I GSK 752/21

I GSK 752/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jacek Surmacz
Joanna Salachna
Michał Kowalski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I SA/Kr 897/20 - Wyrok WSA w Krakowie z 2020-11-25
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok w części i stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 2203
art. 26 ust 2, art. 34 ust 2 i ust. 3
Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych
Dz.U. 2015 poz 2156
art. 44zb
Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. NSA Jacek Surmacz Protokolant asystent sędziego Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 listopada 2020 r. sygn. akt I SA/Kr 897/20 w sprawie ze skargi A Sp. z o.o. w W. na uchwałę Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 28 grudnia 2017 r. nr XLVII/514/2017 w przedmiocie trybu udzielania i rozliczania dotacji udzielonych publicznym i niepublicznym przedszkolom i szkołom 1. uchyla zaskarżony wyrok w części dotyczącej pkt II; 2. stwierdza nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 4 ust. 1 oraz pkt 1 w części III w załączniku nr 2; 3. zasądza od Rady Miejskiej w Tarnowie na rzecz A Sp. z o.o. w W. kwotę 1427 (słownie: jeden tysiąc czterysta) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 25 listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Kr 897/20 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2024 r., poz. 935 – dalej jako p.p.s.a.) w sprawie skargi A sp. z o.o. w W. na uchwałę Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 28 grudnia 2017 r. nr XLVII/514/2017 w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji udzielanych publicznym i niepublicznym przedszkolom, innym formom wychowania przedszkolnego, szkołom, w tym szkołom podstawowym, w których zorganizowano oddział przedszkolny i placówkom prowadzonym na terenie Gminy Miasta Tarnowa, trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania tych dotacji oraz terminu i sposobu ich wykorzystania w pkt I. stwierdził nieważność § 9 ust. 2 zaskarżonej uchwały, w pkt II. oddalił skargę w pozostałym zakresie, w pkt III. zasądził koszty postępowania.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W dniu 28 grudnia 2017 r. Rada Miejska w Tarnowie podjęła uchwałę w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji udzielanych publicznym i niepublicznym przedszkolom, innym formom wychowania przedszkolnego, szkołom, w tym szkołom podstawowym, w których zorganizowano oddział przedszkolny i placówkom prowadzonym na terenie Gminy Miasta Tarnowa, trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania tych dotacji oraz terminu i sposobu rozliczenia ich wykorzystania. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2017r. poz. 1875 ze zm.), art. 12 ust. 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1868) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2017r. poz. 2203). Uchwałę opublikowano w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 11 stycznia 2018 r. poz. 393.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdzając nieważność § 9 ust. 2 zaskarżonej uchwały oraz oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę w pozostałym zakresie stwierdził, że w badanej sprawie, określenie wstecznej mocy obowiązywania podjętej w dniu 28 grudnia 2017 r. uchwały, wynika z daty jej publikacji, która nastąpiła już po dniu określonym jako dzień jej wejścia w życie (opublikowanie w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego nastąpiło w dniu 11 stycznia 2018 r.) Nie był to z pewnością zabieg zamierzony przez uchwałodawcę, jednak na skutek zbyt późnego podjęcia uchwały (dopiero w dniu 28 grudnia 2017 r.) powinien był się liczyć z tym, że nie zostanie ona opublikowana z zachowaniem czternastodniowego okresu vacatio legis. Było to niemożliwe chociażby ze względu na to, że sama uchwała została podjęta w dacie, która nie zapewniała zachowania tego okresu (od 28 grudnia 2017 r. do wskazanej w § 9 ust. 2 uchwały daty wejścia w życie to jest 1 stycznia 2018 r. upłynęłoby 3 dni). Biorąc pod uwagę konieczność przesłania uchwały właściwemu organowi, przygotowania publikacji w dzienniku urzędowym, okres ten uległby dalszemu skróceniu. Z uwagi natomiast na okres świąteczny organ mógł również zakładać, że nie dojdzie do publikacji uchwały przed dniem 1 stycznia 2018 r. Efektem takiego procedowania organu było ogłoszenie uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego w dniu 11 stycznia 2018 r. - już po terminie wskazanym w § 9 ust. 2 zaskarżonej uchwały jako dzień jej wejścia w życie. To z kolei spowodowało, że obowiązuje ona z mocą wsteczną, co jak wskazano wyżej narusza zasady prawidłowej legislacji i nie znajduje uzasadnienia, zważywszy na okoliczność, że uchwała nakłada obowiązki w sferze finansowej jej adresatów. Brak zapobiegliwości organu i zbyt późne podjęcie uchwały nie może stanowić usprawiedliwienia dla nadania aktowi wstecznej mocy obowiązującej.
W tym stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji uznał, że § 9 ust. 2 zaskarżonej uchwały, w tej części, w jakiej określa datę jej wejścia w życie istotnie narusza prawo, co stanowiło podstawę stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu w tej części na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.).
Poza tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że nie jest sprzeczny zapis w załączniku Nr 2 Uchwały, dotyczący wykazania liczby uczniów z poprzedniego miesiąca, która nie spełniła co najmniej 50% frekwencji. Warunek składania comiesięcznych informacji o rzeczywistej liczbie uczniów i wywiązywaniu się przez nich z powinności uczestniczenia w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w terminie wskazanym w załączniku Nr 2 oraz możliwość pomniejszenia wypłaconej dotacji w ściśle określonych sytuacjach, dopuszczonych przez przepisy ustawy o finansowaniu zadań oświatowych mieści się w założeniach wynikających z treści art. 26 tej ustawy i nie ma tu sprzeczności z zapisami tego aktu prawnego. Zobowiązanie do udzielania informacji o liczbie uczniów w danej placówce z poprzedniego miesiąca, która nie spełnia co najmniej 50% frekwencji nie narusza regulacji ustawowych i jest zasadna z uwagi na konieczność pozyskania przez jednostkę samorządu terytorialnego aktualnych wiadomości w zakresie nałożonych przez ustawę obowiązków.
W ocenie Sądu brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej Uchwały w części obejmującej zapisy załącznika Nr 2 w części III pkt. 1.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut odnoszący się do sposobu zredagowania § 7 ust. 1 i 2 uchwały.
Uchwałodawca w ust. 1 wskazał, że traci moc uchwała nr XXXI/297/2016 Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 27 października 2016r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji udzielanych publicznym i niepublicznym przedszkolom, innym formom wychowania przedszkolnego, szkołom, w tym szkołom podstawowym, w których zorganizowano oddział przedszkolny i placówkom prowadzonym na terenie Gminy Miasta Tranowa, trybu i zakresu kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania tych dotacji oraz terminu i sposobu ich rozliczania (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2016r. poz. 6665). Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2015r. poz. 2156, ze zm. ). Z dniem 1 stycznia 2018 r. przestał obowiązywać art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty a jego derogacja nastąpiła w oparciu o art. 80 ustawy z dnia 27 października 2017r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U z 2017r. poz. 2203), który z dniem 1 stycznia 2018r. uchylił art. 90 ustawy o systemie oświaty.
Uchwała nr XXXI/297/2016 Rady Miejskiej w Tarnowie, z dniem 1 stycznia 2018 r. przestała obowiązywać z mocy prawa. Podstawą obowiązywania aktu prawa miejscowego (uchwały) była więź pomiędzy przepisem rangi ustawowej a aktem wydanym na jego podstawie, która w realiach sprawy ustała.
W ocenie Sądu pierwszej instancji brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej Uchwały w części obejmującej zapisy załącznika Nr 2 w części III pkt. 1. Co prawda, wprowadzenie § 7 ust. 1 do kwestionowanej uchwały nie było działaniem modelowym jednakże nie jest to zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uchybienie skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności tego paragrafu. § 7 ust. 1 zaskarżonej uchwały utracił moc obowiązującą z mocy prawa i już zbędnym było jego wyeliminowanie.
W skardze kasacyjnej zaskarżono powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w części co do pkt II, w którym Sąd I instancji oddalił skargę i stwierdzenie nieważności § 4 ust. I uchwały oraz pkt I w części III w załączniku nr 2 do uchwały, ewentualnie jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania tj.:
1. art. 151 p.p.s.a. w. zw. z art. 34 ust. 3 oraz art. 38 ust. I ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (dalej ustawa) poprzez oddalenie skargi wynikające z niedostrzeżenia przez Sąd I instancji, że w części III pkt 1 załącznika nr 2 do uchwały Nr XLVII/514/2017 Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 28 grudnia 2017 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji udzielanych publicznym i niepublicznym przedszkolom, innym formom wychowania przedszkolnego, szkołom, w tym szkołom podstawowym, w których zorganizowano oddział przedszkolny i placówkom prowadzonym na terenie Gminy Miasta Tarnowa, trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania tych dotacji oraz terminu i sposobu rozliczenia ich wykorzystania (dalej uchwała) Rada Miejska w Tarnowie nieprawidłowo i sposób niepełny określiła mechanizm korygowania liczby uczniów, na których przyznawana jest dotacja w danym miesiącu;
2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 38 ust. 1 w zw. z art. 26 ust. 2 i art. 34 ust. 2 ustawy poprzez oddalenie skargi pomimo przekroczenia przez Radę Miasta Tarnowa zakresu ustawowego upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego i wprowadzenie w § 4 ust. 1 uchwały dodatkowej, pozaustawowej, przesłanki otrzymywania dotacji przez szkoły niepubliczne o uprawnieniach szkół publicznych;
Zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania tj. art. 26 ust. 2 ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że pkt 1 w części III załącznika nr 2 do uchwały podlega ocenie na podstawie ww. przepisu, gdy do oceny z prawem zgodności ww. postanowień uchwały wymagane jest uwzględnienie normy art. 34 ust. 3 ustawy.
Strona przeciwna nie skorzystała z prawa do wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną.
W piśmie procesowym z dnia 10 stycznia 2025 r. organ przedstawił merytoryczne stanowisko w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwiona podstawę.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40).
Przystępując do rozważań na tle zarzutów kasacyjnych oraz ich uzasadnienia należy wskazać, że sprowadzają się one w gruncie rzeczy do kwestionowania zasadności stanowiska zgodnie z którym w zakresie korekty liczby uczniów rzeczą podmiotu prowadzącego niepubliczną szkołę lub placówkę jest ustalenie i zorganizowanie takich wewnętrznych zasad jego funkcjonowania, aby dysponować miarodajną wiedzą odnośnie stanu liczby uczniów na dzień 1 każdego miesiąca.
Odnosząc się do tego zagadnienia, wskazać należy, że w myśl art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 2017r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2017r. poz. 2203 dalej jako: u.f.z.o.), niepubliczne szkoły, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, otrzymują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy o systemie oświaty, dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego będącej dla tych szkół organem rejestrującym, w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego.
Stosowanie do art. 34 ust. 1 u.f.z.o. - dotacje, o których mowa w (...) art. 26 ust. 1, 2 i 8, (...) są przekazywane na rachunek bankowy przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy Prawo oświatowe, lub zespołu szkół lub placówek, w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tym że części za styczeń i za grudzień są przekazywane w terminie odpowiednio do dnia 20 stycznia oraz do dnia 15 grudnia roku budżetowego; (...).
Zgodnie z art. 34 ust. 3 u.f.z.o. - jeżeli faktyczna liczba uczniów szkoły, o której mowa w art. 26 ust. 2, spełniających warunek uczestniczenia w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy o systemie oświaty, jest inna niż liczba uczniów, na których zgodnie z ust. 2 przekazano część dotacji na dany miesiąc, część dotacji na następny miesiąc jest przekazywana na liczbę uczniów skorygowaną o różnicę między liczbą uczniów, na których zgodnie z ust. 2 przekazano część dotacji na dany miesiąc, a faktyczną liczbą uczniów szkoły, o której mowa w art. 26 ust. 2, spełniających warunek uczestniczenia w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy o systemie oświaty.
Ponadto zgodnie z § 4 ust. 1 i 2 Uchwały - w terminie do 5 dnia każdego miesiąca, organ prowadzący szkołę lub placówkę składa do Prezydenta Miasta Tarnowa informację o liczbie uczniów objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub wychowanków internatu według stanu na pierwszy dzień danego miesiąca, za który udzielana jest część dotacji przypadająca na dany miesiąc. Wzór miesięcznej informacji stanowi załącznik nr 2 część III pkt 1 do uchwały.
Mając na uwadze powyższe unormowania wskazać należy, że z art. 26 ust. 2 u.f.z.o. jednoznacznie wynika, że otrzymanie dotacji na ucznia uwarunkowane jest jego uczestnictwem w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych. O tym, czy danej szkole przysługuje dotacja przesądza więc to, czy dana osoba jest uczniem i czy spełniła w danym miesiącu warunek w postaci uczestnictwa w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych. Przy czym z powyższych przepisów nie wynika, wbrew ocenie organu i WSA, aby taki uczeń musiał posiadać status ucznia na pierwszy dzień danego miesiąca. W takiej sytuacji dochodziłoby bowiem do niedopuszczalnej sytuacji, w której organ prowadzący szkołę, byłby pozbawiony dotacji na ucznia zapisanego do szkoły po pierwszym dniu danego miesiąca i uczestniczącym w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych tego miesiąca. Ponadto mylna interpretacja organu powodowałby, że korekta, o jakiej mowa w art. 34 ust. 3 u.f.z.o., zawsze byłaby korektą in minus, a więc na niekorzyść organu prowadzącego szkołę, skoro należałoby sprawdzać jedynie frekwencję uczniów zapisanych do szkoły pierwszego dnia miesiąca. Tymczasem z treści art. 34 ust. 3 u.f.z.o. wynika, że może być to zarówno korekta in plus, jak i in minus. Wniosek taki płynie z tego, że przepis stanowi o warunku uczestniczenia w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, a więc nie wprowadza wymogu nabycia statusu ucznia już w pierwszym dniu danego miesiąca. Ewentualne przyjęcie tego rodzaju rozwiązania w akcie prawa miejscowego wiązałoby się zatem z koniecznością umieszczenia stosownej regulacji pozwalającej na przeprowadzenie korekty wypłacanych na rzecz organu prowadzącego jednostkę edukacyjną środków z dotacji w sytuacji przyjęcia ucznia po pierwszym dniu danego miesiąca.
Reasumując powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że dotacja oświatowa o jakiej mowa w art. 26 ust. 2 u.f.z.o., przysługuje organowi prowadzącemu szkołę na ucznia (słuchacza), który został do niej zapisany także po pierwszym dniu danego miesiąca, pod warunkiem, że uczeń uczestniczył w co najmniej 50% obowiązkowych edukacyjnych zajęć w tym miesiącu (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 2021 r., sygn. akt I GSK 1713/20, ONSAiWSA 2021, nr 5, poz. 79.).
Tym samym skarga zasługiwała na uwzględnienie co skutkowało na podstawie art. 188 w związku z art. 147 § 1 p.p.s.a. uchyleniem przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego wyroku w części dotyczącej pkt II i stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w § 4 ust. 1 oraz pkt 1 w części III w załączniku nr 2. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.