I GSK 724/21

I GSK 724/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-06-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Sobocha-Holc
Joanna Salachna
Małgorzata Grzelak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Sygn. powiązane
VIII SA/Wa 702/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-02-04
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 305
art. 252 ust. 1 pkt 2, art. 252 ust. 6 pkt 2
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 77 § 1, art. 80,  art. 107 § 1 i 3 art. 138 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Protokolant starszy asystent sędziego Anna Witczak po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2021 r. sygn. akt VIII SA/Wa 702/20 w sprawie ze skargi T. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 lutego 2021 r. , sygn. akt VIII SA/Wa 702/20 oddalił skargę T. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] sierpnia 2020 r. znak: [...] w przedmiocie określenia kwoty zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem (treść tego i innych powoływanych orzeczeń jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł T. B., zaskarżając orzeczenie w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.) sądowi pierwszej instancji zarzucił naruszenie:
1. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik postępowania:
1) przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 8 § 2 i 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735; dalej: k.p.a.), w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 z późn. zm.; dalej: Konstytucja RP), art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. i art. 8 § 1 k.p.a., art. 81a § 1 k.p.a., art. 107 § 1 k.p.a. w związku z art. 252 ust. 1 pkt 2 i ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 305; dalej: u.f.p.) oraz art. 8 § 1 k.p.a., przejawiające się w tym, iż Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie uwzględnił skargi Skarżącego na ww. decyzję SKO w Radomiu wydanej z naruszeniem przepisów polegającym na:
- zmianie ustalonej we wcześniejszych decyzjach praktyki rozstrzygania przedmiotowej sprawy, przez co doszło do naruszenia art. 8 § 2 k.p.a. zgodnie z którym organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, co w efekcie doprowadziło także do naruszenia zagwarantowanej konstytucyjnie w art. 2 Konstytucji RP zasady praworządności sprowadzonej głównie do pewności obywateli wobec prawa, przewidywalności prawodawcy i wynikającej z niej wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;
- przekroczeniu zasady swobodnej oceny dowodów; dokonana przez organ I i II instancji ocena dowodów przybrała cechy arbitralności, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Arbitralność organów I i II instancji w ocenie przeprowadzonych dowodów stanowiąca naruszenie art. 80 § 2 k.p.a. a także naruszenie art. 7 k.p.a. w związku żart. 77 § 1 k.p.a., w efekcie doprowadziła do błędnego ustalenia zarówno przez organ pierwszej jak i drugiej instancji stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie;
- nie zawarciu w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] sierpnia 2020 r. znak: [...] wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione a także wskazania dowodów, które organ uznał, a którym odmówił wiarygodności i przyczyn tej odmowy, w szczególności w zakresie zasadności dokonanych wydatków, a także podniesionych przez Skarżącego zarzutów dotyczących dokonanej oceny tychże wydatków. Do niektórych zarzutów nie odnosząc się w ogóle. W efekcie wskazana powyżej decyzja Kolegium w żaden sposób nie spełnia wymogów uzasadnienia prawnego decyzji administracyjnej, ani też uzasadnienia faktycznego, o której mowa w art. 107 § 3 k.p.a. poprzez naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Organ II instancji niewątpliwie naruszył także zasadę określoną w art. 8 § 1 k.p.a., zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej;
- braku rozstrzygnięcia pozostających w przedmiotowej sprawie wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony. Zgodnie z dyspozycją art. 81a § 1 k.p.a. Organ I instancji powinien rozstrzygnąć wątpliwości interpretacyjne na korzyść strony lub też przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe pozwalające na rozstrzygnięcie tychże wątpliwości. W efekcie brak zastosowania art. 81a § 1 k.p.a. doprowadził do niewłaściwego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie;
- błędnym ustaleniu terminu stwierdzenia pobrania dotacji w nadmiernej wysokości, wskazując dzień [...] września 2017 r., tj. dzień podpisania protokołu z kontroli jako dzień stwierdzenia pobrania dotacji w nadmiernej wysokości. Należy podkreślić, iż pewnym terminem stwierdzenia okoliczności pobrania dotacji w nadmiernej wysokości jest termin wydania decyzji Prezydenta Miasta Radomia z dnia [...] czerwca 2018 r. znak: [...], a zatem termin zwrotu nakazanych do zwrotu środków nastąpić powinien z dniem doręczenia Stronie tejże decyzji. Dlatego też odsetki powinny być liczone od dnia następującego po tym dniu. W efekcie poprzez naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. Strony postępowania administracyjnego, które doprowadziło do wydania ww. decyzji organu I instancji muszą domyślać się jaki konkretnie obowiązek został na nie nałożony;
- błędnym wskazaniu w osnowie (rozstrzygnięciu) decyzji Prezydenta Miasta Radomia z dnia [...] czerwca 2018 r. znak: [...] terminu zwrotu kwoty wskazanej w pkt 1 i 2 osnowy (rozstrzygnięcia) ww. decyzji wraz z należnymi odsetkami. Organ I instancji w osnowie (rozstrzygnięciu) ww. decyzji (pkt 3) nakazał zwrot kwot określonych w pkt 1 i 2 osnowy (rozstrzygnięcia) ww. decyzji wraz z należnymi odsetkami w terminie 14 dni od dnia otrzymania skarżonej decyzji na rachunek bankowy Gminy Miasta Radomia. Natomiast zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o finansach publicznych termin zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem i pobranej w nadmiernej wysokości oraz odsetek wynosi 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2.
2) przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wskazania przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku uzasadnienia braku uwzględnienia zarzutu przekroczenia zasady swobodnej oceny dowodów przez organy, który został szczegółowo uzasadniony w skardze i oparciu się w tym zakresie na ustaleniach organów (tak wynika z uzasadnienia wyroku), a także nie odniesienie się w ogóle do zarzutu naruszenia art. 81 a § 1 k.p.a., co uniemożliwia dokonanie kontroli poprawności stanowiska Sądu pierwszej instancji przyjętego jako podstawa rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.
2. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 90 ust. 3d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1327 z późn. zm.; dalej: u.s.o.) i art. 251 ust. 4 ustawy o finansach publicznych polegające na uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, iż w zakresie kwoty wynagrodzeń i pochodnych od wynagrodzeń dotyczących 2014 r. i 2015 r. w wysokości [...] zł, oraz kwoty [...] zł z tytułu faktur za zakup towarów i usług dokonanych w 2015 r., które w ocenie organu I i II instancji, jak i Sądu I instancji zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, ponieważ wydatki te zostały poniesione w roku budżetowym innym niż ten, na który została udzielona dotacja, tj. 2016 r., a także ponieważ brak jest bezpośredniego powiązania wydatków na wynagrodzenia za 2014 i 2015 r. z dotowanym uczniem.
Mając na względzie powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Ponadto wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie zarzutów postawionych w petitum.
Organ nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40).
W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia przepisów procesowych i materialnych, niemniej jednak sposób ich sformułowania pozwala w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na łączne odniesienie się do nich. Przystępując do rozważań na tle zarzutów kasacyjnych oraz ich uzasadnienia należy wskazać, że pierwszorzędną kwestią wymagającą rozstrzygnięcia jest to, czy w stanie faktycznym tej sprawy organ mógł odstąpić od dotychczas zajmowanego stanowiska w zakresie możliwości sfinansowania z dotacji otrzymanej w 2016 r. wydatków na wynagrodzenia i pochodne od wynagrodzeń dotyczących roku 2014 i 2015. Należy bowiem przypomnieć, że w tej sprawie przed wydaniem decyzji zaskarżonej do WSA w Warszawie, SKO w Radomiu – działając jako organ odwoławczy - dwukrotnie uchylało decyzję organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. wypowiadając ocenę, że taka możliwość sfinansowania istnieje. Podczas, gdy w ostatecznej decyzji z dnia [...] sierpnia 2020 r. podzieliło odmienny pogląd zaprezentowany w decyzji organu pierwszej instancji mianowicie, że dotacja oświatowa może zostać wykorzystana wyłącznie na wydatki bieżące danej szkoły lub placówki, które realizować będą zadania w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, zatem niedopuszczalne było sfinansowanie z dotacji otrzymanej w 2016 r. wydatków dotyczących 2014 i 2015 r. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko SKO stwierdzając, że rację ma organ przyjmując, że dotychczasowe rozbieżne orzecznictwo sądowe w tym zakresie nie jest aktualne a ugruntowana linia orzecznicza przyjmuje, że w przypadku dotacji obowiązuje obligatoryjna zasada roczności ich wykorzystania.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym wyroku. Na wstępie należy wskazać, że co prawda rację ma skarżący kasacyjnie, że zasada pewności prawa (zasada uprawnionych oczekiwań – art. 8 § 2 k.p.a.) stanowi fundamentalne założenie dla realizacji postulatu przyjaznych relacji między administracją a obywatelami. Nie ulega wątpliwości, że jednym z podstawowych kryteriów oceny, na ile władza jest przyjazna jednostce, jest przewidywalność działań władzy publicznej. Przepis art. 8 § 2 k.p.a. formułuje w związku z powyższym zasadę, zgodnie z którą organ nie powinien bez uzasadnionych przyczyn odstępować od utrwalonej praktyki. Przez utrwaloną praktykę należy rozumieć sposób stosowania normy prawnej (jej subsumpcji) przez organ w takim samym stanie faktycznym, który można uznać za dominujący w okresie, w którym miało miejsce oceniane zachowanie strony. Przymiot "utrwalonej" ma więc taka praktyka, która jest w stanie wzbudzić w świadomości ostrożnego i należycie poinformowanego podmiotu racjonalne (uprawnione) oczekiwania, że organ rozstrzygnie sprawę w określony sposób. W ten sposób wypowiada się również orzecznictwo unijne (por. wyrok TSUE w sprawie Salomie i Oltean, C-183/14, wyrok ETS w sprawie Elmeka, C-181/04 do C-183/04)). Należy jednak zauważyć, że w okresie w jakim była rozstrzygana niniejsza sprawa przed organami administracji nie można kategorycznie stwierdzić, że stanowisko zgodnie z którym dopuszczona była możliwość sfinansowania wzmiankowanych wydatków poniesionych w latach ubiegłych z dotacji otrzymanej w roku bieżącym było dominujące. Istniała w tym zakresie rozbieżność w orzecznictwie, co zresztą nie jest w istocie kwestionowane przez stronę. Tym niemniej podkreślić należy, że nawet w sytuacji gdy mamy do czynienia z "utrwaloną praktyką" organ może odstąpić od swojej utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw wówczas, gdy uzasadniają to ważne przyczyny. W każdym przypadku organ musi dokładnie i wszechstronnie uzasadnić decyzję o odstąpieniu od dotychczasowej, utrwalonej praktyki. W tej sprawie z taką sytuacją mamy do czynienia. Skarżący kasacyjnie nie zarzuca natomiast, iż organ a następnie Sąd pierwszej instancji dokonały wadliwej oceny, że mamy do czynienia z ważnymi powodami dla zmiany dotychczasowego stanowiska w przedmiotowej kwestii. Przyjęcie stanowiska, że w przypadku dotacji oświatowej jej cechą jest ograniczenie czasowe do okresu roku budżetowego, co wynika z "roczności" budżetu niewątpliwie jest prawidłowe. Ze względu na przywołanie w zaskarżonym wyroku utrwalonego konkretnego orzecznictwa w tym zakresie nie ma potrzeby powtarzania w tym miejscu argumentacji zawartej w przytoczonych judykatach.
Za nieskuteczne należy również uznać odwołanie się przez skarżącego kasacyjnie w tym zakresie do zasad wynikających z treści art. 138 § 2 k.p.a. O ile nie budzi wątpliwości fakt, że zawarcie wytycznych w decyzji kasatoryjnej ustawodawca określił w sposób imperatywny, przez co stanowią one obligatoryjny składnik tego rozstrzygnięcia organu drugiej instancji ("organ odwoławczy określa (...) wytyczne"), o tyle kwestia ich mocy wiążącej nie wynika explicite z brzmienia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Przyznanie wytycznym charakteru względnie wiążącego ani nie narusza samodzielności jurysdykcyjnej organów administracyjnych, ani też nie przesądza o sposobie załatwienia sprawy przez organ pierwszej instancji. Nie oznacza również narzucenia organowi pierwszej instancji określonej treści rozstrzygnięcia, gdyż jedynie wskazuje sposoby interpretacji przepisów dokonywanej jeszcze przed procesem subsumcji; tym samym umożliwia osiągnięcie stanu zgodnego z prawem. Odstąpienie przez organ odwoławczy, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, od wcześniej sformułowanych wytycznych powinno być motywowane uzasadnioną przyczyną. W każdym innym wypadku działanie organu będzie uznane za sprzeczne z zasadą budzenia zaufania oraz nakazem respektowania utrwalonych praktyk rozstrzygania spraw (art. 8 § 1 i 2 k.p.a.). Jak już wyjaśniono, na gruncie tej sprawy organ wywiązał się z obowiązku umotywowania swojego stanowiska odstępującego od wytycznych.
Za nietrafne należy uznać zarzuty zmierzające do podważenia ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera w tym zakresie szczegółowe rozważania i spójne, logiczne wnioski. Ocena dowodów, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, nie nosi znamion dowolności. Jak skarżący sam przyznaje nie wykonał w zakreślonym przez organ terminie (co istotne termin ten na wniosek pełnomocnika strony był przez organ przedłużony) wezwania o udzielenie dalszych konkretnych informacji. W tej sytuacji organ nie naruszył prawa wydając decyzję na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego. Ponieważ zaskarżona decyzja, wbrew zarzutom strony skarżącej, spełnia wymogi z art. 107 § 3 k.p.a. oraz nie stwierdzono naruszeń art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. trafnie została zaakceptowana przez Sąd pierwszej instancji, jako prawidłowa. Aktualnie podnoszone w tym aspekcie zarzuty należy uznać za wyłącznie polemiczne. Co prawda w procedurze administracyjnej regułą jest, że to na organie spoczywa ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia, jednakże również na stronie ciąży obowiązek współdziałania z organem i przedstawienia konkretnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń. Jeśli organ administracji publicznej ustali, że dana okoliczność nie zachodziła, a przy tym nie można mu postawić z tego tytułu zarzutu, to strona powinna podjąć starania mające na celu wykazanie prawdziwości jej twierdzeń. Przepis art. 7 k.p.a. nie stanowi źródła obowiązku badania wszystkich okoliczności, które w jakikolwiek sposób potencjalnie oddziałują na wynik postępowania (wyrok NSA z 17 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1681/17). Organ ma zatem obowiązek poszukiwania dowodów, jednak obowiązek ten nie jest nieograniczony w swoim zakresie, bowiem z przepisu art. 77 § 1 k.p.a. nie wynika wcale, że na organ został przerzucony cały ciężar dowodowy w sprawie. Z cytowanego wyżej przepisu nie daje się w szczególności wyprowadzić konkluzji, że organy administracji obowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony, w sytuacji gdy ta ostatnia środków takich nie przedstawia.
Nie odniesienie się przez WSA do wszystkich zarzutów skargi również nie może stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku. Trzeba bowiem przypomnieć, że strona winna wykazać, jaki to miało wpływ na wynik sprawy. Nie wystarczy przy tym przytoczyć jedynie treść przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tj. że strona zarzuca naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również poglądu skarżącego kasacyjnie, że termin zwrotu nakazanych środków powinien nastąpić z dniem doręczenia stronie decyzji zwrotowej a więc odsetki powinny być liczone od dnia następującego po tym dniu.
Zobowiązanie do zwrotu dotacji powstaje bowiem z mocy zaistnienia określonych okoliczności faktycznych, którymi są niewykorzystanie dotacji lub wykorzystanie niezgodnie z przeznaczeniem. Tym samym do powstania zobowiązania nie jest wymagana decyzja, gdyż decyzja obowiązku tego nie tworzy. Obowiązek zwrotu dotacji powstaje niezależnie od tego czy w sprawie została wydana czy też nie decyzja nakazująca jej zwrot. Decyzja o zwrocie dotacji potwierdza jedynie zaistnienie zobowiązania powstałego z mocy prawa. Zatem zarzut naruszenia art. 107 §1 k.p.a. w zw. z art. 252 ust.1 pkt 2 i ust.6 pkt 2 u.f.p. należy uznać za nietrafny. Wzmiankowana dotacja podlega zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia nieprawidłowości. Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni tych przepisów.
Mając powyższe na uwadze skargę kasacyjną należało oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.