I GSK 735/23

I GSK 735/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-12-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Apollo /przewodniczący/
Piotr Kraczowski /sprawozdawca/
Piotr Pietrasz
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Sygn. powiązane
I SA/Łd 935/22 - Wyrok WSA w Łodzi z 2023-03-09
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Marcin Bubiński po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ł.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 marca 2023 r. sygn. akt I SA/Łd 935/22 w sprawie ze skargi Ł.B. na akt Prezydenta Miasta Tomaszowa Mazowieckiego z dnia 27 października 2022 r. nr WEKS.4431.6.2022 w przedmiocie udzielenia dotacji oświatowej uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: WSA) wyrokiem z 9 marca 2023 r. sygn. akt I SA/Łd 935/22, w wyniku rozpoznania skargi Ł.B. (dalej: skarżący, strona) na akt Prezydenta Miasta Tomaszowa Mazowieckiego (dalej: Prezydent, organ) z 27 października 2022 r. w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na udzielenie dotacji oświatowej, uchylił zaskarżony akt i zasądził od Prezydenta na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.
WSA orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Skarżący wystąpił do organu 30 września 2022 r. o odstąpienie od terminu złożenia wniosku o udzielenie dotacji na 2023 r. dla N. w T..
Prezydent w akcie z 27 października 2022 r. poinformował, że podstawowym warunkiem nabycia prawa do dotacji jest uzyskanie wpisu do ewidencji szkół i placówek niepublicznych do 30 września 2022 r. Wpisu do ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonej przez Prezydenta dokonano zaś 11 października 2022 r.
Jednocześnie organ wyjaśnił, że prowadzone przez osoby fizyczne niepubliczne przedszkola otrzymują na każdego ucznia dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego będącej dla tych szkół organem rejestrującym zgodnie z art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2082 ze zm.; dalej: ufzo). Prawo do dotacji jest uwarunkowane spełnieniem przesłanek, o których mowa w art. 33 ust. 1 ufzo. Stosownie do tej regulacji, dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-30 i art. 32 ufzo - w tym dla niepublicznych przedszkoli, są przekazywane, pod warunkiem że organ prowadzący przedszkole przekaże: 1) organowi dotującemu informację o planowanej liczbie uczniów nie później niż do dnia 30 września roku bazowego - w przypadku dotacji, o których mowa w art. 17 - przepis ten dotyczy m.in. przedszkoli niepublicznych, 2) dane do systemu informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września roku bazowego - w przypadku dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-30 i art. 32 ufzo - przepis dotyczy m.in. przedszkoli niepublicznych.
Prezydent wskazał, że ww. przepis ma charakter wiążący dla organu prowadzącego przedszkole. Jeżeli organ prowadzący nie poda wskazanych informacji, organ dotujący ma prawo odmówić przyznania dotacji. Prowadzący przedszkole składając wniosek o udzielenie dotacji na 2023 r. zachował ustawowy termin złożenia wniosku, jednak nie spełnił podstawowego warunku nabycia prawa do dotacji jakim jest uzyskanie do 30 września 2022 r. wpisu do ewidencji szkół i placówek niepublicznych oraz przekazanie danych do systemu informacji oświatowej zgodnie z art. 33 ust. 1 pkt 2 ufzo. Bezzasadny zatem okazał się wniosek o odstąpienie od ustawowego terminu na podstawie art. 33 ust. 4 ufzo.
Zaskarżonym wyrokiem WSA uchylił zaskarżony akt.
W motywach wyroku WSA wskazał, że świetle podstawowych zasad Kodeksu postępowania administracyjnego, strona ma prawo do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy stanowiącej przedmiot postępowania. Zgodnie z art. 104 § 1 kpa wszczęte postępowanie administracyjne musi być zakończone załatwieniem sprawy. Dopuszcza się w określonych sprawach administracyjnych, aby pozytywne załatwienie sprawy nastąpiło poprzez podjęcie czynności materialno-technicznej. Jednak, w takiej sytuacji odmowa dokonania takiej czynności winna być dokonana w drodze decyzji, albowiem jest to negatywne rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej, o której załatwienie zwróciła się strona, mająca w tym interes prawny.
WSA podkreślił również, że mający być podstawą wydania zaskarżonego aktu/czynności art. 47 ufzo swoim zakresem obejmuje wyłącznie czynności pozytywne, tj. czynności podejmowane przez organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej: ppsa). Przepis ten milczy, o negatywnym dla wnioskodawcy sposobie rozstrzygnięcia wniosku, tak jak miało to miejsce rozpoznawanej sprawie. Nie można też utożsamiać zawartego w art. 47 ufzo pojęcia "przekazania dotacji" z "odmową przekazania dotacji". Są to pojęcia nie tylko różniące się zakresem znaczeniowym ale tak naprawdę będące swoim przeciwieństwem. Taka wykładnia art. 47 ufzo stoi nie tylko w sprzeczności z językowym znaczeniem tych dwóch pojęć ale także kłóci się z wyrażonym w Konstytucji i Kodeksie postępowania administracyjnego gwarancjami dla stron postępowania, takim jak zasada legalizmu, prawdy obiektywnej, dwuinstancyjności, równości wobec prawa.
W rezultacie WSA stwierdził, że z uwagi na istnienia realnego sporu dotyczącego zasadności wypłaty stronie konkretnej kwoty dotacji oświatowej Prezydent uznając, że strona nie spełnia przesłanek do przekazania tejże dotacji, powinien to uczynić w formie decyzji administracyjnej.
W związku z powyższym WSA uznał, że przedwczesne jest wypowiadanie się co do zasadności zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa materialnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła strona, skarżąc go w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa, zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 33 ust. 4 ufzo poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że jednostka samorządu terytorialnego działająca jako organ dotujący, w przypadku odmowy wyrażenia zgody na udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego winna przeprowadzić pełne postępowanie administracyjne, zakończone wydaniem odmownej decyzji administracyjnej, która następnie podlega zaskarżeniu do organu II instancji w trybie określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego, podczas gdy w rzeczywistości czynność organu dotującego, jaka wskazana jest w art. 33 ust. 4 ufzo stanowi czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a zatem nie zachodzi konieczność wydawania w takim przypadku decyzji administracyjnej, bowiem jest to czynność, która może być wprost skarżona do WSA.
W motywach skargi kasacyjnej sprecyzowano, że dokonując rozstrzygnięcia w przedmiocie udzielenia bądź też odmowy udzielenia dotacji oświatowej, rozstrzygnięcie to nie zapada w postaci decyzji administracyjnej, lecz jest wynikiem władczego działania organu, które wprost może stanowić podstawę do jego zaskarżenia do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego, na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, a więc z pominięciem całej procedury odwoławczej, uregulowanej na gruncie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
Mając na uwadze powyższe wniesiono o: uchylenie zaskarżonego wyroku WSA i orzeczenie, że na gruncie postępowania w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją, gdyż jest to czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a zatem niewymagająca przez organ administracji publicznej aktu władczego w postaci decyzji. Wniesiono także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, wg norm prawem przepisanych oraz o przeprowadzenie rozprawy.
Skarżący w piśmie procesowym z 2 czerwca 2023 r. uzupełnił braki formalne skargi kasacyjnej wskazując, że wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości poprzez zmianę oceny prawnej i faktycznej sprawy wyrażonej na gruncie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, nie kwestionując samego rozstrzygnięcia WSA.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent nie złożył.
Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje.
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 ppsa, a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Wskazać należy, że zaskarżonym wyrokiem WSA uznał, że w rozpoznawanej sprawie wniosek strony o wyrażenia zgody na udzielenie dotacji oświatowej, złożony na podstawie art. 33 ust. 4 ufzo, powinien zostać rozpoznany w drodze wydania decyzji administracyjnej. Pismo Prezydenta z 27 października 2022 r. w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na udzielenie dotacji oświatowej, taką decyzją nie jest. Skarżący kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem WSA wskazując, że jest to akt o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że stanowisko WSA jest błędne.
Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (§ 1). Kontrolna działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie sprawach skarg na innej niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, postępowań o których mowa w dziale V rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (§ 2 pkt 4).
Niewątpliwie zaś, na gruncie przedmiotowej sprawy, mamy do czynienia z taką czynnością administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Podkreślenia bowiem wymaga to, że kwestia dopuszczalności uzyskania dotacji oświatowej w terminie wcześniejszym (co było przedmiotem skargi na akt Prezydenta) wynika wprost z art. 33 ust. 4 ufzo.
W myśl tego przepisu – na wniosek organu prowadzącego odpowiednio przedszkole (...), organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do udzielenia dotacji, o której mowa odpowiednio w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28, art. 29, art. 30-31a i art. 32, może wyrazić zgodę na odstąpienie od terminu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, lub na udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego w przypadku nie przekazania informacji i danych, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2.
Wskazany powyżej przepis odnosi się tylko i wyłącznie do uznania organu dotującego (wójta, burmistrza, prezydenta miasta, zarządu powiatu, zarządu województwa). Podkreślić należy, że możliwości działania organu dotującego, jakie zawarte zostały w art. 33 ust. 4 ufzo pozostawione zostały uznaniu organu dotującego (w formie innej czynności administracyjnej) (por. K. Liszka-Michałka, Ustawa o finansowaniu zadań oświatowych, Warszawa 2022; M. Pilich (red.) Finansowanie zadań oświatowych. Komentarz, Warszawa 2020). Ustawodawca, dokonując takiej konstrukcji przepisów, w żaden sposób nie wskazał konieczności wydawania w tym zakresie decyzji administracyjnej (w szczególności w zakresie odmowy udzielenie zgody na wypłatę dotacji oświatowej w terminie wcześniejszym). Dodać należy, że stanowisko takie wyrażone jest również w sposób jednolity w orzecznictwie, gdzie wprost wskazuje się, że zgodnie z art. 47 ufzo czynności podejmowane przez organ dotujący mające na celu ustalenie wysokości lub przekazania dotacji stanowią czynność z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa (p. np. wyrok NSA z 19 czerwca 2019 r. sygn. akt I GSK 613/19; LEX nr 2700824). Ratio legis uregulowania prawnego rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji lub postanowień, będących przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 ppsa, związane jest z umożliwieniem sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznej oraz potrzebą zapewnienia im gwarancji procesowych w ich relacjach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy (zob. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie 5, Warszawa 2012, s. 69-70).
Ponadto skarżący kasacyjnie trafnie wskazuje, że zgodnie z art. 35 ust. 1 ufzo, dotacja oświatowa ma na celu dofinansowanie realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego, szkół lub placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Zaakceptowanie zatem poglądu wyrażonego w zaskarżonym wyroku, jakoby kwestia odstąpienia jednostki samorządu terytorialnego od terminów wskazanych w art. 33 ust. 1 ufzo lub na udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego powinna zostać określona w formie decyzji administracyjnej, która zaskarżona jest następnie w trybie określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego do organu II instancji, niewątpliwie spowodowałaby sytuację, w której organ prowadzący daną placówkę oświatową faktycznie zostałby pozbawiony możliwości funkcjonowania, poprzez brak środków finansowych przeznaczonych na jej funkcjonowanie. Należy bowiem mieć na uwadze niejednokrotnie długotrwałe prowadzenie postępowań odwoławczych przez organy. Nie bez znaczenia jest również obowiązek corocznego rozliczenia wydatkowania takiej dotacji oświatowej. Zgodnie bowiem z art. 35 ust. 1 ufzo, dotacja oświatowa udzielona w danym roku budżetowym podlega wydatkowaniu nie tylko na ściśle określone cele, jakie wskazane są w ustawie o finansowaniu zadań oświatowych, lecz także ich wydatkowanie musi zostać dokonane w ściśle określonym terminie. Ponadto gdyby przekazanie (bądź odmowa przekazania) dotacji oświatowej następowało w drodze decyzji administracyjnej, byłoby to wyraźne zaznaczone przez ustawodawcę na gruncie ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Tak się jednak nie stało, co miało wszak na celu usprawnienie udzielania dotacji oświatowej na cele związane z kształceniem oraz działalnością przedszkola.
Mając na uwadze powyższe okoliczności, w żaden sposób nie można uznać, że czynność związana z udzieleniem dotacji w terminie wcześniej, dokonywana na podstawie art. 33 ust. 4 ufzo, jest czynnością, która może być dokonywana wyłącznie w drodze decyzji administracyjnej. Czynność ta bowiem, jak wskazano powyżej, należy do kwestii uznania administracyjnego, a więc stanowi czynność nie kończoną decyzją administracyjną (skarżoną do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 ppsa), lecz inną czynnością z zakresu administracji, znajdującą podstawę do zaskarżenia na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ppsa.
Tak jak wyżej zaznaczono, stanowisko takie wielokrotnie wyrażane było i jest w orzecznictwie, że czynności z zakresu odnoszącego się do kwestii odmowy wyrażenia zgody na udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym są czynnościami z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, a co za tym idzie postępowanie przed jednostką samorządu terytorialnego w tym zakresie nie musi być zakończone decyzją administracyjną (por. np. wyrok NSA z 5 marca 2025 r. sygn. akt I GSK 1732/21 LEX nr 3851297 i wyrok NSA z 1 sierpnia 2025 r. sygn. akt I GSK 656/24 LEX nr 3920508, prawomocny wyrok WSA we Wrocławiu z 25 kwietnia 2024 r. sygn. akt III SA/Wr 219/23, LEX nr 3718886).
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 185 § 1 ppsa uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA, który w ogóle nie dokonał merytorycznej oceny zaskarżonego aktu.
Naczelny Sąd Administracyjny nie zasądził kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącego, ponieważ przepis art. 203 ppsa nie przewiduje zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w takiej sytuacji, jaka nastąpiła w niniejszej sprawie, czyli uwzględnienia skargi kasacyjnej skarżącego, który wniósł ją od wyroku uwzględniającego skargę.