I GSK 737/24

I GSK 737/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jacek Boratyn /sprawozdawca/
Joanna Salachna /przewodniczący/
Michał Kowalski
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 154/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-08-30
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 § 1, art. 106 § 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art. 3 ust. 1
Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia del. WSA Jacek Boratyn (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K.A.-R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 154/23 w sprawie ze skargi K.A.-R. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia 26 października 2022 r. nr PRŚ/29/22 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od K.A.-R. na rzecz Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 1 800 (tysiąc osiemset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 30 sierpnia 2023 r., sygn. V SA/Wa 154/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA w Warszawie) po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.A. (dalej zwanej skarżącą lub stroną) na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie z dnia 26 października 2022 r., nr PRŚ/29/22, w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności (PRŚ) oddalił skargę.
W stanie faktycznym sprawy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR [...] decyzją z 11 lutego 2015 r. nr 0149-2015-001586, przyznał skarżącej płatność rolnośrodowiskową na rok 2014 w łącznej wysokości 13 973,80 zł.
Pismem z 25 maja 2021 r. Prokurator Okręgowy wystąpił z wnioskiem o wznowienie, w trybie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 148 § pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: K.p.a.), postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją. Prokurator wskazał, że płatność ta została przyznana skarżącej na skutek wprowadzenia w błąd Agencji, co do przysługującego prawa do uzyskania dopłat, poprzez stworzenie tzw. sztucznego podziału gospodarstw. Powołał się w tym zakresie na prawomocny wyrok Sądu Okręgowego w Olsztynie z 30 listopada 2020 r., sygn. akt [...], na mocy którego skarżąca została skazana za przestępstwo wyłudzenia wskazanej dopłaty.
Postanowieniem z 15 czerwca 2021 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wznowił postępowanie w sprawie i z decyzją z 14 lipca 2021 r. uchylił decyzję z 11 lutego 2015 r. oraz odmówił skarżącej przyznania płatności rolnośrodowiskowej. Organ II instancji w wyniku rozpatrzenia złożonego odwołania decyzją z 14 stycznia 2022 r. uchylił ww. decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenie przez organ I instancji.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z 21 marca 2022 r., nr 0149-2022-006251, ponownie uchylił decyzję z 11 lutego 2015 r. i odmówił skarżącej przyznania płatności rolnośrodowiskowej.
W międzyczasie pismem z 15 listopada 2021 r. organ I instancji zawiadomił skarżącą o wszczęciu postepowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach działania rolnośrodowiskowego, przyznanych jej na mocy decyzji z 11 maja 2015 r. i decyzją z 12 maja 2022 r. ustalił skarżącej kwotę nienależnie pobranej płatności rolnośrodowiskowej w wysokości 13 973,80 zł.
W wyniku rozpoznania odwołania decyzją z 26 października 2022 r. Dyrektor Oddziału ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy powołał się na decyzję Kierownika Biura ARiMR z 21 marca 2022 r. o uchyleniu w całości decyzji z 11 lutego 2015 r. oraz odmowie przyznania stronie przedmiotowych płatności i wskazał, że jest to decyzja ostateczna. Powyższe oznacza, że płatność przekazana na mocy decyzji z 11 lutego 2015 r. stanowi płatność pobraną nienależnie która wynosi 13 973,80 zł.
Odnosząc się natomiast do kwestii przedawnienia zwrotu płatności, o którym mowa w art. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U. UE.L.1995.312.1; dalej zwane rozporządzeniem nr 2988/95), organ wskazał, że rozpoczęcie biegu terminu przedawnienia następuje z momentem ustania tych nieprawidłowości, które w sprawie miały charakter nieprawidłowości ciągłych (skarżącą uznano winną stworzenia tzw. sztucznego podziału gospodarstwa w okresie od maja 2007 r. do września 2017 r.). Organ II instancji za moment ustania nieprawidłowości ciągłej przyjął datę wypłaty ostatniej przyznanej skarżącej płatności rolnośrodowiskowej, czyli płatności za rok 2014, co nastąpiło, na podstawie decyzji z 11 lutego 2015 r., w dniu 9 marca 2015 r. Z tym dniem doszło do powstania szkody w budżecie Unii. Nieprawidłowość ta wiąże się bezpośrednio z działaniem strony i powstaniem wspomnianej szkody.
W świetle powyższego, w ocenie organu odwoławczego, nie budzi wątpliwości fakt, iż do dnia 9 marca 2015 r. nieprawidłowość skutkująca wypłatą środków w nienależnej wysokości trwała, a do dnia doręczenia zaskarżonej decyzji organu I instancji nie upłynęły cztery lata - liczone od nowa po przerwaniu czteroletniego terminu przedawnienia.
Dokumentami przerywającymi bieg terminów, o których mowa w przepisie art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 były, w ocenie organu odwoławczego:
a) wezwanie nr [...] z 15 listopada 2017 r., skierowane do strony w związku z podejrzeniem stwierdzenia stworzenia sztucznych warunków w sprawach przyznania płatności (doręczone w dniu 20 listopada 2017 r.),
b) wyrok karny Sądu Okręgowego w Olsztynie II (sygn. akt [...]) z 30 listopada 2020 r., w którym skarżącą uznano winną tzw. sztucznego podziału gospodarstwa w okresie od maja 2007 r. do września 2017 r.,
c) postanowienie z 15 czerwca 2021 r. o wznowieniu postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2014 (data doręczenia 23 czerwca 2021 r.).,
d) postanowienie z 15 czerwca 2021 r. o włączeniu prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w Olsztynie II Wydział Kamy (sygn. akt [...]) wraz ze sprzeciwem Prokuratora Okręgowego w Olsztynie z 25 maja 2021 r. (data doręczenia 23 czerwca 2021 r.).,
e) zawiadomienie z 15 listopada 2021 r. o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności wypłaconych na mocy decyzji z 9 grudnia 2014 r. (data doręczenia 2 grudnia 2021 r.).
f) 21 marca 2022 r. o uchyleniu decyzji z 20 września 2017 r. i odmowie przyznania płatności za rok 2016 (data doręczenia 8 kwietnia 2022 r.).
Organ odwoławczy zauważył także, że nawet gdyby uznać datę 9 marca 2015 r. za nieprawidłową, to w świetle ustaleń wyroku karnego Sądu Okręgowego w Olsztynie, nie budzi wątpliwości fakt, iż nieprawidłowość skutkująca wypłatą środków w nienależnej wysokości trwała aż do dnia 2 czerwca 2014 r. Jak stwierdził bowiem ten sąd jest to też ostatni dzień, w którym skarżąca "wprowadziła w błąd w/w Agencję (...)", a więc do dnia doręczenia decyzji nie upłynęły również cztery lata (liczone od nowa po przerwaniu czteroletniego terminu przedawnienia, tj. od dnia 20 listopada 2017 r., następnie od dnia 30 listopada 2020 r., 23 czerwca 2021 r., 2 grudnia 2021 r. oraz 8 kwietnia 2022 r.) i przed upływem ośmiu lat (liczonych od daty ustania nieprawidłowości ciągłej/powtarzającej się) nie upłynąłby termin przedawnienia możliwości ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności wypłaconych skarżącej.
Zdaniem Dyrektora Oddziału ARiMR organ I instancji nieprawidłowo określił datę, od której należy liczyć rozpoczęcie biegu terminu przedawnienia (przyjął dzień następny od daty złożenia wniosku o płatność rolnośrodowiskową za 2016 r., tj. datę 16 czerwca 2016 r.), jednakże powyższe pozostaje bez znaczenia dla kwestii prawidłowości ustalenia stronie kwoty nienależnie pobranych płatności. Organ odwoławczy zatem utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
WSA w Warszawie, po rozpoznaniu skargi strony, przedmiotową skargę oddalił.
Sąd stwierdził, że sprawie bezsporne jest, że skarżąca dopuściła się nieprawidłowości, w postaci wprowadzania w błąd ARiMR co do przysługiwania określonym osobom prawa do uzyskania dopłat z tytułu prowadzenia gospodarstwa rolnego jako rolnik, a w konsekwencji do doprowadzenia jej do niekorzystnego rozporządzenia mieniem.
Sąd stwierdził, że nieprawidłowość, o której mowa w niniejszej sprawie miała charakter nieprawidłowości ciągłej, w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 2988/95, bowiem była popełniana przez skarżącą, która czerpała korzyści ekonomiczne z całokształtu podobnych operacji, które naruszały ten sam przepis prawa i co najważniejsze nieprawidłowość ta corocznie powtarzała się w okresie od maja 2007 r. do lipca 2016 r. (11 lipca 2016 r. skarżąca złożyła korektę wniosku o m.in. przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2016 r.– decyzją z 20 września 2017 r. przyznano stronie te płatności). W związku z powyższym, w przypadku tego rodzaju nieprawidłowości, okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała.
Sąd uznał, że zarówno proponowana przez stronę data początkowa biegu przedawnie, jak i przyjęta przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji są nieprawidłowe. Obie bowiem daty nie uwzględniają zdania drugiego art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2899/95, tj. tego, że w przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W sprawie zgodnie z tym co zostało wskazane wyżej nie ulega wątpliwości, że nieprawidłowość miała charakter nieprawidłowości ciągłej. Tym samym w żaden sposób nie można wiązać daty rozpoczęcia biegu przedawnienia z datą złożenia wniosku na 2014 r., czy też z datą wypłaty środków za 2014 r. skoro w dalszych latach ta nieprawidłowość się powtarzała, a więc dalej trwała i co najważniejsze mogła spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot (potencjalna szkoda). Mianowicie skarżąca wniosek m.in. o płatność rolnośrodowiskową składała zarówno za rok 2015 i 2016. A więc nieprawidłowość ta trwała jeszcze po dwóch wskazanych datach i ustała dopiero po złożeniu wniosku o płatności za 2016 r. (data złożenia wniosku 15 czerwca 2016 r., data złożenia korekty wniosku – 11 lipca 2016 r.) Po złożeniu tego wniosku za 2016 r., wraz z korektą strona ponownie nie składała wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych, a więc nie zaistniała już nawet potencjalna szkoda. W tej konkretnej sprawie, prawidłową datą od której należy liczyć początkowy dzień przedawnienia należności, jest dzień złożenia korekty wniosku za 2016 r., tj. dzień 11 lipca 2016 r. A więc w wypadku nieprawidłowości ciągłych, będzie to ostatnia czynność skarżącej, po której to czynności nieprawidłowość ustała. Tą ostatnią czynności w sprawie będzie data złożenia korekty wniosku o płatność.
Sąd nie podzielił stanowiska organu zwartego w decyzji, że tym dniem w tej konkretnej sprawie powinien być dzień wypłaty środków. Stanowisko organu i jego cała argumentacja byłaby zasadne w wypadku, gdyby skarżąca w kolejnych latach nie składałaby wniosków o przyznanie płatności, co w sprawie nie miało miejsca.
Tym samym w powyższym zakresie decyzja organu odwoławczego jest nieprawidłowa, jednakże nieprawidłowość ta nie miła znaczenia dla merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W podobny sposób należy ocenić wskazaną przez organ I instancji datę początkową przedawnienia, której nieprawidłowe wyznaczenie także nie miało znaczenia dla merytorycznego rozpatrzenia sprawy.
W przedmiotowej sprawie ustalając, że początek biegu okresu przedawnienia należy liczyć od dnia następnego po 11 lipca 2016 r. (czyli od dnia, w którym nieprawidłowość ustała, co miało miejsce w dacie złożenia korekty przez skarżącą ostatniego wniosku o płatność), Sąd przyjął, że termin ten uległ przerwaniu jeszcze przed datą wydania przez Sąd Okręgowy w Olsztynie wyroku z 30 listopada 2020 r. [...]. Termin przedawnienia uległ bowiem przerwaniu w dniu doręczenia wezwania organu z 15 listopada 2017 r. Wezwanie to w sposób jednoznaczny wskazywało na możliwość stworzenia sztucznych warunków w sprawach przyznania płatności. Mimo, że pismo to zostało wystosowane w ramach prowadzonego postępowania w zakresie płatności rolnośrodowiskowych na 2016 r., to z pisma tego jednoznacznie wynika, że organ nabrał podejrzeń w zakresie rzeczywistego posiadania gruntów przez skarżącą i kierowania przez nią posiadanym gospodarstwem. W niniejszej sprawie bezspornym były ustalenia, że skarżąca składała wnioski o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych w latach 2010-2014, co do których płatności jej wypłacono. Natomiast z wniosku za rok 2016 płatności nie zostały już wypłacone bo organ prowadził postępowanie pod kątem stworzenia sztucznych warunków i ostatecznie orzekł o odmowie przyznania płatności ze względu na stworzenie sztucznych warunków. Decyzja Kierownika Biura ARiMR z 24 sierpnia 2021 r. nr 0149-2021-006439 jest w tej kwestii ostateczna, gdyż została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora Oddziału ARiMR 24 stycznia 2022 r. nr PRŚ/4/2022 (obie decyzje w aktach sprawy). Zatem bezspornym w sprawie jest, że składanie wniosków w latach 2010- 2016 było nieprawidłowością ciągłą w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 2988/95. Konsekwentnie zatem należałoby uznać, że wezwanie z 15 listopada 2017 r. wystosowane w ramach złożonych za rok 2016 wniosków o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, płatności ONW i rolnośrodowiskowych były wystosowane w ramach stwierdzonej nieprawidłowości ciągłej.
Sąd dodał, że nawet uznając, że to pismo nie przerwało biegu przedawnienia, to przedstawienie zarzutów skarżącej takim aktem nie wątpliwe już będzie. Zarzuty, zgodnie z pismem z 8 sierpnia 2023 r. Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Olsztynie, a także zgodnie z dokumentami załączonymi na rozprawie przez pełnomocnika organu (które to dokumenty sąd dopuścił jako dowód uzupełniający z dokumentu na mocy art. 106 § 3 P.p.s.a.) zostały przedstawione skarżącej w 10 grudnia 2019 r. Skarżącą ponownie przesłuchano 29 września 2020 r. uzupełniając jej zarzuty. Tak więc nie upłynął czteroletni okres przedawnienia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 2988/95, który to termin rozpoczął bieg po dniu wypłaty pomocy publicznej (tj. 12 października 2017 r., następnie okres ten uległ przerwaniu w 2017 r., co najmniej raz w 2019 r. i dwa razy w 2020 r. i zakończył się na skutek doręczenia skarżącej w dniu 19 października 2022 r. ostatecznej decyzji z 12 października 2022 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności. Oznacza to, że w niniejszym postępowaniu nie doszło do przedawnienia, bowiem od daty 13 października 2017 r. do 19 października 2022 r. - łącznie z okresami, które przerywały bieg przedawnienia i nie były one dłuższe niż 4 lata - minęło trochę powyżej 4 lat, a więc nie nastąpiło przekroczenie podwójnego (8 letniego) okresu przedawnienia.
Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie wniosła strona, zaskarżając go w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a.:
1. rażące naruszenie przez Sąd pierwszej instancji normy art. 3 ust. 1 Rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich w związku z jego wiążącą wykładnią Trybunału Sprawiedliwości (UE) wyrażoną w pkt 3 sentencji w/w wyroku Trybunału (czwarta izba) z dnia 11 czerwca 2015 r. w sprawie C- 52/14 P. przeciwko B., zgodnie z którym "aby wydanie danego aktu mogło stanowić czynność odnoszącą się do dochodzenia lub postępowania w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia nr 2988/95, akt ten musi określać w wystarczająco dokładny sposób operacje, w odniesieniu do których istnieje podejrzenie wystąpienia nieprawidłowości" - co w oczywisty sposób nie miało miejsca w odniesieniu do wezwania do złożenia wyjaśnień z dnia 15 listopada 2017 r., na który powoływał się organ i który Sąd pierwszej instancji expressis verbis wskazał, jako jego zdaniem okoliczność przerywającą bieg czteroletniego okresu przedawnienia, rozpoczynającego się w dniu 12 lipca 2016 r.
na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. istotne naruszenie norm postępowania sądowoadministracyjnego polegające na :
1. naruszeniu art. 3 § 1 ustawy P.p.s.a. w związku z art. 106 § 3 ustawy P.p.s.a. oraz w związku z art. 145 § 1 pkt. 1 lit c ustawy P.p.s.a.,
2. niezastosowaniu środka, o którym mowa w art. 145 § 1 ust. 1 lit. c ustawy P.p.s.a. w związku z naruszeniem przez organ art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., polegającym na dokonaniu przez organ nieprawidłowych ustaleń w zakresie zasadniczej dla sprawy okoliczności, tj. daty przerywającej bieg terminu przedawnienia dochodzenia nieprawidłowości wskazanej w decyzji.
Na tej podstawie skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że z treści wezwania z dnia 15 listopada 2017 w żaden sposób nie wynika, iż organ podejrzewa istnienie nieprawidłowości w okresie wcześniejszym niż rok 2016.
Zdaniem skarżącej kasacyjnie skierowane do skarżącej wezwanie z 15 listopada 2017 r. nie spełnia warunków o których mowa w art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95. Aby bowiem wywołać skutek w postaci przerwania biegu terminu przedawnienia akt ten musi określać w wystarczająco dokładny sposób operacje, w odniesieniu do których istnieje podejrzenie wystąpienia nieprawidłowości. Według niej Sąd rozstrzygnął sprawę w oparciu o nowe dowody i nowe okoliczności, wykraczając tym samym poza ramy przewidziane przepisami ustawy, tj. art. 106 § 3 ustawy P.p.s.a. Sąd administracyjny w miejsce organu przeprowadził bowiem zasadniczą czynność należącą do postępowania administracyjnego.
W piśmie procesowym z 14 maja 2025 r. skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że zgodnie z tym co ustalił sam organ, datą początkową biegu terminu przedawnienia jest 9 marca 2015 r. Tak więc upłynął już maksymalny, ośmioletni termin biegu przedawnienia.
Organ, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. (ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania.
Jak stanowi zaś art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
W odniesieniu do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, w postaci dopuszczenia się błędu wykładni, nadmienić należy, że na autorze skargi kasacyjnej, podnoszącym tego rodzaju zarzut, ciąży obowiązek wskazania konkretnych przepisów prawa materialnego, które jego zdaniem zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, a także podania na czym polegała ich błędna wykładnia (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Innymi słowy skarżący kasacyjnie, w tego rodzaju sytuacji, nie może się jedynie ograniczyć do wskazania przepisu, który został według niego błędnie zinterpretowany, ale winien również podać na czym ten błąd polegał. Najpełniejszą formą wskazania błędnego rozumienia przez sąd konkretnego przepisu jest zaś podanie, jak dany przepis winien być prawidłowo wykładany.
Tak samo w przypadku zarzucenia naruszenia prawa materialnego, poprzez jego błędne zastosowanie, zarzut skargi kasacyjnej winien zawierać jednoznaczne stwierdzenie na czym miał polegać w konkretnym przypadku błąd subsumpcji. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, w formie pozytywnej, wiąże się z zarzuceniem zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, zaś w formie negatywnej, z zarzuceniem niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana w sprawie ze względu na ustalenia jej stanu faktycznego (zob. np. wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r., II GSK 2735/15 - dost. w CBOiS - orzeczenia.nsa.gov.pl).
W przypadku zarzutów opartych na twierdzeniach odnośnie naruszenia przepisów postępowania podkreślić należy, że prawidłowo sformułowany zarzut tego typu winien wskazywać konkretne regulacje procesowe, którym uchybił sąd pierwszej instancji, a także to, że naruszenie tego rodzaju regulacji mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie nie może więc ograniczyć się tylko do podania, że do naruszenia określonych przepisów faktycznie doszło, ale musi wykazać, co najmniej potencjalny, związek przyczynowy pomiędzy tym naruszeniem, a wynikiem sprawy, tj. treścią zapadłego orzeczenia.
W niniejszym przypadku skarżąca kasacyjnie przeciwko zaskarżonemu przez siebie wyrokowi WSA w Warszawie sformułowała jeden zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego i dwa zarzuty odnoszące się do uchybienia przepisom postępowania. W tej więc sytuacji w pierwszej kolejności odnieść się należy do zarzutów procesowych, gdyż ocenę prawidłowości subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przeprowadzić dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, wyrok z 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08 - dost. w CBOiS – orzeczenia.nsa.gov.pl).
W pierwszym z procesowych zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono naruszenie przez WSA w Warszawie art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 106 § 3 oraz art. 145 § 1 pkt. 1 lit c tej ustawy, bez wskazania konkretnie (w treści zarzutu) na czym w istocie naruszenie tych regulacji miałoby polegać, a także jaki to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W związku z tym stwierdzić należy, że zarzut ten, w swojej treści nie został należycie skonkretyzowany. Dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a. jej autor wiąże z przywołaniem przez Sąd pierwszej instancji innych jeszcze zdarzeń (poza doręczeniem jej wezwania z 15 listopada 2017 r.) skutkujących przerwaniem biegu terminu przedawnienia. Chodzi tu między innymi o okoliczności związane z postawieniem skarżącej zarzutów w postępowaniu karnym.
Odnosząc się do tego rodzaju stwierdzeń skarżącej kasacyjnie zauważyć należy, że WSA w Warszawie uznał, że do przerwania biegu terminu przedawnienia doszło w momencie doręczenia jej wezwania z 15 listopada 2017 r. Jednakże, niejako alternatywnie, Sąd zauważył również, że nawet gdyby przyjąć, iż doręczenie tego wezwania nie wywołało tego rodzaju skutku, jakim jest przerwanie biegu terminu przedawnienia, to kolejno nastąpiło szereg zdarzeń, które również sukcesywnie skutkowały przerywaniem tego terminu. Wśród tych zdarzeń Sąd wskazał między innymi na okoliczności związane z przedstawieniem skarżącej zarzutów w postępowaniu karnym. Z tego więc względu, w kwestii prawidłowości zastosowania art. 106 § 3 P.p.s.a., nie sposób jest stwierdzić, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia tego przepisu, a tym bardziej takiego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W tym ostatnim aspekcie powtórzyć należy, że to nie z przedstawieniem skarżącej zarzutów Sąd powiązał pierwsze i najistotniejsze z punktu widzenia jej rozstrzygnięcia przerwanie biegu terminu przedawnienia w sprawie. Tego rodzaju okoliczność została przywołana jedynie uzupełniająco, w ramach rozwinięcia argumentacji w tym względzie. Tak więc nawet gdyby w ten sposób doszło do naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. to i tak nie mogło by to mieć wpływu na wynik sprawy. Stwierdzenie zaś takiej zależności, tj. związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem a wynikiem sprawy, jest warunkiem skuteczności zarzutu opartego na podstawie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a.
Niezależnie od powyższego w tym miejscu dodać należy, że brak jest również podstaw do przyjęcia uchybienia przez Sąd art. 106 § 3 P.p.s.a. Jak to już bowiem wyżej zasygnalizowano, orzekając w granicach sprawy, Sąd dopuścił dowód z dokumentów, które odnosiły się do kolejnych zdarzeń skutkujących ponownie przerwaniem biegu terminu przedawnienia. Nie można więc mówić o tym, że dowody te odnosiły się do istoty sprawy, a więc okoliczności mających na jej gruncie podstawowe i decydujące znaczenie. Tak więc w ten sposób WSA w Warszawie nie wykroczył poza uzupełniający zakres możliwego do przeprowadzenia przez niego postępowania dowodowego.
Podobnie brak jest podstaw do uznania zasadności drugiego procesowego zarzutu skargi kasacyjnej, w którym powołano się na uchybienie przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 ust. 1 lit. c ustawy P.p.s.a. w związku z naruszeniem przez organ art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., polegającym na dokonaniu przez niego nieprawidłowych ustaleń w zakresie zasadniczej dla sprawy okoliczności, tj. daty przerwania biegu terminu przedawnienia dochodzenia nieprawidłowości wskazanej w decyzji.
W tym wypadku także sama postać zarzutu nie została dostatecznie skonkretyzowana. Autor skargi kasacyjnej, jak wynika z postaci tego zarzutu, przedstawionego w petitum skargi kasacyjnej, w jego treści wskazuje na zaakceptowanie przez Sąd nieprawidłowego ustalenia przez organ daty przerwania biegu terminu przedawnienia, nie wskazuje jednak konkretnej postaci tych, nieprawidłowych według niego ustaleń, tj. czynności prowadzących do ich wystąpienia.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w tym jego fragmencie który odnosi się do przedmiotowego zarzutu, wskazuje natomiast na dopuszczenie się przez Sąd pierwszej instancji naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a., poprzez przeprowadzenie zupełnie nowego dowodu, na zupełnie nową okoliczność, która nie była znana w postępowaniu administracyjnym.
Mając na uwadze powyższe w pierwszej kolejności zauważyć należy, że zarzut ten nie może zostać uznany za skuteczny, co wynika przede wszystkim z wadliwości jego konstrukcji, niewskazującej dostatecznie jasno i precyzyjnie postaci podnoszonego w nim naruszenia prawa, a także tego, że uzasadnienie skargi kasacyjnej, w części odnoszącej się do tego zarzutu, nie przystaje do jego postaci. Opiera się ono bowiem na odmiennej podstawie prawnej (zawierającej art. 106 § 3 P.p.s.a.) od tej przytoczonej w zarzucie, a przy tym odwołuje się ono do zupełnie innych twierdzeń związanych z okolicznościami faktycznymi, a właściwie sposobem ich ustalenia.
W tym miejscu dodać jedynie należy, że wskazanie kolejnych zdarzeń, skutkujących również przerywaniem biegu terminu przedawnienia, nie może być rozpatrywane jako zakwestionowanie przez Sąd ustalenia, co do przerwania biegu terminu przedawnienia, w związku z doręczeniem skarżącej wezwania z 15 listopada 2017 r. Wyraźnie wskazywana subsydiarność tego rodzaju argumentacji nie pozwala na przyjęcie, że Sąd przeprowadził w sprawie zupełnie nowe ustalenia, nieznane w postępowaniu administracyjnym, do czego nie był uprawniony.
Tak więc również ten zarzut nie znajduje uzasadnionych podstaw.
Przechodząc do zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego stwierdzić należy, że również w tym wypadku brak jest podstaw do uznania jego zasadności, co wynika przede wszystkim ze sposobu jego skonstruowania.
I tak w pierwszej kolejności zauważyć należy, że w omawianym zarzucie jako rażąco naruszony przez WSA w Warszawie autor skargi kasacyjnej wymienił wyłącznie art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95, nie wskazał jednak na czym to naruszenie konkretnie miałoby polegać. Nie podał bowiem wprost czy zarzuca Sądowi pierwszej instancji dopuszczenie się błędnej wykładni wymienionego przez siebie przepisu czy też jego wadliwe zastosowanie. Wprawdzie w ramach twierdzeń tego zarzutu odwołał się do wiążącej, jego zdaniem, wykładni art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95, dokonanej przez TSUE, w wyroku z dnia 11 czerwca 2015 r., wdanym w sprawie C- 52/14, jednakże nie odniósł motywów płynących z tego wyroku wprost do stanowiska Sądu. Innymi słowy nie wskazał, że WSA w Warszawie zinterpretował przepis art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95 w sposób sprzeczny czy też odmienny od tego przyjętego przez TSUE. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wprost odwołał się do takiego właśnie rozumienia, in abstracto, wyżej wymienionego przepisu, właśnie z odwołaniem się do wyroku TSUE, sygn. C-52/14.
Z twierdzeń jedynego materialnoprawnego zarzutu skargi kasacyjnej, zwłaszcza końcowych jego fragmentów wynika, że poprzez ten zarzut skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji, iż ten niezasadnie uznał, iż skierowane do niej wezwanie z 15 listopada 2017 r. w sposób dostatecznie dokładny określiło operacje, w odniesieniu do których istniało podejrzenie odnośnie wystąpienia nieprawidłowości. Tego rodzaju stwierdzenie w istocie prowadzi do wniosku, że w istocie kwestionuje ona nie rozumienie przedmiotowego przepisu przez Sąd pierwszej instancji, ale konkretne jego zastosowanie na gruncie okoliczności niniejszej sprawy. To zaś wskazuje, że jej intencją jest nie tyle podważenie prawidłowości przyjętej wykładni przedmiotowej regulacji, co raczej wykazanie wadliwego jej zastosowania. To zaś czyni sam zarzut wewnętrznie sprzecznym, co czyni go nieskutecznym.
Dodać też należy, że zawarte w omawianym zarzucie twierdzenia odnośnie postaci skierowanego do skarżącej wezwania z 15 listopada 2017 r. (jego treści i zakresu przedmiotowego) sugerują dodatkowo, iż zamiarem autora skargi kasacyjnej jest również wykazanie nieprawidłowości ustaleń faktycznych w tym aspekcie, jaki bezpośrednio odnosi się do treści wezwania. Tych zaś, zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowiskiem nie można kwestionować poprzez zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego (zob. np. wyroki NSA: z 13 lutego 2009 r., sygn. I OSK 414/08, z 29 kwietnia 2014 r., II OSK 2887/12, z 13 maja 2014 r., sygn. I GSK 482/12, z 23 września 2014 r., sygn. II FSK 2327/12, z 11.01.2024 r., sygn. III FSK 3460/21 – wszystkie dost. w CBOiS).
W tej więc sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny nie jest więc w stanie odnieść się merytorycznie do przedmiotowego zarzutu, zwłaszcza że nie jest on władny do czynienia ustaleń w zakresie zamierzonej formy konkretnych zarzutów stron, ani opierania się w tym względzie na jakichkolwiek domniemaniach. Poddany jego ocenie zarzut winien być bowiem konkretny i jednoznaczny, których to cech w omawianym przypadku nie sposób jest stwierdzić.
Na marginesie niniejszych rozważań dodać należy, że podnoszone w piśmie procesowym skarżącej kasacyjnie z 14 maja 2025 r. okoliczności, odnośnie postaci naruszenia art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95, w związku z sugerowanym przez nią upływem maksymalnego, ośmioletniego terminu przedawnienia, wykraczają poza zakres wszystkich podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł się do nich ustosunkować.
Mając więc na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako niezasadną.
Na podstawie art. 209, art. 204 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., w zw. z art. 207 § 1 P.p.s.a., oraz § 14 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935, dalej zwanego rozporządzeniem) Naczelny Sąd Administracyjny zasądził od skarżącej kasacyjnie na rzecz Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR kwotę 1 800 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Kwota ta obejmuje zwrot kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną.