I GSK 715/25

I GSK 715/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-06-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-05-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Grzelak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Oświata
Sygn. powiązane
I SA/Lu 686/24 - Postanowienie WSA w Lublinie z 2025-03-05
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 2, art. 3 § 2 pkt 4 i 8, art. 58 § 1 pkt 6
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 754
art. 47
Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. Ż. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 5 marca 2025 r. sygn. akt I SA/Lu 686/24 w sprawie ze skargi M. Ż. na czynność Starosty Włodawskiego w przedmiocie wypłaty dotacji oświatowej postanawia: oddalić skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
I
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z 5 marca 2025 r., sygn. akt I SA/Lu 686/24, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), odrzucił skargę M. Ż. (dalej: skarżąca) na czynność Starosty Włodawskiego w przedmiocie odmowy wypłaty dotacji oświatowej za miesiąc wrzesień 2024 r.
W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżona w rozpoznawanej sprawie przez skarżącą czynność odmowy wypłacenia dotacji oświatowej za wrzesień 2024 r. w rzeczywistości nie została podjęta. Sąd zwrócił uwagę, że skarżąca sama w istocie przyznała ten fakt we wniesionej skardze podkreślając, że do 30 września 2024 r. oczekiwała, iż organ wypłaci jej należną za wrzesień 2024 r. dotację, a wobec stwierdzenia, że do tej wypłaty nie doszło, skarżąca wniosła skargę na "czynność Starosty Włodawskiego polegającą na odmowie wypłaty dotacji oświatowej dla Szkoły za miesiąc wrzesień 2024 roku" (karty 2-5 akt sądowych). W tych okolicznościach Sąd stwierdził, iż obowiązany był skargę odrzucić, jako niedopuszczalną, w myśl art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., ponieważ zaskarżona w tym trybie czynność organu dotującego, aby podlegać kontroli sądowoadministracyjnej, musi zostać przez ten organ faktycznie podjęta.
Sąd pierwszej instancji podkreślił również, że co do zasady za dopuszczalną należałoby uznać skargę na bezczynność organu dotującego w przedmiocie wypłaty dotacji oświatowej, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 w związku z pkt 4 p.p.s.a., Sąd stwierdził jednak, iż nie miał jakichkolwiek podstaw, by potraktować wniesioną skargę, jako skargę na bezczynność organu w przedmiocie wypłaty dotacji oświatowej.
II
Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniosła skarżąca zaskarżając je w całości.
Zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżąca skargę oparła na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe stosowanie, a to:
1) art. 34 ust. 1 w zw. z art. art. 47 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 754 z późn. zm.; dalej: u.f.z.o.) – przez jego błędną wykładnię, która polegała na przyjęciu, że czynność organu dotującego polegająca na odmowie wypłaty dotacji za dany miesiąc musi zostać zawarta w piśmie organu, w przeciwnym zaś razie prawnie nie istnieje.
Zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., drugą podstawę niniejszej skargi stanowi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
1) art. 2 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a., przez uznanie, że niniejsza sprawa nie poddaje się skardze do sądu administracyjnego, mimo że bez względu na tytuł pisma powinna być zakwalifikowana z urzędu przez Sąd pierwszej instancji albo jako sprawa ze skargi na czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, albo na bezczynność organu dotującego;
2) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., zasadą sprawiedliwości proceduralnej wywodzoną z zasady państwa "prawnego" (art. 2 Konstytucji RP), jak również art. 45, art. 77 ust. 2 oraz art. 184 Konstytucji RP, przez odrzucenie skargi do sądu administracyjnego jako niedopuszczalnej z innych przyczyn niż wskazane w art. 58 § 1 pkt 1-5a p.p.s.a., co pozbawiło skarżącą prawa do objęcia kontrolą sądową sprawy sądowoadministracyjnej i zamknęło jej drogę obrony jej praw, a skutek ten został podyktowany nadmiernym formalizmem procesowym.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne oraz ich uzasadnienie, na podstawie art. 176 p.p.s.a., skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie sprawy do ponownego rozpoznania, wraz z pozostawieniem temu Sądowi orzeczenia o kosztach postępowania za instancję kasacyjną, w tym o kosztach zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a ewentualnie o orzeczenie, na podstawie art. 188 p.p.s.a., co do istoty sprawy, poprzez stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności Starosty Włodawskiego względnie zobowiązanie skarżonego organu do dokonania żądanej czynności, oraz o zasądzenie od strony przeciwnej skarżącej kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
III
Starosta Włodawski w piśmie procesowym z 9 czerwca 2025 r. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości jako bezzasadnej i nie mającej podstaw.
IV
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku skarżącej o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie wskazać należy, że zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została wniesiona od postanowienia o odrzuceniu skargi, wydanego na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., które niewątpliwie jest postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przeprowadzanie rozprawy nie jest konieczne i rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą ten środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki wyczerpująco zostały wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania.
Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą.
Istota sporu prawnego, a także sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych oraz ich wzajemne powiązanie, uzasadniają łączne ich rozpoznanie. Wszystkie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej zmierzają bowiem do wykazania, że Sąd pierwszej instancji błędnie odrzucił skargę. Poza sporem natomiast jest, że skarżąca nie zwracała się do organu o wypłatę dotacji oświatowej za miesiąc wrzesień 2024 r., skierowała natomiast skargę bezpośrednio do sądu administracyjnego.
Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., zgodnie z którego treścią sąd odrzuca skargę, gdy jest niedopuszczalna z przyczyn innych niż określone w pkt 1-5a.
W tym miejscu wskazać należy, że skarga wniesiona do sądu administracyjnego podlega rozpoznaniu tylko wówczas, gdy jest dopuszczalna. Nie ulega wątpliwości, że warunkiem dopuszczalności zaskarżenia aktu lub czynności jest fakt jego istnienia w chwili wniesienia skargi. Nie można skarżyć do sądu aktu nieistniejącego, a zatem niefunkcjonującego w obrocie prawnym, albowiem brak jest wówczas przedmiotu zaskarżenia, który mógłby podlegać ewentualnej weryfikacji sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z 10 lipca 2014 r., II OSK 1798/14).
Przepis art. 47 u.f.z.o. stanowi, że czynności podejmowane przez organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Zgodnie z treścią przywołanego powyżej art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Czynność z zakresu administracji publicznej dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa i nie jest przy tym decyzją administracyjną lub postanowieniem, niemniej jednak jest formą działania administracji publicznej objętą właściwością sądu administracyjnego. Powinna być skierowana do zindywidualizowanego podmiotu.
Z treści art. 47 u.f.z.o. nie wynika jakiekolwiek ograniczenie, co do kategorii czynności, które podlegają tej regulacji. Tym samym, czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 47 u.f.z.o., to wszelkie czynności podejmowane przez organ dotujący w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji (por. wyrok NSA z 19 marca 2021 r., I GSK 1713/20; wyrok NSA z 17 listopada 2021 r., I GSK 1168/21). W postanowieniu NSA z 18 listopada 2020 r., sygn. akt I GSK 1414/20, stwierdzono, że: "(...) wyłącznie czynność polegająca na ustaleniu (naliczeniu) wysokości dotacji i jej przekazaniu beneficjentowi, dokonywana w sposób władczy i jednostronny, stanowi element konkretyzacji normy prawnej wyrażonej w art. 47 u.f.z.o. Czynność ustalenia i przekazania dotacji musi się uzewnętrznić. Zatem do wyjaśnienia pozostaje kwestia, kiedy i w jakiej formie skarżący dowiedzieli się lub mogli się dowiedzieć o czynności ustalenia dotacji. Sąd pierwszej instancji nie ustalił tej kwestii. Nie wyjaśnił, czy skarżący powzięli wiedzę o ustaleniu wysokości kwoty dotacji z pisma organu, czy z chwilą wypłaty dotacji. Jak wynika ze złożonej skargi (str. 5 akt sądowych) skarżący dowiedzieli się o przyznanej kwocie dotacji w momencie otrzymania kwoty na rachunek bankowy skarżących. Uzyskanie powyższej wiedzy pozwoli ustalić początek biegu terminu do wniesienia skargi w powyższej sprawie".
W niniejszej sprawie skarżąca wniosła skargę na "czynność Starosty Włodawskiego polegającą na odmowie wypłaty dotacji oświatowej dla szkoły za miesiąc wrzesień 2024 roku", która to czynność nie została w rzeczywistości podjęta. Potwierdzeniem powyższego jest treść skargi w której wskazano, że do dnia 30 września 2024 r. strona oczekiwała na wypłacenie dotacji należnej za wrzesień 2024 r., a skoro wypłata nie nastąpiła to złożono niniejszą skargę.
Zasadnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że treść skargi do Sądu w konfrontacji z treścią pisma Starosty Włodawskiego z 18 lipca 2024 r. prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż powyższe pismo Starosty nie było przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie.
Obligatoryjną przesłanką dopuszczalności zaskarżenia danego aktu lub czynności jest fakt ich istnienia.
Z kolei odwołanie się w uzasadnieniu podniesionych zarzutów kasacyjnych do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, sygn. akt I SA/Ke 418/22, jest o tyle nietrafne (niezależnie od tego, że wyrok uprawomocnił się bez skargi kasacyjnej), że w tamtej sprawie był inny stan faktyczny niż w sprawie niniejszej. Mianowicie, jak wynika z motywów podjętego wówczas rozstrzygnięcia, WSA w Kielcach uznał, że: (...) Aby wyjaśnić sens zapadłego w tym zakresie rozstrzygnięcia należy w pierwszej kolejności przypomnieć, że przedmiotem zaskarżenia była czynność Burmistrza odmowy wypłaty dotacji oświatowej (poprzez jej wstrzymanie) uzewnętrzniona pismem z dnia 30 czerwca 2022 r., które skarżąca otrzymała 1 lipca 2022 r. (podkr. NSA). W treści skargi – pismo z dnia 28 lipca 2022 r. – strona wniosła o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności – wstrzymania (zgodnie z oświadczeniem pełnomocnika skarżącej na rozprawie – odmowy) wypłaty dotacji oświatowej przyznanej skarżącej na rzecz prowadzonego przez nią przedszkola, na rok 2022, oraz o uznanie uprawnienia skarżącej do otrzymania dotacji za cały rok budżetowy 2022, począwszy od miesiąca czerwca 2022 r. (...). Mając na względzie okoliczność zaskarżenia przez stronę w dniu 28 lipca 2022 r. czynności odmowy wypłaty dotacji oświatowej, o której strona dowiedziała się z pisma organu z dnia 30 czerwca 2022 r., które otrzymała 1 lipca 2022 r. sąd stwierdził, że merytorycznej kontroli może podlegać jedynie odmowa wypłaty dotacji oświatowej za miesiąc czerwiec 2022 r. (...) (podkr. NSA).
Tak więc, w odróżnieniu od sprawy niniejszej, w tamtej sprawie WSA w Kielcach uznał, że zasadnicze znaczenie dla procedowania w sprawie ma pismo organu informujące o odmowie wypłaty dotacji oświatowej.
Wydaje się, że również skarżąca kasacyjnie dostrzega, iż na gruncie niniejszej sprawy trudno uznać, że istniał przedmiot zaskarżenia skoro postawiła zarzut kasacyjny naruszenia art. 2 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a., przez uznanie, że niniejsza sprawa nie poddaje się skardze do sądu administracyjnego, mimo że bez względu na tytuł pisma powinna być zakwalifikowana z urzędu przez Sąd pierwszej instancji albo jako sprawa ze skargi na czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, albo na bezczynność organu dotującego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższy zarzut jest całkowicie nietrafny.
Sąd pierwszej instancji jakkolwiek nie związany treścią skargi w zakresie zgłoszonych zarzutów i wniosków – orzeka w granicach konkretnej sprawy administracyjnej to jednak w tej sprawie podkreślić należy, że skarga do WSA została sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika strony skarżącej (adwokata) i jej treść nie budzi wątpliwości, co do przedmiotu zaskarżenia. W skardze jasno zakreślono ramy postępowania, co drobiazgowo wyjaśnił w swoim uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji (str. 4-5 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) stąd nie potrzeby powielania argumentów w tym miejscu. To z kolei ma również wpływ na ocenę powyższego zarzutu kasacyjnego. Konsekwentne traktowanie przez autora skargi wniesionej do Sądu pierwszej instancji, jako skargi na czynność organu dotującego polegającą "na odmowie wypłaty dotacji oświatowej dla Szkoły za wrzesień 2024 r.", żądanie stwierdzenia bezskuteczności tej czynności w trybie określonym w art. 146 p.p.s.a. wreszcie stwierdzenie, że skargę (do WSA) złożono zgodnie z wymogami art. 53 § 2 p.p.s.a. wykluczało jakiekolwiek wątpliwości, co do przedmiotu sprawy. Tym samym nie było żadnych podstaw dla Sądu pierwszej instancji do ewentualnego wzywania pełnomocnika strony skarżącej w celu jednoznacznego określenia, czego skarżąca domaga się w piśmie inicjującym postępowanie sądowoadministracyjne ani tym bardziej do działania w tym zakresie z urzędu.
Podsumowując, skoro w rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej nie podważyły stanowiska Sądu pierwszej instancji, że brak było przedmiotu zaskarżenia, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.