I GSK 730/21

I GSK 730/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-06-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Dudar /sprawozdawca/
Joanna Salachna /przewodniczący/
Joanna Wegner
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Administracyjne postępowanie
Uzasadnienie
Sygn. powiązane
I SA/Kr 752/20 - Wyrok WSA w Krakowie z 2020-11-13
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 134 par. 1, art. 141 par. 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2020 poz 256
at. 7, art. 77 par. 1, art. 78 par. 1-2, art. 80, art. 84 par. 1, art. 138 par. 2 i par. 2a
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2019 poz 869
art. 184, art. 207 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 listopada 2020 r. sygn. akt I SA/Kr 752/20 w sprawie ze skargi T.G. na decyzję Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 2 czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od T.G. na rzecz Zarządu Województwa Małopolskiego 8100 (osiem tysięcy sto) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 13 listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Kr 752/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę T. G. (dalej powoływany także jako beneficjent, skarżący) na decyzję Zarządu Województwa Małopolskiego (dalej powoływany także jako organ) z dnia 2 czerwca 2020 r., w przedmiocie określenia kwoty do zwrotu w ramach umowy o dofinansowanie projektu w łącznej wysokości 202 382,53 zł wraz z należnymi odsetkami, liczonymi jak dla zaległości podatkowych.
Stan sprawy przedstawia się następująco.
Skarżący realizował projekt "Równi na rynku pracy - wygraj walkę z wykluczeniem", na podstawie umowy o dofinansowanie zawartej z w dniu 13 grudnia 2016 r. z Małopolskim Centrum Przedsiębiorczości w Krakowie (pełniącym rolę Instytucji Pośredniczącej Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Małopolskiego na lata 2014-2020).
W trakcie przeprowadzonej kontroli, zdaniem organów stwierdzono naruszenie procedur, skutkujących nałożeniem korekty finansowej oraz pomniejszeniem wydatków poniesionych nieprawidłowo. Organy uznały, że skarżący jako beneficjent w odniesieniu do dwóch przypadków zamówień na usługi szkoleniowe dokonał sztucznego podziału zamówienia skutkującym zaniżeniem jego wartości szacunkowej a w konsekwencji niezastosowaniem wymogów związanych z publikacją zapytania ofertowego w bazie konkurencyjności. W ramach procedury rozeznania rynku, skarżący nie dołożył należytej staranności przy dokonywaniu czynności szacowania wartości zmówienia, co doprowadziło do wybrania nieprawidłowego trybu zamówienia, przeprowadził bowiem oddzielne postępowania w trybie rozeznania rynku, choć faktycznie szkolenia nr 1, 2 i 3 oraz 6, 7 i 8 stanowią jedno zamówienie, którego wartość przekracza kwotę 50 000 PLN netto i które powinno zostać przeprowadzone w trybie zasady konkurencyjności z zastosowaniem wymogów związanych z publikacją zapytania ofertowego w bazie przedsiębiorczości. Tym samym, zdaniem organów skarżący przeprowadził szacowanie wartości zamówień dotyczących szkoleń nr 1, 2, 3, 6, 7 i 8 niezgodnie z obowiązującymi procedurami, tj. niezgodnie z podrozdziałem 6.5 pkt 11 Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków.
Druga nieprawidłowość polegała na tym, że w odniesieniu do wszystkich ośmiu zamówień - skarżący dokonał wybrania wykonawców usług szkoleniowych po cenach przewyższających wartość rynkową i w konsekwencji poniósł wydatki w sposób nieracjonalny i nieoszczędny. W tym drugim zakresie organy odwołały się do opinii biegłego sądowego - Pana M. O. dotyczącą oszacowania wartości szkoleń sporządzoną w toku postępowania administracyjnego, z której wynika że przyjęte przez skarżącego stawki wynagrodzenia za poszczególne szkolenia były znacznie zawyżone ( o kilkanaście bądź kilkadziesiąt tysięcy złotych).
Z uwagi na powyższe, organ pierwszej instancji decyzją z 9 grudnia 2019 r. zobowiązał skarżącego do zwrotu środków przez pomniejszenie płatności końcowej na podstawie wniosku nr [...] o kwoty podlegające zwrotowi w łącznej wysokości 202 382,53 zł wraz znaleźnymi odsetkami, liczonymi jak dla zaległości podatkowych. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Zarząd Województwa Małopolskiego z dnia 2 czerwca 2020 r.
Wskazanym na wstępie wyrokiem WSA w Krakowie oddalił skargę skarżącego na ww. decyzję Zarządu Województwa Małopolskiego. Sąd pierwszej instancji podzielił zastrzeżenia organów co do realizacji zwartej umowy, zarówno w zakresie nieprawidłowości w zakresie podziału zamówienia i zastosowania niewłaściwego trybu publikacji zapytania ofertowego oraz nieprawidłowości w zakresie wyboru wykonawców usług szkoleniowych po cenach przewyższających wartość rynkową. Sąd odwołując się do stosownych przepisów oraz zapisów umowy o dofinansowanie stwierdził, że skarżący sztucznie dokonał podziału zamówień tak aby nie przekraczały one kwot 50 000 zł, podczas gdy mogły być one objęte jednym zamówieniem, co skutkowało zaniżeniem wartości szacunkowej. Zdaniem sądu pierwszej instancji w sprawie zachodziła tożsamość podmiotowa, bowiem działały na rynku podmioty mogące zrealizować poszczególne szkolenia zawodowe w pełnym zakresie, tożsamość przedmiotowa bowiem poszczególne szkolenia (pomoc kucharza, specjalista do spraw księgowości, pracownik biurowy, opiekun osoby niepełnosprawnej) miały charakter zawodowy i miały być zrealizowane na obszarze województwa małopolskiego oraz tożsamość czasowa - charakter szkoleń, ich tematyka, proces rekrutacji uczestników oraz rozpoznawanie ich potrzeb był w sposób naturalny rozciągnięty w czasie, co w pełni umożliwiało ich realizację przez jeden podmiot.
Zdaniem sądu pierwszej instancji organy również prawidłowo zarzuciły skarżącemu nieprawidłowość w zakresie wyboru wykonawców usług szkoleniowych po cenach zawyżonych, opierając się w tym zakresie na dowodzie z opinii biegłego, na podstawie której ustalono znacznie niższy koszt przeprowadzenia szkoleń. Zdaniem sądu sporządzona opinia jest rzetelna, kompletna, dobrze umotywowana, a co za tym idzie wiarygodna.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając go w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1) naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tj. Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), tzn.:
a) naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie rozpoznania zarzutów zawartych w skardze T. G., na ostateczną decyzję Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 2 czerwca 2020 roku, znak sprawy: [...], co skutkowało pozornością zbadania legalności w/w decyzji, a w świetle utrwalonego orzecznictwa NSA w sposób oczywisty mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia;
b) naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 i 2 k.p.a., 80 k.p.a., art. 84 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności decyzji organu administracji publicznej skutkującą oddaleniem skargi sądowoadministracyjnej, wyrażającą się w bezrefleksyjnym zaaprobowaniu przez Sąd I instancji dowolnych, niewszechstronnych ustaleń faktycznych poczynionych przez Zarząd Województwa Małopolskiego, jak również zignorowaniu wniosków dowodowych strony skarżącej zmierzających do wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez:
- arbitralne przyjęcie, iż na rynku, w okresie realizacji projektu przez skarżącego istniały podmioty zdolne do wykonania szkoleń obejmujących uzyskanie kwalifikacji z zakresu pomoc kucharza, specjalista do spraw księgowości, pracownik biurowy, opiekun osoby niepełnosprawnej) w pełnym zakresie, w sytuacji gdy okoliczność ta nie wynika z żadnego z dowodów znajdujących się w aktach sprawy,
- pominięcie szeregu okoliczności świadczących o racjonalności i oszczędności wydatków dokonanych przez stronę w tym zakresie, tzn. wybrania przez skarżącego najtańszych spośród przedstawionych mu ofert, a także wykazania przez stronę, że spośród przedstawionych jej ofert - wybrała najtańsze, zapewniające realizację programu szkoleń,
- oparcie się na - sporządzonych post factum, w wyabstrahowaniu od obowiązujących procedur oraz ryzyka gospodarczego ofertach - przez podmioty (P., Fundacja C., Fundacja R., V. sp. z o.o.) mające świadomość, iż zapytanie organu (Małopolskiego Centrum Przedsiębiorczości) o ceny szkoleń ma charakter jedynie teoretyczny i hipotetyczny, a odpowiedź nie wiąże się z koniecznością zorganizowania rzeczywistych szkoleń i poniesienia realnych kosztów, jak również na - wyabstrahowanej od realiów rynkowych obowiązujących w czasie składania zapytań ofertowych przez skarżącego - opinii biegłego M. O.,
- pominięcie, dowodów świadczących o racjonalności i oszczędności wydatków dokonanych przez stronę, tj. dowodu z przesłuchania strony – T. G., dowodu z dokumentu - prywatnej ekspertyzy M. R., dowodów z dokumentów w postaci czterech wycen kosztów realizacji szkoleń, załączonych wraz z pismem z dn. 10 stycznia 2019 r. sporządzonych przez: C. sp. z o.o. w G., Fundację R. w N., Firmę P. w K., C. w W.;
- zaniechanie przeprowadzenia dowodów zgłoszonych przez stronę w sprawie poprzez nieprzesłuchanie w charakterze świadka K. W., konsultanta generalnego projektu, na okoliczność; rzetelności, racjonalności, oszczędności wydatków dokonanych przez stronę w ramach wykonywania projektu realizowanego na podstawie umowy o dofinansowanie o numerze: RPMP.09.01.02-12-0061/16-00,
- nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, zgłoszonego w piśmie strony z dn. 9 listopada 2019 r. pomimo, że strona wykazała wady merytoryczne opinii biegłego M. O., a dowód ten został zgłoszony celem wyjaśnienia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, tj.: rzetelności, racjonalności, oszczędności wydatków dokonanych w ramach wykonywania projektu realizowanego na podstawie umowy o dofinansowanie o numerze; RPMP.09.01.02-12-0061/16-00, prawidłowości zastosowanych procedur, braku tożsamości podmiotowo - przedmiotowo - miejscowej szkoleń realizowanych w ramach projektu, dołożenia należytej staranności przy dokonywaniu czynności szacowania wartości zamówień;
c) naruszenie art. 138 § 2 i 2a k.p.a., które miało istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, wyrażające się w zaaprobowaniu rozstrzygnięcia Zarządu Województwa Małopolskiego pomimo, iż wszystkie czynności w sprawie (w szczególności kontrola dotyczącą zamówień nr ZK.L4251-1-23/18/P, całość postępowania przed organem I instancji, w tym opinia biegłego M. O., jak również decyzja Dyrektora Małopolskiego Centrum Przedsiębiorczości z dnia 9 grudnia 2019 r., nr RPOWM.MCP.14/19/01/D), dotyczące zgodności postępowania Beneficjenta z procedurami związanymi z realizacją projektu "Równi na rynku pracy - wygraj walkę z wykluczeniem", realizowanym przez stronę na podstawie zawartej pomiędzy stroną a Beneficjentem umowy o dofinansowanie z dn. 13 grudnia 2016 r., nr RPMP.09.01.02-12-0061/16-00 - zostały oparte o zapisy Podręcznika kwalifikowania wydatków objętych dofinansowaniem w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Małopolskiego na lata 2014 - 2020 Wytycznych Programowych Instytucji Zarządzającej RPO WM 2014 - 2020, przyjętego Uchwałą Nr 74/17 Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 24 stycznia 2017 r., który w ogóle nie powinien mieć zastosowania do oceny prawidłowości postępowania skarżącego,
2. naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj. art. 207 ust. 9 w związku z art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 184 ustawy o finansach publicznych w związku z art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006, zwanego dalej "Rozporządzeniem ogólnym'' wyrażające się w błędnym zaaprobowaniu stanowiska Zarządu Województwa Małopolskiego, w świetle którego każda realizacja przez Beneficjenta projektu niezgodnie z procedurami automatycznie oznacza zaistnienie przesłanki szkodliwego wpływu na budżet Unii (rzeczywistego lub potencjalnego), co oznacza zaistnienie przesłanki nieprawidłowości, o których mowa w art. 2 pkt 36 Rozporządzenia ogólnego.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania z obie instancje, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Zarząd Województwa wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a.; żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zaznaczenia wymaga, że zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów.
Przypomnieć w tym miejscu należy, że skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, można oprzeć stosownie do art. 174 p.p.s.a. na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Autor skargi powinien wskazać konkretne, naruszone przez sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy prawa materialnego i procesowego. W odniesieniu do prawa materialnego powinien wykazać, na czym polegała dokonana przez sąd pierwszej instancji ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd oraz podać, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie zarówno prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W takiej sytuacji, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11 oraz wyrok z 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, wszystkie przywołane wyroki dostępne w bazie CBOSA: http://:orzeczenia.nsa.gov.pl).
Istota sporu w sprawie dotyczy oceny tego czy doszło do naruszenia przez skarżącego kasacyjnie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków pochodzących ze środków europejskich wynikających z zawartej umowy o dofinansowanie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące przepisów postępowania nie zasługiwały na uwzględnienie.
Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut sformułowany w pkt 1a petitum skargi kasacyjnej. W jego ramach wskazano, że sąd pierwszej instancji nie rozpoznał zarzutów skargi, co skutkowało pozornością zbadania legalności zaskarżonej decyzji i świadczy o naruszeniu art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzyganie "w granicach danej sprawy", o jakim mowa w przywołanym przepisie oznacza jedynie to, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. W rozpoznawanej sprawie z całą pewnością sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej kontroli sprawy, w jej granicach, mając na uwadze, że nie jest on związany ani zarzutami, ani podstawą prawną. Te ustalenia determinują tym samym, że nie mogło w tym zakresie dojść do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.
Z kolei art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazuje podstawowe elementy konstrukcyjne, które musi zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Naruszenie tego przepisu może zatem mieć miejsce wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera tych elementów, w tym także gdy nie zawiera stanowiska co do przyjętego przez sąd stanu faktycznego, a więc gdy zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej z powodu wadliwości sporządzonego uzasadnienia (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA: z 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09; 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09). Podkreślenia również wymaga, że w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest możliwe kwestionowanie stanowiska sądu pierwszej instancji w zakresie prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. m.in. wyroki NSA: z 22 czerwca 2016 r., sygn. akt I GSK 1821/14; z 6 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 985/17, z 17 września 2024 r., sygn. akt III OSK 1982/23).
W niniejszej sprawie, uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji zawiera wszystkie elementy, odnosi się do istotnych dla sprawy kwestii spornych, a tym samym poddaje się kontroli instancyjnej. Z wywodów sądu pierwszej instancji wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i jakie przyjął znaczenie norm prawnych stosowanych w niniejszej sprawie, a także co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. Co prawda w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sąd pierwszej instancji nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów skargi, w tym wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, jednakże powyższy błąd nie miał istotnego wpływu na wynik sprawy.
Zaznaczyć przy tym należy, że zgodnie z poglądem powszechnie akceptowanym w judykaturze i w doktrynie wojewódzki sąd administracyjny w uzasadnieniu wyroku nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów skargi i do każdego z argumentów na ich poparcie - może je oceniać całościowo (por. wyroki NSA: z 29 kwietnia 2015 r. sygn. akt II GSK 470/14; z 18 listopada 2016 r. sygn. akt II GSK 702/15; z 19 czerwca 2018 r. sygn. akt II GSK 2336/16; z 18 kwietnia 2018 r. sygn. akt II GSK 2671/16; z 4 października 2018 r. sygn. akt II GSK 2983/16). Od prawidłowo sporządzonego uzasadnienia wymaga się odniesienia się do tych zarzutów, których zbadanie jest niezbędne do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Innymi słowy, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. zobowiązuje sąd do rozważenia w uzasadnieniu orzeczenia wszystkich zarzutów strony oraz stanowisk pozostałych stron, jeżeli mogą one mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem do zarzutów istotnych. Brak natomiast powołania lub zajęcia stanowiska, bądź zajęcie stanowiska w sposób marginalny przez sąd w stosunku do zarzutów, wprawdzie podniesionych w skardze, lub innym piśmie procesowym, ale nie mających znaczenia dla rozstrzygnięcia, nie może być traktowany jako uchybienie określone w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Najistotniejsze jest, aby z wywodów sądu wynikało, dlaczego uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze - tak, jak ma to miejsce w omawianym uzasadnieniu. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełniło swą funkcję, gdyż pozwoliło na przeprowadzenie kontroli instancyjnej, w szczególności merytoryczne odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do zarzutów skargi kasacyjnej.
Przedstawiona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie argumentacja jest czytelna sprawiając, że wyrok - wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie - poddaje się kontroli instancyjnej, a to wszystko czyni zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. - sformułowanego samodzielnie, jak i w powiązaniu z przywołanymi w pkt 1b skargi kasacyjnej przepisami proceduralnymi - bezskutecznym.
Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut sformułowany w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej. W jego ramach wskazano na bezrefleksyjnym zaaprobowaniu przez sąd pierwszej instancji dowolnych, niewszechstronnych ustaleń faktycznych poczynionych przez organ i zignorowaniu wniosków dowodowych składanych przez stronę skarżącą "w szczególności poprzez", zmierzających do wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia.
W tym zakresie wskazać należy, że gromadząc materiał dowodowy organ jest zobowiązany, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. i rozwiniętą w art. 77 § 1 k.p.a., przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w sposób wszechstronny i kompletny, odzwierciedlający rzeczywisty przebieg zdarzeń mających istotne znaczenie dla sprawy, a także przed podjęciem rozstrzygnięcia, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a., dokonać oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W myśl art. 78 § 1 k.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Warto jednak zauważyć, że wskazany przepis odwołuje się do okoliczności podlegającej udowodnieniu, a więc tezy dowodowej, nie zaś do kategorii dowodów, które mają być przeprowadzone. Stronie nie przysługuje bezwzględne roszczenie procesowe o przeprowadzenie określonego dowodu. Ocena, czy przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, należy do uznania organu. W orzecznictwie ukształtował się pogląd, według którego organ powinien posługiwać się najmniej skomplikowanymi środkami dowodowymi. Nie ma też obowiązku prowadzenia postępowania wyjaśniającego w nieskończoność, w tym przeprowadzenia wszystkich dowodów wnioskowanych przez stronę. Uwzględnienie żądania strony zależy od tego, czy wnioskowany dowód może przyczynić się do dokładniejszego wyjaśnienia sprawy, a nie powoduje jedynie przedłużenie postępowania czy zwiększenie kosztów postępowania. Rozpoznając wniosek dowodowy strony, organ powinien przede wszystkim rozważyć czy poprzez odmowę przeprowadzenia wnioskowanego dowodu nie dojdzie do naruszenia jednej z fundamentalnych zasady prawnych - zasady prawdy materialnej.
Odnosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy uznać należało, tak jak uczynił to sąd pierwszej instancji, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy i umożliwił poczynienie prawidłowych ustaleń faktycznych. Podkreślenia wymaga - co pomija skarżący kasacyjnie - że postępowanie administracyjne, którego wynikiem było zobowiązanie beneficjenta do zwrotu dofinansowania wraz z należnymi odsetkami w związku ze stwierdzeniem nieprawidłowości przy wykorzystaniu środków finansowych pochodzących ze środków europejskich dotyczyło weryfikacji zachowania przez beneficjenta obowiązujących go procedur, które wynikały m.in. z zawartej przez niego umowy o dofinansowanie. W § 11 ust. 1 – 3 umowy o dofinansowanie, skarżący zobowiązał się w przypadku wydatków o wartości od 20 000 do 50 000 zł netto do dokonania i udokumentowania rozeznania rynku co najmniej poprzez upublicznienie zapytania ofertowego na stronie internetowej beneficjenta lub innej powszechnie dostępnej stronie przeznaczonej do umieszczania zapytań ofertowych w celu wyboru najkorzystniejszej oferty. Natomiast w przypadku wydatków przekraczających kwotę 50 000 zł netto beneficjent był zobowiązany do przygotowania i przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego w ramach projektu w sposób zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji i równego wykonania wykonawców. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w sposób jednoznaczny wynikało, że skarżący naruszył zapisy powyższej umowy, bowiem dokonał podziału zamówienia w ten sposób, aby każde z nich nie przekraczało kwoty 50 000 zł, mimo iż istniała możliwość, co wykazał organ, przeprowadzenia co najmniej w dwóch przypadkach zamówień obejmujących większą liczbę szkoleń zawodowych. W ten sposób niezastosowane zostały zapisy umowy związane z zasadami opublikowania zapytania ofertowego w bazie konkurencyjności. Nie budzi zatem wątpliwości, że w sprawie doszło do naruszenia procedur, o których mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 u.f.p.
Wskazane w poszczególnych tiretach pkt 1b skargi kasacyjnej okoliczności są w istocie polemiką z ustaleniami dokonanymi przez organy a zaakceptowanymi przez sąd pierwszej instancji, nie podważają natomiast przyjętego do wyrokowania stanu faktycznego sprawy. Wskazać w szczególności należy, że wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie w aktach sprawy znajdują się dokumenty wskazujące, że istniały na rynku podmioty zdolne do wykonania więcej niż jednego szkolenia zawodowego, co wynika m.in. z odpowiedzi na zapytania cenowe z dnia 16 stycznia 2017 r. złożone przez P., Fundację C. czy Fundację R. oraz na zapytanie cenowe z 2 listopada 2017 r. złożone przez T., Fundację C. czy H. Nie można również przyjąć, jakoby z zeznań złożonych przez skarżącego w charakterze strony wynikało, że wydatki czynione przez skarżącego wybyły wydatkowane w sposób racjonalny i oszczędny. Zeznania te nie wniosły nic do poczynionych ustaleń, stanowiły bowiem jedynie zapewnienie skarżącego o przestrzeganiu procedur i kierowaniu się zasadami rzetelności, racjonalności i oszczędności. Podkreślić także należy, że przedłożona przez skarżącego ekspertyza M. R., wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, została uwzględniona przez organ, bowiem jak wynika z akt sprawy została ona przekazana biegłemu sądowemu M. O., który się do niej ustosunkował w opinii uzupełniającej. Tym samym nie można zgodzić się ze skarżącym, że organy dokonał dowolnych ustaleń faktycznych czy też zignorowały wnioski dowodowe skarżącego.
Brak było również podstaw do uznania zasadności zarzutu podniesionego w pkt 1c skargi kasacyjnej – naruszenia art. 138 § 2 i 2a k.p.a.
Wyjaśnić należy, że w myśl art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jak wynika z przytoczonej regulacji prawnej, stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania pozostaje w ścisłym związku z niewyjaśnieniem zakresu sprawy o istotnym znaczeniu dla jej rozstrzygnięcia. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle art. 138 § 2 k.p.a. prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść w sytuacji, gdy wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. (por. wyrok NSA z 2 września 2021 r., sygn. akt II OSK 3092/18; wyrok NSA z 25 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2843/18; wyrok NSA z 28 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 112/18). Organ odwoławczy ma bowiem obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale co do zasady zobowiązany jest rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą przy tym te same, co na organie I instancji, obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).
Powyższa ocena nie jest kwestionowana w piśmiennictwie, w którym zauważa się, że zastosowanie omawianego rodzaju decyzji formalnej organu odwoławczego, stanowiącego wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie powinno podlegać wykładni rozszerzającej (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2019, s. 786-787). Kontrola sądowa poddająca weryfikacji działanie organu odwoławczego powinna mieć na uwadze w tym przypadku obowiązek przeciwdziałania nieuzasadnionemu odstąpieniu na etapie odwoławczym przez organ od ostatecznego załatwienia sprawy, gdy zachodzą warunki do wydania jednej z decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1-3 k.p.a.
Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, podnoszona w pkt 1c skargi kasacyjnej okoliczność wydania przez organ I instancji decyzji w oparciu o nieaktualny Podręcznik kwalifikowania wydatków objętych dofinansowaniem RPOWM na lata 2014-2020, słusznie została uznana przez organ odwoławczy, co zaaprobował sąd pierwszej instancji, za uchybienie nie mające wpływu na prawidłowość wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (str. 15-16) w sposób szczegółowy odniósł się do powyższej kwestii, wyjaśniając dlaczego niewłaściwe zastosowanie przez organ I instancji określonych podrozdziałów Podręcznika nie miało wpływu na prawidłowość zaskarżonej decyzji, jak również jakie podrozdziały, aktualnych Wytycznych, odpowiadające w istocie treści starego Podręcznika, powinny mieć zastosowanie. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela powyższe stanowisko, dlatego też zbędnym jest w tym miejscu powtarzanie za organem poszczególnych podrozdziałów i sekcji Wytycznych w zakresie kwalifikowalności, których naruszenia dopuścił się skarżący. Raz jeszcze podkreślić należy, że nie każde uchybienie czy błąd popełniony przez organ I instancji musi oznaczać konieczność uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, organ odwoławczy jest również organem merytorycznym i może naprawiać czy sanować błędy popełnione przez organ I instancji.
Tym samym stwierdzić należało, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
W myśl art. 174 pkt 1 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowiskiem, ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. Ponadto nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie. Wynika to bowiem z okoliczności, że błędne zastosowanie (niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też dowiedzenia ich wadliwości (zob. m.in wyroki NSA z 5 września 2014 r., sygn. I OSK 1119/13, z 17 kwietnia 2024 r., sygn. akt I GSK 638/20). Skoro skarżący nie podważył skutecznie ustalonego przez organy a przyjętego do wyrokowania stanu faktycznego w sprawie, za niezasadny należało również uznać zarzut naruszenia art. 207 ust. 9 w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 u.f.p. w zw. z art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.
Końcowo jedynie nadmienić należy, odnosząc się do kwestii związanej z przyjęciem przez organy, że naruszenie przez skarżącego procedur zostało niesłusznie, niejako automatycznie zakwalifikowane jako nieprawidłowość w budżecie Unii w rozumieniu art. 2 pkt 26 rozporządzenia, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, organy prawidłowo, co zaaprobował sąd pierwszej instancji, dokonały wykładni i zastosowały art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, który NSA w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela, zgodnie z którym o naruszeniu procedur w rozumieniu tego przepisu świadczy każde uchybienie zobowiązań ciążących na beneficjencie, w tym realizowanie projektu niezgodnie z zasadami określonymi w umowie o dofinansowanie (zob. wyrok NSA z 16 stycznia 2020 r., sygn. akt I GSK 1607/18 i powołane tam orzecznictwo). Ponadto podkreślić należy, że w świetle stanowiska wyrażonego przez TSUE w wyroku z 14 lipca 2016 r., C-406/14, dla stwierdzenia nieprawidłowości nie jest wymagane udowodnienie wystąpienia konkretnych skutków finansowych, co wg TSUE należy interpretowane w ten sposób, że do stwierdzenia nieprawidłowości, rzeczywisty negatywny wpływ na budżet UE nie jest bezwzględnie wymagany - występują bowiem takie naruszenia przepisów prawa, którym nie sposób przypisać rzeczywistego, negatywnego, wpływu na budżet UE, niemniej wobec których da się wpływ ten uprawdopodobnić, bez potrzeby udowadniania wystąpienia konkretnych skutków finansowych (zob. pkt 44). Tym samym, naruszenie przez skarżącego wskazanych w zaskarżonej decyzji procedur stanowiło nieprawidłowość indywidualną w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego w wysokości 8100 zł obejmujących wynagrodzenie radcy prawnego reprezentującego organ w postępowaniu kasacyjnym orzeczono na podstawie 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).