I GSK 773/20

I GSK 773/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-04-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-06-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Artur Adamiec /sprawozdawca/
Bogdan Fischer /przewodniczący/
Joanna Wegner
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 839/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-12-06
Skarżony organ
Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 23
art. 7 kpa w zw. z art. 57 § 1, § 3 i § 5
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia del. WSA Artur Adamiec (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 839/19 w sprawie ze skargi S. w L. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie grup i organizacji producentów" 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od S. w L. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 grudnia 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 839/19 oddalił skargę S. w L. (dalej "skarżąca") na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie grup i organizacji producentów".
Od tego wyroku skarżąca wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości.
Środek odwoławczy oparto na obydwu podstawach.
Zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie oparła na:
1. naruszeniu § 11 ust. 2 w zw. z § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 sierpnia 2016 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżący nie dochował wskazanego w ww. przepisie 60 dniowego terminu na złożenie wniosku o płatność, podczas gdy termin ten upływał w dniu 16 listopada 2018 r. i skarżący terminu tego dochował;
Zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy oparła na:
2. naruszeniu art. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz rozwoju obszarów wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji niezastosowanie przepisów kpa dotyczących obliczania terminów do rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej indywidualnej sprawy dotyczącej przyznania środków z tytułu pomocy finansowej;
3. naruszeniu art. 57 § 1, § 3 i § 5 kpa w zw. z § 11 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 sierpnia 2016 r. w zw. z poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zasady obliczania terminów określone w kpa nie znajdują zastosowania do § 11 ust. 1 ww. rozporządzenia a w konsekwencji wadliwe obliczenie terminu na złożenie wniosku o płatność, o którym stanowi § 11 ust. 2 ww. rozporządzenia;
4. naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi pomimo zaistnienia przesłanek uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji w postaci naruszenia przez organ przepisów art. 7 kpa w zw. z art. 57 § 1, § 3 i § 5 k.p.a., § 11 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 sierpnia 2016 r., art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz rozwoju obszarów wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020.
Uzasadniając złożona skargę kasacyjną autorka skargi kasacyjnej, wniosła o:
1. uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2019 r., sygnatura akt V SA/Wa 839/19 w całości i rozpoznanie skargi;
ewentualnie, wniosła o:
2. uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2019 r., sygnatura akt V SA/Wa 839/19 w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu;
3. zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych;
4. rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W odpowiedź na skargę kasacyjną organ w pełni poprał wydane przez Sąd I instancji rozstrzygnięcie, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, NSA związany był granicami skargi kasacyjnej.
Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd I instancji.
Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że – jak wyżej wskazano – stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) – w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała Pełnego Składu NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09). Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyroki NSA: z 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08; z 22 września 2010 r., II FSK 764/09; z 16 lipca 2013 r., II FSK 2208/11; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane wyroki tamże).
Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, a uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej, zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zauważyć przy tym należy, że dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. konieczne jest co do zasady wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej.
Poczynienie powyższych uwag było niezbędne zważywszy na konstrukcję i uzasadnienie rozpoznawanej skargi kasacyjnej.
W punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie § 11 ust. 2 w zw. z § 11 ust. 1 rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżąca nie dochowała wskazanego w ww. przepisie 60 dniowego terminu na złożenie wniosku o płatność, podczas gdy termin ten upływał w dniu 16 listopada 2018 r. i skarżąca termin ten dochowała. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest to zarzut usprawiedliwiony.
Zgodnie z § 11 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego – pomoc jest wypłacana w formie rocznych płatności i obejmuje okresy kolejnych 12 miesięcy prowadzenia działalności przez beneficjenta, licząc od dnia następującego po dniu wydania decyzji o uznaniu, w którym mowa w § 2. Przepis ten, wbrew zarzutom skarżącej kasacyjnie, jasno odwołuje się do dnia wydania decyzji o uznaniu, którą była – jak przyjęły organy, a co zaaprobował Sąd I instancji – decyzja Dyrektora OT Agencji Rynku Rolnego w Szczecinie nr [...] z [...] września 2016 r. Powyższe oznacza, że w świetle § 11 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, pierwszy roczny okres płatności dla Grupy zaczął się od 16 września 2016 r. a zakończył 15 września 2017 r., co prawidłowo przyjęto w sprawie. Słusznie w tym zakresie wskazał za organem Sąd I instancji, że terminem do dokonania określonej czynności prawnej, czyli złożenia wniosku o wypłacenie kolejnej transzy pomocy, jest 60 - dniowy termin, o którym jest mowa w § 11 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego i to do przepisu mają zastosowanie reguły określone w art. 57 k.p.a. Zatem okres płatności zaczął się 16 września 2017 r. a zakończył z dniem 15 września 2018 r. i następnego dnia rozpoczął bieg 60-dniowy termin do złożenia wniosku o płatność w drugim roku korzystania z pomocy, który upływał z dniem 14 listopada 2018 r., natomiast jak sama skarżąca wskazuje w skardze kasacyjnej, dokonała tej czynności w dniu 15 listopada 2018 r., a więc z uchybieniem terminu.
W zakresie naruszenia przepisów postępowania, skarżąca postawiła trzy zarzuty.
Odnosząc się do pierwszego z nich, autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie art. 4 ustawy o PROW poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji niezastosowanie przepisów kpa dotyczących obliczania terminów do rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej indywidualnej sprawy dotyczącej przyznania środków z tytułu pomocy finansowej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest bezpodstawny. Po pierwsze, jego prawidłowa konstrukcja wymagała powiązania art. 4 ustawy o PROW z odpowiednimi przepisami procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez Sąd I instancji, ponieważ – jak wyżej wskazano – wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów postępowania administracyjnego, lecz przeprowadza kontrolę prawidłowości ich zastosowania przez organy. Ponadto autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił w istocie, dlaczego uważa, że przepis ten nie został w sprawie zastosowany. Zgodnie z omawianym przepisem – z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy ustawy (...), chyba że ustawa stanowi inaczej. Co istotne, takim wyjątkowym przepisem, o jakim mowa w art. 4 ustawy o PROW, jest przepis art. 27 ustawy o PROW, który modyfikuje zasady postępowanie administracyjnego w sprawie przyznania pomocy, co zostało dokładnie wyjaśniono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a czego nie dostrzega skarżąca kasacyjnie.
Odnosząc się do kolejnego zarzuty w którym w ocenie autora skargi kasacyjnej naruszono art. 57 § 1, § 3 i § 5 k.p.a. w zw. z § 11 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 sierpnia 2016 r. w zw. z poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zasady obliczania terminów określone w kpa nie znajdują zastosowania do § 11 ust. 1 ww. rozporządzenia a w konsekwencji wadliwe obliczenie terminu na złożenie wniosku o płatność, o którym stanowi § 11 ust. 2 ww. rozporządzenia, Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, zgodnie z którym zarzut ten jest nieusprawiedliwiony. Autor skargi kasacyjnej nie zauważa bowiem, że terminem do dokonania określonej czynności prawnej - czyli złożenia wniosku o wypłacenie kolejnej transzy pomocy - jest 60-dniowy termin, o którym jest mowa w § 11 ust. 2 rozporządzenia, i to do niego mają zastosowanie reguły Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące terminów - zgodnie z art. 57 k.p.a. Termin do dokonania czynności prawnej, tzn. złożenia wniosku o wypłatę kolejnej raty pomocy, jest jeden i został określony w § 11 ust. 2 rozporządzenia, natomiast w § 11 ust. 1 tego rozporządzenia określa tylko datę początkową, od której termin ten rozpoczyna swój bieg. Uznanie, że proces ustalania terminu do skutecznego złożenia wniosku o kolejną ratę pomocy jest procesem dwustopniowym, nie oznacza, że sam termin jest również "dwustopniowy". Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej okresy kolejnych 12 miesięcy prowadzenia działalności przez grupę, o których mowa w § 11 ust. 1 rozporządzenia, nie mogą być uznane za termin do dokonania czynności prawnej (nie podlegają wliczeniu do biegu terminu) i w tym też sensie Sąd I instancji słusznie uznał, że nie ma do nich zastosowania art. 57 k.p.a. Za taką wykładnią przemawia brzmienie § 11 ust. 1 i 2 rozporządzenia, albowiem tylko w ustępie 2 użyto określenia "termin", natomiast w ustępie 1 jest mowa o okresach. Zastosowanie do liczenia tego okresu wsparcia zasad z art. 57 § 3 k.p.a. oznaczałoby, że kolejno po sobie następujące cykle będą miały wspólny jeden dzień, który byłby zarazem ostatnim dniem jednego cyklu i pierwszym dniem kolejnego, tymczasem zgodnie z brzmieniem tego paragrafu rozporządzenia następujące po sobie okresy muszą być "kolejnymi", co oznacza, iż w każdym kolejnym roku rozpoczynają się w tym samym dniu miesiąca oraz kończą w tym samym dniu miesiąca - poprzedzającym dzień początkowy - kolejnego roku.
W punkcie 4 petitum skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, pomimo zaistnienia przesłanek uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji w postaci naruszenia przez organ § 11 rozporządzenia wykonawczego i art. 4 ustawy o PROW. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego i ten zarzut jest nieusprawiedliwiony. Artykuły 145 § 1 pkt 1 i art. 151 p.p.s.a. są tzw. przepisami wynikowymi, i warunkiem ich zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd administracyjny naruszeń prawa przez organ administracji publicznej oraz podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że naruszenie tych przepisów prawa jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom i nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej. Skoro więc, żaden z przepisów wymienionych w zarzutach skargi kasacyjnej nie został naruszony, to nie może być mowy o błędnym zastosowaniu przez WSA przepisu art. 151 p.p.s.a. o oddaleniu skargi.
Z tych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego w wysokości 360 zł orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 zw. z. z art. 207 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r., w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1860).