I GSK 719/21

I GSK 719/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-10-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-06-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Dudra /przewodniczący sprawozdawca/
Jacek Boratyn
Małgorzata Grzelak
Symbol z opisem
6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne
Ubezpieczenie społeczne
Sygn. powiązane
I SA/Bk 172/21 - Wyrok WSA w Białymstoku z 2021-05-19
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2021 poz 152
par. 10 ust. 1 i 2
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 stycznia 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek  pandemii COVID-19.
Dz.U. 2024 poz 340
art. 31zo ust. 10 i 11, art. 31zq ust. 5 i 7
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Jacek Boratyn Protokolant asystent sędziego Marcin Bubiński po rozpoznaniu w dniu 25 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 19 maja 2021 r. sygn. akt I SA/Bk 172/21 w sprawie ze skargi A. C. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 17 lutego 2021 r. nr 010000/71/44661/2021/RDZ-B7 w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz A. C. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 19 maja 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (dalej jako: WSA, Sąd I instancji), sygn.. akt akt I SA/Bk 172/21 uchylił zaskarżoną przez A. C. (dalej jako: skarżący, strona) decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako: organ, skarżący kasacyjnie, ZUS) w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:
Decyzją z 17 lutego 2021 r. ZUS odmówił skarżącemu prawa do zwolnienia z obowiązku opłacenia należnych składek na ubezpieczenia społeczne za okres od dnia 1 grudnia 2020 r. do dnia 31 grudnia 2020 r. Organ stwierdził, że zgłoszony na dzień 30 listopada 2020 r. zgodnie z CEIDG przeważający kod PKD nie uprawnia przedsiębiorcy do zwolnienia z opłacania składek z ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm., dalej w: ustawa COVID-19).
Skarżący nie zgodził się z decyzją organu i wywiódł skargę do WSA.
Sąd I instancji uznał argumentację strony i uchylił zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że spór w sprawie dotyczył tego, czy organ, rozpoznając wniosek strony, powinien ograniczyć się jedynie do badania kodu PKD do wpisu w rejestrze, dotyczącego przeważającej - działalności gospodarczej, czy też przyjąć kod PKD odpowiadający rzeczywiście prowadzonej przeważającej działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę.
WSA wskazał, że zgodnie z § 10 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z 19 stycznia 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 jednym z warunków uprawniających do ubiegania się o taką preferencję jest prowadzenie na dzień 30 listopada 2020 r. jako przeważającej działalności oznaczonej według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 wymienionym w przepisie kodem.
Sąd I instancji stwierdził, że wyłącznie językowy rezultat wykładni wspomnianego Rozporządzenia, podobnie jak ustawy COVID-19, prowadzi
do wypaczenia celów tych regulacji, czyli przeciwdziałania negatywnym skutkom gospodarczym rozprzestrzeniania się wirusa COVID-19, związanym z okresowo wprowadzanymi na obszarze RP ograniczeniami w prowadzeniu działalności gospodarczej w trakcie pandemii. Zasadniczym celem rozwiązań prawnych wprowadzonych m.in. w zakresie zwolnienia z obowiązku opłacenia należnych składek było udzielenie wsparcia najbardziej poszkodowanym przedsiębiorcom działającym w branżach, które znalazły się w trudnej sytuacji w związku z nowym zasadami bezpieczeństwa, czy też ponoszących koszty związane z obostrzeniami sanitarnymi. Z uwagi na cel powołanych regulacji, organy powinny dążyć do udzielania pomocy wszystkim przedsiębiorcom, którzy rzeczywiście, a nie tylko formalnie spełniają kryteria do uzyskania pomocy. W ocenie Sądu, pozbawienie tego wsparcia jedynie z uwagi na fakt, że przedsiębiorca nie uaktualnił na dzień 30 listopada 2020 r. kodu PKD działalności gospodarczej, którą prowadzi faktycznie jako działalność przeważającą, pozostaje w sprzeczności z konstytucyjnymi wartościami demokratycznego państwa prawnego, równości i niedyskryminacji. Poprzestanie na językowej wykładni omawianych przepisów może doprowadzić do sytuacji, że pomoc otrzymają przedsiębiorcy, którzy mają wpisany kod PKD - jako rodzaj przeważającej działalności w rozumieniu art. 31 zo ust. 10 ustawy COVID-19 i §10 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 stycznia 2021 r. - choć rzeczywiście nie prowadzą przeważającej działalności w zakresie objętym tym kodem.
Ponadto Sąd I instancji uznał, że organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania poprzez niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego niezbędnego do podjęcia rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy w sprawie niezbędne było przeprowadzenie postępowania dowodowego w celu ustalenia, czy skarżący faktycznie wykonuje przeważającą działalność gospodarczą pod kodem PKD 5610.A, który to kod PKD uprawnia przedsiębiorcę do skorzystania z prawa do omawianego zwolnienia.
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się organ. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie WSA do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego. Orzeczeniu Sądu I instancji zarzucono naruszenie:
1. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a )
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019r. poz. 2325 ze zm.) (dalej jako: p.p.s.a.) w zw. art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2021r. poz. 735 (dalej jako: k.p.a), poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, iż w toku postępowania prowadzonego na podstawie ustawy o Covid - 19, w sprawie o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek i przepisów wykonawczych Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID -19 za okres od 1 grudnia 2020r. do 31 grudnia 2020r. Zakład naruszył w/w przepisy k.p.a., bowiem nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a przez to nie rozpatrzył go w całości, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia przez ten Sąd decyzji ZUS z dnia 17 lutego 2021r. nr wydanej na podstawie § 10 ust 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19.01.2021r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID -19 /Dz.U. poz. 152; dalej Rozporządzenie/ wydanego na podstawie art. 31zy ust 1 ustawy o COVID - 19 tj. przy zastosowaniu jedynego środka dowodowego dopuszczonego przez ustawodawcę - danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 listopad 2020 r. - w celu oceny spełnienia warunku w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007.
b) art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez sformułowanie zaleceń organowi co do przesłanek rozpoznania wniosku skarżącego contra legem, tj. w oparciu o przesłanki nie przewidziane w przepisach prawa obowiązujących w zakresie udzielania pomocy publicznej oraz wskazanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, w uzasadnieniu skarżonego wyroku sposobu dalszego postępowania tj. konieczności przeprowadzenia postępowania zmierzającego do wyjaśnienia rodzaju przeważającej działalności prowadzonej przez Skarżącego na dzień 30 listopad 2020r., z pominięciem danych zawartych w bazie REGON.
2. naruszeniu przepisów prawa materialnego ( art. 174 pkt 1 p.p.s.a)
a) § 10 ust 1 pkt 2 w związku z ust 3 z Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19.01.2021r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID -19 /Dz.U. poz 152 ; dalej Rozporządzenie/ wydanego na podstawie art. 31zy ust 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374, z późn. zm.; dalej jako: ustawa o COVID - 19) poprzez odrzucenie wykładni językowej ww. przepisów jako prowadzącej do wypaczenia celów ustawy o COVID-19 w zakresie udzielenia wsparcia najbardziej poszkodowanym przedsiębiorcom działającym w branżach, które znalazły się w trudnej sytuacji związanej przede wszystkim z okresowo wprowadzanymi na obszarze RP ograniczeniami w prowadzeniu działalności gospodarczej w trakcie pandemii, podczas gdy wykładnia językowa prowadzi do innych wniosków, zgodnych z celem zaprojektowanego systemu tj. udzielania pomocy branżowej przedsiębiorcom w sposób sprawny i szybki, umożliwiający oparcie się na danych zawartych w rejestrze REGON, które zostały udostępnione w tym celu organom administracji publicznej;
b) § 10 ust 1 pkt 2 w związku z ust 3 Rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie wynikające z przyjęcia przez Sąd, że dokonując oceny spełnienia warunku o którym mowa w § 10 ust. 2 Rozporządzenia w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według PKD, pierwszeństwo należy przyznać działalności rzeczywiście wykonywanej, niezależnie od danych zawartych w rejestrze REGON.
W treści skargi kasacyjnej organ zawarł argumentację dla poparcia postawionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od organu kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40)
Istotą problemu prawnego sprawy jest interpretacja § 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia COVID-19, zgodnie z którym oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1 tego paragrafu, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 listopada 2020 r. Według Sądu I instancji organ nie może przyjmować bezkrytycznie danych zawartych w rejestrze REGON, a w sytuacji rozbieżności pomiędzy wpisem w rejestrze REGON, a faktycznie wykonywaną działalnością, pierwszeństwo należy przyznać rzeczywiście wykonywanej działalności. Zdaniem organu natomiast, jak to wynika z treści skargi kasacyjnej, nie ma podstaw do ustalania rzeczywiście wykonywanej działalności, gdyż § 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia COVID-19 należy interpretować ściśle i w związku z tym ustalenie "przeważającej działalności" może nastąpić wyłącznie na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że omawiane zagadnienie znajduje odzwierciedlenie w jego najnowszym orzecznictwie (por. np. wyroki NSA: z 4 lutego 2022 r., sygn. akt I GSK 1176/21, z dnia 24 lutego 2022 r., sygn. akt I GSK 1431/21; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podzielając zatem wyrażony w tym wyroku pogląd co do wykładni § 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia COVID-19 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że WSA prawidłowo orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji ZUS. Naczelny Sąd Administracyjny aprobuje wykładnię § 10 ust. 2 rozporządzenia COVID-19 przyjętą przez Sąd I instancji.
Wskazać należy, że zasady prowadzenia Krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej (rejestru REGON) określają przepisy ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 955), z których wynika, że wpisowi do rejestru REGON podlegają m.in. informacje dotyczące wykonywanej działalności, w tym rodzaj przeważającej działalności (art. 42 ust. 3 pkt 4). W ustawie o statystyce publicznej nie ma definicji pojęcia "przeważającej działalności", a sposób wpisywania do rejestru wykonywanej działalności, w tym rodzaju przeważającej działalności, został określony w § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 listopada 2015 r. w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń (Dz. U. poz. 2009 z późn. zm.), zgodnie z którym wykonywaną działalność wpisuje się w postaci wykazu rodzajów działalności kodowanych według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) na poziomie działu, grupy, klasy lub podklasy, a rodzaj przeważającej działalności na poziomie podklasy. Katalog kodów Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 został zawarty w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) – (Dz.U. Nr 251, poz. 1885). Dane w rejestrze REGON, w tym te dotyczące kodów PKD prowadzonej działalności gospodarczej i kodu "przeważającej działalności", wynikają z informacji podawanych przez podmiot gospodarczy przy rejestracji w CEIDG (w przypadku osób prowadzących jednoosobową działalność gospodarczą) lub w KRS (w przypadku spółek kapitałowych, osobowych, spółdzielni, fundacji) bądź też bezpośrednio w GUS w przypadku podmiotów nie podlegających rejestracji. Również zmiany w zakresie prowadzonej działalności wprowadzane są do rejestru REGON na podstawie informacji podawanych przez podmiot prowadzący działalność.
W świetle przedstawionych wyżej zasad prowadzenia rejestru REGON informacja o rodzaju działalności wynikająca z rejestru REGON nie tworzy żadnego stanu prawnego, a jedynie ma potwierdzać stan faktyczny według oświadczenia wiedzy podmiotu prowadzącego taką działalność. Okoliczność, czy zawarta w oświadczeniu informacja jest prawdziwa, jest zatem kwestią dowodową (por. np. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 7 stycznia 2013 r. sygn. akt II UK 142/12 i z dnia 23 listopada 2016 r. sygn. akt II UK 402/15). Należy zauważyć, że w przypadku przedsiębiorców wpisanych do CEIDG, dane zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. o Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej i Punkcie Informacji dla Przedsiębiorcy, objęte są domniemaniem prawdziwości, które jest wzruszalne, jeżeli w drodze postępowania zostanie wykazane, że są niezgodne ze stanem rzeczywistym (por. wyrok WSA w Warszawie z 26 kwietnia 2018 r., V SA/Wa 2180/17). Fakt, iż zawarte w rejestrze REGON dane w zakresie kodów PKD, w tym kodu "przeważającej działalności", mogą nie odpowiadać stanowi rzeczywistemu, może wynikać nie tylko z powodu nieprawdziwego oświadczenia podmiotu rejestrującego działalność, ale również z braku aktualizacji wpisu w rejestrze REGON, po zmianie zakresu prowadzonej działalności, co może mieć miejsce z uwagi na zasadę stabilności przyjętą na potrzeby klasyfikacji działalności. Zgodnie z tą zasadą, wyrażoną w pkt 25 i 26 załącznika do powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD), aby uniknąć zbyt częstych zmian, nowy rodzaj działalności powinien być działalnością główną, przez co najmniej dwa lata, zanim zostanie zmieniona przypisana do jednostki, dana działalność przeważająca.
Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że rozwiązanie przyjęte w § 10 ust. 2 rozporządzenia COVID-19, polegające na odesłaniu do danych zawartych w rejestrze REGON, wskazuje jedynie na środek dowodowy, za pomocą którego organ w pierwszej kolejności winien dokonywać ustalenia przez organ rzeczywistego zakresu prowadzonej działalności. Jeśli w sprawie nie zachodzą wątpliwości, że taka działalność jest prowadzona, to organ nie ma potrzeby weryfikować stanu faktycznego w oparciu o inne dowody. Jeśli jednak stan faktyczny objęty wpisem w rejestrze REGON jest wątpliwy (w szczególności, gdy strona go kwestionuje, a tym, gdy bardziej wykazuje to innymi dowodami), to organ ma obowiązek przeprowadzić ustalenia dotyczące stanu rzeczywistego przy pomocy innych środków dowodowych, które są do takich ustaleń konieczne, stosując przy tym przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 75 § 1 k.p.a. stanowiący, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zastosowanie przepisów k.p.a. w postępowaniu o zwolnienia z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne wynika z art. 180 k.p.a. oraz art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.
Dodać należy, że na tle uregulowania postępowania dowodowego w kodeksie postępowania administracyjnego w orzecznictwie wyrażany jest pogląd, że niedopuszczalne jest stosowanie formalnej (legalnej) teorii dowodów poprzez twierdzenie, że daną okoliczność można udowodnić wyłącznie określonymi środkami dowodowymi bądź też przez tworzenie nowych reguł korzystania ze środków dowodowych (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 1989 r., sygn. akt II SA 961/88). Wprowadzenie sztywnej teorii dowodowej w pewnej sferze w drodze praktyki organów administracji narusza zasady postępowania administracyjnego, poprzez arbitralne ograniczenia zakresu art. 75 k.p.a., co wypełnia dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. (wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2000 r., sygn. akt V SA 2182/99). Innymi słowy w postępowaniu administracyjnym, organ powinien wykorzystać wszelkie dostępne środki dowodowe, a niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ dokonuje rozstrzygnięcia na podstawie tylko jednego, wybranego środka dowodowego.
Zatem w sytuacji, gdy w postępowaniu o zwolnienie z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne znajdują zastosowanie przepisy regulujące postępowanie dowodowe zawarte w kodeksie postępowania administracyjnego, nie jest dopuszczalne takie rozumienie § 10 ust. 2 rozporządzenia COVID-19, które ogranicza możliwość ustalenia przesłanki "przeważającej działalności" tylko do jednego środka dowodowego, mianowicie rejestru REGON. O ile przepis ten zawiera rozwiązanie proceduralne mające na celu usprawnienie procesu przyznawania przez ZUS wsparcia przedsiębiorcom prowadzącym określony rodzaj działalności, przez wskazanie środka dowodowego mającego pierwszeństwo, to jednak nie narusza on ogólnych zasad postępowania dowodowego obowiązującego w postępowaniu administracyjnym, przez wprowadzenie formalnej (legalnej) teorii dowodów w tych sprawach. W przypadku, bowiem uzasadnionych wątpliwości, co do prawdziwości (aktualności) danych zawartych w rejestrze REGON, nie jest wykluczone ustalenie tej okoliczności, (czyli rzeczywiście prowadzonej "przeważającej działalności") z wykorzystaniem innych środków dowodowych. Szybkość postępowania nie może dominować nad potrzebą wydania prawidłowej decyzji opartej na dokładnie wyjaśnionym stanie faktycznym.
Za przedstawioną wyżej interpretacją § 10 ust. 2 rozporządzenia COVID-19 dokonywaną w powiązaniu z przepisami k.p.a. regulującymi postępowanie dowodowe, przemawiają zarówno argumenty pochodzące z wykładni systemowej, jak i wykładni celowościowej.
Ponadto z zasady demokratycznego państwa prawnego określonej w art. 2 Konstytucji RP wywodzona jest zasada sprawiedliwości proceduralnej, która określa również sposób stosowania obowiązujących reguł postępowania administracyjnego. Jak bowiem wielokrotnie podkreślał Trybunał Konstytucyjny z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika ogólny wymóg, aby wszelkie postępowania prowadzone przez organy władzy publicznej w celu rozstrzygnięcia spraw indywidualnych odpowiadały standardom sprawiedliwości proceduralnej. Regulacje prawne tych postępowań muszą w związku z tym zapewnić wszechstronne i staranne zbadanie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz gwarantować wszystkim stronom i uczestnikom postępowania prawo do wysłuchania, tj. prawo przedstawiania i obrony swoich racji. Na sprawiedliwość proceduralną składa się m.in. zapewnienie jednostce wysłuchania polegające przynajmniej na możliwości przedstawienia swoich racji oraz zgłaszania wniosków dowodowych (por. np. wyroki TK z 15 grudnia 2008 r., P 57/07; z 14 czerwca 2006 r., K 53/05, z 11 czerwca 2002 r., SK 5/02). W dziedzinie prawa administracyjnego, sprawiedliwość proceduralna oznacza taką organizację procesu uzyskiwania informacji, ich analizy i podejmowania rozstrzygnięcia, która pozwala uznać wynik zastosowania procedury za sprawiedliwy (por. wyrok NSA z 27 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 468/11). Nie może budzić wątpliwości, że jednym z podstawowych środków gwarantujących sprawiedliwy rezultat postępowania są na gruncie procedury administracyjnej reguły prowadzenia postępowania dowodowego (art. 75–81 k.p.a.) oraz obowiązek dochodzenia przez organ administracji do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) w oparciu o wszechstronną analizę materiału dowodowego w sprawie (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.).
Dokonując, zatem wykładni § 10 ust. 2 rozporządzenia COVID-19 z uwzględnieniem zasady sprawiedliwości proceduralnej nie można twierdzić, że wbrew regułom prowadzenia postępowania dowodowego określonym w kodeksie postępowania administracyjnego, przepis ten wyklucza inne środki dowodowe aniżeli rejestr REGON oraz, że pozwala on pomijać twierdzenia strony odnośnie do zgodności danych zawartych w tym rejestrze ze stanem rzeczywistym, co może mieć bezpośredni wpływ na prawidłowość (sprawiedliwość) wyniku postępowania. Takie rozumienie omawianego przepisu prowadziłoby do arbitralnego rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o jeden tylko środek dowodowy, z pominięciem wysłuchania strony twierdzącej, że środek ten nie odzwierciedla stanu rzeczywistego, a to oznaczałoby naruszenie zasady sprawiedliwości proceduralnej.
Za możliwością ustalenia rzeczywistego stanu co do przeważającej działalności podmiotu ubiegającego się o zwolnienie z opłacania składek również na podstawie innych dowodów aniżeli rejestr REGON przemawiają też dyrektywy wykładni celowościowej.
Zwolnienie przewidziane w § 10 ust. 1 rozporządzenia COVID-19 stanowi jeden z elementów regulacji stanowiących reakcję na negatywne skutki epidemii COVID-19 związane z wprowadzonymi przez władze publiczne ograniczeniami konstytucyjnego prawa swobody prowadzenia działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP) i możliwości zarobkowania. Celem tych regulacji jest udzielenie wsparcia przedsiębiorcom działającym w branżach, które zostały dotknięte wprowadzanymi zasadami bezpieczeństwa oraz ponoszącym koszty związane z obostrzeniami sanitarnymi. W związku z tym udzielenie pomocy w postaci zwolnienia z opłacania składek powinno dotyczyć tych przedsiębiorców, którzy rzeczywiście prowadzą działalność bezpośrednio narażoną na straty w następstwie epidemii. Ustalenie rodzaju prowadzonej działalności wyłącznie w oparciu o treść wpisu w rejestrze podmiotów REGON, mogłoby skutkować odmową przyznania wsparcia przedsiębiorcy, który faktycznie prowadzi działalność dotkniętą ograniczeniami wprowadzonymi w związku z COVID-19 i poniósł w związku z tym szkody, a to pozostawałoby w sprzeczności z założeniami rozporządzenia o COVID-19 i celami, jakie ma ono realizować.
Nie można zgodzić się z argumentacją organu, że wprowadzone uregulowanie w oparciu o zapisy w systemie rejestracyjnym REGON miało na celu przyspieszenie postępowania, co powinno przekładać się niejako automatycznie na szybką odmowę zwolnienia tym przedsiębiorcom, którzy nie spełniają warunku do udzielenia pomocy w postaci posiadania stosownego wpisu kodu przeważającej działalności. O ile argument ten jest trafny wobec uregulowania dotyczącego pozytywnego załatwienia wniosku, co nie następowało w formie decyzji, a jedynie w formie informacji (v. art. 31 zq ust. 5 ustawy o COVID – 19). To argument ten nie wydaje się zasadny odnośnie do sytuacji której efektem jest odmowa uwzględnienia żądania przedsiębiorcy. Ta bowiem następuje w formie decyzji administracyjnej o czym zadecydował sam ustawodawca (art. 31 zq ust. 7 ustawy o COVID – 19). Zatem procedowanie w sprawie odmowy udzielenia pomocy kieruje się dodatkowymi zasadami o czym była już mowa.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że WSA prawidłowo wywiódł, iż w realiach rozpatrywanego przypadku nie ulega wątpliwości, że na dzień 30 listopada 2020 r. zgłoszony przez skarżącego kod przeważającej działalności PKD 4690.Z, nie jest kodem, który uprawnia do zwolnienia z obowiązku opłacania składek za styczeń 2021 r. Tym niemniej, rzeczą organu jest ustalenie, czy oferowane przez stronę twierdzenia/ dowody pozwalają na wyjaśnienie, że dane co do zakresu i rodzaju przeważającej działalności uwidocznione w wykazie przekazanym ZUS przez GUS były (lub nie były) zgodne z rzeczywistym stanem faktycznym na dzień 30 listopada 2020 r. Dodać trzeba, że w tej sprawie na dzień 30 listopada 2020 r. skarżący prowadził działalność przyporządkowaną do kodu PKD 4690.Z (a więc nieuprawniającą do ubiegania się o zwolnienie, o którym mowa w § 10 ust. 1 rozporządzenia). Jednak we wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania składek skarżący oświadczył, że prowadzi jako przeważającą działalność wg PKD 5610.A (zatem ujętą w § 10 ust. 1 rozporządzenia). Ponadto, w dacie wydawania decyzji nastąpiło już uaktualnienie kodu PKD z datą wsteczną, co oczywiście nie sanuje braku wpisu na dzień 30 listopada 2020r. choć daje pewną wskazówkę.
W ocenie NSA w przepisie art. 31zo ust. 11 ustawy o COVID-19 ustawodawca wprowadził środek dowodowy o charakterze formalnym, za pomocą którego organ ustala rzeczywisty zakres prowadzonej działalności. Środek ten ma charakter domniemania prawnego zakładającego, że wpis w rejestrze podmiotów REGON odpowiada stanowi rzeczywistemu. Domniemanie to nie ma jednak charakteru niewzruszalnego.
Przedsiębiorca prowadzący rzeczywistą działalność gospodarczą odpowiadającą treści kodów PKD wymienionych w art. 31 zo ust. 10 ustawy o COVID-19, jako przeważającą (ten warunek ulgi ma charakter materialnoprawny i nie podlega modyfikacji), może przeprowadzić dowód przeciwko treści dokumentu urzędowego, a więc odnośnie środka dowodowego określonego w art. 31zo ust. 11 ustawy o COVID-19, tj. danych pozyskanych przez Zakład z rejestru podmiotów REGON i podważyć w niebudzący wątpliwości sposób aktualność wpisu w rejestrze podmiotów REGON odnośnie stanu faktycznego, w jakim się znajduje. Obalenie domniemania polegać będzie na wykazaniu, że rzeczywisty stan faktyczny jest inny, niż wynikający z danych pozyskanych przez Zakład z rejestru podmiotów REGON (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 27 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Rz 214/21).
Co więcej, o przeważającej działalności nie może świadczyć sam wpis do rejestru podmiotów REGON, ponieważ sposób wykładni ww. przepisu ustawy COVID-19, sprowadzający się jedynie do sprawdzenia zapisu w rejestrze REGON, prowadziłby w skutkach do nierównego dostępu do pomocy. Celem zaś przepisów wchodzących w pakiet przepisów tzw. tarczy Antykryzysowej było bowiem realne - rzeczywiste wsparcie dla podmiotów, które skutki epidemii - COVID-19 faktycznie poniosły (np. poprzez wprowadzone ograniczenia w prowadzeniu działalności). Chodziło zatem o to, aby wsparcie otrzymały podmioty faktycznie prowadzące na dany dzień - jako przeważającą działalność we wskazanym zakresie, według podanego PKD. Natomiast przyjęty na podstawie ww. regulacji jedyny sposobu weryfikacji - warunku prowadzenia jako przeważającej działalności gospodarczej według rejestru REGON, nie przyczynia się do realizacji celu ustawy COVID-19, nie dochowuje zasady proporcjonalności, jak również w efekcie prowadzi do naruszenia zasady równości wobec prawa. Co więcej, jest nieproporcjonalny do skutków, jakie wywołuje. Przyjęty sposób weryfikacji podmiotów uprawnionych nie może bowiem w skutkach prowadzić do wykluczenia z pomocy podmiotów, które w rzeczywistości warunek spełniają, co mogą wykazać w inny sposób. Oceny w zakresie równego prawa do wsparcia (bo o takie prawo chodzi), należy dokonać pomiędzy podmiotami, które faktycznie spełniają wymóg prowadzenia na dzień złożenia wniosku przeważającej działalności gospodarczej według podanych kodów PKD.
Zatem właściwe zdefiniowanie pojęcia przeważającej działalności ma doniosłe znaczenie w kontekście celu, który stanowi reakcję na negatywne skutki epidemii COVID-19. Pomoc, o jakiej mowa w art. 3Izo ust. 10 ustawy o COVID-19, nie powinna trafiać do podmiotów, które nie prowadzą działalności określonych w tych przepisach jako przeważająca. Nie można jej przyznawać z pominięciem podmiotów, które pomimo braku zgłoszenia organowi statystyki publicznej jako przeważającego rodzaju działalności tej wymienionej w art. 3 Izo ust. 10 ustawy o COVID-19, rzeczywiście taki rodzaj działalności w analizowanym czasie prowadziły. Poprzestanie na formalnej treści wpisu w rejestrze podmiotów REGON mogłoby nie pozwolić przyznać pomocy tym, do których została ona skierowana. Wprowadzenie jako jedynego sposobu weryfikacji spełnienia przedmiotowego kryterium - według wpisu do rejestru REGON - doprowadza do sytuacji, że podmioty, które znajdują się w tej samej sytuacji, tj. faktycznie/rzeczywiście prowadzą na dzień złożenia wniosku, jako przeważającą działalność gospodarczą według PKD wymienionych w art. 31zo ust. 8 ustawy COVID-19 - zostają pozbawione dostępu do ulgi.
Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, aprobuje stanowisko WSA, który doszedł do przekonania, że ZUS dopuścił się naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1, i art. 80 k.p.a., poprzez niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego niezbędnego do podjęcia rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy w sprawie konieczne było przeprowadzenie postępowania dowodowego, w celu ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia przesłanek, w szczególności czy działalność prowadzona przez skarżącego jest objęta kodem PKD uprawniającym do skorzystania z prawa do omawianego zwolnienia w dacie wskazanej przez ustawodawcę. Takie pominięcie wyżej wskazanych przepisów w postępowaniu administracyjnym mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Strona skarżąca konsekwentnie bowiem twierdziła, że na dzień
30 listopada 2020 r. prowadziła przeważającą działalność w zakresie usług gastronomicznych oznaczoną kodem PKD 5610A. Organ pominął jednak twierdzenia strony odnośnie okoliczności mających zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i zaniechał zweryfikowania tych twierdzeń w oparciu o dowody, które może przedstawić sama strona (nie jest ona bowiem zwolniona od współdziałania z organem, jeżeli domaga się zastosowania wobec niej zwolnienia z obowiązku opłacania składek) i ewentualnie inne jeszcze dowody pozwalające wyjaśnić sprawę.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).