust. 1 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu państwa: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Z treści powyższego przepisu wynika, że obejmuje on sytuacje, w których dotacja udzielona z budżetu państwa została wykorzystana przez beneficjenta niezgodnie z przeznaczeniem albo pobrana nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Zatem kluczowe znaczenie dla prawidłowego załatwienia sprawy ma ustalenie czy przyznana dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem lub pobrana nienależnie a to jest możliwe przede wszystkim na podstawie analizy dokumentów, po pierwsze na podstawie których została przyznana stronie dotacja a po drugie, na podstawie których ta dotacja została przez beneficjenta rozliczona. W niniejszej sprawie powyższe dokumenty zostały zgromadzone przez organ i poddane swobodnej ocenie, której to oceny skarżące kasacyjnie stowarzyszenie skutecznie nie podważyło. W tym zakresie organ oparł się w szczególności na Regulaminie Otwartego Konkursu Ofert, treści oferty złożonej przez skarżące stowarzyszenie, treści zawartej umowy z dnia 3 października 2016 r. na realizację zadania publicznego, przedłożonych do rozliczenia zadania sprawozdań i faktur a także wystąpienia pokontrolnego, przeprowadzonego w skarżącym stowarzyszeniu przez Departament Kontroli MON z dnia 19 stycznia 2018 r., które wykazało w działaniu stowarzyszenia szereg nieprawidłowości, w tym również w odniesieniu do zadania publicznego realizowanego na podstawie umowy zawartej 3 października 2016 r.
Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanych w tej sprawie decyzji wynika, że zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sąd pierwszej instancji słusznie nie podzielił zarzutów skargi akcentujących niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego. O ewentualnych brakach w materiale dowodowym można byłoby przesądzić dopiero wówczas, gdyby skarżący wykazał (lub chociaż uprawdopodobnił), że zgromadzone dowody w sprawie nie są wystarczające do dokonania ustaleń faktycznych sprawy. Cel taki nie może być osiągnięty w sytuacji, gdy skarżący "nie dostrzega" tych dowodów i ustaleń, które potwierdzają wersję wydarzeń niezgodną z jego stanowiskiem. Tymczasem podnoszone w tym zakresie zarzuty stowarzyszenia sprowadzały się w istocie rzeczy jedynie do prezentowania własnych ocen stanu faktycznego, nie podważyły zaś wiarygodności zgromadzonych w sprawie dokumentów i ich oceny przeprowadzonej przez organ a zaakceptowanej przez sąd pierwszej instancji.
Zgodzić się należało z sądem pierwszej instancji, że organ prawidłowo uznał, że w niniejszej sprawie nie zachodziły przesłanki do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Stosownie do art. 89 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej przeprowadzi, z urzędu lub na wniosek strony, w toku postępowania rozprawę, w każdym przypadku gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania lub gdy wymaga tego przepis prawa. Organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin (art. 89 § 2 k.p.a.). Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zaistniała, bowiem przeprowadzenie rozprawy nie przyśpieszyłoby prowadzonego postępowania, zaś wskazywani przez stowarzyszenie świadkowie (m.in. uczestnicy warsztatów taktycznych) nie mogli podważyć treści złożonej przez stowarzyszenie oferty czy zawartej umowy o dofinansowanie. Również wskazywany w skardze kasacyjnej dowód z przesłuchania stron – członków zarządu skarżącego stowarzyszenia - na okoliczność wykładni postanowień umowy dotacyjnej nie był niezbędny do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, bowiem treść umowy była jasna i zrozumiała. Słusznie przy tym wskazał sąd pierwszej instancji, że w powyższym zakresie członkowie zarządu stowarzyszenia mieli możliwość złożenia pisemnych wyjaśnień i przedłożenia dokumentów, o które wzywał ich organ, z którego to prawa nie skorzystali.
Prawidłowości zaskarżonego wyroku nie może podważyć podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność uprzedniego zaakceptowania sprawozdania z realizacji zadania publicznego realizowanego przez stowarzyszenie przez Ministra. To, że Minister bezpośrednio po wykonaniu zleconego zadania dokonał jego rozliczenia nie oznacza, że w terminie późniejszym niedopuszczalna jest kontrola realizacji takich zadań czy umów przez wyspecjalizowany departament kontroli MON. W ramach przeprowadzonej kontroli zostało ujawnione, że w ramach realizacji zadania publicznego objętego umową dotacyjną umowy zawarte przez stowarzyszenie na organizację szkolenia i obsługę stacji szkoleniowych oraz na koordynację zadania zostały zawarte z naruszeniem zapisów umowy i art. 16 ust. 4 ustawy o organizacjach pożytku publicznego i wolontariacie. Skarżące stowarzyszenie nie podważyło skutecznie powyższych ustaleń, nie przedstawiło na powyższe okoliczności żadnych dokumentów, z których by wynikało, że ustalenia organów, zaaprobowane przez sąd pierwszej instancji, są nieprawidłowe.
Wbrew zarzutowi podniesionemu w pkt I. c) petitum skargi kasacyjnej nie można przyjąć, że kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem zasady budzenia zaufania do władzy publicznej czy też że organ odstąpił od ustalonej własnej praktyki w rozstrzyganiu i ocenie podobnych spraw w zakresie współpracy ze skarżącym stowarzyszeniem. Z zasady wyrażonej w przepisie art. 8 § 1 k.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do władzy publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich stanowiska. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie treść złożonej przez niego oferty jak również umowy zawartej z Ministrem nie dopuszczała możliwości podzlecenia zadania dotacyjnego podmiotom trzecim, treść tych dokumentów nie budziła jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych, dlatego też organ zasadnie, w oparciu o prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy i obowiązujące przepisy przyjął, że dotacja celowa przyznana skarżącemu stowarzyszeniu w tym zakresie została wykorzystania niezgodnie z przeznaczeniem. Jednocześnie zgodzić się należało ze stanowiskiem Ministra zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że trudno jest mówić o utrwalonej praktyce współpracy pomiędzy organem i skarżącym stowarzyszeniem, skoro przed kontrolowanym 2016 r. zostało zawartych jedynie 5 umów dotacyjnych (w kontrolowanym 2016 r. zostało tych umów zawartych 12). Podkreślić należy, że kontrola sądowa rozstrzyganych przez organy władzy publicznej spraw realizowana jest wyłącznie wedle kryterium zgodności danego rozstrzygnięcia z prawem, a zatem przyjęte art. 8 § 1 i 2 k.p.a. zasady zaufania do organów władzy publicznej i utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw nie mogą chronić i usprawiedliwiać niezgodnych z prawem czynności podejmowanych przez strony konkretnych postępowań administracyjnych.
Przechodząc do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego zaznaczyć należy, że skarżące stowarzyszenie w pkt II. a) i b) petitum skargi kasacyjnej wskazało na naruszenie art. 65 § 1 i 2 k.c. i art. 56 k.c. w zw. z art. 60 k.c. a także art. 3531 k.c. w zw. z art. 354 § 1 i 2 oraz art. 462 § 1 k.c. w zw. z treścią umowy dotacyjnej poprzez ich niezastosowanie a przez to błędną wykładnię postanowień umowy, skutkujących przyjęciem, że umowa nie przewidywała realizacji zadania publicznego przez podmioty trzecie. Powyższy zarzut nie jest usprawiedliwiony.
Zgodnie z art. 65 § 1 k.c. oświadczenie woli należy tak tłumaczyć, jak tego wymagają ze względu na okoliczności, w których złożone zostało, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko sądu pierwszej instancji, że dokonana przez organ interpretacja zapisów umowy dotacyjnej była prawidłowa i nie nasuwała jakichkolwiek wątpliwości. Należy podkreślić, że kontrolując zgodność z prawem decyzji administracyjnej wydanej w przedmiocie określenia dotacji przypadającej do zwrotu, sąd pierwszej instancji nie był zobowiązany do kontrolowania legalności tej decyzji z pozycji oraz przy uwzględnieniu kryteriów, o których mowa w art. 65 § 1 i 2 k.c., a mianowicie zasad współżycia społecznego, ustalonych zwyczajów, czy też zgodnego zamiaru stron umowy oraz jej celu. Przywołana regulacja jednoznacznie i wprost odnosi się bowiem do reguł wykładni oświadczeń woli, co jakkolwiek ma swoje uznane i ustalone znaczenie dla potrzeb rozstrzygania sporów prawnych na gruncie prawa cywilnego (w tym zwłaszcza, jeżeli nie przede wszystkim, między stronami zawartej umowy, co w rozpatrywanej sprawie nie ma przecież miejsca, albowiem spór przebiega na innej zupełnie płaszczyźnie), to jednak pozbawione jest tego znaczenia w sprawach określenia publicznoprawnego obowiązku zwrotu dotacji celowej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem i pobranej w wysokości wyższej od należnej, a więc w sprawie zupełnie innej, bo publicznoprawnej natury. Tym samym, wskazany wzorzec kontroli, którego brak zastosowania w rozpatrywanej sprawie zarzuca skarżący, nie mógł być uznany za adekwatny, ani też przydatny w procesie ustalania czy przyznana stowarzyszeniu dotacja została wykorzystana zgodnie z treścią zawartej umowy jak i bezwzględnie obowiązującymi przepisami prawa (art. 16 ust. 4 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie). Nie może i nie powinno bowiem budzić żadnych wątpliwości, że strony umowy nie mogą oświadczeniem woli kształtować swoich publicznoprawnych obowiązków odmiennie, niż wynika to z przepisów administracyjnego prawa materialnego. Autonomia woli stron w zakresie odnoszącym się do kształtowania treści umowy nie może bowiem prowadzić do nadawania tej umowie treści odmiennych od tych, które wynikają z przyjętych umową postanowień, wbrew prawu i mieć przesądzający charakter.
Niewątpliwie strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego (art. 3531 k.c.) jednakże należy pamiętać, że czynność prawna sprzeczna z ustawą albo mająca na celu obejście ustawy jest nieważna (art. 58 § 1 k.c.). Sporna umowa w niniejszej sprawie na wsparcie realizacji zadania publicznego wprost w swej treści odwołuje się do zapisów ustawy z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. z 2016 r., poz. 239 ze zm.). Zgodnie z art. 16 ust. 1 tej ustawy, organizacje pozarządowe lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3 ustawy, przyjmując zlecenie realizacji zadania publicznego w trybach, o których mowa w art. 11 ust. 2 zobowiązują się do wykonania zadania publicznego w zakresie i na zasadach określonych w umowie odpowiednio o wsparcie realizacji zadania publicznego lub o powierzenie realizacji zadania publicznego, sporządzonej z uwzględnieniem art. 151 ust. 2 i art. 221 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz przepisów niniejszej ustawy, a organ administracji publicznej zobowiązuje się do przekazania dotacji na realizację zadania. Jednocześnie w myśl art. 16 ust. 4 tejże ustawy, zadanie publiczne nie może być realizowane przez podmiot niebędący stroną umowy, o której mowa w ust. 1, chyba że umowa ta zezwala na wykonanie określonej części zadania przez taki podmiot. W złożonej przez stowarzyszenie ofercie realizacji zadana publicznego, co znalazło odzwierciedlenie w treści zawartej umowy, zarówno w zakresie realizacji szkolenia jak i koordynacji wszystkich elementów szkolenia według opracowanego harmonogramu wskazane zostało jedynie skarżące stowarzyszenie, dlatego też zasadnym było przyjęcie, że skoro stowarzyszenie nie przewidziało realizacji części zadania (przeprowadzenia szkolenia i koordynacji zadania) przez podmioty trzecie, wydatkowanie środków na rzecz takich podmiotów – niebędących stroną zawartej umowy – stanowiło wydatkowanie przyznanych środków dotacji niezgodnie z przeznaczeniem.
W świetle powyższych rozważań należało przyjąć, że skarżące stowarzyszenie nie zakwestionowało skutecznie przyjętych do rozpoznania sprawy przez WSA ustaleń faktycznych, co ma zasadnicze znaczenia dla oceny podniesionych zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego.
Skarżące stowarzyszenie podniosło w pkt II c), d) i e) petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia poszczególnych przepisów u.f.p. – art. 168 ust. 4 i art. 152 ust. 2 poprzez ich niezastosowanie oraz art. 169 ust. 1 pkt 1– poprzez jego błędne zastosowanie w niniejszej sprawie. Nadmienić przy tym należy, że stowarzyszenie nie zarzuciło błędnej wykładni wskazanych przepisów.
Przypomnieć należy, że uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Polega on na przyjęciu przez sąd błędnej oceny zastosowania (bądź niezastosowanie) przez organ administracji przepisu prawa materialnego w odniesieniu do stanu konkretnej sprawy. Podkreślenia przy tym wymaga, że ocena tego rodzaju zarzutu, może być dokonana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa wyroku, nie zaś wedle stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Niewłaściwe zastosowanie normy prawa polega w tym przypadku na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie objętej dyspozycją przepisu. Co istotne - nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut wadliwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie (vide np. wyroki NSA z: 22 października 2004 r., sygn. akt GSK 811/04, 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1506/09). Powyższe jest konsekwencją faktu, że błędne zastosowanie przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości (vide np. wyroki NSA: z 3 listopada 2011 r. sygn. akt I FSK 2071/09; z 24 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1046/19; z 1 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3442/21).
Z unormowania zawartego w art. 169 ust. 1 pkt 1 u.f.p. wynika, że dotacja udzielona z budżetu państwa, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, podlega zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Przy czym zwrotowi do budżetu państwa podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem (art. 169 ust. 4 u.f.p.). Z art. 168 u.f.p. wynika zaś, że: wykorzystanie dotacji następuje przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona; przekazanie środków na rachunek beneficjenta nie oznacza wykorzystania dotacji (ust. 4); w przypadku gdy odrębne przepisy stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach (ust. 5).
Skarżące kasacyjnie stowarzyszenie nie podważyło ustalonego przez organy a przyjętego do wyrokowania przez sąd pierwszej instancji stanu faktycznego sprawy, dlatego też powyższe zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione.
Podobnie należało ocenić zarzut błędnej wykładni i błędnego zastosowania art. 16 ust. 4 u.d.p.p.w. w wyniku nietrafionego przyjęcia, że dotacja udzielona skarżącemu została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię może być merytorycznie oceniony jeżeli zostanie wykazane, na czym polegała błędna wykładnia przepisu prawa, którego zarzut kasacyjny dotyczy oraz jaka powinna być jego wykładnia prawidłowa, i co jednocześnie oznacza potrzebę podjęcia polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnośnie do tego rodzaju kwestii spornej. Skarżące kasacyjnie stowarzyszenie nie podjęło nawet próby dokonania wykładni art. 16 ust. 4 u.d.p.p.w., nie wskazało w czym upatruje błędnej wykładni tego przepisu dokonanej przez sąd pierwszej instancji, dlatego też powyższy zarzut należało uznać za nieskuteczny.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.
O kosztach postępowania kasacyjnego w wysokości 4050 zł obejmujących wynagrodzenie radcy prawnego reprezentującego organ za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz reprezentowanie organu na rozprawie orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).