I GSK 713/21

I GSK 713/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-06-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Bogdan Fischer
Henryk Wach /przewodniczący sprawozdawca/
Jacek Boratyn
Symbol z opisem
6559
Sygn. powiązane
V SA/Wa 1169/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-11-24
Skarżony organ
Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del WSA. Jacek Boratyn Protokolant asystent sędziego Maja Wiercińska po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. C. O. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 1169/20 w sprawie ze skargi E. C. O. Sp. z o.o. w W. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia zmian wysokości funduszu operacyjnego, wysokości wydatków na działania zatwierdzone w programie operacyjnym oraz pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od E. C. O. Sp. z o.o. w W. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 listopada 2020 r., V SA/Wa 1169/20 oddalił skargę E. C. O. Sp. z o.o. w W. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] maja 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia zmian wysokości funduszu operacyjnego, wysokości wydatków na działania zatwierdzone w programie operacyjnym oraz pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej.
E. C. O. Sp. z o.o. w W. (dalej: "skarżąca") wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości oraz rozpoznania skargi, uchylenia obu decyzji organu pierwszej i drugiej instancji. Skarżąca kasacyjnie wniosła o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie przedmiotowej sprawy na rozprawie.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:
- przepisów prawa materialnego w postaci błędnej wykładni art. 32 ust. 2 rozporządzenia (UE) 1308/2013, w zw. z art. 26 ust. 1 i 2, w zw. z art. 33 ust. 1 i 2, w zw. z art. 34 ust. 1 i 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 2017/891, w zw. z art. 9a ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy z 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynku owoców i warzyw (Dz. U. z 2019 r., poz. 935, t.j.), poprzez przyjęcie, że organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w sposób prawidłowy odmówiły Skarżącej zatwierdzenia zmian funduszu operacyjnego na rok bieżący 2019, ze względu na odmowę zatwierdzenia funduszu operacyjnego na ten rok decyzją Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] grudnia 2018 r. o nr [...], pomimo że:
1) nie może istnieć sytuacja, że odrębną decyzją zatwierdzono Skarżącej program operacyjny na rok 2019, jak również kolejną decyzją jego zmianę na ten sam rok bieżący i jednocześnie odmówiono zatwierdzenia wysokości funduszu operacyjnego;
2) państwo członkowskie musi posiadać kompetencje do zatwierdzenia wysokości funduszu operacyjnego w przypadku zmiany samego programu, niezależnie od tego czy zmiana programu operacyjnego jest dokonywana na rok przyszły, czy rok bieżący, jak również niezależnie od tego, czy jest to zatwierdzenie pierwotne funduszu operacyjnego, czy też jego zmiana.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w odpowiedzi na skargę kasacyjną sporządzoną przez pracownika organu wniósł o jej oddalenie oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.
Za podstawę wyroku z 24 listopada 2020 r., V SA/Wa 1169/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął ustalenia faktyczne dokonane przez Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Wnioskiem z [...] listopada 2019 r. Spółka z o.o. E. C. O. z siedzibą w W. wystąpiła o zatwierdzenie zmiany wysokości funduszu operacyjnego, wysokości wydatków na działania zatwierdzone w programie operacyjnym oraz wysokości pomocy finansowej na rok 2019. Decyzją z [...] stycznia 2020 r. Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie odmówił zatwierdzenia wnioskowanych zmian na rok 2019.
Spółka jest w trakcie realizacji programu operacyjnego na lata 2017-2019, zatwierdzonego decyzją Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w Warszawie z [...] stycznia 2017 r. Ostatnie zmiany programu operacyjnego zostały zatwierdzone decyzją Dyrektora Oddziału z 10 stycznia 2020 r. Spółka nie posiada jednak zatwierdzonego funduszu operacyjnego na rok 2019, ponieważ decyzją z 14 grudnia 2018 r. Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Lublinie odmówił zatwierdzenia wysokości funduszu operacyjnego na rok 2019, a także odmówił zatwierdzenia wysokości wydatków na działania zatwierdzone w programie operacyjnym oraz zatwierdzenia wysokości pomocy finansowej ze środków pochodzących z Unii Europejskiej na rok 2019. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie decyzją z [...] lutego 2020 r. Następnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 listopada 2020 r., V SA/Wa 934/20 oddalił skargę na decyzję ostateczną z [...] lutego 2020 r., nr [...]. Wobec tego, nie mając zatwierdzonego funduszu na rok 2019, organ nie ma możliwości przeprowadzenia analizy w zakresie zgodności przedstawionych zmian z przepisami prawa krajowego oraz prawa wspólnotowego, a tym samym nie ma możliwości wprowadzenia zmian do funduszu operacyjnego, który nie został zatwierdzony. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.
W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a. i oznacza pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku odwoławczym przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, tylko weryfikuje zasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Wskazanie podstaw skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej, co oznacza konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił Sąd I instancji oraz uzasadnienia zarzutu ich naruszenia. Przyjmuje się, że aby uzasadnienie skargi kasacyjnej stanowiło konsekwentną i logiczną, a zarazem pełną syntezę, a nie tylko zestaw wypowiedzi często w ogóle ze sobą niepowiązanych, powinno być zwięzłe i jednocześnie przekonujące.
Prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej opartej na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Kasator winien zatem powołać, jako naruszony przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z przepisem prawa materialnego. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej. Przepisy zastosowane to te, które zostały powołane w podstawie prawnej decyzji ostatecznej oraz wyjaśnione w uzasadnieniu prawnym z przytoczeniem przepisów prawa. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Kasator winien wskazać, na czym polegała dokonana przez sąd pierwszej instancji błędna wykładnia oraz zaprezentować własną, prawidłową wykładnię. W przypadku błędnej wykładni, przejawia się ona w nieprawidłowym zrekonstruowaniu normy prawnej z konkretnego przepisu (przepisów) polegającym na mylnym zrozumieniu jej treści lub znaczenia albo na niezrozumieniu intencji prawodawcy bądź też zastosowaniu normy nieobowiązującej.
W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. kasator zarzucił Sądowi I instancji "błędną wykładnię: art. 32 ust. 2 rozporządzenia (UE) 1308/2013, w zw. z art. 26 ust. 1 i 2, w zw. z art. 33 ust. 1 i 2, w zw. z art. 34 ust. 1 i 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 2017/891, w zw. z art. 9a ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy z 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynku owoców i warzyw (Dz. U. z 2019 r., poz. 935, t.j.), poprzez przyjęcie, że organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w sposób prawidłowy odmówiły Skarżącej zatwierdzenia zmian funduszu operacyjnego na rok bieżący 2019, ze względu na odmowę zatwierdzenia funduszu operacyjnego na ten rok decyzją Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2018 r. o nr [...] (...)."
Zarzucając Sądowi I instancji "błędną wykładnię" kasator wskazał kilka przepisów unijnych oraz właściwy przepis prawa krajowego, będący podstawą prawną decyzji ostatecznej. Powołując te przepisy, jako naruszone przez błędną ich wykładnię, kasator nie wskazał, na czym polegała dokonana przez sąd pierwszej instancji błędna wykładnia każdego z tych przepisów z osobna, oraz nie zaprezentował własnej, prawidłowej wykładni, co do każdego przepisu z osobna. Zamiast przedstawienia własnej, prawidłowej wykładni kasator zarzucił Sądowi I instancji "poprzez przyjęcie, że organy (...) w sposób prawidłowy odmówiły Skarżącej zatwierdzenia zmian funduszu operacyjnego na rok bieżący 2019." W istocie jest to nie podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 9a ust. 1 pkt 1) lit. b) ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 935). Używając zwrotu "poprzez przyjęcie" kasator w istocie nawiązuje do stanu sprawy, który Sąd I instancji przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Zarzuty dotyczące obu form naruszenia prawa materialnego powinny być formułowane w przypadku, gdy stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy i nie budzi wątpliwości. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. W przeciwnym wypadku ich stawianie jest przedwczesne. Wykazywanie naruszenia prawa materialnego nie polega bowiem na kwestionowaniu przez stronę ustaleń w zakresie okoliczności sprawy. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych, uznanych za prawidłowe w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku, nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Skoro skarga kasacyjna nie została oparta na podstawie z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., to niepodważone jest ustalenie, że skoro wysokość funduszu operacyjnego na dany rok 2019 r. nie została zatwierdzona coroczną decyzją dyrektora oddziału regionalnego Agencji - czego wymaga przepis art. 9a ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o organizacji rynków - to niemożliwym staje się dokonanie zmiany jego wysokości.
Podstawą prawną decyzji ostatecznej z [...] maja 2020 r. jest art. 9a ust. 1 pkt 1) lit. b) ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 935): "W zakresie określonym przepisami Unii Europejskiej dyrektor oddziału regionalnego Agencji właściwy ze względu na siedzibę organizacji producentów albo zrzeszenia organizacji producentów wydaje decyzje w sprawach: 1) zatwierdzenia organizacji producentów albo zrzeszeniu organizacji producentów: b) corocznie: – wysokości funduszu operacyjnego oraz wydatków na działania zatwierdzone w programie operacyjnym albo ich zmiany, – wysokości pomocy finansowej ze środków pochodzących z Unii Europejskiej albo jej zmiany.
Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] września 2017 r. w sprawie warunków i trybu zmian programu operacyjnego wprowadzanych w trakcie jego realizacji (Dz.U. z 2017 r., poz. 1754) w § 1 ust. 2, § 2 ust. 1, § 3 stanowi: Zmiany programu operacyjnego wprowadzane w trakcie jego realizacji i dokonywane w kolejnych latach jego realizacji wymagają zatwierdzenia przez dyrektora oddziału regionalnego Agencji. Organizacja producentów owoców i warzyw albo zrzeszenie organizacji producentów owoców i warzyw w celu wprowadzenia w bieżącym roku realizacji programu operacyjnego zmian wymagających zatwierdzenia składa wniosek o zatwierdzenie tych zmian na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję, do dyrektora oddziału regionalnego Agencji, właściwego ze względu na siedzibę tej organizacji albo tego zrzeszenia, w terminie do dnia 30 listopada roku, którego zmiany dotyczą. Zmiany programu operacyjnego wprowadzane w trakcie jego realizacji nie mogą spowodować: 1) zmiany ogólnych celów programu operacyjnego; 2) zwiększenia wysokości pierwotnie zatwierdzonego funduszu operacyjnego o więcej niż 25% wysokości tego funduszu albo jego zmniejszenia o więcej niż 30% wysokości tego funduszu; 3) wyłączenia obligatoryjnych działań na rzecz ochrony środowiska, o których mowa w art. 8 ust. 1a ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu; 4) przekroczenia maksymalnego procentowego poziomu funduszu operacyjnego przeznaczonego na cele, działania lub wydatki realizowane w ramach programu operacyjnego, określonego w strategii krajowej na rzecz programów operacyjnych opracowanej przez ministra właściwego do spraw rynków rolnych na podstawie art. 8 ust. 3a ustawy z 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyraził prawidłową ocenę prawną dotyczącą prawa materialnego: "Spór w sprawie sprowadza się do ustalenia, czy możliwe jest zatwierdzenie zmiany wysokości funduszu operacyjnego w danym roku w sytuacji, gdy nie zatwierdzono wysokości funduszu operacyjnego na ten rok. (...) Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 34 ust. 2 rozporządzenia nr 2017/891, Państwa członkowskie mogą zezwolić na zmiany w programach operacyjnych w trakcie roku, na określonych przez nie warunkach. Państwa członkowskie mogą zezwolić organizacjom producentów w trakcie roku m. in. na zwiększenie kwoty funduszu operacyjnego o maksymalnie 25 % kwoty początkowo zatwierdzonej i zmniejszenie jej o odsetek określony przez państwo członkowskie, pod warunkiem zachowania ogólnych celów programu operacyjnego (art. 34 ust. 2 lit. c). (...) Mając na uwadze przywołane wyżej regulacje, odróżnić należy zmianę programu operacyjnego od zmiany kwoty (wysokości) funduszu operacyjnego. Krajowy ustawodawca - w przepisie art. 9a ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o organizacji rynków - wyraźnie wskazał przy tym, że wysokość funduszu operacyjnego oraz wydatków na działania zatwierdzone w programie operacyjnym albo ich zmiany – wymaga "corocznego" zatwierdzenia decyzją dyrektora oddziału regionalnego Agencji. W stanie faktycznym kontrolowanej sprawy nie ulega wątpliwości, że wysokość funduszu operacyjnego na rok 2019 nie została zatwierdzona, bowiem decyzją [...] grudnia 2018 r. Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Lublinie odmówił zatwierdzenia wysokości funduszu operacyjnego na rok 2019, a także odmówił zatwierdzenia wysokości wydatków na działania zatwierdzone w programie operacyjnym oraz zatwierdzenia wysokości pomocy finansowej ze środków pochodzących z Unii Europejskiej na rok 2019. (...) W konsekwencji zgodzić należy się z organami, że jeżeli wysokość funduszu operacyjnego na dany rok (2019 r.) nie została zatwierdzona coroczną decyzją dyrektora oddziału regionalnego Agencji - czego wymaga przepis art. 9a ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o organizacji rynków - to niemożliwym staje się dokonanie zmiany jego wysokości. Przeciwne stanowisko mogłoby doprowadzić do sytuacji wręcz kuriozalnej, że pomimo odmowy zatwierdzenia wysokości funduszu operacyjnego w danym roku, możliwym stałoby się de facto zatwierdzenie zmiany jego wysokości początkowo niezatwierdzonej. Za przyjęciem powyższego stanowiska przemawia nadto okoliczność, że jak słusznie dostrzegają to organy, zmiany kwoty funduszu operacyjnego nie są dowolne, lecz przepis art. 34 ust. 2 rozporządzenia nr 2017/891 wyraźnie ogranicza jej maksymalne zwiększenie - procentowo w stosunku do kwoty początkowo zatwierdzonej. Tym samym, aby kwota funduszu operacyjnego mogła być zmieniona w danym roku, to musi zostać początkowo zatwierdzona, co w realiach kontrolowanej sprawy nie nastąpiło w roku 2019."
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a., ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył przepisów prawa materialnego.
Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1) p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935).