I GSK 761/21

I GSK 761/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Sobocha-Holc /przewodniczący/
Grzegorz Dudar
Michał Kowalski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 647/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-11-25
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 170
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 64 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar Protokolant asystent sędziego Izabela Kołodziejczyk po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A Sp. z o. o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 647/20 w sprawie ze skargi A Sp. z o.o. w K. na decyzję Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z dnia 5 lutego 2020 r. nr PDS/CE/06/02/2020 w przedmiocie przyznania pomocy z tytułu udostępnienia dzieciom w szkołach mleka i przetworów mlecznych 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Oddziału Terenowego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa w Koszalinie z dnia 12 grudnia 2019 r. nr PDS/Drc/KO/000014/12/2019; 3. zasądza od Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa na rzecz A Sp. z o. o. w K. 7 900 (siedem tysięcy dziewięćset) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 listopada 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 647/20 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2024 r., poz. 935 – dalej jako p.p.s.a.) oddalił skargę A Sp. z o.o. w K. na decyzję Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z dnia 5 lutego 2020 r. nr PDS/CE/06/02/2020 w przedmiocie przyznania pomocy w części w ramach ,,Programu dla szkół’’.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W dniu 10 stycznia 2019 r. skarżąca zwróciła się do OT KOWR w Koszalinie z wnioskiem (datowanym 3 grudnia 2018 r.) o przyznanie pomocy z tytułu udostępniania dzieciom w szkołach podstawowych mleka i przetworów mlecznych w ramach "Programu dla szkół", na łączną kwotę 7 211,25 zł. Wniosek dotyczył pierwszych 6 tygodni udostępniania I semestru roku szkolnego 2018/2019. Z uwagi na braki formalne, po bezskutecznym wezwaniu strony do ich uzupełnienia, Dyrektor OT KOWR pozostawił powyższy wniosek bez rozpoznania.
W dniu 13 września 2019 r. spółka złożyła kolejny wniosek (datowany 21 sierpnia 2019 r.) na łączną kwotę 14 411,25 zł. Wniosek dotyczył rozliczenia pierwszych 12 tygodni udostępniania mleka i przetworów mlecznych dostarczonych dzieciom w I semestrze roku szkolnego 2018/2019.
W dniu 12 grudnia 2019 r. Dyrektor OT KOWR w Koszalinie wydał decyzję, w której – na podstawie art. 4 ust. 5 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2017/39 z dnia 3 listopada 2016 r. w sprawie zasad stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 w odniesieniu do pomocy unijnej na dostarczanie owoców i warzyw, bananów oraz mleka do placówek oświatowych (Dz. Urz. UE L 5 z 10.1.2017, str. 1 z późn. zm.), dalej: "rozporządzenie wykonawcze" – dokonał redukcji wnioskowanej kwoty i przyznał pomoc w wysokości 2 853,43 zł. Jednocześnie odmówił przyznania pomocy w kwocie 11 557,82 zł.
Spółka złożyła odwołanie od powyższej decyzji.
Decyzją z 5 dnia lutego 2020 r. Dyrektor Generalny KOWR utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie Dyrektora OT KOWR.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę stwierdził, że ostatnim dniem, w którym skarżąca powinna złożyć poprawny wniosek, aby otrzymać pomoc w ramach "Programu dla Szkół" w pełnej wysokości był dzień 28 kwietnia 2019 r. Dostawy mleka i przetworów mlecznych do Szkoły Podstawowej nr [...] w S. zakończyły się bowiem w dniu 23 stycznia 2019 r., a zatem bieg terminu na złożenie wniosku o pomoc rozpoczął się 28 stycznia 2019 r. (pierwszy dzień następujący po tygodniu, w którym zakończono dostawy).
Natomiast skarżąca skutecznie złożyła wniosek z dnia 21 sierpnia 2019 r. o pomoc w ramach "Programu dla Szkół", w dniu 13 września 2019 r., tj. 138 dni po terminie.
Wobec powyższego, zdaniem Sądu pierwszej instancji, ustalając kwotę pomocy w ramach "Programu dla Szkół", organ właściwie zastosował redukcję w kwocie 11 557,82 zł z tytułu nieterminowego złożenia wniosku o pomoc, wskazując przy tym sposób i podstawy prawne obliczenia redukcji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że w aktach sprawy znajduje się wezwanie z dnia 4 lutego 2019 r. do uzupełnienia braków w ww. wniosku o pomoc, w którym organ wskazał wymagany zakres uzupełnień, a także wyznaczył siedmiodniowy termin na uzupełnienie braków liczony od dnia doręczenia wezwania. W wezwaniu skarżąca została pouczona również o skutkach nieuzupełnienia braków wniosku we wskazanym terminie, tj. pozostawieniu wniosku
Sąd pierwszej instancji zauważył również, że składając wniosek o pomoc skarżąca zobowiązała się do zapoznania i przestrzegania warunków udziału w "Programie dla szkół" oraz innych przepisów UE i krajowych obowiązujących w poszczególnych latach szkolnych.
Wobec powyższego, Sąd nie stwierdził żadnego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie organy podjęły wszelkie niezbędne działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo.
W skardze kasacyjnej zaskarżono powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
a) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy oraz przepisów prawa materialnego poprzez a to przez nie rozpoznanie sprawy w jej granicach (art. 134 p.p.s.a.) i nie uwzględnienie w orzeczeniu okoliczności wynikających z faktu, że w sprawie istnieje inny prawomocny wyrok wskazujący, że orany powinny w pierwszej kolejności odnieść się do wniosku złożonego w terminie, a dopiero po jego ewentualnej eliminacji orzec na podstawie wniosku spóźnionego,
b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw prawnych orzeczenia w szczególności w zakresie dotyczącym podnoszonego zarzutu dotyczącego naruszenia przez Organy art. 64 § 2 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu przez co wyrok wymyka się kontroli instancyjnej,
c) ponadto uzasadnienie wskazuje, że sąd myślnie ustalił stan faktyczny sprawy nie biorąc pod uwagę szczególnie istotnych okoliczności mających wpływ na prawa strony,
d) art. 145 § 1 ust 1 a), c) oraz ust 3 p.p.s.a. poprzez pozostawienie w obrocie prawnym decyzji rażąco naruszających prawo wskutek niezastosowania art. 156 § 1 pkt 2. W szczególności w zakresie dotyczącym rażącego naruszeniem art. 64 § 2 w konsekwencji zaakceptowanie stanu bezczynności organu.
e) art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi,
f) przepisów prawa materialnego w tym § 10 ust 4 w związku z art. 64 § 2 k.p.a. Rozporządzenia Ministra Rolnictwa l Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowego zakresu zadań realizowanych przez Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa związanych z wdrożeniem na terytorium Rzeczypospolitej polskiej programu dla szkół z dnia 11 lipca 2018 r. (Dz.U. z 2018 r. poz. 1468) poprzez jego zastosowanie w sytuacji gdy na dzień składnia przez stronę wniosku to jest na dzień 8 stycznia 2019 r. przepis t ten nie obowiązywał,
g) § 10 ust 3 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa I Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowego zakresu zadań realizowanych przez Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa związanych z wdrożeniem na terytorium Rzeczypospolitej polskiej programu dla szkół z dnia 11 lipca 2018 r. (Dz.U. z 2018 r. poz. 1468) w związku z art. 4 Rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) 2017/39 w sprawie zasad stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 w odniesieniu do pomocy unijnej na dostarczanie owoców i warzyw, bananów oraz mleka do placówek oświatowych
Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.
Na wstępie wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszym składzie nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej spółki o przeprowadzenie dowodu z akt postępowania prowadzonego przed WSA w Szczecinie w sprawie o sygn. akt I SAB/Sz 11/20 oraz zawiadomienia KOWR z dnia 21 grudnia 2020 r. Przedmiotem takiego wniosku może być jedynie dowód z dokumentu. Wniosek dowodowy skarżącej spółki nie spełnia przesłanek z art. 106 § 3 p.p.s.a., bowiem dowodem z dokumentu nie może być wyrok sądu administracyjnego, zapadły w innej sprawie. Tym niemniej, wskazać należy, że w myśl art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu, o której mowa w art. 170 p.p.s.a. wyraża się w tym, że nie tylko sąd wydający rozstrzygnięcie, ale także inne sądy i inne organy muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia. Tym samym, Naczelny Sąd Administracyjny wziął z urzędu pod uwagę, że WSA w Szczecinie w dniu 22 kwietnia 2020 r. wydał prawomocny wyrok, nie tylko w sprawie o sygn. akt I SAB/Sz 11/20 (wskazanej przez skarżącą spółkę w skardze kasacyjnej) ale także w sprawie o sygn. akt I SAB/Sz 10/20, na mocy których stwierdzono bezczynność Dyrektor OT KOWR w Koszalinie w przedmiocie rozpoznania wniosków skarżącej spółki o przyznanie pomocy finansowej z tytułu udostępnienia dzieciom w szkołach podstawowych mleka i przetworów mlecznych w I semestrze roku szkolnego 2018/2019 w ramach "Programu dla szkół" .
Zważywszy na sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych w pierwszej kolejności rozważenia wymaga ocena spełnienia przez skargę kasacyjną ustawowych wymogów formalnych. Skarga kasacyjna jest bowiem szczególnym pismem procesowym, tj. wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 p.p.s.a. powinna ona zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie; skargę kasacyjną można zaś oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie, a przedmiotem zarzutu mogą być tylko te przepisy, które zastosował sąd pierwszej instancji lub które powinien był zastosować, lecz je pominął. Skarga kasacyjna winna być bowiem skierowana przeciwko przyjętej w zaskarżonym wyroku podstawie prawnej rozstrzygnięcia, co oznacza wymóg powołania w pierwszej kolejności przepisów normujących działalność orzeczniczą sądów administracyjnych, a w dalszej kolejności wskazania przepisów materialnego i/lub procesowego prawa administracyjnego. Sądy administracyjne nie stosują bowiem bezpośrednio przepisów prawa administracyjnego, lecz przyjmują je jako normatywny wzorzec kontroli działań lub zaniechań administracji publicznej i mogą je naruszyć poprzez naruszenie tego wzorca. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych – zdaniem skarżącego – przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Natomiast uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji). Z kolei zwrot "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" w odniesieniu do naruszenia przepisów prawa procesowego należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to, że na stronie skarżącej spoczywa obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (tak wyrok NSA z 14 marca 2018 r., II FSK 2480/17; treść tego, jak i dalej powoływanych orzeczeń jest dostępna w CBOSA na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA z: 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; 9 marca 2005 r., sygn. akt GSK 1423/04; 10 maja 2005 r., sygn. akt FSK 1657/04; 12 października 2005 r., sygn. akt I FSK 155/05; 23 maja 2006 r., sygn. akt II GSK 18/06; 4 października 2006 r., sygn. akt I OSK 459/06, publ. w CBOSA).
Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i nie budzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega bowiem na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, ani też nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych. Nie jest bowiem rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych (wyrok NSA z 31 października 2017 r., I GSK 2343/15).
Należy też zwrócić uwagę, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana, choćby niedoskonale, podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11).
Wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna nie w pełni spełnia powyższe ustawowe wymogi formalne, choć poszczególne zarzuty kasacyjne w różnym stopniu naruszają te wymogi. Za niespełniające wymogów formalnych należało uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania podniesione w pkt c), d) i e) petitum skargi kasacyjnej, bowiem w pkt c) nie wskazano żadnego przepisu prawa, czy to procesowego czy materialnego, którego naruszenia dopuścić miał się sąd pierwszej instancji, zaś w pkt d) nie wskazano formy naruszenia zarzuconych przepisów, nie wskazano aktu prawnego którego dotyczyły art. 156 § 1 pkt 2 i art. 64 § 2 oraz nie sprecyzowano przy tym (także w uzasadnieniu skargi) na czym miałoby polegać owo naruszenie, a także nie uprawdopodobniono istotności tegoż na wynik sprawy. Odnośnie zaś zarzutu z pkt e) petitum skargi kasacyjnej, w którym wskazano jedynie na naruszenie art. 151 p.p.a.a. poprzez oddalenie skargi, przypomnieć należy, że przepis ten ma charakter wynikowy i jego zastosowanie jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie nie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, które uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu (a zatem nie zaistniało naruszenie, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu, autor skargi kasacyjnej jest zobowiązany bezpośrednio powiązać go z naruszeniem innych konkretnych przepisów (w tym przypadku przepisów postępowania), które to naruszenia sąd pierwszej instancji wadliwie zaakceptował. Takiego powiązania analizowany zarzut nie zawiera, dlatego też uznać należało powyższy zarzut również za nieskuteczny. Powyższy zarzut nie został również w żaden sposób uzasadniony.
Przechodząc do zarzutów sformułowanych w pkt a) i b) petitum skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny mając na uwadze cytowaną powyżej uchwałę NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09 - przeanalizowawszy uzasadnienie skargi kasacyjnej – uznał, że nie ma przeszkód, dla których NSA nie mógłby merytorycznie rozpoznać powyższych zarzutów. Skarżąca spółka wskazując na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 64 § 2 k.p.a. zarzuciła sądowi pierwszej instancji brak dostatecznego wyjaśnienia podstaw prawnych zaskarżonego wyroku w zakresie należytej oceny wniosku skarżącej spółki złożonego już w styczniu 2019 r. przez pryzmat treści art. 64 § 2 k.p.a., w szczególności niezasadnego przyjęcia, że pierwotny wniosek prawidłowo został pozostawiony przez organ pierwszej instancji bez rozpoznania. W tym zakresie wskazała na nieuwzględnienie, że w niniejszej sprawie istnieje inny prawomocny wyrok wskazujący, że organ pierwszej instancji pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącej spółki ze stycznia 2019 r., co w jej ocenie stanowi naruszenie art. 134 p.p.s.a.
Pierwszy zarzut koncentruje się na naruszeniu przez sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 p.p.s.a., z którego wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z wyjątkami niemającymi zastosowania w niniejszej sprawie). Granice sprawy określone w powyższym przepisie oznaczają, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Istotnego znaczenia nabiera wobec powyższego zagadnienie tożsamości sprawy administracyjnej. Zgodnie z powszechnym stanowiskiem doktryny (por. B. Adamiak, Glosa do wyroku NSA z 23 stycznia 1998 r., I SA/Gd 654/96; OSP 1999/1, s. 51) na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Tożsamy pogląd wyrażany jest również w orzecznictwie (por. np. wyrok NSA z 18 czerwca 2020 r., I OSK 2265/19). Granice przedmiotowe odnoszą się do materialnego stosunku prawnego, który legł u podstaw postępowania, albo który w wyniku postępowania administracyjnego został ukształtowany mocą kontrolowanego aktu (por. wyrok NSA z 16 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 3196/19). W sprawie niniejszej sąd pierwszej instancji nie wyszedł poza granice sprawy, bowiem wbrew stanowisku skarżącej spółki dokonał oceny prawidłowości pozostawienia bez rozpoznania wniosku skarżącej spółki złożonego w stycznia 2019 r., mimo iż ta ocena jest niezgodna z oczekiwaniami spółki. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza automatycznie naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.
Z akt sprawy wynika, że skarżąca spółka w dniu 10 stycznia 2019 r. zwróciła się do organu pierwszej instancji z wnioskiem (datowanym 3 grudnia 2018 r.) o przyznanie pomocy z tytułu udostępniania dzieciom w szkołach podstawowych mleka i przetworów mlecznych w ramach "Programu dla szkół", na łączną kwotę 10.841,25 zł. Wniosek dotyczył pierwszych 6 tygodni udostępniania I semestru roku szkolnego 2018/2019 w Szkole Podstawowej nr [...] w S.. Z uwagi na braki formalne, po bezskutecznym wezwaniu spółki do ich uzupełnienia, Dyrektor OT KOWR pozostawił powyższy wniosek bez rozpoznania. Następnie w dniu 13 września 2019 r. skarżąca spółka złożyła kolejny wniosek (datowany 21 sierpnia 2019 r.) na łączną kwotę 21.536,25 zł, który dotyczył rozliczenia pierwszych 12 tygodni udostępniania mleka i przetworów mlecznych dostarczonych dzieciom w I semestrze roku szkolnego 2018/2019, również w Szkole Podstawowej Nr [...] w S. Ostatecznie, organy KOWR przyznały skarżącej spółce wnioskowaną pomoc w pomniejszonej wysokości, z uwagi na złożenie przez nią wniosku w dniu 13 września 2019 r. z uchybieniem o 138 dni terminu wynikającego z § 4 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego.
W tym miejscu wskazać należy, że błędne jest stanowisko organu zaprezentowane w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że oba wnioski skarżącej spółki pierwszy oznaczony nr 7 ze stycznia 2019 r. i drugi oznaczony nr 2019/7 z września 2019 r. – nie mają tożsamego charakteru, a w konsekwencji, że nie mamy do czynienia z jedną sprawą administracyjną. Wskazać należy, że oba wnioski zostały złożone na tej samej podstawie prawnej i dotyczą tej samej materii i przedmiotu, bowiem odnoszą się do pomocy związanej z dostarczeniem produktów mlecznych do tej samej szkoły podstawowej, pierwszy odnośnie pierwszych 6 tygodni trwania programu drugi zaś 12 tygodni. Tym samym drugi wniosek obejmował swoim zakresem przedmiotowym także pierwszy wniosek w zakresie pierwszych 6 tygodni udostępnienia wyrobów mlecznych. Jak wskazuje § 10 ust. 1 rozporządzenia MRiRW z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie szczegółowego zakresu zadań realizowanych przez Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa związanych z wdrożeniem na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej programu dla szkół, wniosek o pomoc mógł być złożony po upływie 6 i 12 albo 12 tygodni udostępnienia w danym semestrze mleka. Oznacza powyższe, wbrew stanowisku prezentowanemu przez organ, że oba wnioski zostały złożone w ramach jednej sprawy administracyjnej dotyczącej przyznania skarżącej spółce pomocy finansowej z tytułu udostępniania dzieciom w Szkole Podstawowej nr [...] w S. mleka i przetworów mlecznych w ramach "Programu dla szkół".
Z uwagi na powyższe, stwierdzić należy że obowiązkiem sądu pierwszej instancji, rozpoznającym skargę skarżącej spółki na decyzję Dyrektora KOWR z dnia 5 lutego 2020 r. w przedmiocie przyznania pomocy w części w ramach ,,Programu dla szkół’’, było również dokonanie oceny prawidłowości pozostawienia bez rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 8 stycznia 2019 r. (datowanego na 3 grudnia 2018 r.).
W zarzucie z pkt b) petitum skargi kasacyjnej skarżąca spółka wskazała na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedostateczne ustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przez sąd pierwszej instancji do naruszenia przez organy art. 64 § 2 k.p.a. Wyjaśnić należy, że art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazuje podstawowe elementy konstrukcyjne, które musi zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wskazany przepis postępowania regulując wymagania warsztatowe uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego determinuje jego zawartość treściową. Motywy te są istotnym elementem pracy orzeczniczej, dlatego że z jednej strony ujawniają stronom przyczyny podjętego rozstrzygnięcia, a z drugiej - ich sporządzenie pozwala na weryfikację prawidłowości orzeczenia w toku kontroli instancyjnej. Zgodzić się należy z prezentowanym od lat poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego, że sąd administracyjny nie ma obowiązku szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi, zwłaszcza jeżeli sformułowano je w sposób obszerny. Wystarczające jest rozważenie tych, które determinują istotę sprawy (zob. na ten temat np. wyrok NSA z 23 października 2023 r. sygn. akt I OSK 1016/23). Stanowisko to zresztą koresponduje z regulacją art. 174 pkt 2 p.p.s.a., który dla podważenia wyroku sądu pierwszej instancji z przyczyn natury procesowej wymaga, by podnoszone naruszenie prawa (w tym przypadku art. 141 § 4 p.p.s.a.) mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Do tego rodzaju uchybień zaliczyć należy nierozważenie istotnych dla konstrukcji wzorca kontroli legalności zaskarżonej decyzji zarzutów skargi.
Kompetencja sądu administracyjnego polega wprawdzie na zweryfikowaniu zgodności z prawem zaskarżonej decyzji na podstawie samodzielnie skonstruowanego wzorca, ale jeżeli skarżący powołuje istotną dla zbudowania tego modelu podstawę prawną, to obowiązkiem sądu jest jej rozważenie. Nieuczynienie tej powinności zadość może czynić zasadnym zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Niezwiązania sądu zarzutami skargi nie można bowiem utożsamiać z ich pominięciem, załatwieniem sprawy bez względu na stanowisko skarżącego (zob. wyrok NSA z 5 marca 2024 r., sygn. akt I GSK 124/23).
Zgodzić się należało ze skarżącą spółką, że dokonana przez sąd pierwszej instancji ocena prawidłowości pozostawienia bez rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 10 stycznia 2019 r. (datowanego na 3 grudnia 2018 r.) była niedostateczna, skutkiem czego jest przyjęcie, że istotny dla rozpoznania skargi zarzut nie został należycie rozpoznany. Skarżąca spółka w złożonej skardze kwestionowała przede wszystkim zasadność pozostawienia jej wniosku ze stycznia 2019 r. bez rozpoznania przez organ pierwszej instancji, a w konsekwencji przyjęcie, że wniosek z września 2019 r. został złożony po terminie. Sąd pierwszej instancji ograniczył się w tym zakresie jedynie do przedstawienia czynności podjętych przez organ pierwszej instancji, z podkreśleniem, że skarżąca została pouczona o skutkach nieuzupełnienia braków wniosku we wskazanym terminie, zupełnie pomijając argumenty prezentowane przez skarżącą spółkę dotyczące braku podstaw faktycznych i prawnych do wystosowania takiego wezwania przez organ pierwszej instancji. Brak wypowiedzi sądu pierwszej instancji w tym przedmiocie w istocie miał kluczowe znaczenie dla przyjęcia, czy sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, w szczególności w zakresie wysokości przyznanej skarżącej spółce pomocy finansowej. Tym samym zasadnym należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a., bowiem sąd pierwszej instancji w istocie nie zajął stanowiska co do zarzutu mającego kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
Podkreślić należy, o czym była już mowa na wstępie uzasadnienia, że zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca orzeczenia w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak to zostało stwierdzone w prawomocnym orzeczeniu. Powyższe związanie nie dotyczy tylko danej sprawy, ale może odnosić się do innych postępowań w zakresie, w jakim w wyroku tym rozstrzygnięta została określona kwestia prawna, która ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w innej sprawie jako zagadnienie wstępne, czy też dalszy element kształtujący proces stosowania prawa przez sąd (zob. wyrok NSA z 24 listopada 2020 r., sygn. akt II FSK 1014/19).
Prawomocnym wyrokiem z 22 kwietnia 2020 r. sygn. akt I SAB/Sz 11/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że Dyrektor OT KOWR w Koszalinie dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej spółki, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Powyższy wyrok dotyczył wniosku nr 7 z dnia 3 grudnia 2018 r. o pomoc z tytułu udostępnienia dzieciom w szkołach podstawowych mleka i przetworów mlecznych w I semestrze roku szkolnego 2018/2019 w ramach "Programu dla szkół" na kwotę 7.211,25 zł., a zatem wniosku złożonego w granicach niniejszej sprawy administracyjnej. W powyższym wyroku WSA w Szczecinie stwierdził, że skoro wezwanie wystosowane do skarżącej spółki na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. było wadliwe, to w takim przypadku nie sposób mówić o możliwości wywołania przez taką czynność skutku w postaci pozostawienia podania bez rozpoznania, w przypadku nieuzupełnienia braku w terminie siedmiu dni.
Będąc związanym powyższym orzeczeniem (art. 170 p.p.s.a.),. Naczelny Sąd Administracyjny był zobowiązany do przyjęcia, że wniosek skarżącej spółki z 10 stycznia 2019 r. (datowany na dzień 3 grudnia 2018 r.) skutecznie wszczął postępowanie przed organem pierwszej instancji w przedmiocie przyznania pomocy z tytułu udostępnienia dzieciom w Szkole Podstawowej Nr [...] w S. mleka i przetworów mlecznych w odniesieniu do pierwszych 6 tygodni trwania programu. Prowadzi to do powstania stanu sprawy w toku, co stanowi przeszkodę do równoczesnego prowadzenia postępowania administracyjnego w tym samym przedmiocie z udziałem tej samej strony. Instytucja "stanu sprawy w toku" oznacza tzw. zawiśnięcie sprawy (lis pendens), polegające na zakazie wszczęcia nowego postępowania pomiędzy tymi samymi stronami w tej samej sprawie. Stan zawisłości sprawy, która rozpoczyna się z chwilą wszczęcia postępowania administracyjnego, trwa aż do uprawomocnienia się orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie.
Postępowanie wszczęte wnioskiem z 10 stycznia 2019 r. jak wynika z oświadczenia pełnomocnika organu złożonego na rozprawie, do chwili obecnej nie zostało zakończone. Trwanie powyższego postępowania przed organem pierwszej instancji nie pozwalało, jak uczyniły to organy KOWR w niniejszej sprawie, co błędnie zaakceptował sąd pierwszej instancji, na przyjęcie, że dopiero wniosek skarżącej spółki z 13 września 2019 r. (datowany na dzień 21 sierpnia 2019 r.) wszczął postępowanie w sprawie, a w konsekwencji że został złożony po upływie 138 dni od terminu przewidzianego w rozporządzeniu wykonawczym. Wniosek z 8 stycznia 2019 r. dotyczył pierwszych 6 tygodni trwania programu udostępnienia mleka, drugi zaś z 13 września 2019 r. odnosił się do pierwszych 12 tygodni trwania programu. Tym samym drugi wniosek obejmował swoim zakresem przedmiotowym także pierwszy wniosek w zakresie pierwszych 6 tygodni, a zatem skoro postępowanie w tym przedmiocie nie zostało zakończone (organ pozostawał w bezczynności w przedmiocie jego rozpoznania) organ nie mógł merytorycznie orzec w sprawie, względem której toczyło się już postępowanie administracyjne. Data złożenia wniosku ma ponadto kluczowe znaczenie dla sprawy, bowiem od terminowego złożenia wniosku była uzależniona wysokość pomocy finansowej w ramach programu dostarczania mleka do szkół.
Nie ma przy tym znaczenia dla powyższej oceny, podnoszona przez organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną okoliczność, że w chwili wydawania decyzji organ odwoławczy nie posiadał wiedzy o toczącym się postępowaniu w przedmiocie bezczynności organu pierwszej instancji w zakresie rozpoznania wniosku skarżącej spółki. Nieprzekazanie powyższej informacji przez organ pierwszej instancji organowi odwoławczemu nie zwalnia organu odwoławczego z obowiązku przestrzegania obowiązujących procedur, w szczególności uwzględnienia z urzędu istnienia stanu "zawisłości sprawy w toku", w zakresie pierwszych 6 tygodni trwania programu dotyczącego udostępniania mleka i wyrobów mlecznych w szkołach podstawowych.
Mając powyższe na względzie, wypowiadanie się co do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego w pkt f i g skargi kasacyjnej należało uznać za bezprzedmiotowe. W zakresie ich stosowania względem wniosku skarżącej spółki z 10 stycznia 2019 r. wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 22 kwietnia 2020 r. sygn. akt I SAB/Sz 11/20, którym to orzeczeniem był związany Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną.
W myśl art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Sprawę należy przy tym uznać za dostatecznie wyjaśnioną, gdy jest ona wyjaśniona w stopniu, w jakim, uwzględniając charakter postępowania odwoławczego przed NSA, sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez wojewódzki sąd administracyjny kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Taki stan wyjaśnienia sprawy ma miejsce w niniejszym przypadku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że stan prawny i faktyczny sprawy zostały dostatecznie wyjaśnione i nie pozostawiają wątpliwości.
Poczynione w sprawie ustalenia pozwalały na stwierdzenie, że organy KOWR błędnie przyjęły, że wniosek skarżącej spółki z 13 września 2019 r. (datowany na dzień 21 sierpnia 2019 r.) był pierwszym wnioskiem w sprawie, odnoszącym się do pierwszych 6 tygodni udostępnienia mleka dzieciom w ramach " Programu do Szkół", co w konsekwencji oznaczało, że został złożony po upływie 138 dni po terminie wynikającym ze stosownych przepisów. Z akt sprawy wynika, na co wskazuje prawomocny wyrok WSA w Szczecinie z dnia 22 kwietnia 2020 r., sygn. akt I SAB/Sz 11/20, że skarżąca spółka już 10 stycznia 2019 r. złożyła pierwszy wniosek (datowany na 3 grudnia 2018 r.) dotyczący przyznania pomocy z tego tytułu, który został nieprawidłowo pozostawiony bez rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Tym samym brak było merytorycznych podstaw do rozpatrzenia wniosku skarżącej spółki z 13 września 2019 r. w jego całokształcie, skoro względem pierwszych 6 tygodni trwania programu toczyło się już postępowanie administracyjne. Powyższe obligowało NSA do uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia wydanych w sprawie decyzji przez organy KOWR obu instancji.
Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji powinien w pierwszej kolejności rozpoznać wniosek skarżącej spółki ze stycznia 2019 r. bowiem wszczął on skutecznie postępowanie w przedmiocie przyznania pomocy za pierwsze 6 tygodni trwania programu, które to rozstrzygniecie będzie bezpośrednio rzutowało na zakres przedmiotowy wniosku z września 2019 r., a w konsekwencji także na treść merytoryczną nowej decyzji.
Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 w zw. z art. 193 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Generalnego KOWR z dnia 5 lutego 2020 r. oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Dyrektora OT KOWR w Koszalinie z 12 grudnia 2019 r. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., art. 203 § 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych(Dz. U. z 2023 r. poz. 1935)