I GSK 749/19

I GSK 749/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-11-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-05-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Dudra /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Salachna
Piotr Kraczowski
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Środki unijne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 155/18 - Wyrok WSA w Warszawie z 2018-12-12
Skarżony organ
Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 145 § 1, art. 151 § 1 pkt 2, art. 167 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U.UE.L 2011 nr 157 poz 1 art. 115 ust. 1 i 2, art. 123
Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) NR 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania  rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw
Tezy
Nie może w wyniku rozpoznania odwołania zapaść rozstrzygniecie o uchyleniu decyzji w całości lub w części i zawieszeniu w całości lub w części płatności na podstawie art. 115 ust. 2 rozporządzenia wykonawcze Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz. U. UE. L. z 2011 r. Nr 157, str. 1 z późn. zm.). Takie rozstrzygnięcie byłoby niewątpliwie sprzeczne z powołanymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., wprowadzałoby bowiem do rozstrzygnięcia wydawanego w postępowaniu odwoławczym wznowieniowym nową odrębną instytucję zawieszenia płatności uregulowaną w art. 115 ust. 2 rozporządzenia Komisji 543/2011.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 155/18 w sprawie ze skargi A Sp. z o.o. w S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 20 listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej uchylenia decyzji ostatecznej w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej po wznowieniu postępowania oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 grudnia 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 155/18, w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 20 listopada 2017 r. w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej uchylenia decyzji ostatecznej w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej po wznowieniu postępowania – stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:
W dniu 26 lutego 2014 r. skarżąca złożyła wniosek o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od 1 lipca 2013 r. do 31 grudnia 2013 r.
Decyzją z 8 sierpnia 2014 r. Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR przyznał spółce pomoc finansową w łącznej kwocie 12 171 155,37 zł.
Postanowieniem z 5 lutego 2016 r. ww. organ, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000; dalej: k.p.a.) wznowił postępowanie administracyjne, a następnie decyzją z 30 sierpnia 2016 r. uchylił rozstrzygnięcie z 8 sierpnia 2014 r. i przyznał pomoc finansową w pomniejszonej wysokości – w kwocie 11 957 568,12 zł.
Skarżąca wniosła odwołanie od decyzji z 30 sierpnia 2016 r.
Decyzją z 20 listopada 2017 r. Prezes ARiMR uchylił decyzję z 30 sierpnia 2016 r. w zakresie dotyczącym odmowy przyznania pomocy finansowej w wysokości 213 587, 25 zł oraz decyzję z 8 sierpnia 2014 r. co do kwoty 213 587, 25 zł i w tym zakresie zawiesił postępowanie z uwagi na treść art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011.
Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, iż postanowieniem z dnia 5 maja 2017 r., sygn. akt [...], Prokuratura Regionalna w Warszawie wszczęła śledztwo w sprawie podejrzenia popełnienia przestępstwa dotyczącego przedłożenia nierzetelnych dokumentów dotyczących okoliczności o istotnym znaczeniu dla otrzymywania dofinansowania oraz wprowadzenia pracowników Agencji w błąd co do rzeczywistej wysokości ponoszonych kosztów inwestycyjnych.
Następnie organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 115 ust. 2 rozporządzenia wykonawcze Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz. U. UE. L. z 2011 r. Nr 157, str. 1 ze zm.), Państwa członkowskie mogą zawiesić uznanie organizacji producentów, zrzeszenia organizacji producentów lub grupy producentów lub zawiesić płatności na ich rzecz, jeśli istnieją w stosunku do tych organizacji podejrzenia popełnienia oszustwa w odniesieniu do pomocy objętej rozporządzeniem (WE) nr 1234/2007.
Mając na uwadze powyższe organ wskazał, iż okoliczność wszczęcia śledztwa uzasadnia zawieszenie prowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiocie wniosku o przyznanie pomocy finansowej.
Jednocześnie zwrócono uwagę, że dokumenty dołączone do akt sprawy po wznowieniu postępowania zakończonego decyzją z dnia 8 sierpnia 2014 r., tj.:
1. protokół z dnia 20 lipca 2015 r. z czynności kontrolnych, przeprowadzonych w siedzibie Skarżącej – wraz z załącznikami,
2. raport z określenia wartości rynkowej usługi polegającej na zarządzaniu inwestycją rozbudowy sortowni oraz zamontowaniu w niej linii do pakowania jabłek, budowie drogi dojazdowej i placów manewrowych dla samochodów ciężarowych, sporządzonego przez mgr inż. H. M. we współpracy z mgr inż. P. K. w okresie lipiec/sierpień 2015 r.,
3. wyciąg ze sprawozdania z czynności sprawdzających w zakresie audytu gospodarowania środkami pochodzącymi z budżetu Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji oraz Europejskiego Funduszu Rolniczego Rozwoju Obszarów Wiejskich i Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa za rok finansowy kończący się 15 października 2014 r., zawierający ustalenie służb kontrolnych Ministerstwa Finansów (rekomendacja nr 4 w rozdziale 5.2.2.5)
- mogą stanowić podstawy do wznowienia postępowania. Nie można jednak wykluczyć, że z przedmiotowych dokumentów wynikają nowe okoliczności faktyczne dotyczące inwestycji, które istniały w dniu wydania decyzji, a które nie były znane organowi. W ocenie organu wyjaśnienie na podstawie ww. dokumentów, czy takie okoliczności występowały, powinno być przedmiotem postępowania wznowieniowego, które w zależności od wyników ustaleń winno zakończyć się wydaniem jednego z rodzajów decyzji w trybie art. 151 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność ww. decyzji z 20 listopada 2017 r.
Sąd wskazał, że przepis art.145 § 1 k.p.a. ogranicza przedmiot wznowienia postępowania tylko do sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Granica wznowionego postępowania jest zatem wyznaczona ostateczną decyzją i nie można wyjść poza tę granicę. W sytuacji zatem, gdy przedmiotem rozstrzygnięcia w sprawie wznowionej było przyznanie skarżącej pomocy finansowej, to przedmiotem takiego postępowania może być jedynie ta kwestia. Wynika to z treści art. 151 § 1 k.p.a. Zatem to jedynie decyzja dotychczasowa jest przedmiotem badania i organ może jedynie bądź odmówić jej uchylenia, bądź uchylić decyzję dotychczasową i wydać nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.
Tak też postąpił organ I instancji, wydając decyzję z dnia 30 sierpnia 2016 r., od której skarżąca wniosła odwołanie.
Organ II instancji, wydając decyzję po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego, również powinien mieć na względzie art. 151 § 1 k.p.a.
Zdaniem WSA, niedopuszczalne jest wydanie rozstrzygnięcia, w którym organ odwoławczy wychodzi poza zakres art. 151 § 1 k.p.a. co nastąpiło w rozpatrywanej sprawie. Organ II instancji uznał bowiem, iż w przedmiotowej sprawie zostały spełnione warunki wynikające z art. 115 ust 2 rozporządzenia nr 543/2011, stanowiące podstawę do zawieszenia postępowania z urzędu.
W ocenie Sądu I instancji, stanowisko Prezesa ARiMR stanowiło rażące naruszenie art. 151 § 1 ust. 2 k.p.a. również z uwagi na to, że przepis ten daje organowi możliwości orzekania jedynie w sprawie, która była rozpoznawana decyzją dotychczasową.
Nie sposób bowiem uznać, iż uchylenie decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym i zawieszeniem płatności na podstawie art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011 przez Prezesa ARiMR stanowi decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.
Przede wszystkim organ odwoławczy nie przesądził o wyniku prowadzonego śledztwa, wskazując, iż Prokuratura Regionalna w Warszawie skieruje akt oskarżenia do sądu bądź umorzy śledztwo, w sytuacji braku potwierdzenia popełnienia przestępstwa. Zatem dopuszcza on taką sytuację, iż zajdzie konieczność ponownego merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącej choćby w sytuacji, kiedy zarzuty skierowane wobec niej okażą się niezasadne. Prezes ARiMR nie wyjaśnił jednakże, jaki organ i w jaki sposób miałby zakończyć takie postępowanie, w sytuacji kiedy wydana została przez niego ostateczna decyzja związana ze wznowieniem postępowania.
W przedmiotowej sprawie Prezes ARiMR powołał się przepis prawa unijnego (art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011) w związku z wszczęciem przez prokuraturę śledztwa w sprawie doprowadzenia w celu osiągnięcia korzyści majątkowej do niekorzystnego rozporządzenia mieniem ARiMR przez przedłożenie w tejże Agencji przez m.in. Grupę nierzetelnych dokumentów dotyczących okoliczności o istotnym znaczeniu dla otrzymania dofinansowania ze środków finansowych krajowych i Unii Europejskiej oraz wprowadzenia pracowników ARiMR w błąd co do rzeczywistej wysokości ponoszonych kosztów inwestycyjnych.
Powołany przepis prawa europejskiego, jako akt wtórnego prawa UE, ma niewątpliwie charakter wiążący dla polskiego porządku prawnego, obowiązuje on bezpośrednio i nie jest tu wymagana dodatkowo jego transpozycja do prawa krajowego. Zasadniczym celem zawieszenia płatności na podstawie art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 z uwagi na podejrzenie popełnienia przestępstwa jest zapewnienie skutecznej ochrony interesów finansowych UE.
Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie w pełni podzielił stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 24 czerwca 2015 r. w sprawie II GSK 1011/14, że art. 115 ust. 2 ww. rozporządzenia jest przepisem prawa materialnego, a więc dotyczącym przesłanek, treści, powstania, zmiany lub zgaśnięcia prawa czy roszczenia. Zawieszenie płatności, o czym orzekł Prezes ARiMR w zaskarżonej decyzji, zdaniem Sądu, nie dotyczy płatności już wypłaconej. Termin ten oznacza wstrzymanie wypłaty, wstrzymanie uprawnień do płatności na określony czas czy też wykluczenie możliwości jej przyznania. Z literalnego brzmienia omawianego przepisu wynika, że odnosi się on do płatności, które jeszcze nie zostały wykonane. Zatem skoro płatność została przyznana i wypłacona (ponad 3 lata temu), to roszczenie o płatność zostało już spełnione przez organ, a w konsekwencji wygasło. Nie istnieje więc prawo (roszczenie), które mogłoby obecnie zostać zawieszone przez organy administracji.
WSA zauważył ponadto, że Prezes ARiMR zaakceptował zasadność wznowienia, nie odnosząc się do zarzutów skarżącej kwestionujących podstawy wznowienia zawartych w odwołaniu. Uchylił się w swojej decyzji od oceny dopuszczalności zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zaskarżona decyzja organu II instancji nie zawiera również jakiegokolwiek odniesienia się do szeregu zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji z dnia 30 sierpnia 2016 r. Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR.
Podsumowując Sąd stwierdził, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Organ odwoławczy, zobowiązany na skutek odwołania do merytorycznego rozpoznania sprawy po raz drugi (art. 15 k.p.a.), nie rozważył całkowicie przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., ani podstaw z art. 151 § 1 k.p.a., tylko uchylił w całości decyzję organu I instancji, nie orzekając jednak co do istoty sprawy, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednocześnie dokonał błędnej wykładni przepisu prawa unijnego art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011, wskazując na jego obligatoryjność zastosowania w tym przypadku (co nie jest uprawnione), stosując go do płatności już wypłaconej i nie rozważając, czy może on być zastosowany, jeśli w dacie wydania zaskarżonej decyzji już nie obowiązywał.
WSA wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien uwzględnić przedstawione wywody i wykładnię prawa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Ponadto, wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. Z art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011 przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, w szczególności przez przyjęcie, że ten ostatni przepis odnosi się tylko do płatności, które jeszcze nie zostały wykonane;
art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 115 ust. 2 rozporządenia nr 543/2011 w zw. z art. 288 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej – przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa ARiMR z 20 listopada 2017, nr 83/16/17, z uwagi na rażące naruszenie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., podczas gdy w sprawie brak było przesłanek do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, ponieważ organ, wydając zaskarżone rozstrzygnięcie, zastosował przepis bezpośrednio obowiązujący, tj. przepis rozporządzenia nr 543/2011, zatem stwierdzone przez Sąd uchybienia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego nie miały charakteru rażącego naruszenia prawa.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.
Pismem z 15 listopada 2022 r. spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, pomimo wniosku o rozpatrzenie na rozprawie. Nastąpiło to na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 - dalej jako ustawa COVID) oraz zarządzenia Przewodniczącej Wydziału I Izby Gospodarczej NSA. Sąd kasacyjny w obecnym składzie podzielił bowiem stanowisko przedstawione w uzasadnieniu uchwał składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19 i II OPS 1/20, zgodnie z którym powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 jest ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie istnieją takie okoliczności, które w stanie pandemii oraz w okresie jednego roku po jego zakończeniu nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.
Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).
Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.
Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione.
Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego.
W pierwszym zarzucie wskazano na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 115 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz.Urz. UE L 157 z 15.06.2011, str. 1 ze zm.; dalej: rozporządzenie 543/2011) przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, w szczególności przez przyjęcie, że ten ostatni przepis odnosi się tylko do płatności, które jeszcze nie zostały wykonane.
Odnosząc się do tego zarzutu, zauważyć należy, że twierdzenie, jakoby WSA nie poparł jakimkolwiek wywodem wniosku, iż art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 odnosi się jedynie do płatności, które nie zostały jeszcze wykonane, jest nieusprawiedliwione, ponieważ WSA wyraźnie wyjaśnił, podzielając stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 24 czerwca 2015 r., II GSK 1011/14, że art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 jest przepisem prawa materialnego, a zawieszenie płatności należy rozumieć jako wstrzymanie wypłaty, wstrzymanie uprawnień do płatności na określony czas czy też wykluczenie możliwości jej przyznania. WSA podkreślił, że z literalnego brzemienia omawianego przepisu wynika, że odnosi się on do płatności, które jeszcze nie zostały wykonane. Z takimi zaś w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia.
Podkreślić należy, że stanowisko organu jest sprzeczne ze stanowiskiem NSA wyrażonym w przywołanym już wyroku z 24 czerwca 2015 r., sygn. akt II GSK 1011/14. Skarżący kasacyjnie organ co prawda stwierdza, że "z ww. wyroku wynikają wnioski odmienne", ale w żaden sposób nie wyjaśnia, dlaczego. Niezrozumiałym jest zatem argument, iż skoro NSA w ww. wyroku (trafnie) potwierdził dopuszczalność zastosowania art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 przed rozstrzygnięciem sprawy o przyznanie płatności, tj. zawieszenie prawa do płatności, to znaczy, że zaakceptował także "wstrzymanie przyznanej już płatności a również do zawieszenia prawa do niej, a co za tym idzie zawieszenia istnienia podstawy prawnej do jej wypłaty". Wypada zaznaczyć, że żaden organ nie może zawiesić istnienia podstawy prawnej, bo z podstaw prawoznawstwa wynika, że podstawa prawna istnieje od chwili wejścia w życie przepisów do ich uchylenia. O istnieniu podstawy prawnej decyduje ustawodawca i Trybunał Konstytucyjny, a nie organy administracji. Wywód skargi kasacyjnej jest zatem w tym zakresie niezrozumiały, w szczególności w żaden sposób nie podważa wniosków wynikających z ww. wyroku NSA.
Bezpodstawny jest również argument, jakoby z faktu, iż art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 przewiduje możliwość zawieszenia uznania, wynikała możliwość zawieszenia przyznanej już płatności. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wywód ten jest sprzeczny z istotą obu instytucji prawnych (uznania za organizację i przyznania płatności). Uznanie za organizację i przyznanie płatności to bowiem dwie rożne instytucje prawne, o innym charakterze. Uznanie za organizację ma charakter rozciągnięty (trwały) w czasie – wiąże się ze statusem grupy. Przyznanie płatności to jednorazowe rozstrzygnięcie i czynność materialnotechniczna polegająca na wypłacie przyznanych środków.
Nie jest także zrozumiałe, dlaczego zdaniem organu art. 115 ust. 2 miałby pozwalać na zawieszenie "podstawy prawnej do wypłaty", skoro rozporządzenie 543/2011 zawierało art. 123, regulujący warunki odzyskiwania nienależnie wypłaconej pomocy. Zawieszanie wypłaconej już płatności nie ma ani żadnego sensu, ani celu – skarżący nie twierdzi przecież, że art. 115 ust. 2 pozwala na odzyskanie nienależnie wypłaconych środków. Skarżący kasacyjnie nie wyjaśnia nawet, jakie faktyczne skutki miałoby wywoływać owo "zawieszenie podstawy prawnej do wypłaty". Jeśli, jak sugeruje w dalszej części skargi skarżący kasacyjnie, miałyby to być skutki zbliżone do zawieszenia postępowania, to należy zwrócić uwagę, iż nie należy wykładać przepisów w taki sposób, aby powielały one unormowania zawarte w innych przepisach (w tym przypadku w art. 97 k.p.a.). Ponadto, organ nie wyjaśnia, czemu miałoby służyć zawieszenie postępowania w przedmiocie wypłaconej już płatności – i jak można zawiesić zakończone już postępowanie w przedmiocie płatności. Gdyby zaś tak rozumiany art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 miał dawać podstawę do zawieszenie postępowania wznowieniowego, to przecież prowadziłoby to do absurdu, ponieważ ostatecznym celem wznowienia postępowania jest wzruszenie decyzji o przyznaniu pomocy, co umożliwi odzyskanie nienależnie wypłaconej kwoty. W konsekwencji, zawieszanie takiego postępowania byłoby zatem sprzeczne z potrzebą ochrony interesów finansowych UE i jak najszybszego odzyskania ewentualnie nienależnie wypłaconych środków.
Niezrozumiały jest także argument, że stosowanie art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 tylko do chwili wypłacenia środków finansowych oznaczałoby jego bardzo wąskie zastosowanie. Należałoby zadać pytanie: czy ograniczenie instytucji zawieszenia postępowania administracyjnego tylko do chwili wydania ostatecznej decyzji świadczy o jej wąskim zastosowaniu? Przeciwnie, szerokie przesłanki stosowania art. 115 ust. 1 (znajdującego zastosowanie w przypadku jakichkolwiek podejrzeń) sprawiają, iż przepis ten znajdował bardzo szerokie zastosowanie i umożliwiał w zasadzie nieograniczone zawieszanie płatności w przypadku jakichkolwiek podejrzeń.
Nie jest także zrozumiałym, dlaczego niewątpliwie wpadkowy charakter instytucji zawieszenia płatności miałby uzasadniać zawieszanie płatności już wypłaconej, co byłoby równoznaczne z podważeniem prawomocnej i ostatecznej decyzji administracyjnej. Skoro instytucja ta ma charakter wpadkowy, to tym bardziej nie może ona obalać prawomocnej i ostatecznej decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.), którą to zasadę skarżący kasacyjnie całkowicie ignoruje w swoich rozważaniach w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Organ sam wskazuje, że zawieszenie płatności jest wpadkową w stosunku do głównego postępowania – ale głównym postępowaniem jest postępowanie w sprawie przyznania płatności. Po przyznaniu płatności nie toczy się już żadne postępowanie w przedmiocie przyznania płatności – żadna instytucja wpadkowa nie może zatem znajdować zastosowania w odniesieniu do prawomocnie przyznanej i wypłaconej kwoty. Postępowanie wznowieniowe nie jest głównym postępowaniem – jest osobnym postępowaniem. Art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011 nie stanowi lex specialis wobec art. 145 § 1 i art. 16 k.p.a., a więc nie może stanowić podstawy do uchylenia lub jakiegokolwiek podważenia prawomocnej i ostatecznej decyzji administracyjnej.
Wskazać należy, że odzyskanie pomocy w związku z oszustwem zostało wyraźnie uregulowane w art. 115 ust. 1 lit. b i w art. 123 rozporządzenia 543/2011. Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw, by instytucji zawieszenia płatności z art. 115 ust. 2 nadawać charakter – jak określa to organ – "zawieszenia istnienia podstawy prawnej", a więc w istocie czasowego pozbawienia umocowania w akcie administracyjnym. Pozbawienia dokonanej już (prawomocnie) płatności oparcia w akcie administracyjnym mogło nastąpić wyłącznie w przypadkach wskazanych w art. 115 ust. 1 i w art. 123 rozporządzenia 543/2011.
W świetle przedstawionych rozważań postawiony zarzut należało uznać za nieusprawiedliwiony.
W drugim zarzucie skarżący kasacyjnie organ wskazał na naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 w powiązaniu z art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa ARiMR z uwagi na rażące naruszenie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., podczas gdy w sprawie brak było przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji, ponieważ organ wydając zaskarżone rozstrzygnięcie zastosował przepis bezpośrednio obowiązujący, przepis rozporządzenia 543/2011, a zatem stwierdzenie przez Sąd uchybienia przepisów prawa materialnego i procesowego nie miały charakteru rażącego.
Z zarzutem tym, w ocenie NSA, zgodzić się nie można. Przypomnieć należy, że niniejsza sprawa dotyczy wznowienia postępowania. Rozpoznając sprawę, organ, który wznowił postępowanie i chciał wyeliminować decyzję ostateczną z obrotu prawnego zobowiązany był dokonać tego na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ drugiej instancji, rozpoznając zaś odwołanie, zobowiązany był mieć na względzie wskazany przepis art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., w tym ramy jakie jego treścią zakreślił ustawodawca. Z powołanego przepisu wynika w sposób jednoznaczny, że organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Zatem decyzja, która mogła być w sprawie wydana, mogła być – jedynie decyzją załatwiającą sprawę co do jej istoty.
Słusznie więc Sąd I instancji, rozstrzygając sprawę, stwierdził, że art. 145 § 1 k.p.a. ogranicza przedmiot wznowienia postępowania tylko do sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Granica wznowionego postępowania jest zatem wyznaczona ostateczną decyzją i nie można wyjść poza tę granicę. W sytuacji zatem, gdy przedmiotem rozstrzygnięcia w sprawie wznowionej było przyznanie skarżącej spółce pomocy finansowej, to przedmiotem takiego postępowania może być jedynie ta kwestia. Niedopuszczalne jest bowiem wydanie rozstrzygnięcia, w którym organ odwoławczy wychodzi poza zakres art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., co nastąpiło w przedmiotowej sprawie. Organ II instancji uznał bowiem, iż w przedmiotowej sprawie zostały spełnione warunki wynikające z art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011, stanowiące podstawę do zawieszenia w części płatności w sprawie wniosku Grupy o przyznanie pomocy finansowej. Powyższe świadczy o tym, że organ II instancji nie badał przesłanek wznowienia, ani też nie wydał decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Zachodzi zatem przesłanka nieważności, rażące naruszenie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie sposób uznać, że uchylenie decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym i zawieszenie płatności, o którym mowa w art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 stanowi decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.
Nie zmienia tej oceny podnoszony w omawianym zarzucie argument nawiązujący do zastosowania przepisu rozporządzenia unijnego, który to przepis znajduje bezpośrednie zastosowanie. To, że przepis rozporządzenia Komisji Unii Europejskiej stosuje się wprost nie ma żadnego przełożenia na zapadłe rozstrzygniecie. Istota problemu, jaki zaistniał w przedmiotowej sprawie, dotyczy bowiem braku rozpoznania po uchyleniu decyzji w ramach wznowienia postępowania istoty sprawy. Naruszenie omawianego przepisu przez organ związane jest z wyjściem poza zakres postępowania wznowieniowego, nie ma zaś żadnego znaczenia, czy to wyjście związane było z zastosowaniem przepisu z systemu prawa krajowego czy też przepisu unijnego, który znajduje bezpośrednie zastosowania w krajowym porządku prawnym. Mówiąc wprost art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 nie mógł znaleźć zastosowania w postępowaniu wznowieniowym podczas wydawania nowej decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty.
Tym samym postawiony zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego należało uznać za nieusprawiedliwiony.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego nie orzeczono, ponieważ strona przeciwna nie złożyła odpowiedzi na skargę kasacyjną w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a.