I GSK 774/25

I GSK 774/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-07-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-06-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Bogdan Fischer /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 1960/24 - Postanowienie WSA w Warszawie z 2024-11-05
Skarżony organ
Minister Edukacji Narodowej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Bogdan Fischer po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. H. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 1960/24 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi J. H. na informację Ministra Edukacji z dnia [...]kwietnia 2024 r., znak: [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia w sprawie przyznania dotacji celowej postanawia: oddalić skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wnioskiem z 10 października 2022 r. J. H. (dalej: "skarżąca") zwróciła się o udzielenie dotacji na dofinansowanie inwestycji związanej z zakupem nieruchomości niezbędnych dla rozwoju przedszkoli, szkół lub placówek w ramach programu "Inwestycje w Oświacie" organizowanego przez Ministra Edukacji i Nauki. Przedmiotowy wniosek nie został uwzględniony a skarżąca pismem z 1 lutego 2023 r. wniosła skargę na zamieszczoną na stronie internetowej Ministerstwa Edukacji i Nauki informację o statusie programu "Inwestycje w Oświacie".
Postanowieniem z 3 sierpnia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 524/23 odrzucił ww. skargę z uwagi na jej niedopuszczalność. Sąd wskazał m.in., iż aktem podlegającym zaskarżeniu nie jest zamieszczona na stronie Ministerstwa Edukacji i Nauki informacja o statusie programu natomiast kwestia ewentualnej dopuszczalności skargi na indywidualną informację o odmowie przyznania dotacji zgodnie z dyspozycją § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 22 lipca 2022 r. w sprawie przyznania, przekazania i rozliczenia dotacji celowej na finasowanie lub dofinansowanie kosztów realizacji remontów i inwestycji (Dz.U. z 2022 r., poz. 1540 ze zm.) dalej "rozporządzenie" – w brzmieniu obowiązującym przed 16 maja 2023 r. – pozostaje poza zakresem oceny Sądu orzekającego w sprawie.
Rozpoznając skargę kasacyjną na ww. postanowienie Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną skarżącej postanowieniem z dnia 21 lutego 2024 r. sygn. akt I GSK 165/24. Naczelny Sąd Administracyjny podtrzymał ustalenia Sądu I instancji oraz wskazał, iż jak wynika z § 10 ww. rozporządzenia Minister powinien poinformować wnioskodawcę o przyznaniu albo odmowie przyznania dotacji celowej i dopiero to działanie lub zaniechanie takiego działania stanowiłoby indywidualny akt podlegający zaskarżeniu do Sądu Administracyjnego.
Zaskarżonym w niniejszym postępowaniu pismem z [...] kwietnia 2024 r. Organ poinformował skarżącą, że jej wniosek nie został zakwalifikowany do przyznania dotacji celowej. W treści pisma wskazano przy tym linki do ogłoszeń rozstrzygnięć w ramach przedmiotowego programu oraz wyjaśniono, iż przy przyznawaniu przedmiotowej dotacji celowej nie stosuje się kodeksu postępowania administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 5 listopada 2024 r., odrzucił tę skargę wskazując, że zaskarżone pismo nie należy do kategorii aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej "p.p.s.a." ponieważ nie jest spełnione kryterium, że dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Wobec powyższego, w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. stwierdził niedopuszczalność drogi sądowej.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła skarżąca. Zaskarżonemu w całości postanowieniu zarzuciła:
1) naruszenie przepisów postępowania, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.
- art. 3 8 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 58 §1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że zaskarżone pismo Ministerstwa Edukacji Narodowej Departament Funduszy Strukturalnych, znak: [...] z dnia [...] kwietnia 2024 r. nie należy do kategorii aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a w konsekwencji wadliwe odrzucenie skargi na mocy art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. z uwagi na jej niedopuszczalność, podczas gdy zaskarżone pismo stanowi indywidualne rozstrzygniecie wniosku skarżącej o przyznanie dotacji w ramach programu "Inwestycje w Oświacie" oraz dotyczy obowiązku wynikającego z przepisów prawa tj. § 10 ust. 1 pkt 2) Rozporządzenia w brzmieniu sprzed 16 maja 2023 r. (Dz.U.2022.1540) i jako czynność lub akt z zakresu administracji publicznej winno podlegać kontroli sądowej.
- art. 153 p.p.s.a. poprzez pominięcie w zaskarżonym orzeczeniu oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w postanowieniu NSA z dnia 21 lutego 2024 r. (sygn. akt I GSK 165/24) (dalej: "Postanowienie NSA") oraz uznanie, że wyrażona w nim ocena prawna jest nieadekwatna ze względu na zmianę przepisów prawa (wejście w życie dniu 16 maja 2023 r.), podczas gdy w dacie orzekania przez NSA obowiązywały już nowe przepisy, a mimo to NSA uznał, że dopiero poinformowanie skarżącej o odmowie przyznania dotacji celowej, zgodnie z § 10 ust. 1 pkt 2) Rozporządzenia, stanowi indywidualny akt podlegający zaskarżeniu do sądu administracyjnego, co wskazuje na konieczność stosowania w niniejszej sprawie w/w przepisu Rozporządzenia w brzmieniu sprzed 16 maja 2023 r.
2) naruszenie przepisów prawa materialnego, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj.:
- § 10 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 22.07.2022 r. w sprawie przyznawania, przekazywania i rozliczania dotacji celowej na finansowanie lub dofinansowanie kosztów realizacji remontów i inwestycji (t.j. Dz.u.2023.1994), (dalej "Rozporządzenie") w zw. z 81 pkt 5 lit. a) rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 12.05.2023 r. zmieniającego Rozporządzenie (Dz.U.2023.918) (dalej: "Rozporządzenie Zmieniające") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie i uznanie, że Organ nie był zobowiązany do poinformowania o odmowie przyznania dotacji celowej, podczas gdy do zaskarżonego pisma Ministerstwa Edukacji Narodowej Departament Funduszy Strukturalnych, znak: [...] z dnia [...] kwietnia 2024 r. stanowiącego indywidualne rozstrzygniecie wniosku skarżącej o przyznanie dotacji w ramach programu "Inwestycje w Oświacie" winien znaleźć zastosowanie §10 ust. 1 pkt 2) Rozporządzenia w brzmieniu sprzed 16 maja 2023 r. (Dz.U.2022.1540), zgodnie z którym Minister informuje wnioskodawcę o odmowie przyznania dotacji celowej niezwłocznie po rozpatrzeniu wniosku za pomocą środków komunikacji elektronicznej.
- art. 2 w zw. z art. 7 Konstytucji RP w zw. z § 10 ust. 1 pkt 2) Rozporządzenia w brzmieniu sprzed 16 maja 2023 r. (Dz. U. 2022.1540) w zw. z art. 17 i 20 Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej (Dz.U.UE.C.2011.285.3), (dalej: "k.d.p.a.") poprzez ich niewłaściwe niezastosowanie polegające na obarczeniu skarżącej negatywnymi konsekwencjami przewlekłego działania organu w postaci wydania indywidualnego rozstrzygnięcia w sprawie jej wniosku o przyznanie dotacji po upływie ponad półtora roku od zakończenia programu "Inwestycje w Oświacie", co spowodowało niemożność wcześniejszego poddania indywidualnego rozstrzygnięcia w sprawie Skarżącej kontroli sądowej, podczas gdy zgodnie z §10 ust. 1 pkt 2) Rozporządzenia w brzmieniu sprzed 16 maja 2023 r. poinformowanie wnioskodawcy o odmowie przyznania dotacji celowej winno nastąpić niezwłocznie po rozpatrzeniu wniosku.
Uzasadniając zarzuty skarżąca wniosła:
- na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,
- na podstawie art. 203 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego od organu na rzecz skarżącej według norm przepisanych.
- jednocześnie, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ podniósł, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw, a zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, dlatego Minister Edukacji wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie wskazać należy, że w świetle art. 182 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Zgodnie z art. 182 § 3 p.p.s.a., rozpoznając tego rodzaju sprawę na posiedzeniu niejawnym, orzeka w składzie jednego sędziego.
W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, bowiem postanowienie Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu.
Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli sprecyzowany został w art. 3 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
1)decyzje administracyjne;
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego;
4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii;
5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, iż w niniejszej sprawie zaskarżone pismo Ministra Edukacji z dnia [...] kwietnia 2024 r., znak: [...] nie podlega kognicji sądów administracyjnych.
Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Należy zwrócić uwagę, że powyższy przepis odnosi się do innych aktów dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, które należy ograniczyć do przepisów materialnego prawa administracyjnego, które wyłączają dopuszczalność wydania decyzji lub postanowienia, wymagają jednak od organu wykonującego administrację publiczną potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku. Decyzja administracyjna jest oświadczeniem woli organu, zaś inne akty lub czynności mają charakter niejednolity i według niektórych poglądów doktryny są oświadczeniami wiedzy (B. Adamiak. Z problematyki właściwości sądów administracyjny (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), ZNSA z 2006 r., z 2 (5), str. 9 - 13). Ratio legis ww. regulacji prawnej, rozszerzającej kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji lub postanowień, jest wiązane z umożliwieniem sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznej, oraz z potrzebą zapewnienia im gwarancji procesowych w ich relacjach z organami administracji publicznej i w zakresie zadań realizowanych przez te organy (T. Woś (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, T. Woś (red.). Wydanie 5. Warszawa 2012, s. 69 - 70). Tym samym obywatele i inne podmioty konkretnych uprawnień lub obowiązków mają zapewnioną ochronę w drodze sądowej w sytuacji, gdy odnoszący się do nich akt lub czynność ma cechy określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Użyte w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kryteria, chociaż obejmują dość zróżnicowane kategorie działań administracji, które trudno dokładnie scharakteryzować, stanowią akty lub czynności, które:
a) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a.;
b) są podejmowane w sprawach indywidualnych;
c) mają charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądów administracyjnych;
d) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (por. uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, ONSAiWSA 2008, Nr 2, poz. 21; 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13, ONSAiWSA z 2014 r. Nr 1, poz. 2, 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II GPS 2/13, ONSAiWSA z 2014 r. Nr 6, poz. 88).
Podkreślenia wymaga również to, że akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., są podejmowane poza postępowaniem jurysdykcyjnym z właściwą mu formą decyzji lub postanowienia, co oznacza, iż odpowiadają formule nie tyle stosowania prawa, ile jego wykonywania, a więc formule wykonawczej, która wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (a więc już istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (Z. Kmieciak. Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, OSP 2008, Nr 5, poz. 51, s. 350 - 351).
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne, aniżeli decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym, akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień bądź obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jednak, aby móc zakwalifikować akt lub czynność jako przedmiot zaskarżenia w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. należy stwierdzić czy:
1. akt lub czynność nie ma charakteru decyzji lub postanowienia wydawanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym i zaskarżalnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 1–3.
2. akt lub czynność muszą mieć charakter zewnętrzny, tj. muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność,
3. akt lub czynność muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu;
4. akt lub czynność muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ – zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 – zakresem tego przepisu objęte są "akty i czynności z zakresu administracji publicznej" (aspekcie przedmiotowym w zakresie aktów i czynności z art. 3 § 2 pkt 4 nie mieszczą się wszelkie przejawy działania organów administracji publicznej podlegające kwalifikacji jako czynności prawne w rozumieniu przepisów prawa cywilnego [por. postanowienie NSA z dnia 21 lutego 1997 r., I SA 264/97, ONSA 1997, nr 4, poz. 182, i uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 17 czerwca 1997 r., FPS 2/97, ONSA 1997, nr 4, poz. 147, oraz M. Bogusz, Pojęcie aktów..., s. 178–179, i B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), ZNSA 2006, nr 2, s. 15]. Kryterium "z zakresu administracji publicznej" oznacza, że w zakresie właściwości sądów administracyjnych mieszczą się akty lub czynności zawierające element władztwa administracyjnego. Działanie władcze to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, a adresat jest związany tym jednostronnym działaniem. Tak też przyjął WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 13 października 2009 r., I SA/Gd 220/09, LEX nr 524668. Z kolei jednostronne działanie jest zagwarantowane możliwością stosowania środków przymusu państwowego. Te trzy elementy nie zawsze muszą wystąpić łącznie. Wystarczający do zakwalifikowania aktu lub czynności jako aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej jest element jednostronności działania, od którego uzależnione jest korzystanie z uprawnienia (por. B. Adamiak, Z problematyki właściwości., s. 15, i wyrok WSA w Olsztynie z dnia 20 września 2006 r., II SA/Ol 456/06, LEX nr 193384);
5. akt lub czynność musi "dotyczyć" uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Ten ostatnio wymieniony warunek oznacza, że musi istnieć ścisły związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, która dotyczy takiego uprawnienia lub obowiązku. Oznacza to, że wskazany akt może podlegać kognicji sądu administracyjnego, gdy z jego treści wynika nałożenie na stronę skarżącą określonych obowiązków. Nałożenie tych obowiązków musi przy tym wynikać z władczego działania organu. W zakresie właściwości sądów administracyjnych mieszczą się bowiem tylko takie akty lub czynności, które zawierają element władztwa administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie mamy jednak do czynienia z taką sytuacją. Zaskarżone w rozpatrywanej sprawie nie dotyczy bowiem uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Podkreślić należy, iż sformułowanie "dotyczy", użyte w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.a, odnosi się jedynie do bezpośredniego i ścisłego związku między aktem lub czynnością a uprawnieniem bądź obowiązkiem. Tymczasem w zaskarżonym rozstrzygnięciu Minister Edukacji i Nauki nie ustala obowiązku czy uprawnienia wynikającego z przepisów prawa, ale odnosząc się do złożonego wniosku informuje, że nie został on zakwalifikowany do przyznania dotacji celowej wskazując jednocześnie stan faktyczny i określając gdzie zostały opublikowane wyniki rozstrzygnięcia.
Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, należy podzielić stanowisko WSA w Warszawie, iż zaskarżone w tej sprawie pismo stanowiło jedynie informację potwierdzającą odmowę udzielenia dotacji celowej natomiast żaden z obecnie obowiązujących przepisów prawa w ramach przedmiotowego programu nie ustanawiał uprawnienia do kwestionowania informacji o wyborze innych wnioskodawców o przyznaniu dotacji celowej, co przekładałoby się na skutki prawne dotyczące skarżącej i skierowania do niej pisma informującego. Słusznie Sąd I instancji wskazał na treść § 10 rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 22 lipca 2022 r. w sprawie przyznania, przekazania i rozliczenia dotacji celowej na finansowanie lub dofinansowanie kosztów realizacji remontów i inwestycji w brzmieniu obowiązującym przed 16 maja 2023 r. (Dz. U. z 2022 r., poz. 1540 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] kwietnia 2024 r, czyli w dniu sporządzenia zaskarżonego pisma. Przepis ten bowiem w sposób jasny określa obowiązki organu, który rozpoznaje wnioski o dofinansowanie. Zgodnie z nim Minister informuje wnioskodawcę o przyznaniu dotacji celowej, zamieszczając niezwłocznie w BIP na swojej stronie podmiotowej swoje rozstrzygnięcie. Zatem organ zobowiązany jest do uzewnętrznienia informacji o przyznaniu dotacji w formie przewidzianej tym przepisie. Nie znajduje natomiast, wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, podstawy prawnej do wydawania rozstrzygnięcia indywidualnego w sprawie odmowy przyznania dotacji.
Rację ma zatem Sąd I instancji, że zaskarżone pismo z [...] kwietnia 2024 r. stanowiło jedynie informację potwierdzającą odmowę udzielenia dotacji celowej. Pismo to nie posiada cech rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej ani w znaczeniu procesowym, ani materialnym. Pod pojęciem "sprawa administracyjna" rozumie się bowiem sprawę powstałą wskutek żądania udzielenia jednostce uprawienia albo wszczęcia z urzędu postępowania bezpośrednio w celu ograniczenia, cofnięcia uprawnienia administracyjnego lub nałożenia, zwolnienia, ograniczenia lub rozszerzenia obowiązku administracyjnego bądź potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku, które wynikają z mocy samego prawa. Natomiast rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej jest takie działanie organu administracji publicznej, które podejmowane jest bezpośrednio w celu wywołania skutku prawnego i wywołujące ten skutek przez bezpośrednie władcze ukształtowanie sytuacji prawnej jednostki bądź prawem wymagane potwierdzenie uprawnień lub obowiązków. Sąd I instancji w sposób właściwy ocenił charakter prawny pisma z dnia [...] kwietnia 2024 r.
Oczekiwanego przez skarżącą kasacyjnie skutku nie mógł także odnieść zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Związanie organów administracji publicznej oraz sądów oceną prawną oznacza, że w tym zakresie nie mogą one formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonymi wcześniej w orzeczeniu sądowym, i zobowiązane są do podporządkowania się jej w pełnym zakresie (wyr. NSA z 8 stycznia 2020 r., I OSK 403/19; wyr. NSA z 19 października 2007 r., II FSK 1128/06). Ocena prawna dotyczyć może w szczególności stanu faktycznego sprawy, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, kwestii zastosowania określonego przepisu do wydania danego rozstrzygnięcia. Związanie sądu w rozumieniu komentowanego przepisu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie (por. wyr. NSA z 18 maja 2016 r., I OSK 2003/14; wyr. NSA z 4 czerwca 2009 r., I OSK 426/08; R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 8, Warszawa 2023).
Kontrola rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy sprowadza się do oceny czy organ podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez sąd, gdyż jest głównym kryterium poprawności nowo wydanej decyzji (por. wyr. NSA z 22 kwietnia 2022 r., I OSK 805/19; wyr. NSA z 20 kwietnia 2011 r., II OSK 729/10). Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego traci moc wiążącą w przypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny. Podobny skutek, czyli ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny, może spowodować zaistniała po wydaniu orzeczenia sądowego zmiana istotnych okoliczności faktycznych oraz wzruszenie orzeczenia. Zmieniające się okoliczności sprawy powodują nieaktualność w części lub w całości oceny sprawy dokonanej na podstawie art. 153 p.p.s.a. i jednocześnie konieczność dokonania jej weryfikacji na podstawie stanu aktualnego (por. wyr. NSA z 15 kwietnia 2005 r., OSK 1403/04; wyr. NSA z 6 lipca 2011 r., I FSK 1042/10; R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 8, Warszawa 2023).
Autor skargi kasacyjnej wskazuje na wydane przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowienie z dnia 21 lutego 2024 r. sygn. akt I GSK 165/24, którym oddalono skargę kasacyjna od postanowienia z 3 sierpnia 2023 r., którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 524/23 odrzucił skargę J. H. na informację Ministra Edukacji i Nauki o rozstrzygnięciu w sprawie dofinasowania w ramach programu "Innowacje w Oświacie" z uwagi na jej niedopuszczalność. Treść tych rozstrzygnięć jednoznacznie wskazuje, że zaskarżone w tej sprawie pismo Ministra Edukacji i Nauki nie zostało wydane na skutek ponownego przeprowadzenia postępowania w związku z wydanymi w tej sprawie wyrokami sądów administracyjnych. Również stan prawny uległ zmianie, bowiem brzmienie rozporządzenia, w szczególności §10 uległo zmianie, a zatem nie mógł mieć w tej sprawie zastosowania art. 153 p.p.s.a.
Niezasadne są również podniesione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia Europejskiego Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej. Uchwalony w dniu 6 września 2001r. przez Parlament Europejski akt nie posiada mocy powszechnie obowiązującej, jego postanowienia mają jedynie charakter zaleceń w sprawach załatwianych przez organy Wspólnoty (tak: J. Świątkiewicz, Europejski Kodeks Dobrej Administracji, Wprowadzenie, tekst i komentarz o zastosowaniu kodeksu w warunkach polskich procedur administracyjnych, Warszawa 2007, s. 12). Jak była wyżej mowa, Sąd I instancji słusznie uznał za organem, że w sprawie niniejszej organ nie miał obowiązku informowania w sposób indywidualny podmiotów, które nie zostały wybrane do przyznania dotacji. Paragraf 10 rozporządzenia nakłada na organ obowiązek poinformowania wnioskodawcy o przyznaniu dotacji celowej i zamieszenia niezwłocznie informacji w tym przedmiocie w Biuletynie Informacji Publicznej oraz na odpowiedniej swojej stronie podmiotowej. Przepisy te nie nakładają, wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, obowiązku na ministra, by ten informował wnioskodawców o odmowie przyznania dotacji.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw.