I GSK 790/25

I GSK 790/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-06-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Apollo
Henryk Wach
Michał Kowalski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
602  ceny
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 1736/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-08-21
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 2028
art. 24b ust. 1 i 24c ust. 1
Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 98 § 1, art. 7, art. 77, art. 80 i art. 15
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) Sędzia NSA Anna Apollo Sędzia NSA Henryk Wach Protokolant asystent sędziego Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 17 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 sierpnia 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 1736/24 w sprawie ze skargi A Sp. z o.o. w B. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 11 kwietnia 2022 r. nr KWO.70.6.2022 w przedmiocie ustalenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od A Sp. z o.o. w B. na rzecz Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 1736/24 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2024 poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") w sprawie skargi A sp. z o.o. w B. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 11 kwietnia 2022 r. w przedmiocie odmowy zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie gminy - w punkcie pierwszym uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Białymstoku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 14 lutego 2022 r., w punkcie drugim umorzył postępowanie administracyjne, a w punkcie trzecim zasądził zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z dnia 12 lutego 2021 r., spółka zwróciła się do organu regulacyjnego o zatwierdzenie taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków na terenie gmin Białystok i Wasilków na okres 3 lat. Decyzją z dnia 9 kwietnia 2021 r. organ odmówił zatwierdzenia wnioskowanej taryfy i nałożył na spółkę obowiązek przedłożenia poprawionej taryfy.
W wykonaniu decyzji z dnia 9 kwietnia 2021 r. skarżąca w dniu 5 maja 2021 r. złożyła do organu regulacyjnego poprawiony wniosek o zatwierdzenie taryfy. Organ regulacyjny decyzją z dnia 18 czerwca 2021 r. odmówił zatwierdzenia wnioskowanej przez skarżącą taryfy. Decyzja ta została uchylona przez Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z dnia 19 listopada 2021 r., a sprawa przekazana organowi regulacyjnemu do ponownego rozpatrzenia. W wykonaniu wskazań organu odwoławczego organ regulacyjny przeprowadził uzupełniające postępowanie wyjaśniające.
W dniu 7 lutego 2022 r. spółka złożyła kolejne wyjaśnienia w sprawie oraz wniosek o wyznaczenie terminu zakończenia postępowania na dzień 28 lutego 2022 r., alternatywnie o zawieszenie postępowania administracyjnego.
Postanowieniami z dnia 14 lutego 2022 r. organ regulacyjny odmówił uwzględnienia wniosku spółki, dotyczącego dopuszczenia i przeprowadzenia dowodów z zeznań świadków, z opinii prawnej w zakresie kalkulacji cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków z dnia 10 maja 2021 r. prof. W. M. i z przesłuchania stron oraz odmówił wyznaczenia terminu zakończenia postępowania na dzień 28 lutego 2022 r. oraz zawieszenia postępowania.
Decyzją z dnia 14 lutego 2022 r. organ regulacyjny odmówił zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie gmin Białystok i Wasilków na okres 3 lat oraz nałożył na spółkę obowiązek przedłożenia w terminie 60 dni poprawionego projektu taryfy oraz jego uzasadnienia.
W wyroku z dnia 23 marca 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 1255/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa PGWWP z dnia 11 kwietnia 2022 r. oraz poprzedzająca ją decyzję organu regulacyjnego z dnia 14 lutego 2022 r.
Na skutek rozpoznania skargi kasacyjnej Prezesa PGWWP Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 lutego 2024 r. sygn. akt I GSK 1223/23 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania. W ocenie Sądu kasacyjnego w sprawie właściwie zrealizowano zasadę dwuinstancyjności postępowania bowiem Prezes PGWWP w zaskarżonej decyzji dokonał faktycznie w toku postępowania odwoławczego ponownej oceny projektu taryf pod względem ich zgodności z przepisami u.z.z.w.o.ś. NSA wskazał, że zgodnie z art. 24c ust. 1 uzzwoś organ regulacyjny, w terminie 45 dni od dnia otrzymania wniosku, o którym mowa w art. 24b ust. 2 ocenia projekt taryfy. W ocenie NSA postępowanie w sprawie było prowadzone na podstawie obszernego materiału dowodowego, który opierał się w szczególności na wniosku z dnia 5 maja 2021 r. oraz kolejnych korekt z dnia 25 maja 2021 r., 15 czerwca 2021 r., 18 stycznia 2022 r., 24 stycznia 2022 r., 13 stycznia 2022 r. oraz odpowiednio w dniu 1 lutego 2022 r., 3 lutego 2022 r., 9 lutego 2022 r. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego wnioskodawca miał prawo w każdym momencie przedłożyć materiał dowodowy stanowiący uzupełnienie wniosku.
W konkluzji wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w toku ponownego rozpoznania sprawy Sąd I instancji uwzględni ocenę zawartą w orzeczeniu, w szczególności dotyczącą równorzędności przestanek, którymi kieruje się podmiot przygotowujący projekt taryfowy. Sąd I instancji uwzględni również fakt, że podmiot przygotowujący taryfę nie może pobierać opłat za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, bowiem zasady ich uiszczania zostały uregulowane w ustawie Prawo wodne. Jednocześnie oceni, czy złożony wniosek, w świetle braku wyodrębnienia grup taryfowych i jednoczesne zastosowanie różnych stawek opłaty abonamentowej jest zgodne z przepisami u.z.z.w.o.ś. i rozporządzenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżonym wyrokiem decyzje organów obu instancji oraz umarzając postępowanie administracyjne stwierdził, że w sytuacji gdy ocenie organu regulacyjnego podlega poprawiony projekt taryfy lub poprawione uzasadnienie przedłożone przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w wykonaniu obowiązku wynikającego z decyzji, o której mowa w art. 24c ust. 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, organ regulacyjny odmawiając zatwierdzenia poprawionego projektu taryfy wobec stwierdzenia, że przedłożony wniosek lub taryfa nie spełniają wymogów określonych w decyzji, o której mowa w art. 24c ust. 3 u.z.z.w.o.ś. nie ma podstaw do ponownego zobowiązywania przedsiębiorstwa do przedłożenia poprawionej taryfy lub uzasadnienia, skoro ten obowiązek został już skutecznie nałożony na przedsiębiorstwo wcześniejszą decyzją ostateczną. W takiej sytuacji należy uznać, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nie przedłożyło w terminie określonym w decyzji, o której mowa w ust. 3, poprawionego projektu taryfy, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 1 lub poprawionego uzasadnienia, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 2 i w przypadku drugiej przesłanki z art. 24c ust. 4 uzzwoś (czyli gdy wynik oceny, weryfikacji lub analizy, o których mowa w ust. 1, jest negatywny z powodu warunków ekonomicznych wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej, wskazujących na konieczność obniżenia cen i stawek opłat poniżej cen i stawek opłat zawartych w projekcie taryfy) organ regulacyjny jest zobligowany do określenia w drodze decyzji tymczasowej taryfy.
Sąd pierwszej instancji zauważył, że stawka opłaty abonamentowej jest elementem wyodrębniającym de facto grupy taryfowe i służy zróżnicowaniu warunków zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, należało przyjąć, że wadliwym było umieszczenie przez przedsiębiorstwo w ramach jednej grupy taryfowej odbiorców opomiarowanych i nieopomiarowanych.
Sąd uznał, że wody opadowe lub roztopowe stanowią część ścieków komunalnych tylko wówczas, gdy przedostały się one do kanalizacji sanitarnej, natomiast wody opadowe lub roztopowe odprowadzane systemami kanalizacji deszczowej służącymi do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemami kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, nie stanowią ścieków komunalnych, lecz wody opadowe lub roztopowe w rozumieniu art. 16 pkt 69 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, przez które rozumie się wody będące skutkiem opadów atmosferycznych. W rezultacie przy ustalaniu ceny taryfowej za odprowadzanie ścieków nie mogą być uwzględnianie koszty odprowadzania przez gminę do oczyszczalni ścieków wód opadowych i roztopowych z kanalizacji deszczowej, ponieważ nie są to ścieki odprowadzane przez odbiorcę usług przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego do kanalizacji sanitarnej.
W skardze kasacyjnej zaskarżono powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci:
1. art. 24c ust. 3 w związku z art. 24c ust. 4 w związku z art. 24c ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę przez nieprawidłową wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sytuacji, w której przedmiotem oceny organu regulacyjnego, prowadzonej na podstawie art. 24c ust. 1 ustawy, jest wniosek taryfowy złożony przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w wyniku realizacji obowiązku przedłożenia poprawionego projektu taryfy lub uzasadnienia w trybie art. 24c ust. 3 ustawy, wówczas organ regulacyjny odmawiając zatwierdzenia wniosku taryfowego, nie posiada podstaw do ponownego zobowiązywania przedsiębiorstwa do przedłożenia poprawionego projektu taryfy lub uzasadnienia w trybie art. 24c ust. 3 ustawy, bowiem obowiązek ten został już skutecznie nałożony wcześniejszą decyzją organu regulacyjnego w związku z czym, w takiej sytuacji organ regulacyjny zobowiązany jest do wydania decyzji określającej taryfę tymczasową na podstawie art. 24c ust. 4 ustawy podczas, gdy złożenie przez wnioskodawcę nowego wniosku taryfowego w wyniku wykonania obowiązku nałożonego na niego w trybie art. 24c ust. 3 ustawy, powoduje wszczęcie nowego, odrębnego, postępowania administracyjnego, w wyniku którego dopuszczalne jest wydanie decyzji przewidzianej w art. 24c ust. 3 ustawy, a także w ramach którego nie ma możliwości wydania decyzji o ustaleniu taryfy tymczasowej.
2. art. 24c ust. 1 pkt 2 w związku z art. 20 ust. 4 pkt 1 ustawy w związku z § 6 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków w związku z art. 190 p.p.s.a. przez nieprawidłową wykładnię tych przepisów, związaną z nienależytym oraz niepełnym uwzględnieniem oceny zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2024 r., sygn. akt I GSK 1223/23, polegającym na ograniczeniu stanowiska Sądu I instancji wyłącznie do stwierdzenia, że organ regulacyjny nie posiada kompetencji do nakazania wnioskodawcy zmiany wysokości stosowanych stawek amortyzacji środków trwałych, które są zgodne z przepisami prawa podczas, gdy Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że organ regulacyjny nie posiada kompetencji do nakazania wnioskodawcy zmiany wysokości stosowanych stawek amortyzacji środków trwałych, wyraźnie przy tym zaznaczając, że o ile amortyzacja została ustalona zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, tj. z uwzględnieniem okresu ekonomicznej użyteczności środka trwałego oraz przy zastosowaniu metody liniowej.
Zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:
1. art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 16 w związku z art. 110 k.p.a. polegające na uznaniu, że organ regulacyjny pozostaje związany treścią rozstrzygnięcia zawartego w decyzji ostatecznej wydanej na podstawie art. 24c ust. 3 ustawy po złożeniu przez wnioskodawcę nowego wniosku taryfowego w wykonaniu nałożonego na niego obowiązku przedłożenia poprawionego projektu taryfy lub uzasadnienia w trybie art. 24c ust. 3 ustawy, podczas gdy obowiązek ten zostaje zrealizowany przez wnioskodawcę z chwilą złożenia nowego wniosku taryfowego w zakreślonym przez organ terminie.
2. art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 190 p.p.s.a. polegające na przekroczeniu granic rozstrzygania sprawy i rozstrzygnięcie zupełne nowego zagadnienia prawnego dotyczącego rzekomej zasadności i konieczności wydania przez organ regulacyjny decyzji ustalającej taryfę tymczasową dla przedsiębiorstwa wodociągowo- kanalizacyjnego podczas, gdy granice rozpoznania sprawy, o których mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a., podlegają zawężeniu do granic w jakich rozpoznawał sprawę Naczelny Sąd Administracyjny oraz w jakich wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., tym samym Sąd I instancji nie był umocowany do rozstrzygania zagadnienia prawego, ponieważ nie stanowiło ono podstawy orzekania w zakresie pierwszego rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nie stanowiło ono podstawy sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej, a w konsekwencji, nie stanowiło ono przedmiotu oceny prawnej oraz wyrokowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
3. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 190 p.p.s.a., polegające na niezrealizowaniu i nieuwzględnieniu w zaskarżonym wyroku ocen zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2024 r., sygn. akt I GSK 1223/23 w postaci oceny dotyczącej nienaruszenia przez organ zasady dwuinstancyjności postępowania, oceny dotyczącej prawidłowości działania organu w zakresie orzekania na podstawie aktualnego stanu faktycznego, prawnego oraz prawidłowości działań organu w zakresie odmowy zawieszenia postępowania, oceny dotyczącej równoprawności przesłanek wskazanych w § 3 pkt 1 rozporządzenia taryfowego, w konsekwencji czego, uzasadnienie wyroku nie zawiera wyjaśniania sprawy w tym zakresie podczas gdy, Wojewódzki Sąd Administracyjny był obowiązany do uwzględnienia oceń zawartych we wcześniejszym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaś uzasadnienie wyroku powinno zawierać, w tym zakresie, stosowne wyjaśnienie sposobu rozpoznania sprawy.
Strona przeciwna nie skorzystała z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną, ale nadesłała pismo procesowe z dnia 13 sierpnia 2025 r., w którym zawarła swoje stanowisko.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna znajduje usprawiedliwione podstawy.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40).
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie w kwestii zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 190 p.p.s.a. Zarzut ten polegał na nieuwzględnieniu w zaskarżonym wyroku ocen zamieszczonych w wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2024 r., sygn. akt: I GSK 1223/23 w którym orzekł: że w toku ponownego rozpoznania sprawy Sąd I instancji uwzględni ocenę zawartą w tym orzeczeniu, w szczególności dotyczącą równorzędności przesłanek, którymi kieruje się podmiot przygotowujący projekt taryfowy; uwzględni również fakt, że podmiot przygotowujący taryfę nie może pobierać opłat za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, bowiem zasady ich uiszczania zostały uregulowane w ustawie Prawo wodne oceni, czy złożony wniosek w świetle braku wyodrębnienia grup taryfowych i jednoczesne zastosowanie różnych stawek opłaty abonamentowej, pozostaje zgodne z przepisami u.z.z.w.o.ś. i rozporządzenia.
Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. zdanie pierwsze - Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przepis ten ma zastosowanie w przypadku uprzedniego wydania orzeczenia na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. (uchylenie wyroku WSA i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania), co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Piśmiennictwo i praktyka sądowa jednolicie przyjmują, że w świetle treści art. 190 p.p.s.a. pojęcie wykładni prawa obejmuje zarówno prawo materialne jak i prawo procesowe i powinno być rozumiane jako wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa, ich wiążące odkodowanie (ustalenie jednoznacznej normy) w konkretnej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, co w konsekwencji umożliwia prawidłowe ich zastosowanie przez sąd I instancji, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania (wyrok NSA z 11 lutego 2020 r., sygn. akt I GSK 2155/19, LEX nr 3034096). Związanie sądu administracyjnego w rozumieniu art. 190 p.p.s.a. oznacza, że sąd nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym poglądem NSA, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się orzeczeniu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organami administracji publicznej (wyrok WSA w Gliwicach z 24.06.2024 r.. I SA/GI 562/24. LEX nr 3735729).
Z kolei wedle art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy wada uzasadnienia nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się, bowiem w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to, więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem, dlaczego nie stwierdził czy stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, czy też przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Powinno umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i – w razie kontroli instancyjnej – Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu (por. wyroki NSA z: 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1485/11 i 25 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1751/11).
Dokonując badania zaskarżonego kasacyjnie orzeczenia, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził nie tylko, że Sąd I instancji nie wywiązał się z wynikających z art. 141 § 4 p.p.s.a. wymogów odnośnie uzasadnienia wyroku, ale przede wszystkim nie uwzględnił w pełni oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2024 r., sygn. akt: I GSK 1223/23 czym naruszył art. 190 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie związany był wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, a tym samym był obowiązany do zrealizowania sformułowanych w nim ocen, dlatego też uzasadnienie wyroku powinno wyjaśniać sposób rozpoznania sprawy w tym zakresie.
W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że "zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. jest skuteczny wówczas, gdy sąd nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tej normy, dlaczego nie stwierdził (lub stwierdził) naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego albo przepisów procedury w stopniu, który motywowałby określonej treści rozstrzygnięcie, jak też wtedy, kiedy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich wymaganych elementów (wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2023 r., II FSK 1931/20, LEX nr 3511044).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dokonał oceny dotyczącej braku naruszenia przez Prezesa PGW WP przepisu art. 15 k.p.a. Stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym zakresie stanowi, że zasady rozpoznania sprawy zostały zachowane. Fakt, że organ podtrzymał w całości stanowisko organu I instancji, automatycznie nie oznacza, że doszło do naruszenia przepisów art. 15 k.p.a. W niniejszej sprawie właściwie zrealizowano zasadę dwuinstancyjności postępowania, ponieważ rozstrzygnięcie wydane po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego zapadło w wyniku przeprowadzenia postępowania merytorycznego, oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie argumenty zawarte przez skarżącą na każdym etapie postępowania. Organ rozpoznając odwołanie również trafnie odniósł się do wszystkich zarzutów i rozpoznał sprawę w II instancji w pełni. Prezes PGWWP w zaskarżonej decyzji dokonał bowiem faktycznie w toku postępowania odwoławczego ponownej oceny projektu taryf pod względem ich zgodności z przepisami u.z.z.w.o.ś.
Pominięta została również ocena wynikająca z zarzutu Prezesa PGW WP, sformułowanego w oparciu o przepisy art. 98 § 1, art. 7, art. 77, art. 80 i art. 15 k.p.a.,
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że postępowanie w sprawie było prowadzone w oparciu o liczny materiał dowodowy. Rację ma kasator, że wnioskodawca miał prawo w każdym momencie przedłożyć materiał dowodowy stanowiący uzupełnienie wniosku. Nie było zatem wymagane, by ten zawiesił postępowanie w oczekiwaniu na nowy materiał dowodowy obejmujący dane ekonomiczne. Te bowiem zawsze będą odnosiły się i zawierały dane obejmujące jakiś okres obrazujący czas przed złożeniem wniosku i nie będą obejmować dnia w którym wydawana jest decyzja. Przedstawienie we wniosku danych, które odnoszą się do czasu przeszłego nie podważa kompletności samego wniosku. Postępowanie dowodowe nie może być celem samym w sobie. Mnożenie i powielanie czynności, które zostały już przeprowadzone na etapie wcześniejszego postępowania, nie przyczyniłoby się do realizacji zasady szybkości i ekonomiki postępowania, a zmierzałoby do jego przedłużania. Dodał, że organy nie mają obowiązku prowadzenia postępowania w sposób nieskończony, jeżeli istotne dla sprawy kwestie zostały już wcześniej ustalone innymi dowodami, a taka sytuacja ma miejsce na kanwie kontrolowanej sprawy.
Kolejną kwestią jest brak oceny równoprawności przesłanek wskazanych w § 3 pkt 1 rozporządzenia taryfowego stanowiących wytyczne dla opracowania wniosku taryfowego. W tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarzut naruszenie § 3 pkt 1 w zw. z § 13 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w zw. z art. 24b ust. 1 w zw. z art. 24c ust. 1 pkt 2 u.z.z.w.o.ś., poprzez nieprawidłową wykładnię polegającą na przyjęciu, że zastosowana w § 3 pkt 1 rozporządzenia kolejność wyliczenia klauzul generalnych, odnoszących się do sposobu opracowywania projektu taryfy przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, tj. wskazanie w lit. a klauzuli zapewnienia przedsiębiorstwu niezbędnych przychodów, świadczy o nadaniu jej przez ustawodawcę nadrzędnego charakteru wobec pozostałych klauzul wymienionych w przepisie podczas, gdy podstawową i nadrzędną klauzulą generalną znajdującą zastosowanie w postępowaniach taryfowych prowadzonych w oparciu o art. 24b ust. 1 i 24c ust. 1 u.z.z.w.o.ś., jest zasada ochrony odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat. (...) Przepis ten nakłada na podmiot przygotowujący taryfę obowiązek kierowania się wszystkimi wskazanymi w nim przesłankami, a rolą organu regulacyjnego jest kontrola złożonego wniosku i zaproponowanych taryf pod kątem ich zgodności z przepisami prawa, mając na względzie w szczególności ochronę odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat.,
Wspomnieć należy, że w ocenie NSA art. 24c u.z.z.w.o.ś. wymienia wszystkie przesłanki, którymi ma się kierować podmiot przygotowując projekt taryfy i mają one charakter równorzędny. Przepis ten nakłada na podmiot przygotowujący taryfę obowiązek kierowania się wszystkimi wskazanymi w nim przesłankami, a rolą organu regulacyjnego jest kontrola złożonego wniosku i zaproponowanych taryf pod kątem ich zgodności z przepisami prawa, mając na względzie w szczególności ochronę odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat.
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie uwzględnia również dalszych wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Pominął on w swym rozstrzygnięciu kwestię poruszoną przez Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącą amortyzacji. NSA uznał, że organ regulacyjny nie posiada kompetencji do nakazania wnioskodawcy zmiany wysokości stosowanych stawek amortyzacji środków trwałych, o ile amortyzacja została ustalona zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, tj. z uwzględnieniem okresu ekonomicznej użyteczności środka trwałego oraz przy zastosowaniu metody liniowej. Organ regulacyjny posiada więc obowiązek i uprawnienie do weryfikowania, czy stawka amortyzacji została ustalona przy zastosowaniu metody liniowej, jak również, czy została ustaloną w oparciu o okres ekonomicznej użyteczności środka trwałego. Organ regulacyjny powinien zweryfikować, czy stawki amortyzacyjne zostały ustalone w sposób liniowy oraz czy uwzględniają okres użyteczności technicznej środka trwałego. Należy przy tym domniemywać, że organ posiada możliwość zakwestionowania zastosowania stawek amortyzacyjnych, które nie zostały ustalone w oparciu powyższe wytyczne.
Słusznie podkreślił skarżący kasacyjnie organ, że taka sytuacja może mieć miejsce również w sytuacji, w której wnioskodawca zastosuje rażąco krótki okres amortyzacji, który w sposób oczywisty i rażący, pozostaje niezgody z okresem ekonomicznej użyteczności środka trwałego, bądź też w ogóle ustali stawki amortyzacji w oderwaniu od okresu użyteczności ekonomicznej środka trwałego. Jako przykład zastosowania rażąco krótkiego okresu z pewnością można wskazać okres 5 lat użyteczności ekonomicznej instalacji kanalizacyjnej. W przypadku rażąco krótkiego okresu amortyzacji środka trwałego, a więc niezgodnego z okresem ekonomicznej użyteczności środka trwałego, organ regulacyjny posiada uprawnienie do zakwestionowania zasadności przyjęcia tego rodzaju kosztów jako podstawę ustalenia wysokości taryfy dla odbiorców końcowych usług.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uwzględnił również rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, że przepis art. 32 ustawy o rachunkowości, nie przewiduje możliwości zmniejszenia stawek amortyzacyjnych, a także pominął kwestię ochrony interesów odbiorców.
Wymienione wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotyczące w swej istocie, wadliwości poprzedniego rozstrzygnięcia Sądu I instancji, a zarazem świadczące o prawidłowym sposobie procedowania wniosków taryfowych przez organy regulacyjne, zostały pominięte i nieuwzględnione w zaskarżonym wyroku.
Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. nastąpiło więc z tego względu, że Sąd I instancji wybiórczo i ogólnikowo odniósł się do zaleceń Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wskazać trzeba, że prawidłowo sformułowane uzasadnienie wyroku powinno umożliwić stronom oraz sądowi odwoławczemu poznanie sposobu rozumowania sądu orzekającego. W uzasadnieniu tym powinna zostać precyzyjnie przedstawiona argumentacja odnosząca się zarówno do stanowiska organu, jak i zarzutów podnoszonych przez skarżącego, a w niniejszej sprawie przede wszystkim do zaleceń Sądu drugiej instancji. Sąd nie może pozostawić istotnych dla jego rozstrzygnięcia kwestii bez uzasadnienia. Z uzasadnienia musi wynikać, że sąd administracyjny dołożył należytej staranności przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Takie uzasadnienie umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę przesłanek, na których oparto zaskarżony wyrok.
W związku z powyższym ocenę zarzutów naruszenia prawa materialnego należało uznać za przedwczesną. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za usprawiedliwioną. Skoro nie była możliwa merytoryczna kontrola toku rozumowania, który doprowadził Sąd I instancji do podjętego rozstrzygnięcia, to w konsekwencji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. należało uchylić zaskarżony wyrok w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
O kosztach postępowania kasacyjnego, orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).