I GSK 718/23

I GSK 718/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-11-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Henryk Wach
Jacek Boratyn /sprawozdawca/
Małgorzata Grzelak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Sygn. powiązane
I SA/Kr 923/21 - Wyrok WSA w Krakowie z 2022-06-23
Skarżony organ
Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Jacek Boratyn (spr.) Protokolant asystent sędziego Marta Górniak po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej Kraków i Rady Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 czerwca 2022 r. sygn. akt I SA/Kr 923/21 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej Kraków i Rady Miasta Krakowa na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie z dnia 14 maja 2021 r. nr KI.4110.108.2021 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta Krakowa z 24 marca 2021 r. nr LIV/1514/21, zmieniającej uchwałę nr XXXVI/915/20, w przedmiocie przyjęcia programu rozwoju odnawialnych źródeł energii 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy Miejskiej Kraków na rzecz Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 23 czerwca 2023 r., sygn. I SA/Kr 923/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej WSA w Krakowie) po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Miejskiej Kraków (dalej zwanej skarżącą lub miastem) i Rady Miasta Kraków (dalej zwanej skarżącą lub radą miasta), na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej (RIO) w Krakowie, z dnia 14 maja 2021 r. nr KI.4110.108.2021, w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta Krakowa, z dnia 24 marca 2021 r., nr LIV/1514/21, oddalił skargę.
W stanie faktycznym sprawy w dniu 23 kwietnia 2021 r. do RIO w Krakowie wpłynęła uchwała Rady Miasta Krakowa nr LIV/1514/21 z dnia 24 marca 2021 r. zmieniająca uchwałę XXXVI/915/20 w sprawie przyjęcia Programu rozwoju odnawialnych źródeł energii na obszarze Gminy Miejskiej Kraków (Dz. Urz. Woj. Mał. Z 2021 r. poz. 1904).
W podstawie prawnej przedmiotowej uchwały Rada Miasta powołała przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 713 z późn. zm.) oraz art. 403 ust. 5 w związku z art. 400a ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1219 z późn. zm.).
Kolegium RIO w Krakowie (dalej również jako: Kolegium) w dniu 7 maja 2021 r. postanowiło wszcząć postępowanie o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w części dotyczącej postanowień § 6 ust. 1 pkt 1, ust. 2, ust. 4 oraz ust. 6 wzoru umowy o udzielenie dotacji celowej, stanowiącego załącznik nr 3 do uchwały NR LIV/1514/21 w brzmieniu, cyt.:
§ 6 ust. 1 pkt 1 – "Udzielona dotacja podlega zwrotowi na następujących zasadach w wypadku: zaprzestania używania proekologicznego systemu grzewczego i/lub instalacji odnawialnego źródła energii w terminie do 5 lat, licząc od końcowej daty realizacji Zadania, o której mowa w § 2 ust. 1 niniejszej umowy"
§ 6 ust. 2 - ,,Termin zwrotu udzielonej dotacji ustala się do 15 dni, licząc od ostatniego dnia miesiąca, w którym zaistniała okoliczność, o której mowa w ust. 1 pkt 1."
§ 6 ust. 4 - "Od kwoty dotacji zwróconej po terminie, o którym mowa w ust. 2, naliczane są odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Naliczane odsetki obciążają Inwestora, który zobowiązany jest je wypłacić na rachunek bankowy Miasta o numerze... "
§ 6 ust. 6 - "Informację o wystąpieniu okoliczności, o których mowa w ust. 1 pkt. 1 lub 2, Inwestor przekazuje Miastu na piśmie ze wskazaniem daty jej powstania, a w braku przekazania tej informacji lub w przypadku przekazania informacji niezgodnej ze stanem faktycznym zarówno fakt wystąpienia ww. okoliczności jak też datę ich powstania wskazuje Miasto w oparciu o zgormadzone w sprawie dowody. Miasto wskazuje termin określający obowiązek zwrotu dotacji. "
Kolegium RIO, po wysłuchaniu stanowiska przedstawicieli Miasta Krakowa oraz po zapoznaniu się z pisemnym stanowiskiem Prezydenta, podjęło 14 maja 2021 r. uchwałę nr KI.4110.108.2021 orzekając o stwierdzeniu nieważności Uchwały Rady Miasta Krakowa Nr LIV/1514/21 z dnia 24 marca2021 roku zmieniającej uchwałę nr XXXVI/915/20 w sprawie przyjęcia Programu rozwoju odnawialnych źródeł energii na obszarze Gminy Miejskiej Kraków - w części dotyczącej postanowień: § 6 ust. 1 pkt 1, ust. 2, ust. 4 oraz ust. 6 wzoru umowy o udzielenie dotacji celowej ustalonego w Załączniku nr 3 do uchwały.
W uzasadnieniu swojego stanowiska Kolegium RIO wskazało m.in., że cytowane postanowienia Rada Miasta Krakowa wprowadziła bez podstawy prawnej oraz w sprzeczności z art. 251-253 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 305, dalej u.f.p.). Przesłanki zwrotu dotacji udzielonej z budżetu gminy określają przepisy art. 251 i 252 u.f.p. Jak wynika z art. 253 wyżej wymienionej ustawy, tylko odrębne ustawy mogą ustanawiać dodatkowe przesłanki zwrotu dotacji do budżetu gminy poza już określonymi w art. 251 i art. 252. Brak jest więc podstawy prawnej do ustanowienia dodatkowych przesłanek zwrotu dotacji w aktach prawa miejscowego. Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78 poz. 483 z późn. zm.) organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W myśl art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego mogą ustanowić akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, co w praktyce oznacza, że organ stanowiący JST nie może wprowadzać w akcie prawa miejscowego zapisów wykraczających poza granice upoważnienia ustawowego. Kolegium powołując się na orzecznictwo sądów wskazało ponadto, że normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny i niedopuszczalnym jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wprowadzanie kompetencji w drodze analogii. Kolejno zwrócono uwagę na fakt, iż z obowiązkiem zwrotu dotacji ustawodawca wiąże odpowiedzialność donatora i beneficjenta przewidzianą w art. 8 pkt 3 i art. 9 pkt 3 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Odpowiedzialność ta zdaniem organu nadzoru obejmuje wyłącznie sytuacje zwrotu dotacji na podstawie przepisów ustawowych z art. 251 i art. 252 u.f.p. oraz ustaw szczególnych, do których odsyła art. 253 u.f.p. Na zakończenie zwrócono także uwagę na możliwość wprowadzenia zapisów zabezpieczających interesy donatora w formie kar umownych w umowie o udzielenie dotacji celowej.
WSA w Krakowie, po rozpatrzeniu skargi miasta/rady miasta na uchwałę Kolegium RIO, oddalił przedmiotową skargę.
W zakresie merytorycznym Sąd podzielił stanowisko organu, że z art. 253 u.f.p. wprost wynika, iż tylko odrębne ustawy mogą ustanawiać dodatkowe jeszcze przesłanki zwrotu dotacji do budżetu gminy poza już określonymi w art. 251 i art. 252 ustawy. Brak jest zatem podstawy prawnej dla ustanawiania dodatkowych przesłanek zwrotu dotacji do budżetu jednostki samorządu terytorialnego w aktach prawa miejscowego. Oznacza to, iż § 6 ust. 1 i pozostałe zakwestionowane przepisy wzoru umowy wprowadzono z naruszeniem zasady przestrzegania ustawowej legitymacji prawotwórczej z art. 94 Konstytucji R.P. Zgodnie bowiem z przepisem ustawy zasadniczej organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego (jako źródła prawa powszechnie obowiązującego, w rozumieniu art. 87 ust. 1 Konstytucji R.P.) przestrzegając reguły działania na podstawie upoważnień zawartych w ustawie (podstawa formalna w art. 403 ust. 5 u.p.o.ś.) oraz w granicach upoważnień zawartych w ustawie prawa. Norma systemowa z art. 253 u.f.p. wiąże zarówno dla wykładni dotyczących zasad i trybu zwrotu dotacji do budżetu j.s.t., przepisów u.f.p. oraz dla wykładni przepisów takich ustaw szczególnych, jak przepisy u.p.o.ś. Według art. 253 "Przepisów art. 251 i art. 252 nie stosuje się, jeżeli odrębne ustawy określają zasady i tryb zwrotu dotacji. "Pojęcie "odrębna ustawa", jako kwalifikowane w art. 253 u.f.p. źródło dodatkowych norm o zasadach i trybie zwrotu dotacji w art. 253 u.f.p., zgodnie z jego definicją normatywną z art. 2 pkt 4 u.f.p. oznacza: "ustawy inne niż niniejsza ustawa (tj. niż przepisy u.f.p. oraz ustawa budżetowa". Ustawodawca poprzez art. 253 u.f.p. zastrzega zatem, że w ustawie odrębnej dla określonej dotacji, może on przewidzieć inne jeszcze przesłanki (zasady) i tryb zwrotu dotacji do budżetu j.s.t., niż wynikające z art. 251 i 252 u.f.p. Przykładem takiego przepisu ustawy odrębnej jest art. 116 ust. 3-4 ustawy o działalności leczniczej. W ww. zapisach wyrażono zasady i tryb zwrotu, odmienne niż z art. 251 i 252 u.f.p. w zw. z art. 253 u.f.p. Z tych powodów, że decyzję o regulacji spraw z art. 253 u.f.p. ustawodawca zastrzegł dla siebie samego do "ustawy odrębnej", a zarazem do ustawy sensu stricto, nie jest możliwe takie odczytywanie treści delegacji dla wydania rozporządzeń rządowych dotyczących dotacji z budżetów j.s.t., ani interpretacja ustawowych uprawnień j.s.t. do wydawania prawa miejscowego, aby dosztukować się w tam określonym katalogu spraw będących przedmiotem prawa miejscowego lub rozporządzenia, legitymacji do stanowienia nowych zasadach i trybu zwrotu dotacji do budżetu j.s.t., ponad uregulowane ustawą o finansach publicznych (art. 251 i art. 252 u.f.p.) lub ustawami odrębnymi jeśli ustawodawca skorzystał z możliwości opisanej w art. 253 u.f.p. Wobec działania ww. klauzuli wykładni prawa z art. 253 u.f.p. nie jest możliwe, aby w treściach uprawnień ustawowych do stanowienia określonego aktu prawa miejscowego, jak uprawnienie z art. 403 ust. 5 u.p.o.ś., doszukiwać się i znajdować niemożliwe do ustanowienia uprawnienia do regulacji aktem prawa miejscowego nowej normy o zwrocie dotacji do budżetu j.s.t., a tym bardziej do modyfikacji jednej lub wszystkich z czterech norm o zwrocie dotacji wyrażonych w art. 251 i 252 u.f.p. Powyższe nie wyklucza natomiast możliwości wprowadzenia zapisów dotyczących zabezpieczenia cywilno-prawnego w formie kar umownych w umowie zawartej z beneficjentem dotacji.
Ponadto zrealizowanie inwestycji niezgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami, jako podstawa zwrotu dotacji, wbrew argumentacji zawartej w skardze nie mieści się w żadnej z czterech możliwych sytuacji stanowiących obecnie ustawowe przesłanki (zasady) zwrotu dotacji, jak art. 251 lub art. 252 u.f.p.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że w § 6 ust. 1 pkt 1, wbrew ustawie, przewidziano 5 letni okres trwałości eksploatowania urządzenia celem zachowania efektu ekologicznego. Regulacja tej treści zawiera określenie dodatkowych przesłanek powstania obowiązku zwrotu dotacji celowych, zatem została przyjęta bez podstawy prawnej właściwej podejmowaniu uchwał w materii takiej, jak uchwała przedmiotowa - z art. 403 ust. 5 u.p.o.ś., a zarazem z rażącym wykroczeniem poza powołany przepis upoważniający, jako podstawę stanowienia aktu prawa miejscowego.
Wbrew argumentacji zawartej w skardze nie można w zapisie art. 403 ust. 6 u.p.o.ś. doszukiwać się podstaw i możliwości, aby w tam przewidzianej umowie zamieszczać ustalenia o zwrocie dotacji. Byłoby to wbrew przepisom art. 251 i art. 252 u.f.p. oraz wbrew art. 253 u.f.p., jaki odsyła do ustaw odrębnych (sensu stricto), jako źródła nowych zapisów o zasadach lub trybie zwrotu dotacji do budżetu j.s.t.
Ponadto Sąd podzielił pogląd, iż dla dotacji z art. 403 ust. 4 u.p.o.ś. w przepisach ustawy nie wprowadzono szczególnych zasad i trybu jej zwrotu do budżetu gminy lub odpowiednio budżetu powiatu, z tam zapisanych powodów. Ze względu na zasadę wyłączności ustawowej (tj. zasadę "ustawy" sensu stricto) z art. 253 u.f.p. - nie jest możliwe, aby w uprawnieniu prawotwórczym z art. 403 ust. 5 u.p.o.ś., doszukiwać się prawa rady gminy i rady powiatu do ustanawiania uchwałą zasad zwrotu dotacji ustanawianej taką uchwałą. Przepisy § 4 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 poz. 283 z późn. zm.) wykluczają również możliwość przyjmowania, jakoby w materii uchwał z art. 403 ust. 5 u.p.o.ś. w zakresie regulacji kwestii rozliczania dotacji, ustawodawca widział potrzebę i możliwość "powtarzania" w uchwałach brzmienia przepisów art. 251 i 252 u.f.p. Z kolei przepis § 118 w zw. z § 143 z.t.p. wyklucza zamieszczanie przez organy stanowiące j.s.t. w prawie miejscowym "zapisów-powtórzeń" pozorujących ustanowienie normy przez dany organ j.s.t., jaka to okazuje się już obowiązywać z mocy wyrażającego ją przepisu pierwotnego- źródłowego (tzw. zasada zakazu superfluum). Ponadto z powodu wyżej podkreślanego wykluczenia możliwości wyprowadzania, w drodze wykładni przepisów u.f.p., nowych (poza art. 251 i art. 252) norm określających zasady i tryb zwrotu dotacji do budżetu j.s.t., nie jest dopuszczalne wyprowadzanie podstaw do ustanawiania takich norm, nawet w formie dwustronnych i dobrowolnie zawieranych umów dotacyjnych przewidzianych w art. 250, art. 221 ust. 3 u.f.p. Treść zasady wyłączności ustawy, wynikająca z art. 253 u.f.p., wyklucza w końcu taką wykładnię przepisu art. 403 ust. 6 u.p.o.ś. o umowie dotacyjnej, aby oprócz tam wymienionej kwestii zapewnienia wymagań z zakresu dopuszczalności pomocy publicznej, w tekście umowy o dotację dopuszczać ustanawianie jakiegoś "warunku rozwiązującego", albo "sankcji" w postaci zwrotu dotacji do budżetu donatora (jako obowiązku publiczno-prawnego). Rada Miasta Krakowa nie mogła poprzez § 6 ust. 1 pkt 1. ust. 2, ust. 4 oraz ust. 6 wzoru umowy o udzielenie dotacji celowej, stanowiącego załącznik nr 3 do uchwały NR LIV/1514/21, pojęciu ustawowemu z art. 252 ust. 1 pkt 1 i z art. 251 ust. 4 u.f.p. nadawać własne znaczenie na poziomie prawa miejscowego, odmienne od ustawowego. Taka jego wykładnia, inna niż znaczenie ustawowe, nie jest również możliwa z punktu widzenia domniemania tożsamości znaczeniowej treści i pojęć ustawowych, jako pojęć użytych w prawie miejscowym, jako domniemania wynikającego zasad z§ 149, §156 z.t.p.
W skardze podniesiono argument, że ustanowione przepisami uchwały przesłanki zwrotu dotacji (niesłusznie nazywane tam sankcjami) stanowią wyraz nawiązania do przeznaczenia dotacji, z którym ustawa wiąże obowiązek zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z jej przeznaczeniem w rozumieniu art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p.
Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu nadzoru, że przeznaczeniem dotacji jest finansowanie lub dofinansowanie kosztów inwestycji, stanowiących przedsięwzięcia z art. 400a u.p.o.ś. Zgodnie bowiem z art. 403 ust 2 u.p.o.ś. finansowanie ochrony środowiska, w zakresie celów i przedsięwzięć z tam wymienionego art. 400a należy do zadań własnych gminy. Zgodnie z art. 403 ust. 4 u.p.o.ś. realizacja zadania może polegać na udzielaniu dotacji celowej z budżetu gminy na finansowanie lub dofinansowanie kosztów inwestycji.
Należy wskazać, że zgodnie z definicją z art. 126 u.f.p. dotacje są to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki m.in. z budżetu jednostek samorządu terytorialnego przeznaczone na podstawie u.f.p.. odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. W myśl art. 127 ust. 1 pkt 1 lit. f u.f.p, dotacja celowa inwestycyjna przeznaczona jest na finansowanie lub dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji. W przypadku niniejszej dotacji inwestycja taka obejmuje przedsięwzięcia określone w art. 400a ust. 1 pkt 5 i pkt 22 u.p.o.ś.
Odnosząc się do przeznaczenia dotacji inwestycyjnej z art. 403 u.p.o.ś, w pierwszej kolejności w uchwale prawa miejscowego rada gminy określa przeznaczenie udzielanej dotacji inwestycyjnej. Następnie w umowie dotacyjnej określone zostaje przeznaczenie przyznanej dotacji, w zgodzie z przepisami ustawy i uchwały. Powołane przepisy art. 126 i art. 127 ust. 1 pkt 1 lit. f u.f.p. oraz art. 403 ust. 4 u.p.o.ś. dowodzą, że przeznaczeniem dotacji określonej w art. 403 ust. 5 u.p.o.ś. jest dostarczenie beneficjentowi środków finansowych i pokrycie z tych środków kosztów inwestycji jako przedsięwzięcia z art. 400a u.p.o.ś. W przypadku dotacji z budżetu Miasta Krakowa w wyniku tak dokonanej operacji finansowej, beneficjent staje się właścicielem urządzenia odnawialnego źródła energii. Uznać zatem należy, że wykorzystanie dotacji inwestycyjnej z art. 403 ust. 4 u.p.o.ś. dokonuje się poprzez zapłatę, a co za tym idzie polega na wydatkowaniu środków dotacji na pokrycie kosztów przedsięwzięcia beneficjenta na które dotacja została udzielona. Dlatego za "wykorzystanie dotacji niezgodnie z jej przeznaczeniem'", jako przesłankę zwrotu dotacji do budżetu JST, w rozumieniu art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p., w przypadku dotacji z art. 403 ust. 4 u.p.o.ś. należy traktować poniesienie z niej wydatku na inny cel niż przedsięwzięcie określone w umowie dotacyjnej z art. 403 ust. 6 u.p.o.ś.
Zgodzić się należy z organem nadzoru, że zaprzestanie używania proekologicznego systemu grzewczego i/lub instalacji odnawialnego źródła energii w terminie 5 lat, licząc od końcowej daty realizacji zadania nie jest wyrazem wykorzystania niniejszej dotacji niezgodnie z jej przeznaczeniem.
Jak wskazują sami skarżący, "W treści uchwały przewidziano, że wykorzystanie dotacji następuje poprzez zapłatę za zrealizowane zadanie ( §27 uchwały i następne) " - czyli na zakup i montaż instalacji odnawialnego źródła energii.
Przepis art. 251 ust. 4 u.f.p. stanowi, że wykorzystanie dotacji następuje w szczególności przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona, albo w przypadku, gdy odrębne przepisy stanowią o sposobie udzielania i rozliczania dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach. Skoro przeznaczeniem dotacji z art. 403 u.p.o.ś. jest sfinansowanie lub dofinansowanie kosztów inwestycji to jej wykorzystanie polega na pokryciu tych kosztów ze środków uzyskanych z dotacji. Późniejsza eksploatacja urządzenia powstałego ze środków z dotacji i zakładana 5 letnia trwałość takiego eksploatowania urządzenia nie stanowi wyrazu wykorzystania dotacji inwestycyjnej.
Przeznaczeniem dotacji w myśl uchwały Rady Miasta Krakowa jest zatem wyposażenie beneficjenta w trybie zakupu w odpowiednie urządzenie (zakup i montaż instalacji odnawialnego źródła energii - powietrznej pompy ciepła/gruntowej pompy ciepła/kolektorów słonecznych/instalacji fotowoltaicznej) - wykorzystanie dotacji następuje więc poprzez zapłatę za urządzenie określone w umowie dotacyjnej. Zatem beneficjent dotacji kupuje i montuje odpowiednie urządzenie, a następnie rozlicza się z wydatku. Rozliczeniem wykorzystania dotacji zgodnego z jej przeznaczeniem jest dostarczony organowi dowód zapłaty za uzgodnione urządzenie waz z dowodem sprawności powstałego urządzenia. Przeznaczenie i wykorzystanie dotacji inwestycyjnej kończy się na dokonaniu wydatku i rozliczeniu z jej wykorzystania. Późniejsza ewentualna nieprawidłowa eksploatacja urządzenia, w sytuacji, gdy dotacja spełniła już swoją funkcję, tj. doprowadziła zgodnie z jej przeznaczeniem do zakupu i uruchomienia tego urządzenia, nie będzie stanowiła wyrazu wykorzystywania dotacji niezgodnie z jej przeznaczeniem. Jeszcze raz podkreślić należy, że dotacja zgodnie z brzmieniem uchwały Rady Miasta Krakowa udzielana jest na zakup i zamontowanie urządzenia - na inwestycję, a nie jak twierdzą Skarżący również na eksploatację tego urządzenia. Niezachowanie trwałości efektu ekologicznego przez wskazane w uchwale kryteria nie stanowi o wykorzystaniu dotacji niezgodnie z przeznaczeniem.
Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Krakowie złożyło miasto/rada miasta, zaskarżając go w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię wskazanych poniżej w punktach 1) do 7) przepisów prawa, a w szczególności:
1) naruszenie przepisów art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art 403 ust. 5 i art 403 ust 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (dalej POŚ) oraz w nawiązaniu do art 251 i art 252 w związku z art 221 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, dalej u.f.p., poprzez przyjęcie, że normatywne stypizowanie przypadku "wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem" w postaci "zaprzestania używania proekologicznego systemu grzewczego i/lub instalacji odnawialnego źródła energii w terminie 5 lat, licząc od końcowej daty realizacji zadania, o której mowa w § 2 ust 1 niniejszej umowy" (§6 ust 1 pkt 1, ust 2, ust. 4 oraz ust 6 wzoru umowy o udzielenie dotacji celowej) w przepisach rangi prawa miejscowego przez organ stanowiący gminy stanowi wykroczenie poza ramy przyznanych temu organowi kompetencji ustawowych,
2) naruszenia przepisów art 221 ust 4 i art 252 ust 1 pkt 1 u.f.p. w związku z art. 403 ust 5 POŚ poprzez przyjęcie, że określenie przez organ stanowiący normatywnego stypizowania przypadku "wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem" w postaci "zaprzestania używania proekologicznego systemu grzewczego i/lub instalacji odnawialnego źródła energii w terminie 5 lat, licząc od końcowej daty realizacji zadania, o której mowa w §2 ust 1 niniejszej umowy" (§ 6 ust 1 pkt 1, ust 2, ust 4 oraz ust 6 wzoru umowy o udzielenie dotacji celowej) z sankcją określoną art 252 ust. 1 in fine u.f.p. stanowi dodatkową przesłankę zwrotu dotacji wykraczającą poza normę tego przepisu,
3) naruszenie przepisu art 252 ust 1 pkt 1 u.f.p. poprzez przyjęcie, że "zaprzestanie używania proekologicznego systemu grzewczego i/lub instalacji odnawialnego źródła energii w terminie 5 lat, licząc od końcowej daty realizacji zadania, o której mowa w § 2 ust 1 niniejszej umowy" (§6 ust 1 pkt 1, ust. 2, ust. 4 oraz ust 6 wzoru umowy o udzielenie dotacji celowej) nie stanowi "normatywnego stypizowania przypadku "wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem", podczas gdy przepis art 252 u.f.p. nie zawiera katalogu takich przypadków i ogranicza się wyłącznie do przypisania im sankcji, o której mowa w art 252 ust 1 u.f.p. in fine,
4) naruszenie przepisu art 251, art 252 i art. 253 u.f.p. w związku z art. 221 ust 4 i art 403 ust 5 POŚ poprzez przyjęcie, że normatywne stypizowanie przypadku "wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem" w postaci "zaprzestania używania proekologicznego systemu grzewczego i/lub instalacji odnawialnego źródła energii w terminie 5 lat, licząc od końcowej daty realizacji zadania, o której mowa w §2 ust 1 niniejszej umowy" (§6 ust 1 pkt 1, ust. 2, ust. 4 oraz ust 6 wzoru umowy o udzielenie dotacji celowej) jest wyłączone na podstawie art. 253 u.f.p. spod normatywnej regulacji art. 251 i art 252 u.f.p., podczas gdy art 253 u.f.p. dotyczy wyłącznie sytuacji, gdy zasady oraz tryb zwrotu dotacji określają odrębne ustawy, a które w omawianym przypadku nie występują,
5) naruszenie przepisu art 253 u.f.p. w związku z art. 3531 kc poprzez przyjęcie, że normatywne stypizowanie przypadku "wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem" w postaci "zaprzestania używania proekologicznego systemu grzewczego i/lub instalacji odnawialnego źródła energii w terminie 5 lat licząc od końcowej daty realizacji zadania, o której mowa w § 2 ust 1 niniejszej umowy" (§6 ust 1 pkt 1, ust 2, ust. 4 oraz ust 6 wzoru umowy o udzielenie dotacji celowej) podlega zasadzie swobody umów określonej art 3531 kc, podczas gdy zasada ta w omawianym przypadku jest wyłączona przez ustawę o finansach publicznych treścią art 221 ust. 3 i ust 4 w związku z art 251 i art 252 u.f.p.,
6) naruszenie przepisu art 252 ust 1 pkt 1 u.f.p. w związku z art 483 kc poprzez przyjęcie, że normatywne stypizowanie przypadku "wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem" w postaci "zaprzestania używania proekologicznego systemu grzewczego i/lub instalacji odnawialnego źródła energii w terminie 5 lat, licząc od końcowej daty realizacji zadania, o której mowa w §2 ust 1 niniejszej umowy" (§6 ust 1 pkt 1, ust 2, ust. 4 oraz ust. 6 wzoru umowy o udzielenie dotacji celowej) stanowi przykład niewykonania lub nienależytego wykonania zobowiązania niepieniężnego, które winno zostać naprawione przez zapłatę określonej sumy (kara umowna), podczas gdy wysokość takiej kary nie może podlegać miarkowaniu, co wynika wprost z art. 252 ust. 1 pkt 1 in fine w związku z art. 126 u.f.p.,
7) naruszenie przepisu art. 252 ust. 1 pkt 1 i art. 251 ust. 4 u.f.p. w związku z art. 400a ust. 1 pkt 5 i 22 POŚ poprzez przyjęcie, że zapłata za zrealizowane zadanie przesądza o wykorzystaniu dotacji zgodnie z przeznaczeniem, podczas gdy wspomaganie realizacji zadań modernizacyjnych i inwestycyjnych służących ochronie środowiska oraz osiągnięcie celu w postaci wspomagania wykorzystania lokalnych źródeł energii odnawialnej oraz wprowadzania bardziej przyjaznych dla środowiska nośników energii wymaga zachowania trwałości dotowanego zadania przez okres 5 lat, gdyż dopiero wówczas jest możliwe osiągnięcie zamierzonego efektu ekologicznego.
Na tej podstawie skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprawy, poprzez uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie. Oprócz tego skarżący kasacyjnie wnieśli o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że postanowienia wzoru umowy o udzielenie dotacji celowej objęte sentencją uchwały Kolegium RIO (vide: §6 ust. 1 pkt 1, ust. 2, ust. 4 i ust 6 wzoru umowy) zostały podjęte na ustawowej podstawie prawnej oraz w zgodzie z art 251-253 u.f.p. W ocenie skarżących kasacyjnie należności pieniężne objęte umową o dotację celową nie stanowią należności cywilnoprawnych i ich wypłata (rozliczenie po przyznaniu dotacji) podlega regulacjom u.f.p.
Wyrażenie explicite przypadku niewykorzystania dotacji celowej zgodnie z przeznaczeniem poprzez wprowadzenie do § 6 ust. 1 pkt 1 wzoru umowy stanowi wyłącznie normatywne stypizowanie takiego przypadku, co nie stoi - zdaniem skarżącego - w sprzeczności z normą art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p.
Zdaniem skarżących powielenie treści art. 252 ust. 1 u.f.p. w treści wzoru umowy bez równoczesnego wyeksponowania poprzez normatywną typizację najbardziej powszechnego przypadku niewykorzystania dotacji zgodnie z przeznaczeniem, o którym mowa w § 6 ust. 1 pkt 1 wzoru umowy, stanowiłoby przejaw nieprawidłowego stosowania technik prawodawczych.
Kolegium RIO w Krakowie, w odpowiedzi na skargę kasacyjną, wniosło o jej oddalenie i zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. (ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.
Jak stanowi zaś art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
W odniesieniu do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, w postaci dopuszczenia się błędu wykładni, nadmienić należy, że na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek wskazania konkretnych przepisów prawa materialnego, które jego zdaniem zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, a także podania na czym polegała ich błędna wykładnia (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Innymi słowy skarżący kasacyjnie, formułując tego rodzaju zarzut, nie może się jedynie ograniczyć do wskazania przepisu, który został według niego błędnie zinterpretowany, ale winien również podać na czym ten błąd polegał. Najpełniejszą formą wskazania błędnego rozumienia przez sąd konkretnego przepisu jest zaś podanie, jak dany przepis winien być prawidłowo wykładany.
Tak samo w przypadku zarzucenia naruszenia prawa materialnego, poprzez jego błędne zastosowanie, zarzut skargi kasacyjnej winien zawierać jednoznaczne stwierdzenie na czym miał polegać w konkretnym przypadku błąd subsumpcji. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, w formie pozytywnej, wiąże się z zarzuceniem zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, zaś w formie negatywnej, z zarzuceniem niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana w sprawie ze względu na ustalenia jej stanu faktycznego (zob. np. wyrok NSA z dnia z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15 – dost. w CBOSA – orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przedmiotem rozpoznania w niniejszym przypadku była skarga kasacyjna wniesiona od wyroku WSA w Krakowie, którym to wyrokiem Sąd pierwszej instancji oddalił skargę na uchwałę Kolegium RIO. Przedmiotowa skarga kasacyjna została wniesiona przez Gminę Miejską Kraków, reprezentowaną przez Prezydenta Miasta Krakowa. Jakkolwiek jako stronę skarżąca w tym wypadku wymieniono, niejako równolegle, obok miasta również radę miasta, podobnie jak to miało miejsce w przypadku skargi do WSA w Krakowie, to uznać należy, że w tym wypadku mamy do czynienia z jedną skargą, natomiast zdublowanie podmiotów reprezentujących miasto jest w tym wypadku niezasadne. Gminę, co do zasady, w postępowaniu przed sądem administracyjnym reprezentuje jej organ wykonawczy (zob. chwała NSA(7w) z 13.11.2012 r., I OPS 3/12, ONSAiWSA 2013, nr 2, poz. 21), zaś reprezentowanie przez radę dopuszczalne jest w wyjątkowych sytuacjach. W niniejszym przypadku taka wyjątkowa sytuacja nie zachodzi.
WSA w Krakowie w uzasadnieniu wydanego w sprawie wyroku przyjął dopuszczalność występowania przez radę gminy, w tym wypadku radę miasta, ze skargą na rozstrzygnięcie nadzorcze, jednakże w sentencji wyroku oddalił skargę. To zaś prowadzi do wniosku, że niezależnie od prawnych rozważań, co do zasad reprezentacji, przyjął w istocie że ma do czynienia z jedną skargą. W tej sytuacji przyjąć więc należy, że również w przypadku skargi kasacyjnej mamy do czynienia z jedną skargą kasacyjną, wniesioną przez miasto, reprezentowane przez dwa organy, spośród których tylko reprezentacja przez organ wykonawczy była prawidłowa i to na skutek jej realizacji doszło do skutecznego wniesienia środka odwoławczego.
Przechodząc do oceny podniesionych zarzutów na wstępie należy zauważyć, że w skardze kasacyjnej sformułowano ich siedem, a wszystkie określono jako dotyczące naruszenia prawa materialnego, a więc oparte na podstawie z art. 174 pkt 1 P.p.s.a.
Jak to już wyżej zasygnalizowano, zgodnie z art. 174 pkt 1 P.p.s.a., zarzut naruszenia prawa materialnego może sprowadzać się do zarzucenia sądowi pierwszej instancji dokonania błędnej wykładni wskazanych w nim przepisów, bądź też ich wadliwego zastosowania, albo obu tych postaci jednocześnie. Skarżące kasacyjnie miasto tymczasem w żadnym ze swoich zarzutów nie zaznaczyło wprost, którą z tych postaci naruszenia prawa materialnego zarzuca Sądowi pierwszej instancji. W każdym bowiem przypadku posługuje się bowiem niejasnym (nieprecyzyjnym) określeniem, że uchybienie wymienionym regulacjom nastąpiło "poprzez przyjęcie", odnosząc to stwierdzenie do konkretnego stanowiska, wyrażonego przez WSA w Krakowie, na gruncie okoliczności sprawy.
Mając więc na względzie powyższe stwierdzić więc należy, że zarzuty skargi kasacyjnej zostały sformułowane w nieprecyzyjny sposób. To zaś, choć nie dyskwalifikuje ich całkowicie, nie mogło jednak pozostać bez wpływu na ocenę ich zasadności, zwłaszcza w odniesieniu do podnoszonych w nich twierdzeń.
W ramach zarzutów oznaczonych numerami 1) -4) i 7) miasto podniosło naruszenie przede wszystkim przepisów u.f.p., w szczególności art. 251, art. 252 i art. 253 tej ustawy, w zw. jej z art.221 ust. 4, a także art. 403 ust. 4 i ust. 5 Prawa ochrony środowiska, w kontekście zasad wynikających z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP. Z twierdzeń tych zarzutów wynika, że nie godzi ono się ze stanowiskiem Sądu, że zaprzestanie użytkowania proekologicznego systemu grzewczego i instalacji odnawialnego źródła energii w ciągu 5 lat, licząc od końcowej daty realizacji zadania, nie stanowi normatywnego stypizowania wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, ale wykroczenie poza ramy kompetencji organu stanowiącego miasta, poza granice upoważnienia ustawowego.
Z tego rodzaju stwierdzeniami skarżącego kasacyjnie nie sposób się zgodzić. Rację ma bowiem WSA w Krakowie stwierdzając, że wykorzystanie dotacji następuje w poprzez zapłatę za realizację zadania, na które dotacja była udzielona, albo w przypadku, gdy odrębne przepisy stanowią o sposobie udzielania i rozliczania dotacji, poprzez realizację celów wskazanych w tych przepisach. Późniejsza eksploatacja urządzenia powstałego ze środków z dotacji i jej zaprzestanie po 5 latach, a więc po upływie okresu trwałości eksploatacji urządzenia, nie mogą być rozpatrywane w kategoriach wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Wprowadzenie zatem w postanowieniach uchwały i umowie zawartej z docelowym beneficjentem, obowiązku zwrotu dotacji po zaprzestaniu eksploatacji urządzenia, nie może być więc analizowane w kategoriach stypizowania wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, co sugeruje skarżące kasacyjnie miasto. W takim bowiem wypadku mamy do czynienia z odrębnym zdarzeniem, wykraczającym poza zakres przedmiotowy pojęcia wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem.
Niewątpliwie więc w sytuacji wprowadzenia obowiązku zwrotu dotacji po zaprzestaniu użytkowania urządzenia stanowi nową i odrębną przesłankę zwrotu dotacji, do ustanowienia której rada miasta nie była uprawniona. Ustawowego umocowania do wprowadzenia takiej dodatkowej przesłanki nie mógł bowiem stanowić żaden przepis u.f.p. ani Prawa ochrony środowiska. Sąd pierwszej instancji przyjął bowiem, że przeciwnych wniosków nie da się bowiem wywieść przepisów, przytoczonych jako prawna podstaw zarzutów skargi kasacyjnej, z czym należy się zgodzić. Prawidłowość ich wykładni nie została też wskazana jako postać naruszenia prawa, której miał się dopuścić WSA w Krakowie. Zarzuty skargi kasacyjnej, odnoszące się do konkretnych okoliczności sprawy, wskazują raczej na zamiar ich autora odnośnie wykazania ich wadliwego zastosowania, co również nie znajduje uzasadnionych podstaw.
Podobne uwagi należy poczynić w odniesieniu do zarzutów nr 5) i 6). W tym jednak przypadku dodać należy, że ich podstawa prawna została rozszerzona, w stosunku do wcześniej omawianych zarzutów, o regulacje K.c. Twierdzenia przedmiotowych zarzutów zostały zbudowane na argumentach odnoszących się do niezasadnego, zdaniem autora skargi kasacyjnej, oparcia przez Sąd pierwszej instancji jego stanowiska na przepisach K.c. dotyczących swobody kontraktowania czy miarkowaniu kar. Odnosząc się do tych twierdzeń podkreślić należy, że Sąd pierwszej instancji, wbrew sugestiom skarżącego kasacyjnie, nie skonstruował swojego stanowiska w oparciu o wnioski płynące z regulacji K.c. W motywach uzasadnienia wyroku wyraził jedynie pogląd, że znajdujące zastosowanie na gruncie niniejszej sprawy regulacje u.f.p., nie wykluczają możliwości wprowadzenia zapisów dotyczących zabezpieczenia cywilno-prawnego w formie kar umownych w umowie zawartej z beneficjentem dotacji. Tak więc w ramach obu tych zarzutów skarżący kasacyjnie zarzuca WSA w Krakowie dopuszczenie się uchybienia, które w rzeczywistości nie miało miejsca. Sąd bowiem ocenił zgodność z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego, z punktu widzenia regulacji u.f.p. i Prawa ochrony środowiska, zaś poczynione na marginesie rozważań w tym przedmiocie uwagi odnoszące się do zagadnień cywilnoprawnych, nie miały postaci wskazywanej w obu zarzutach, a przy tym były nieistotne z punktu widzenia całokształtu stanowiska.
W związku z tym również te zarzuty należało uznać za pozbawione podstaw.
Mając więc na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
Na podstawie art. 209 art. 204 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 207 § 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a., a także w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny zasądził od Gminy Miejskiej Kraków na rzecz Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie kwotę 360 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.