I GSK 761/24

I GSK 761/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-08-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Apollo
Piotr Kraczowski
Tomasz Smoleń /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Oświata
Sygn. powiązane
I SA/Sz 631/23 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2024-02-21
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 2077
art. 252 ust. 1,  art. 252 ust. 1
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Smoleń (spr.) Sędzia NSA Anna Apollo Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 19 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 lutego 2024 r. sygn. akt I SA/Sz 631/23 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 14 września 2023 r. nr SKO/WA/503/2306/2023 w przedmiocie zwrotu niewykorzystanej w części dotacji oświatowej 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie; 2. zasądza od M. K. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie 5050 (pięć tysięcy pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wyrokiem z dnia 21 lutego 2024 r., sygn. akt I SA/Sz 631/23, po rozpoznaniu skargi M. K. (skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie (skarżący kasacyjnie, organ, SKO, Kolegium) z dnia 14 września 2023 r., nr SKO/WA/503/2306/2023 w przedmiocie zwrotu niewykorzystanej w części dotacji oświatowej wraz z odsetkami udzielonej w 2017 r., w pkt 1/ stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji; w pkt 2/ zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano, że Prezydent Miasta S. mocą decyzji z 18 kwietnia 2023 r. określił skarżącej obowiązek zwrotu dotacji oświatowej niewykorzystanej w 2017 r. w kwocie 263.755,18 zł z odsetkami.
SKO w Szczecinie uchyliło w całości decyzję organ I instancji z 18 kwietnia 2023 r. i określiło skarżącej - organowi prowadzącemu Niepubliczne Przedszkole "[...]" w S. obowiązek zwrotu niewykorzystanej dotacji oświatowej za 2017 r. w kwocie 165.418,68 zł wraz z odsetkami.
W uzasadnieniu swego orzeczenia SKO wskazało, że "... postępowanie administracyjne obejmujące nieprawidłowości ujawnione podczas kontroli dotyczące pobrania przez organ prowadzący Przedszkole w roku 2017 dotacji z budżetu j.s.t. w nadmiernej wysokości oraz wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem w roku 2017 zostało umorzone decyzją z dnia 18.04.2023r. znak: SE.4431.22.2020.4/22. W związku z powyższym weryfikacją w ramach niniejszego postępowania zostaną objęte ustalenia organu I instancji w zakresie dotacji niewykorzystanej do końca roku 2017, jako że rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta S. będące przedmiotem zaskarżenia, dotyczy wyłącznie dotacji niewykorzystanej do końca roku 2017."
W ocenie Kolegium nie było trafne uznanie przez organ I instancji kwoty 83700 zł jako niewydatkowanej z uwagi dokonanie zapłaty za usługi naprawcze mężowi skarżącej. Ponadto SKO stwierdziło, że wydatek wynikający z faktury nr [...] z [...] grudnia 2017r. w kwocie 14.636,50 zł za usługę cateringową, poniesiony został przed upływem terminu rozliczenia dotacji za 2017 r. Biorąc powyższe pod uwagę Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja organu I instancji wymaga skorygowania to jest zmniejszenia określonej kwoty 263.755,18 zł jako dotacji niewykorzystanej o kwotę 98.336,50 zł (14.636,50 zł + 83700 zł).
Od decyzji SKO z dnia 14 września 2023 r. skarżąca złożyła skargę w której zarzuciła naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 15, art. 75 § 1, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.) polegające na: niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu dowodów, niepodjęciu wszelkich działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, wybiórczej ocenie dowodów, pominięciu przyjętego sposobu rozstrzygania spraw tego samego rodzaju, zwłaszcza że w latach 2014 - 2016 r. organ I instancji nie stwierdził żadnych nieprawidłowości w rozliczeniu dotacji przez skarżącą.
W następstwie formułowanych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organu oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że SKO przy wydaniu decyzji pominęło, że zarówno decyzja organu I instancji określająca obowiązek zwrotu dotacji, jak również decyzja organu I instancji umarzająca postępowanie administracyjne, każdorazowo dotyczyły obowiązku skarżącej zwrotu dotacji oświatowej przyznanej na 2017 r. Zatem niewątpliwie obie te decyzje organu I instancji zapadły w tej samej sprawie od strony podmiotowej i przedmiotowej. Ich adresatem każdorazowo była skarżąca. Okoliczności faktyczne i prawne każdorazowo dotyczyły obowiązku zwrotu dotacji oświatowej uzyskanej przez skarżącą w 2017 r. na rzecz prowadzenia tego samego przedszkola. Decyzja organu I instancji z 18 kwietnia 2023 r., umarzająca postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu dotacji oświatowej, ostatecznie i prawomocnie przesądziła w obrocie prawnym, że skarżąca nie ma obowiązku zwrotu dotacji uzyskanej w 2017 r. na rzecz prowadzonego przedszkola. Wydanie i wprowadzenie do obrotu prawnego zaskarżonej decyzji było zatem postępowaniem organu, o którym stanowi przesłanka stwierdzenia nieważności określona w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.
Umorzenie postępowania administracyjnego na warunkach art. 105 § 1 k.p.a., które dotyczyło obowiązku zwrotu przez skarżącą dotacji oświatowej uzyskanej w 2017 r., oznacza w obrocie prawnym istnienie przeszkody do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia o istocie tej samej sprawy, jak to uczynił organ w kontrolowanej decyzji.
Jeśli organ I instancji umorzył postępowanie administracyjne, kierując się przy tym błędnym przekonaniem, że obowiązek zwrotu dotacji pobranej nienależnie, w nadmiernej wysokości, wykorzystanej niezgodnie z przeznaczaniem, niewykorzystanej stanowią każdorazowo odrębne przedmioty postępowania administracyjnego, to w istocie rzeczy w ten sposób błędnie utożsamił przedmiot postępowania administracyjnego w postaci obowiązku zwrotu dotacji z podstawą faktyczną i prawną tego obowiązku. Jednocześnie to błędne założenie w żaden sposób nie wpływa na obiektywne znaczenie w obrocie prawnym ostatecznej i prawomocnej decyzji organu I instancji, umarzającej postępowanie administracyjne w przedmiocie, co do zasady, zwrotu tej samej dotacji przez ten sam podmiot w porównaniu z zaskarżoną decyzją organu. Wobec tego skutkiem decyzji organu I instancji, umarzającej postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu dotacji, jest zakaz wydania kolejnej decyzji w tym samym przedmiocie i wobec tej samej strony w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.
Skargę kasacyjną od wyżej wskazanego wyroku wniósł skarżący kasacyjnie organ, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając ww. orzeczenie w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjne (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; aktualnie: t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy tj.:
- art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez ich zastosowanie w sytuacji, w której nie występuje powaga rzeczy osądzonej, co z kolei skutkowało nieuzasadnionym stwierdzeniem nieważności decyzji SKO w Szczecinie z dnia 14 września 2023 r., znak: SKO/WA/400/2306/2023 wydanej na podstawie art. 251 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2077 ze zm.; dalej: u.f.p.) określającej wysokość dotacji podlegającej zwrotowi z tytułu niewykorzystania części udzielonej w roku 2017 dotacji, z tej przyczyny, że w obrocie prawnym funkcjonuje prawomocna decyzja Prezydenta Miasta S. z dnia 18 kwietnia 2023r. SE.4431.22.2020.4/22 umarzająca postępowanie prowadzone w trybie art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p. wobec tej samej strony w przedmiocie zwrotu dotacji za rok 2017 pobranej w nadmiernej wysokości i wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem;
- art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 i art. 105 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że umorzenie postępowania w zakresie żądania zwrotu dotacji nadmiernie pobranej oraz wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem wyłącza możliwość orzekania o zwrocie dotacji niewykorzystanej, z tego powodu, że decyzje - umarzająca i zaskarżona - wydane zostały wobec tej samej strony postępowania i dotyczą dotacji za ten sam rok dotacyjny przyznanej na prowadzenia tego samego przedszkola, w sytuacji gdy umorzenie postępowania jak i określenie obowiązku zwrotu dotacji nastąpiło w odmiennym zakresie.
Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.
Skarżąca nie skorzystała z uprawnienia do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną organu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a skarżąca nie zażądała jej przeprowadzenia.
Wobec tego, że Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się wystąpienia żadnej spośród wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania, Sąd rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej i podniesionych zarzutów. Okazały się one uzasadnione, dlatego że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni podniesionych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana w sytuacji, gdy w obrocie pozostawała decyzja z 18 kwietnia 2023 r., znak: SE.4431.22.2020.4/22 umarzająca postępowanie administracyjne obejmujące nieprawidłowości ujawnione podczas kontroli dotyczące pobrania przez organ prowadzący Przedszkole w roku 2017 dotacji z budżetu j.s.t. w nadmiernej wysokości oraz wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem w roku 2017. W ocenie Sądu Wojewódzkiego przedmiot tej decyzji oraz decyzji zaskarżonej w niniejszej sprawie jest tożsamy, a zatem naruszono zasadę powagi rzeczy osądzonej.
Przypomnieć należy, że w stanowisku ugruntowanym w piśmiennictwie i orzecznictwie dotyczącym instytucji res iudicata zgodnie przyjęto, że decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Res iudicata następuje w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość ta będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. Do zaistnienia przypadku res iudicata w ramach podstaw nieważnościowych konieczne jest ustalenie stosunku tożsamości pomiędzy sprawą rozstrzygniętą decyzją, która ma zostać unieważniona, a sprawą, której dotyczy uprzednio wydana decyzja ostateczna (Borkowski/Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. Beck 2021, s. 1018-1020, nb 65-72; M. Jaśkowska w: A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2020, s. 896-900, uw. 1-10; także M. Jaśkowska w: A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, cz. III Uprzednie rozstrzygnięcie sprawy jako przyczyna nieważności; T. Kiełkowski w: red. H. Knysiak-Sudyka, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2019, s. 1080-1084, uw. 12; K. Glibowski w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. Beck 2021, s. 1308-1312, nb 63-78; B. Kuś w: red. M. Karpiuk, P. Krzykowski, A. Skóra, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 127-269. Tom III, Olsztyn 2021; wyroki NSA z: 27 stycznia 2016 r. I OSK 787/14, Lex 2032840; 28 listopada 2000 r. I SA/Ka 1458/99, Lex 47122).
W rozpoznawanej sprawie, jak zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej, tego rodzaju przypadek nie wystąpił, dlatego że w aktach sprawy brak jest danych wskazujących na to, że wydano wcześniej decyzję w tej samej sprawie. Za taką w szczególności uznać nie można przywołanej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku decyzji z 18 kwietnia 2023 r., znak: SE.4431.22.2020.4/22. Wskazaną decyzją umorzone zostało postępowanie dotyczące pobrania przez organ prowadzący Przedszkole z budżetu j.s.t. w nadmiernej wysokości oraz wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem w roku 2017, które prowadzone było na podstawie art. 252 ust. 1 u.f.p. Natomiast przedmiotem postępowania w sprawie niniejszej było określenie skarżącej obowiązku zwrotu dotacji oświatowej niewykorzystanej w 2017 r. w oparciu o przepis art. 251 ust. 1 u.f.p.
Z akt sprawy wynika, że Prezydent Miasta S. pismem z 19 października 2020 r. zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie określenia kwoty dotacji oświatowej za lata 2017 i 2018 podlegającej zwrotowi do budżetu Miasta S. z tytułu pobrania jej w nadmiernej wysokości, niewykorzystania do końca roku, na który została przyznana oraz wykorzystania niezgodnie z przeznaczeniem. Fakt, że postępowanie zostało wszczęte jednym zawiadomieniem, a następnie w części umorzone, nie świadczy o tożsamości sprawy, bowiem w stosunku do tej samej dotacji toczyć się mogą rozmaite postępowania, znajdujące umocowanie w różnych podstawach prawnych. Tożsame stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny zajął w wyroku z 13 czerwca 2023 r., sygn. akt I GSK 1234/19. Pogląd zbieżny odnaleźć można w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 września 2020 r., sygn. akt I GSK 297/18, który stwierdził, że ani z postanowień art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t., ani też z postanowień przepisów prawa procesowego zawartych w skardze kasacyjnej nie sposób wywieść zakazu wydawania kilku decyzji zobowiązujących do zwrotu nienależnej kwoty części subwencji za ten sam rok, jeżeli tylko rozstrzygnięcie takie dotyczy innego przedmiotu (innej nieprawidłowości).
Z tych powodów uzasadnione są zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania.
O kosztach postępowania NSA postanowił na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.