I GSK 752/25

I GSK 752/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-06-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Sobocha-Holc
Bogdan Fischer /sprawozdawca/
Małgorzata Grzelak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I SA/Rz 450/24 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2024-12-03
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1741
art. 15 ust. 1, art. 16, art. 20, art. 21 ust. 1, art. 22, art. 25 ust. 1 i 2, art. 26 ust. 1 pkt 3, art.1 27 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 3 grudnia 2024 r. s N. ygn. akt I SA/Rz 450/24 w sprawie ze skargi R. na decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia [...] czerwca 2024 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i przejściowego wsparcia krajowego oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 3 grudnia 2024 r., sygn. akt I SA/Rz 450/24 oddalił skargę sprawy ze skargi R. N. (dalej "skarżący", "strona") na decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia 20 czerwca 2024 r. nr 9009-2004-000273 w przedmiocie płatności bezpośrednich i przejściowego wsparcia krajowego w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na 2023 rok.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy
Przedmiotem skargi jest decyzja Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Agencja) w Rzeszowie z dnia [...] czerwca 2024 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Lubaczowie z dnia 25 marca 2024 r., nr [...] w sprawie odmowy przyznania płatności bezpośrednich i przejściowego wsparcia krajowego w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 na 2023 rok. Organ uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wskazał, że w trakcie przeprowadzonej kontroli administracyjnej wniosku w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...] stwierdzono, iż w/w działka wchodzi w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa dalej "ZWRSP" lub "Zasób", lecz wg stanu na dzień 31 maja 2023 r. nie została zawarta umowa dzierżawy. Organ I instancji odmówił wnioskodawcy przyznania podstawowego wsparcia dochodów oraz płatności redystrybucyjnej do działki rolnej "A" ze względu na brak posiadania do niej tytułu prawnego.
Organ odwoławczy przedstawił przepisy dotyczące warunków i trybu przyznawania dochodzonej pomocy a w szczególności wynikające z ustawy z dnia 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (Dz. U. z 2024 r poz. 261, dalej "ustawa o Planie Strategicznym"). Wyjaśnił, że strona we wniosku o płatność na rok 2023 zadeklarowała jedną działkę rolną A o wielkości 8,43 ha położoną na działce ewidencyjnej nr [...], która jest własnością ZWR SP, co wynika z danych uzyskanych od Krajowego Ośrodku Wsparcia Rolnictwa. Umowa dzierżawy przedmiotowej działki podpisana ze stroną w dniu 4 maja 1995 r., została przedłużona aneksem do 3 maja 2015 r., a następnie rozwiązana z dniem 30 września 2009 r. Organ ten zaznaczył, że strona nie wydała nieruchomości i jest jej posiadaczem bez umowy. Podkreślono, że na dzień 31 maja 2023 r., nie została zawarta umowa dzierżawy działki nr [...] ze stroną i rolnik nie ma tytułu prawnego do tej działki. Organ zaznaczył, że sam fakt użytkowania przez wnioskodawcę spornej działki w 2023 r., nie budzi wątpliwości, jednakże nie posiada on tytułu prawnego do działki ewidencyjnej nr [...], a dochodzona płatność w przypadku gruntów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa może być przyznana jedynie dla tych działek, dla których użytkowanie jest potwierdzone tytułem prawnym na dzień 31 maja roku, w którym został złożony wniosek.
Następnie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, który wyrokiem z 3 grudnia 2024 r., sygn. akt I SA/Rz 450/24 ją oddalił. Sąd I instancji wskazał, że skarżący we wniosku o płatność na rok 2023 zadeklarował w/w działkę rolną A położoną na działce ewidencyjnej nr [...], która bezspornie jest własnością Skarbu Państwa i widnieje w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa. Nie jest wystarczające do spełnienia przesłanek przyznania płatności w stosunku do działki stanowiącej własność Skarbu Państwa jej użytkowanie przez wnioskodawcę, jeżeli ma ono charakter bezumowny a organ wykonujący prawo własności w imieniu Skarbu Państwa nie godzi się na to. Jak wynika z informacji uzyskanych przez organy Agencji sprawa o wydanie działki została skierowana na drogę postępowania egzekucyjnego, co ewidentnie świadczy o braku zgody na dalsze użytkowanie działki.
Następnie skarżący, na podstawie art. 173 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935) dalej "p.p.s.a.", wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 03.12.2024 r. sygn. akt: I SA/Rz 450/24. Skargę kasacyjną oparł, na obu podstawach kasacyjnych i w związku z tym zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:
1. Naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (przesłanką kasacyjna z art. 174 pkt 1) p.p.s.a.), a to:
1) art. 15 ust. 1, art. 16, art. 20, art. 21 ust. 1, art. 22, art. 25 ust. 1 i 2, art. 26 ust. 1 pkt 3, art.1 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1741 z późn. zm.- dalej ustawa o Planie Strategicznym), w zw. z art. 693 § 1 w zw. z art. 696 w zw. z art. 704 w zw. z art. 705 w zw. z art. 694 w zw. z art. 674 w zw. z art. 675 § 1 w zw. z 3651 w zw. z art. 65 § 1 i 2 k.c. w zw. z art. 1 pkt 1 w zw. z art. 24 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 38 ust. 1 pkt 1 i 2 Ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 589 z późn. zm.). w zw. z art. 59 ust. 2, art. 65 ust. 1, art. 68 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 2021/2116 z dnia 2.12.2021 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylenia rozporządzenia UE nr 1306/2023 (Dz. Urz. UE L 435 z 06.12.2021 r., str. 187, Dz. Urz. UE L 29 z 10.02.2022 str. 45 oraz Dz. Urz. UE L 216 z 19.08.2022 r. str. 1) dalej "Rozporządzenie nr 2021/2116", w zw. z art. 2 ust. 7 Iit. a Rozporządzenia Delegowanego Komisji (UE) 2022/1172 z dnia 4.05.2022 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2016 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli we wspólnej polityce rolnej oraz stosowania i obliczania wysokości kar administracyjnych w związku z warunkowością (Dz. U. UE L nr 183 z 2022 r., str. 12) dalej "Rozporządzenie nr 2022/1172", w zw. z §3a pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21.01.2004 r. w sprawie warunków oraz trybu udostępniania danych przechowywanych w rejestrach i ewidencjach prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów (t.j. Dz. U. 2023 poz. 2618 z późn. zm.) w zw. z art. 7 w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP a to poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i:
- uznanie, że skarżący jako posiadacz, nie wykazał tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością objętą wnioskiem, w sytuacji gdy z okoliczności sprawy i przedłożonych przez Skarżącego dowodów wynika, iż działka jest przez niego faktycznie użytkowana a tym samym Skarżący posiada stosowny tytuł prawny umożliwiający mu uzyskanie wnioskowanej przez niego płatności;
- pominięcie, że decydującymi przesłankami przedłużenia umowy dzierżawy na podstawie art. 674 kc w zw. z art. 694 są: dalsze użytkowanie przedmiotu dzierżawy przez dotychczasowego dzierżawcę i zgoda (która może być wyrażona także w formie milczącej, dorozumianej) wydzierżawiającego — przejawiająca się jego zachowaniem o charakterze aprobaty lub znoszenia tego stanu rzeczy a przy tym dzierżawca kontynuuje na swoich dotychczasowych warunkach działalność rolniczą na przedmiocie dzierżawy;
- uznanie, że z brzmienia art. 22 ustawy o Planie Strategicznym, dla celu uzyskania płatności bezpośrednich, konieczne jest dysponowanie m.in. umową dzierżawy podczas gdy z wykładni językowej i funkcjonalnej tego przepisu wynika jedynie aby działka przysługiwała rolnikowi, który na dzień 31 maja danego roku ma do niej tytuł prawny tj. aby była faktycznie przez niego użytkowana, a taki warunek spełnił Skarżący.
2. Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego i sądowo administracyjnego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (przesłanka kasacyjna z art. 174 pkt 2) p.p.s.a.): 1) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c w zw. z art. 145a § 1 w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 7a§ 1, art. 8 § 1 i 2, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku kodeks postępowania administracyjnego (dalej: KPA), z uwzględnieniem zasad rozkładu ciężaru dowodu w takich sprawach, wynikającego z art. 66 ust. 1 i 2 ustawy o Planie Strategicznym poprzez oddalenie skargi przez Sąd I instancji mimo istnienia na etapie postępowania przed organami administracyjnymi naruszeń z zakresu gromadzenia i oceny dowodów, przejawiających się w jednostronnej, wybiórczej, sprzecznej z zasadami logiki, doświadczenia życiowego i zasad prawidłowego rozumowania, bez uwzględnienia wszystkich okoliczności prawnych i faktycznych, oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a w związku z tym - nieprawidłowego uznania, że Skarżący nie posiadał, na datę oceny tej przesłanki przez Organy i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, tytułu prawnego do działki rolnej nr [...], której dotyczył wniosek, co spowodowało:
- niezasadne pominięcie przez Sąd, iż umowa dzierżawy została w sposób dorozumiany kontynuowana (oraz była nadal wykonywana w momencie składania wniosku przez Skarżącego o przyznanie płatności bezpośrednich), Skarżący od 1995 roku do chwili obecnej jest posiadaczem i korzysta faktycznie z nieruchomości objętej wnioskiem (posiada zarejestrowane na niej gospodarstwo rolne oraz kontynuuje na niej uprawę wikliny) — co też wynika z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy - a pomimo formalnego rozwiązania z nim umowy dzierżawy (z przyczyn kwestionowanych przez skarżącego w odrębnych postępowaniach), organ w dalszym ciągu nie odebrał spornej nieruchomości od skarżącego, skarżący gospodaruje nieruchomością, podejmuje na niej wszelkie wymagane zabiegi agrotechniczne, pobiera z niej pożytki i uiszcza podatki rolne związane z przedmiotową nieruchomością, co powinno prowadzić do ustalenia, iż ww. działka mu przysługuje;
- błędne ustalenie, iż miało dojść do wykazania w toku postępowania, iż Skarżący na dzień składania wniosku nie posiadał tytułu prawnego do nieruchomości nr [...], podczas gdy pominięto kwestie podnoszone przez Skarżącego w licznych pismach kierowanych do stosownych organów, w tym do Dyrektora ARiMR Oddział w Rzeszowie oraz oświadczenie KOWR o posiadaniu działki przez Skarżącego;
- brak dokonania jakichkolwiek ustaleń odnośnie tego, w jaki sposób uregulowane jest korzystanie z działki nr [...] przez skarżącego (po upływie okresu wypowiedzenia umowy dzierżawy), w sytuacji gdy Skarżący niewątpliwie z niej korzysta i prowadzi na niej uprawę wikliny, przy jednoczesnej — dorozumianej — akceptacji przez właściciela tej nieruchomości tj. KOWR zaistniałego stanu rzeczy, a tym samym niewłaściwe ograniczenie się w ustaleniach Sądu I instancji jedynie do przedstawienia stanowisk prezentowanych przez strony (bez odniesienia się do stanowiska doktryny i innych orzeczeń), co doprowadziło do nienależytego wyjaśnienia stanu sprawy.
Uzasadniając powyższe zarzuty wniósł o:
1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz na podstawie art 188 p.p.s.a. - rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia [...].06.2024 t, znak [...] oraz poprzedzającej jej decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Lubaczowie z dnia 25.03.2024 r., nr [...], gdyż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona.
Ewentualnie na wypadek uznania, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, przez wyrok Sądu I instancji nie poddaje się kontroli instancyjnej, wniósł o:
1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie jako Sądowi I instancji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.
2. zasądzenie na jego rzecz od organów kosztów postępowania na podstawie art. 203 w zw. z art. 205 p.p.s.a.
3. przyznanie pełnomocnikowi skarżącego ustanowionemu z urzędu, wynagrodzenia za pomoc prawną świadczoną na rzecz skarżącego przez radcę prawnego według norm przepisanych, powiększonego o należny podatek VAT. Jednocześnie oświadczam, że koszty te nie zostały przez Skarżącego uregulowane ani w całości ani w części.
Nie wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.
Ponadto, wniósł o zwolnienie skarżącego od obowiązku ponoszenia wpisu od skargi kasacyjnej, z powołaniem się na oświadczenie skarżącego o stanie rodzinnym, majątku, dochodach i źródłach utrzymania, złożone w sprawie I SPP/Rz 12/25 (sprawa ta dotyczyła przyznania pomocy w zakresie częściowym- przyznania pełnomocnika a nie w całości). Wskazał, że skarżący nie jest w stanie uiścić tych kosztów bez uszczerbku dla niezbędnego utrzymania siebie i rodziny.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ w pełni poparł stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji i wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw.
Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.
W związku z treścią zarzutów skargi należy przypomnieć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) z konkretnym wskazaniem postaci naruszenia prawa materialnego, albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Stawianie Sądowi I instancji zarzutu dotyczącego obu form naruszenia prawa materialnego jest zasadne w przypadku, gdy stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy i nie budzi wątpliwości. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub zostały skutecznie podważone.
Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez autora skargi kasacyjnej naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały.
Ze względu na zakres i konstrukcję podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów oraz sposób w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, mocą art. 183 § 1 p.p.s.a., jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną.
Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zaś zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W niniejszej sprawie sporne jest spełnienia przez skarżącego warunków do przyznania dochodzonej płatności do zadeklarowanej we wniosku na 2023 r. działki rolnej A o powierzchni 8,43 ha położonej na działce ewidencyjnej o numerze [...]. W przedmiotowej sprawie, w której nie stwierdzono nieważności postępowania ani podstaw do umorzenia postępowania czy też odrzucenia skargi, formułując zarzuty skargi kasacyjnej jej autor zarzucił Sądowi I instancji zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak również prawa materialnego.
W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony.
Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt. 2 p.p.s.a., określonej łącznie przez autora skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisów postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego wskazuje, że w skardze kasacyjnej nie dostrzeżono, że wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Dlatego związanie Sądu tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Nie budzi przy tym wątpliwości, że sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań, pytań takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy. Jednak to nie wojewódzki sąd administracyjny stosuje te przepisy, lecz posługuje się nimi wyłącznie, jako matrycą porównawczą, dla zbadania, czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym. Sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną. Ocenia jedynie ustalenia faktyczne poczynione przez organy. Uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez sąd pierwszej instancji przepisom ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Oznacza to, że procedując wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom. Ponadto uzasadnienie skargi kasacyjnej nie jest skorelowane ze wskazywanymi zarzutami w tym sensie, że odnosi się i to ogólnie wyłącznie do niektórych zarzutów (kwestii) oraz tylko niektórych powołanych w petitum skargi kasacyjnej regulacji prawnych. Przy tym w odniesieniu tylko do części z powołanych w uzasadnieniu regulacji wskazano na czym naruszenie miało polegać oraz podjęto próbę uprawdopodobnienia ich istotnego wpływu na wynik sprawy. Tak sformułowane zarzuty nie mogą odnieść oczekiwanego przez autora skargi kasacyjnej rezultatu.
Nie jest zasadne zarzucenie braku dostrzeżenia przez WSA naruszenia przez organ administracji ciążącego na nim obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Zgodnie z art. 66 § 1 pkt 2 ustawy o Planie Strategicznym, organ przed którym toczy się postępowanie jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Skarżący kasacyjnie sam wskazuje (s.10 skargi kasacyjnej) że określone przepisy k.p.a. dotyczące postępowania dowodowego doznają szeregu ograniczeń w postępowaniu w sprawie płatności obszarowych, co wynika z faktu, iż postępowanie w takich sprawach prowadzone jest na podstawie przepisów ustawy o Planie strategicznym. Nie kwestionuje również, że "co do zasady to na nim ciążył obowiązek wskazania okoliczności uzasadniających spełnienie przez niego wszystkich normatywnych warunków dla przyznania płatności". Uważa jednocześnie że "przejawił aktywność dowodową" (s. 10 skargi kasacyjnej). Zarzuca naruszenia z zakresu gromadzenia i oceny dowodów. Tutaj należy zgodzić się z Sądem I instancji i po części ze skarżącym kasacyjnie, że to nie organy są obowiązane szukać dowodów na potwierdzenie jego uprawnień do płatności, lecz wyłącznie do oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Organ w sposób wyczerpujący rozpatrzył cały materiał dowodowy poprzez jednoznaczne wykazanie, że na dzień 31 maja 2023 r., wnioskodawca nie posiada wiążącej umowy dzierżawy działki rolnej, ani też innego tytułu prawnego do niej. Potwierdzone zostało przez organ i zaakceptowane przez Sąd I instancji, że działka rolna A położona na działce ewidencyjnej nr [...], jest własnością Skarbu Państwa i widnieje w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa. Potwierdzenie nastąpiło w sposób wiarygodny w oparciu o prawem przewidziany tryb wymiany informacji, wynikający z zapisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie warunków oraz trybu udostępniania danych przechowywanych w rejestrach i ewidencjach prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów (t.j. Dz. U. 2023 r., 2618, z późn. zm.). Zgodnie z ww. rozporządzeniem organ uzyskał z KOWR informację z dnia 4 marca 2024 r potwierdzającą, że wnioskodawca nie posiada wiążącej umowy dzierżawy działki nr [...], ani też innego tytułu prawnego do niej. Otrzymane dane dotyczące gruntów wchodzących w skład Zasobu, zawarte w rejestrach lub ewidencjach prowadzonych przez KOWR, dotyczyły stanu na dzień 31 maja danego roku weryfikowanego dla przyznania płatności bezpośrednich i przejściowego wsparcia krajowego. Organ uzyskując stosowne informacje z KOWR co do statusu i stanu prawnego spornej działki, nie miał obowiązku poszukiwania dalszych dowodów, a skarżący żadnego przeciwdowodu nie przedstawił zgodnie z art. 66 ust. 2 ustawy o Planie Strategicznym. Strona skarżąca kasacyjnie niezasadnie twierdzi, że umowa dzierżawy w sposób dorozumiany była kontynuowana w momencie składania wniosku o przyznanie płatności, gdyż jak prawidłowo ocenił Sąd I instancji, ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że nie było zgody na dalsze użytkowanie działki (pismo z dnia 4 marca 2024r. Dyrektora OT KOWR w Rzeszowie, z treści którego wynika, że sprawa o wydanie przedmiotowej działki została skierowana na drogę postępowania egzekucyjnego). W świetle uznania, że zarzutami procesowymi skarżący kasacyjnie nie podważył skutecznie stanu faktycznego zaakceptowanego przez Sąd pierwszej instancji, ocena zarzutów naruszenia prawa materialnego musi być dokonana na bazie przyjętych w zaskarżonym wyroku ustaleń faktycznych.
Dotychczasowe ustalenia determinują uznanie jako niezasadnych zarzutów naruszenia art. 151 oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Przepis art. 151 p.p.s.a. stanowi, że w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. jest konsekwencją nie stwierdzenia przez Sąd I instancji istnienia przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkujących uwzględnieniem skargi. WSA nie naruszył zatem art. 151 p.p.s.a., oddalając skargę, ani art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a.
Przechodząc do naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w kontekście wskazanych na wstępie uwag w przedmiocie wymogów stawianych skardze kasacyjnej, wprawdzie wadliwość rozpoznawanej skargi kasacyjnej nie daje podstaw do odrzucenia tego środka prawnego, gdyż możliwa była rekonstrukcja przez Naczelny Sąd Administracyjny treści zarzutów na podstawie skonfrontowania ich treści z treścią uzasadnienia skargi kasacyjnej (por. uchwałę NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, tamże), ale lakoniczne uzasadnienie, spowodowało znaczne ograniczenie zakresu kontroli zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny. Pierwszoplanowo wskazania wymaga, że w jego podstawach prawnych przywołano liczne regulacje, w tym o charakterze procesowym.
Skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie prawa materialnego zarówno przez błędną wykładnię jak i niewłaściwe zastosowanie. Zrównanie pojęć niewłaściwego zastosowania prawa z pojęciem błędnej jego wykładni powoduje niejasność, na czym konkretnie wytknięte naruszenia polegają. Są to dwa samodzielne zarzuty, które w podstawach skargi kasacyjnej mogą pojawić się łącznie, bądź oddzielnie, lecz zawsze powinny być uzupełnione o wskazanie, na czym polegała dokonana przez Sąd I instancji ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie. Treść uzasadnienia odnoszącego się wprost do tych zarzutów (zawarta na s. 5-8 skargi kasacyjnej) zakreśla punkt widzenia autora skargi kasacyjnej odnośnie rozumieniapojęcia tytułu prawnego do działki z którym nie można się zgodzić. Nie pozostawia wątpliwości że zarzuca Sądowi I instancji błędne rozumienie art. 22 ustawy o Planie strategicznym z którego wynika, że w celu uzyskania płatności bezpośrednich, konieczne jest dysponowanie m.in. umową dzierżawy podczas gdy zdaniem autora skargi kasacyjnej z wykładni językowej i funkcjonalnej tego przepisu wynika jedynie aby działka przysługiwała rolnikowi, który na dzień 31 maja danego roku ma do niej tytuł prawny tj. aby była faktycznie przez niego użytkowana, a taki warunek spełnił skarżący. Uzasadniając swoje stanowisko wskazuje na brzmienie art. 674 k.c. w zw. z art. 694 k.c. i wynikającą z nich dorozumianą kontynuację dzierżawy. Nie są to zarzuty trafne i w niniejszej sprawie nie można wywieść tytułu prawnego do działki z powyższych przepisów.
Zagadnienie to było już przedmiotem licznych wyroków sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym skargę kasacyjną podziela zapatrywania NSA wyrażone w jego orzecznictwie odnoszące się do obowiązku posiadania przez rolnika tytułu prawnego do nieruchomości rolnych wykorzystywanych przez niego rolniczo, a stanowiących własność Skarbu Państwa w rozumieniu prezentowanym w tych wyrokach (np. wyroki NSA: z 27 stycznia 2023 r., sygn.. akt I GSK 577/22; z 28 maja 2024 r. sygn. akt. I GSK 1474/20; z 4 grudnia 2020 r. sygn. I GSK 1092/20; z 24 czerwca.2020 r., sygn. I GSK 232/20; z 20 maja 2020 r., sygn. I GSK 1585/20, z 7 lutego 2019 r. sygn. akt I GSK 3031/18). Potwierdza to jednocześnie prawidłowość oceny Sądu I instancji, postępowania prowadzonego przez organ. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że zmiana regulacji określającej możliwość korzystania z płatności bezpośrednich, na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej w brzmieniu wprowadzonym 15 marca 2016 r. mocą ustawy z dnia 9 marca 2016 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r. poz. 337; dalej "ustawa z 9 marca 2016") w oparciu o ówczesny art. 18 ust. 4 oraz obowiązujący na czas składania wniosku przez skarżącego art. 22 ustawy o Planie strategicznym w zakresie działek ZWRSP nie wprowadziła modyfikacji stąd orzecznictwo sądowoadministracyjne w tej kwestii pozostaje aktualne.
Należy wyjaśnić, że w poprzedzającej obowiązywanie ustawy o Planie strategicznym, ustawie o płatnościach, występowała różnica między działkami publicznymi i prywatnymi w kontekście przyznawania płatności. Warunkiem przyznania płatności do działek prywatnych było bowiem ich posiadanie (nawet bezumowne), natomiast w odniesieniu do działek publicznych wymagane było i jest nadal legitymowanie się przez rolnika tytułem prawnym do nich. Doszło więc do zaostrzenia wymagań w stosunku do działek prywatnych, co jest prawnie irrelewantne w niniejszej sprawie.
Obowiązujący w dniu składania przez Stronę wniosku o płatność art. 22 ustawy o Planie strategicznym wskazuje, że jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gruntu, pomoc jest przyznawana do gruntu, który w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie pomocy, jest w posiadaniu podmiotu ubiegającego się o jej przyznanie na podstawie tytułu prawnego.
W przypadku działek wchodzących w skład ZWRSP, jak wskazano wyżej nie doszło do zmian i cały czas rolnik musi legitymować się tytułem prawnym, przez który należy rozumieć np. zawartą z Agencją Nieruchomości Rolnych umowę dzierżawy, wieczystego użytkowania, użyczenia lub inną umowę, na podstawie której rolnik korzysta z gruntu, albo umowę lub decyzję, na podstawie której działka została przekazana rolnikowi w trwały zarząd.
Wskazać również należy, że ustawa z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa reguluje zasady gospodarowania mieniem Skarbu Państwa (tj. Dz.U. z 2022 poz. 2329) dalej "ustawa o gospodarowaniu" m.in. w odniesieniu do nieruchomości rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego (art. 1 pkt 1 ustawy). Zgodnie z art. 24 ust. 1 pkt. 1, 2 powołanej ustawy gospodarowanie zasobem następuje w drodze:
1) w pierwszej kolejności wydzierżawienia albo sprzedaży nieruchomości rolnych na powiększenie lub utworzenie gospodarstw rodzinnych, na zasadach określonych w rozdziałach 6 lub 8;
2) oddania mienia na czas oznaczony do odpłatnego korzystania osobom prawnym lub fizycznym na zasadach określonych w rozdziale 8.
Zawarty w rozdziale 8 art. 38 ust. 1 stanowi, że mienie wchodzące w skład Zasobu może być:
1) wydzierżawione lub wynajmowane osobom fizycznym lub prawnym, na zasadach Kodeksu cywilnego albo
2) oddane do korzystania na zasadach określonych w niniejszym rozdziale lub w odrębnych przepisach.
W świetle powyższych wyjaśnień pojęcia "tytuł prawny", o którym mowa w art. 22 ustawy o Planie strategicznym nie można rozumieć jako bezumownego korzystania z działek, jakby tego oczekiwał autor skargi kasacyjnej. Dla dodatkowego wyjaśnienia takiego podejścia można wskazać uwagi, które sformułowano w uzasadnieniu do projektu (Sejm VIII kadencji, druk 274, dostępny w bazie LEX) zmiany art. 18 ust. 4 wprowadzonej ustawą z 9 marca 2016 r. Zwrócono w nim uwagę, że przepisy rozporządzenia 1307/2013 nie regulują, czy ubiegający się o przyznanie płatności bezpośrednich musi posiadać tytuł prawny do gruntów. Stwierdzono jednak, że: "Stwarza to "pole do nadużyć (tworzenia sztucznych warunków) polegające na tym, że o płatności bezpośrednie do określonych gruntów ubiegają się podmioty, które bezprawnie weszły w ich posiadanie lub posiadają je bez tytułu prawnego wbrew woli podmiotu, do którego te grunty należą. Przypadki takie zdarzają się w praktyce, co budzi społeczny sprzeciw, zwłaszcza, gdy zasadniczym celem takiego działania jest uzyskanie wsparcia w postaci płatności bezpośrednich, a nie prowadzenie działalności rolniczej na danym gruncie. Należy przy tym podkreślić, że ze względu na częste przypadki nieuregulowanego stanu prawnego ziemi rolnej będącej w obrocie prywatnym, projektowane rozwiązanie nie może mieć uniwersalnego zastosowania, tzn. obejmować wszystkich gruntów. Rolnik faktycznie prowadzący działalność rolniczą na danym gruncie często nie może potwierdzić posiadanego do tego gruntu prawa żadnym dokumentem. Wynika to z powszechnej praktyki zawierania przez rolników ustnych umów dzierżawy gruntów, a także z nieuregulowanych, często przez wiele lat, spraw spadkowych. Natomiast w przypadku ziemi rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa stan prawny gruntów jest uregulowany: właścicielem jest Skarb Państwa, a dzierżawca wskazany jest w umowie zawieranej wyłącznie w formie pisemnej. Konieczność wykonania przepisów Unii Europejskiej w celu przeciwdziałania tworzeniu sztucznych warunków, z uwagi na wskazane wyżej różnice, wręcz wymaga odmiennych regulacji w odniesieniu do gruntów rolnych wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. (...) W związku z powyższym wprowadzona regulacja prawna ma na celu wyeliminowanie sytuacji polegających na zajęciu gruntów należących do ZWRSP bez tytułu prawnego. Zajęcie gruntów przez bezumownego użytkownika i złożenie przez niego wniosku o płatności bezpośrednie uniemożliwia ich zagospodarowanie w trybie przewidzianym przepisami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Taki stan rzeczy prowadzi do istotnego ograniczenia możliwości kształtowania ustroju rolnego zgodnie z kierunkiem wyznaczonym w art. 23 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej".
Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, zgodnie z którym wprowadzenie wymogu legitymowania się przez użytkownika gruntu wchodzącego w skład ZWRSP tytułem prawnym do tego gruntu, nie może być uznane za warunek naruszający przepisy unijne, regulujące systemy wsparcia dla rolników. Jak bowiem wywiedziono w świetle art. 8 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich i art. 72 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej zarządzania nią i monitorowania jej uznać należy, że państwom członkowskim został pozostawiony pewien zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności. Korzystając z zakresu swobodnego uznania, państwa członkowskie (w tym Polska) powinny uwzględnić cele przepisów unijnych dotyczących pomocy, przestrzegać ogólnych zasad prawa unijnego, w szczególności zasady proporcjonalności. W Polsce koniecznym stało się przyjęcie rozwiązań uniemożliwiających przyznawanie dopłat do użytkowanej państwowej ziemi bez tytułu prawnego. Wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego oświadczenie wnioskodawcy o użytkowaniu gruntów rolnych, na których prowadzi działalność rolniczą, w celu zapobiegania bezprawnego korzystania z terenów innych podmiotów, został uznany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej za odpowiadający wymogom zasady proporcjonalności (zob. wyrok TSUE z 24 czerwca 2010, C-375/08).
Podkreślenia wymaga, że przypadku gruntów rolnych wchodzących w skład ZWRSP, Państwo może chronić swoją własność wprowadzając przepisy określonej treści. Tym samym należy uznać, że ustawodawca krajowy mógł uzależnić przyznanie płatności bezpośrednich od posiadania tytułu prawnego do gruntu. Przy czym tytuł ten nie może być ustalony w sposób dowolny, w tym w sposób dorozumiany. Przeciwnie, przepis art. 22 o Planie Strategicznym należy interpretować ściśle. Jak wskazano wyżej rolnik musi legitymować się tytułem prawnym, przez który należy rozumieć np.: zawartą umowę dzierżawy, użytkowania wieczystego, użyczenia lub inną umowę, na podstawie której rolnik korzysta z gruntu, albo umowę lub decyzję, na podstawie której działka została przekazana rolnikowi w trwały zarząd (por. odnoszące się do tego zagadnienia w oparciu o art. 18 ust.4 ustawy o płatnościach wyroki NSA np. z 27 stycznia 2023 r., sygn. akt I GSK 577/22; z 28 maja 2024 r. sygn. akt. I GSK 1474/20).
W tym świetle za chybione należało uznać zarzuty naruszenia prawa materialnego: art. 15 ust. 1, art. 16, art. 20, art. 21 ust. 1, art. 22, art. 25 ust. 1 i 2, art. 26 ust. 1 pkt 3, art.1 27 ust. 1 i 2 ustawy o Planie strategicznym w zw. z art. 693 § 1 w zw. z art. 696 w zw. z art. 704 w zw. z art. 705 w zw. z art. 694 w zw. z art. 674 w zw. z art. 675 § 1 w zw. z 3651 w zw. z art. 65 § 1 i 2 k.c. w zw. z art. 1 pkt 1 w zw. z art. 24 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 38 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarowaniu w zw. z art. 59 ust. 2, art. 65 ust. 1, art. 68 Rozporządzenia nr 2021/2116, w zw. z art. 2 ust. 7 Iit. a Rozporządzenia nr 2022/1172, w zw. z art. 7 w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz przepisów postępowania: art. 145 § 1 pkt 1) lit. c w zw. z art. 145a § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 7a§ 1, art. 8 § 1 i 2, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 KPA, art. 66 ust. 1 i 2 ustawy o Planie strategicznym.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.