I SA/RZ 857/19

I SA/Rz 857/19 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2020-01-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-11-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Jacek Boratyn /sprawozdawca/
Małgorzata Niedobylska
Piotr Popek /przewodniczący/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I GZ 213/20 - Postanowienie NSA z 2020-09-23
I GSK 1045/20 - Wyrok NSA z 2024-05-28
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S.WSA Piotr Popek, Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska, Asesor WSA Jacek Boratyn /spr./, Protokolant ref. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi U.C. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia skarżącej kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu rolnośrodowiskowego oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] września 2019 r., nr [...], Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpatrzeniu odwołania U. C. – zwanej dalej skarżącą, od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia skarżącej kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego, w wysokości 152 488,84 zł, utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.
W stanie faktycznym sprawy skarżąca 15 marca 2013 r. złożyła w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji rolnictwa (dalej: ARMiR) w S. wniosek o przyznanie jej płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r. Zadeklarowała w nim realizację następujących pakietów:
- pakietu 1 – zrównoważony sposób gospodarowania w wariancie 1.1, na pow. 96,82, ha,
- pakietu 8 – ochrona gleb i wód w wariancie 8.3.1 – międzyplon ścierniskowy, na pow. 95,53 ha.
Kierownik Biura Powiatowego ARMiR w S., decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. przyznał skarżącej płatność rolnośrodowiskową za 2013 r., w wysokości 72 953,20 zł, w wariancie 1.1 do pow. 96,67 ha i w wariancie 8.3.1 do pow. 95,38 ha. Przyznane środki zostały przelane na rachunek producenta rolnego.
Zgodnie z oświadczeniem zawartym w części IX wniosku, skarżąca zobowiązała się do realizacji 5 letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, zgodnie z warunkami określonymi w przepisach rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. poz. 361 z późn. zm., zwanego dalej rozporządzeniem z 2013 r.).
W dniu 15 maja 2014 r. skarżąca złożyła w Biurze Powiatowym ARMiR w S. wniosek o przyznanie jej płatności rolnośrodowiskowej na 2014 r. do pakietu1, w wariancie 1.1 na pow. 96,97 ha i pakietu 8, w wariancie 8.3.1, na pow. 96,40 ha.
Kierownik Biura Powiatowego ARMiR w S., decyzją z [...] października 2014 r., przyznał skarżącej płatność rolnośrodowiskową na 2014 r., w wysokości 73 318 zł, w wariancie 1.1 do pow. 96,67 ha i w wariancie 8.3.1 do pow. 95,38 ha. Przyznane środki zostały przelane na rachunek producenta rolnego.
W dniu 15 czerwca 2015 r. skarżąca złożyła w Biurze Powiatowym ARMiR w S. wniosek o przyznanie jej płatności rolnośrodowiskowej na 2015 r. do pakietu 1, w wariancie 1.1 na pow. 96,55 ha i pakietu 8, w wariancie 8.3.1, na pow. 81,66 ha.
Kierownik Biura Powiatowego ARMiR w S., decyzją z [...] czerwca 2016 r., przyznał skarżącej płatność rolnośrodowiskową na 2015 r., w wysokości 67 422 zł, w wariancie 1.1 do pow. 96,55 ha i w wariancie 8.3.1 do pow. 81,66 ha. Przyznane środki zostały przelane na rachunek producenta rolnego.
W dniu 15 maja 2016 r. skarżąca złożyła w Biurze Powiatowym ARMiR w S. wniosek o przyznanie jej płatności rolnośrodowiskowej na 2016 r. do pakietu 1, w wariancie 1.1 na pow. 96,66 ha i pakietu 8, w wariancie 8.3.1, na pow. 80,50 ha.
Kierownik Biura Powiatowego ARMiR w S., decyzją z [...] sierpnia 2017 r., przyznał skarżącej płatność rolnośrodowiskową na 2016 r., w wysokości 66 333,20 zł, w pakiecie 1, w wariancie 1.1 do pow. 95,47 ha i w pakiecie 8, w wariancie 8.3.1 do pow. 79,91 ha. Przyznane środki zostały przelane na rachunek producenta rolnego.
W dniu 31 maja 2017 r. skarżąca złożyła w Biurze Powiatowym ARMiR w S. wniosek o przyznanie jej płatności rolnośrodowiskowej na 2017 r. do pakietu 1, w wariancie 1.1 na pow. 95,31 ha i pakietu 8, w wariancie 8.3.1, na pow. 87,68 ha.
W dniach od 2 do 3 listopada 2017 r. w gospodarstwie skarżącej przeprowadzona została kontrola na miejscu, w wyniku której ustalono, że powierzchnia kwalifikująca się do płatności, dla wariantu 1.1 wynosi 94,86 ha. W trakcie tych czynności stwierdzono również uchybienia w zakresie przestrzegania przez skarżącą innych wymogów, dotyczących realizacji programu rolnośrodowiskowego. W przypadku pakietu 1.1. podkreślono, iż na łącznej powierzchni wynoszącej 6,44 ha stwierdzono nieprzestrzeganie prawidłowego doboru roślin i następstwa roślin (sankcja S 1), a w przypadku wariantu 8.3.1. stwierdzono na całej deklarowanej powierzchni brak zasiewu roślin poplonowych (sankcja W 18).
Kierownik Biura Powiatowego ARMiR w S., decyzją z [...] marca 2018 r., przyznał skarżącej płatność rolnośrodowiskową na 2017 r., w wysokości 31 884,39 zł, w wariancie 1.1 do pow. 94,86 ha oraz odmówił przyznania płatności w pakiecie 8.3.1. Przyznane środki zostały przelane na rachunek producenta rolnego.
Mając na uwadze powyższe, Kierownik Biura Powiatowego ARMiR w S., postanowieniem z dnia 11 lipca 2019 r. wszczął z urzędu wobec skarżącej postępowanie sprawie ustalenia nienależnie pobranych przez nią płatności rolnośrodowiskowych, za lata 2013-2016.
W następstwie przeprowadzonego postępowania organ I instancji ustalił kwotę nienależnie pobranych przez skarżąca płatności w wysokości 152 488,84 zł, natomiast Dyrektor Oddziału Regionalnego ARMiR, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.
Organ odwoławczy zaznaczył, iż w niniejszej sprawie kwotę nienależnie pobranych płatności ustalono na podstawie nieprawidłowości stwierdzonych w trakcie przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącej kontroli na miejscu. Przedmiotowe nieprawidłowości skutkują bowiem nie tylko zmniejszeniem płatności za 2017 r., ale także zwrotem płatności pobranych przez skarżącą za lata poprzednie, zgodnie z art. 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 2013 r.
Dyrektor Oddziału Regionalnego ARMiR zaznaczył, że pięcioletnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe skarżącej zostało określone decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARMiR z [...] listopada 2013 r. Termin rozpoczęcia jego realizacji przypadł na dzień 15 marca 2013 r.
Organ odwoławczy stwierdził, że w odniesieniu do płatności przyznanych za lata 2013-2016, na części działek nastąpiło zaniechanie prowadzenia działalności rolnej. Z tego tytułu ustalono zwrot pobranych płatności na kwotę 2 088 zł. W roku 2013 zmniejszenie powierzchni nastąpiło o 1,81 ha (zwrot z tego tytułu wyniósł 651,60 zł), w 2014 r. 1,69 ha (zwrot z tego tytułu wyniósł 608,40 zł), w 2015 1,69 ha (zwrot z tego tytułu wyniósł 608,40 zł), a w 2016 r. 0,61 ha (zwrot płatności z tego tytułu wyniósł 219,60 zł).
Uchybienia w przestrzeganiu wymogów programu dla wariantu 1.1 polegały na nieprzestrzeganiu prawidłowego doboru i następstwa roślin uprawnych, a dla wariantu 8.3.1. na niewykonaniu po zbiorze plonu głównego siewu mieszanki roślin jarych, jako międzyplonu ścierniskowego, do dnia 15 września każdego roku.
Powołując się na § 39 a w zw. z art. 38 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 2013 r., w razie stwierdzenia uchybienia w przestrzeganiu wymogów, płatność rolnośrodowiskowa w danym roku przysługuje w wysokości zmniejszonej o tyle procent, ile odpowiada to procentowemu stosunkowi powierzchni gruntów ornych, na których stwierdzono uchybienie, do powierzchni wszystkich gruntów ornych, na których powinny być przestrzegane te wymogi, w ramach realizowanego pakietu.
W przypadku pakietu 1.1. kwota do zwrotu wyniosła:
• za 2013 r. – 2 265,21 (wyliczona jako wysokość należnej płatności 34 149,60 zł i wysokości sankcji wynoszącej 6,6332 %),
• za 2014 r. 2 265,21 (wyliczona jako wysokość należnej płatności 34 149,60 zł i wysokości sankcji wynoszącej 6,6332 %),
• za 2015 r. 2 265,21 (wyliczona jako wysokość należnej płatności 34 149,60 zł i wysokości sankcji wynoszącej 6,6332 %),
• za 2016 r. 2 265,21 (wyliczona jako wysokość należnej płatności 34 149,60 zł i wysokości sankcji wynoszącej 6,6332 %).
W przypadku pakietu 8.3.1. kwota do zwrotu wyniosła za każdy rok 100 % sankcji, zgodnie z § 38 § 2 rozporządzenia z 2013 r. u zapisów zamieszczonych w załączniku do tego aktu, pod liczbą porządkową 23. Wobec tego kwota do zwrotu za poszczególne lata wyniosła:
• za 2013 r. – 38 152 zł,
• za 2014 r. – 38 560 zł,
• za 2015 r. – 32 664 zł,
• za 2016 r. – 31 964 zł.
Dyrektor oddziału Regionalnego ARMiR stwierdził także, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy brak jest podstaw do odstąpienia od ustalania kwoty nienależnie pobranych przez skarżącą płatności. Kwota tych należności przekracza bowiem równowartość 100 EUR.
Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu skarżącej, dotyczących wyników kontroli na miejscu, przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącej, organ II instancji stwierdził, że wyniki tej kontroli nie są przedmiotem niniejszego postępowania.
W kwestii podnoszonego w skardze braku podstaw w przepisach rozporządzenia z 2013 r., w stanie obowiązującym w roku 2017, kiedy to żaden przepis nie określał zwrotu z tytułu nieprzestrzegania wymogów dla pakietów i wariantów, organ stwierdził, iż stwierdzenie nieprawidłowości w realizacji warunków zgłoszonego do płatności projektu rolnośrodowiskowego w danym roku powoduje nie tylko nieprzyznanie płatności, lecz skutkuje również obowiązkiem zwrotu płatności wcześniej przyznanych, obejmujących okres wieloletniego zobowiązania. Przystępując do programu skarżąca znała zaś swoje obowiązki w zakresie realizacji jego wymogów.
Jeżeli chodzi o zarzut dodania do rozporządzenia z 2013 r. § 39 a dopiero w 2018 r., tj. już po upływie terminu realizacji przez skarżącą jej zobowiązania, organ stwierdził, że decyzja w przedmiotowej sprawie została wydana po nowelizacji rozporządzenia z 2013 r., dlatego też zastosowanie winny znaleźć jego postanowienia, w wersji obowiązującej już po nowelizacji.
Dyrektor Oddziału ARMiR podkreślił również, że dokonał kompleksowej analizy zarówno poprawności, jak i zasadności rozstrzygnięcia podjętego przez organ I instancji, wyjaśniając stronie swoje stanowisko. Dodał też, że w sprawie nie nastąpiło przedawnienie prawa do ustalenia nienależnie pobranych przez skarżącą płatności.
Wnosząc skargę na decyzję Dyrektora Oddziału ARMiR skarżąca wystąpiła o stwierdzenie jej nieważności, podobnie jak i decyzji organu I instancji, z uwagi na wydanie ich z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie o ich uchylenie, a także umorzenie postępowania lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła:
• naruszenie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., zwanej dalej K.p.a.) w zw. z § 38 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia z 2013 r. poprzez jego błędne zastosowanie i wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, pomimo tego że istniały oczywiste podstawy do jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz przejście do porządku dziennego nad tym, że decyzja organu I instancji wynikała z błędnego zastosowania przepisu § 38 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia z 2013 r. ,
• art. 138 § 1 K.p.a. w zw. z § 39 a rozporządzenia z 2013 r. poprzez jego błędne zastosowanie i wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji pomimo tego, że istniały oczywiste podstawy do jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz przejście do porządku dziennego nad tym, że organ I instancji dopuścił się naruszenia zasady lex retro non agit,
• art. 11, art. 76, art. 76 a, art. 77, art. 80 i art. 81 K.p.a. poprzez niedokonanie wyczerpującego zebrania całego materiału dowodowego oraz jego dowolna ocenę i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym niewyjaśnienie spornych okoliczności podnoszonych przez stronę, błędne ustalenie stanu faktycznego, dokonanie wybiórczej oceny materiału dowodowego, pominięcie dowodów przedstawionych przez stronę, co przejawiało się w:
- braku wyjaśnienia w jaki sposób organ ustalił powierzchnię gruntów, w ramach pięcioletniego okresu,
- ustaleniu, że stwierdzono uchybienia w przestrzeganiu wymogów i niewskazanie na jakiej podstawie organ przyjął, iż odnosi się to wyłącznie do dnia kontroli,
- niewyjaśnieniu w żaden sposób czy ostateczne decyzje, na które organy się powołały, stanowiły część materiału dowodowego,
- nieodniesieniu się do zarzutu błędnego zastosowania § 39 a rozporządzenia z 2013 r.,
- zignorowaniu tego, że cześć gruntów deklarowanych do płatności stanowiła poplon, co znajduje potwierdzenie w raporcie z czynności kontrolnych, a także świadczy o tym, że skarżący wywiązał się z obowiązku posiadania minimum 1 ha poplonu w danym roku,
- zignorowaniu tego, że w momencie rozpoczęcia realizacji programu wieloletniego, tj. w 2013 r., żaden przepis nie statuował obowiązku zwrotu płatności z powodu nieprzestrzegania wymogów dla poszczególnych pakietów i wariantów,
• art. 3 ust. 1 Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE. L. z 1995 r. Nr 312, str. 1, zwanego dalej rozporządzeniem 2988/95), który przewiduje, że okres przedawnienia wynosi 4 lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości, tj. wydania decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności.
W uzasadnieniu skargi podkreślono, powołując się na wyrok Sądu z dnia 5 kwietnia 2018 r., sygn. I SA/rz 836/17, że nie jest dopuszczalne, aby sankcje na podstawie § 38 rozporządzenia z 2013 r. stosować do dopłat otrzymanych przez rolnika w latach poprzednich, gdyż stanowiłoby to naruszenie treści § 39 rozporządzenia. Sankcje te mogą być bowiem stosowane w roku, w którym stwierdzono zmniejszenie obszaru.
Zdaniem skarżącej organ odwoławczy nie ustosunkował się do błędnego stanowiska organu I instancji, a tym samym niezasadnie utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Przedmiotem oceny Sadu, pod kątem legalności, jest decyzja ustalająca skarżącej kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu rolnośrodowiskowego. Kwestionując zgodność z prawem tego rodzaju rozstrzygnięcia skarżąca podniosła szereg zarzutów, zarówno natury procesowej jak i materialnoprawnej.
Jeżeli chodzi o zarzuty dotyczące naruszenia przez rozstrzygające sprawę organy przepisów postępowania, tj. art. 11, art. 76, art. 76 a, art. 77, art. 80 i art. 81 K.p.a., poprzez nienależyte ustalenie stanu faktycznego sprawy, to odnosząc się do nich na wstępie należy zauważyć, że ustalając kwotę nienależnie pobranych płatności, w postępowaniu dotyczącym tej właśnie kwestii, organy nie czyniły własnych i niezależnych ustaleń w przedmiocie sposobu realizacji przez skarżącą podjętego przez nią w 2013 r. wieloletniego zobowiązania. W tym zakresie opierały się bowiem na wydanych rozstrzygnięciach, w przedmiocie przyznania skarżącej płatności za kolejne lata realizacji zobowiązania, poczynając od 2013 r. a kończąc na roku 2017 r. Tym samym zaskarżona decyzja, ustalająca kwotę nienależnie pobranych płatności, jest niejako wynikiem i bezpośrednim następstwem ustaleń poczynionych w tamtych sprawach i zapadłych na ich tle rozstrzygnięć. Wśród nich szczególnie istotna jest decyzja w przedmiocie płatności za rok 2017 r., albowiem to w postępowaniu dotyczącym tego właśnie roku – piątego i zarazem ostatniego roku realizacji zobowiązania wieloletniego, stwierdzone zostały nieprawidłowości w realizacji programu, w efekcie czego znalazło to odzwierciedlenie w kwotach przyznanych płatności.
Kwestionując legalność zaskarżonej decyzji skarżąca podniosła szereg okoliczności, które jej zdaniem świadczą o tym, że sama kontrola w jej gospodarstwie, mająca miejsce w listopadzie 2017 r., została przeprowadzona nierzetelnie, wobec czego jej wyniki nie mogą być podstawą ustaleń, między innymi w zakresie nienależnie pobranych płatności. Odnosząc się do tego rodzaju zarzutu stwierdzić należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie, gdyż, jak to słusznie zauważył organ odwoławczy, wyniki kontroli w gospodarstwie skarżącej nie są przedmiotem niniejszego postępowania. Wszelkie kwestie z tym związane mogły być przedmiotem badania jedynie na gruncie sprawy dotyczącej przyznania skarżącej płatności za 2017 r. Skoro zaś skarżąca ich nie podważała na gruncie tamtej sprawy lub jej argumenty w tym zakresie nie zostały uwzględnione, to wobec faktu, że decyzja dotycząca płatności za 2017 r. stała się ostateczna i prawomocna, jako taka wiąże organy obu instancji, na gruncie przedmiotowej sprawy. Tak więc obecnie nie sposób jej kwestionować, zwłaszcza w oparciu o twierdzenia dotyczące wprost prawidłowości przeprowadzenia kontroli i ich ustaleń.
W pozostałym zakresie również Sąd nie stwierdził naruszeń przez rozstrzygające sprawę organy reguł prowadzenia postępowania administracyjnego. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, z zachowaniem wymogów, jakie w tym zakresie statuują regulacje K.p.a.
Jeżeli chodzi o uzasadnienie zaskarżonej decyzji, to również, co do zasady, odpowiada wymogom, jakie w tym zakresie wynikają z art. 107 K.p.a. Organy obu instancji w sposób wyraźny i jednoznaczny przedstawiły swoje stanowisko w sprawie, wskazując okoliczności w oparciu o które podjęły swoje rozstrzygnięcia, jak również podstawy prawne ich wydania. Przedstawiły także sposób w jaki dokonały wyliczeń wysokości kwot przypadających do zwrotu, z tytułu poszczególnych uchybień.
W tym miejscu należy jedynie zasygnalizować, że w przypadku zwrotu z tytułu uchybień w przestrzeganiu wymogów w wariancie 1.1. w zaskarżonej decyzji wskazano jedynie procentowe określenie wysokości sankcji za poszczególne lata realizacji programu, bez przedstawienia szczegółowego sposobu wyliczenia ich wysokości, z przytoczeniem poszczególnych wartości, służących wyliczeniu samej sankcji. Taki sposób przedstawienia wyliczenia sankcji jest niepełny i do pewnego stopnia utrudnia weryfikację prawidłowości jej wysokości, niemniej jednak na gruncie przedmiotowej sprawy, mając na uwadze sposób wyliczenia sankcji z rozporządzenia z 2013 r., nie sposób jest stwierdzić, że sankcja ta została wyliczona w wysokości przekraczającej wartość, o której mówią przepisy wskazanego wyżej aktu, o czym szerzej w dalszej części niniejszych rozważań. W tej sytuacji więc, pewne niedostatki uzasadnienia w omawianym zakresie, nie miały wpływu na treść zaskarżonej decyzji.
W kwestii naruszenia przepisów prawa materialnego, również zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Wydana w sprawie ostateczna decyzja odpowiada bowiem prawu, a treść jej rozstrzygnięcia znajduje oparcie w przepisach prawa, zarówno tych zawartych w regulacjach prawa krajowego, jak i unijnego. Brak jest więc podstaw nie tylko do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, o co wnioskuje skarżąca, ale także do uchylenia jej i tym samym wyeliminowania z porządku prawnego.
Jak to zostało już wyżej stwierdzone skarżąca realizowała wieloletnie zobowiązania w ramach Programu rolnośrodowiskowego. Zobowiązanie to podjęła w 2013 r., akceptując wszystkie jego warunki, w tym także te, związane z konsekwencjami niedochowania niektórych jego wymogów. Rozpoczęcie realizacji zobowiązania miało miejsce 15 marca 2013 r.
Mając na uwadze fakt, że realizację zobowiązania skarżąca rozpoczęła przed 15 marca 2014 r., zastosowanie do przedmiotowego zobowiązania znajdą przepisy rozporządzenia z 2013 r., w wersji obowiązującej przed tą datą (15 marca 2014 r.).
Pierwszym z wytkniętych skarżącej uchybień, w zakresie realizacji przez nią zobowiązania rolnośrodowiskowego, było zmniejszenie powierzchni gruntów, na których zobowiązanie to było i miało być realizowane. Sam fakt zmniejszenia powierzchni upraw, wynikający z decyzji, w przedmiocie przyznania skarżącej płatności za poszczególne lata realizacji zobowiązania, nie budzi na gruncie niniejszej sprawy wątpliwości. O sytuacji tego rodzaju traktuje wprost § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 2013 r., zgodnie z którym płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działki rolnej lub jej części objętych zmniejszeniem.
W tym wypadku sposób wyliczenia wielkości kwot do zwrotu nie budzi wątpliwości, jako że organ w sposób jasny i precyzyjny wskazał swoje wyliczenia, odnośnie wysokości nienależnie pobranej płatności z tego tytułu za każdy rok. Sama podstawa prawna również w tym przypadku nie może być zasadnie kwestionowana.
W tej kwestii dodać jedynie należy, że zmiana § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 2013 r., w 2014 r., na która powołuje się organ miała charakter doprecyzowujący i nie miała wpływu na obliczenie wartości zwrotu z tego tytułu. Nie była też kwestionowana przez skarżącą.
Brak podstawy do ustalenia kwot nienależne pobranych płatności skarżąca podniosła w przypadku drugiego z wytkniętych jej uchybień, dotyczącego nieprawidłowości oznaczonych kodem S 1, tj. nieprzestrzegania prawidłowego doboru i następstwa roślin, w ramach wariantu 1.1., na obszarze upraw wynoszącym 6,44 ha. W tym zakresie zarzuciła, że przepis § 39 a rozporządzenia z 2013 r., stosowany w zw. z § 38 ust. 1 pkt 2 tego aktu, został wprowadzony do porządku prawnego przed datą zakończenia realizowania przez skarżącą jej zobowiązania.
Odnosząc się do przedmiotowego zarzutu stwierdzić należy, iż do problematyki związanej ze stosowaniem sankcji, w związku z niedotrzymaniem warunków realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, należy odnieść się w sposób kompleksowy, tj. mając na względzie istotę przedmiotowego zobowiązania, uregulowania prawa unijnego w tym zakresie, a także przepisy krajowe, których jednak nie można rozpatrywać w sposób oderwany od wskazanych poprzednio regulacji.
Jak to już wyżej zaznaczono, skarżąca podjęła się realizacji i realizowała zobowiązania wieloletnie, które z uwagi na jego charakter należy traktować kompleksowo, przez co spełnienia jego warunków nie można odnosić odrębnie do poszczególnych lat jego realizacji.
Jak stanowi art. 35 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE. L. z 2014 r. Nr 181, str. 48 z późn. zm., zwanego dalej rozporządzeniem 640/2014) odmawia się wnioskowanego wsparcia bądź cofa się je w całości lub w części, jeżeli nie spełniono następujących zobowiązań lub innych obowiązków zobowiązań ustanowionych w programie rozwoju obszarów wiejskich; lub w stosownych przypadkach, innych obowiązków dotyczących operacji, ustanowionych w przepisach Unii, w przepisach krajowych lub w programie rozwoju obszarów wiejskich, w szczególności w przepisach w zakresie zamówień publicznych, pomocy państwa oraz innych obowiązkowych normach i wymogach.
W myśl zaś art. 35 ust 3 rozporządzenia 640/2014 przy podejmowaniu decyzji o kwocie wsparcia podlegającego odmowie lub wycofaniu w wyniku nieprzestrzegania zobowiązań lub innych obowiązków, o których mowa w ust. 2, państwa członkowskie biorą pod uwagę dotkliwość, zasięg, trwałość i powtarzalność niezgodności dotyczącej warunków przyznania wsparcia określonych w ust. 2. Dotkliwość niezgodności zależy w szczególności od znaczenia jej konsekwencji, z uwzględnieniem celów, którym miały służyć niespełnione zobowiązania lub obowiązki. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. Trwałość zależy w szczególności od czasu trwania skutków lub możliwości likwidacji tych skutków przy użyciu racjonalnych środków. Powtarzalność zależy od tego, czy stwierdzono wcześniej podobne niezgodności, w ostatnich czterech latach lub w całym okresie programowania 2014-2020, w przypadku tego samego beneficjenta i takiego samego środka lub rodzaju operacji lub - w przypadku okresu programowania 2007-2013 - podobnego środka.
Uzupełnieniem powyższej regulacji jest art. 35 ust. 4 rozporządzenia 640/2014, zgodnie z którym w przypadku zobowiązań lub płatności wieloletnich cofnięcia w oparciu o kryteria określone w ust. 3 stosuje się również do kwot już wypłaconych w latach poprzednich na daną operację.
Z zacytowanych przepisów wynika z sposób jednoznaczny podstawa do dochodzenia od rolnika kwot pobranych płatności, w sytuacji niespełnienia przez niego warunków realizacji zobowiązania wieloletniego. Prawodawca unijny przesądził te kwestię w sposób jednoznaczny, pozostawił jedynie poszczególnym państwom członkowskim określenie sposobu wyliczenia kwot nienależnie pobranej płatności z tego tytułu, określając jednak kryteria w oparciu kwota ta winna być skalkulowana.
W krajowym porządku prawnym omawiana kwestia została uregulowana przepisami § 39 a rozporządzenia z 2013 r. Przepis ten jednoznacznie odwołuje się do art. 35 ust. 4 rozporządzenia nr 640/2014, stanowiąc wyraźnie realizację zawartej w nim delegacji.
Przepis ten, co słusznie zauważyła skarżąca, został wprowadzony do rozporządzenia z 2013 r. w roku 2018, a więc po dacie zakończenia realizacji przez nią zobowiązania wieloletniego, niemniej jednak z uwagi na jego charakter i treść nie można zgodzić się ze skarżącą, że ze względu na datę wprowadzenia go do rozporządzenia 2013 r. przyjąć należy, że powołując się na niego organy dopuściły się naruszenia zakazu działania prawa wstecz.
Jak to już bowiem wyżej stwierdzono, przepis art. 39 a rozporządzenia z 2013 r. nie stanowił samoistnej podstawy prawnej do stwierdzenia nienależnie pobranych płatności, w związku z niedopełnieniem wymogów realizacji zobowiązania, ale konkretyzację podstawy wynikającej z art. 35 ust 2-ust. 4 rozporządzenia nr 640/2014. W momencie wydawania zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, funkcjonował w porządku prawnym i nie będąc sprzecznym z przepisami rozporządzenia nr 640/2014, mógł być podstawą wydania decyzji.
Przepis § 39 a rozporządzenia z 2013 r. w zakresie sposobu ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, w związku z niezrealizowaniem wymogów zobowiązania wieloletniego, odwołuje się do § 38 ust. 1 pkt 2 tego aktu, a w konsekwencji do § 38 ust. 2.
Rozstrzygające w sprawie organy dokonując więc wyliczenia w oparciu o te właśnie przepisy nie naruszyły prawa, a ich wyliczenia, choć dość lakonicznie uzasadnione, nie skutkują ustaleniem kwot zwrotu, wyższych od należnych.
Podobne uwagi jak w przypadku nieprawidłowości, w zakresie wariantu 1.1 odnieść można do nieprawidłowości w wariancie 8.3.1. W tym wypadku również organy powołały się na właściwe podstawy dochodzenia zwrotu i dokonały ustalenia kwot przypadających z tego tytułu w sposób, który nie stoi w sprzeczności z prawem.
Zasadne jest także stanowisko organów, iż w przedmiotowej sprawie nie zaistniały podstawy do odstąpienia od ustalania wysokości nienależnie pobranych przez skarżącą płatności, gdyż kwoty tego rodzaju płatności przewyższały kwoty o których mowa w art. 54 ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 347, str. 549 z późn. zm.).
Skarżąca również niezasadnie podniosła zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95, sugerując upływ terminu przedawnia do dochodzenia należności z tytułu nienależnie pobranych przez nią płatności. Do stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie realizowanego przez nią zobowiązania wieloletniego doszło bowiem w następstwie czynności kontrolnych, przeprowadzonych w listopadzie 2017 r., za który to rok skarżąca wystąpiła o przyznanie płatności do powierzchni zadeklarowanej w wielkości uznanej następnie za nieprawidłową. Postępowanie w przedmiocie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności wszczęto w 2019 r. i tym też roku wydano decyzje w tejże sprawie. Wobec tego rodzaju okoliczności nie sposób jest mówić o upływie terminu przedawnienia.
Zobowiązanie realizowane przez skarżącą było zobowiązaniem wieloletnim. Odnośne tego rodzaju zobowiązań art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95 stanowi, że terminy przedawnienia, liczone od daty wystąpienia konkretnych nieprawidłowości, które upływałyby przed datą zakończenia programu wieloletniego, ulegają przedłużeniu do tej właśnie daty. Dokonując wykładni wskazanego wyżej przepisu stwierdzić należy, że brak jest zaś podstaw do przyjęcia, że przytoczona regulacja może stanowić podstawę skrócenia terminów przedawnienia, w odniesieniu do należności wynikających z konkretnych, pobranych przez rolnika płatności za poszczególne lata.
Termin przedawnienia mający zastosowanie do programów wieloletnich przewidziany w art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia Rady nr 2988/95 pozwala jedynie na wydłużenie terminu przedawnienia, a nie na jego skrócenie.
Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), oddalił skargę.